Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. (zwany dalej "PINB"), działając na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), w związku z art. 103 ust. 2, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.), decyzją z [...] maja 2020 r. nr [...].KK nakazał E. S., właścicielowi nieruchomości o numerze 96 położonej w W. gmina P. K., wykonanie w terminie do [...] września 2020 r. robót budowlanych niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego tj. budynku gospodarczo - garażowego położonego w W. gmina P. K., na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], do stanu zgodnego z przepisami poprzez:
- - oczyszczenie, zagruntowanie i otynkowanie ścian budynku,
- - oczyszczenie, zagruntowanie i posadzki oraz wykonanie nowej wylewki zbrojonej siatką posadzkową,
- - wykonanie obróbek blacharskich dachu oraz wykonanie odprowadzenia wód opadowych z dachu na działkę właściciela budynku,
- - wykonanie remontu (wymiany) instalacji elektrycznej,
- - wykonanie remontu wrót drewnianych.
W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że [...] października 2018 r. w związku z pismem S. S., przeprowadzono kontrolę nieruchomości zabudowanej oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] położonej w W., gmina P. K., stanowiącej własność E. S.. Podczas czynności kontrolnych ustalono, iż na przedmiotowej nieruchomości usytuowany jest bezpośrednio przy granicy z działką Nr [...] budynek gospodarczy o wymiarach około 9,53 m x 5,07 m, parterowy, z dachem jednospadowym. Przedmiotowy budynek poddano remontowi polegającemu na wymianie pokrycia dachu z eternitu na blachę trapezową oraz na usunięciu drewnianych elementów konstrukcyjnych dachu i wykonaniu stalowej konstrukcji, bez zmiany geometrii dachu.
W związku z wprowadzonymi zmianami materiałowymi, wykraczającymi poza zakres zgłoszenia robót budowlanych dokonanego przez E. S. w dniu [...] lipca 2017 r., organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie administracyjne i postanowieniem z [...] października 2018 r. nałożył na E. S. obowiązek dostarczenia oceny technicznej robót budowlanych wykonanych podczas zmiany pokrycia dachowego oraz remoncie konstrukcji dachowej budynku gospodarczego. Ocenę dostarczono organowi [...] listopada 2018 r.
Następnie [...] października 2018 r. wpłynęło do organu pismo S. S., w którym wystąpił z wnioskiem o przeprowadzenie postępowania administracyjnego pod kątem legalności wykonania budynku "garaż", gdyż jak stwierdził wnioskodawca budynek wykonano w 1991 r. bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę.
Po zmianie kwalifikacji sprawy PINB w R. przeprowadził [...] stycznia 2019 r. czynności kontrolne. Podczas kontroli ustalono, że przedmiotowy budynek w części wykorzystywany jest jako garaż samochodowy, a część stanowi zaplecze gospodarcze. Według oświadczenia E. S. (właściciela nieruchomości) budynek powstawał w latach 1985 - 1990, a inwestorami byli S. S. - ojciec E. S., brat E. S. - S. S. (Skarżący) oraz obecny właściciel nieruchomości E. S.. E. S. oświadczył, że nie posiada żadnych dokumentów związanych z budową budynku gospodarczo - garażowego, poza zgłoszeniem robót remontowych z [...] lipca 2017 r. Ponadto E. S. oświadczył, iż od 2018 roku (ugoda z dnia [...] lipca 2018 r.) jest właścicielem nieruchomości oznaczonej numerem 96 położonej w W., która wcześniej stanowiła współwłasność E. S. zam. W. 7 oraz S. S. zam. W. 7A.
Następnie [...] listopada 2019 r. poinformowano E. S. o konieczności uzupełnienia opinii technicznej przedłożonej w związku z wykonywaniem robót budowlanych polegających na wymianie pokrycia i remoncie konstrukcji dachu budynku gospodarczo - garażowego w zakresie oceny pozostałych elementów budynku z ewentualnym zakresem robót mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami. E. S. potwierdził okres powstania obiektu w latach 1985/1986 - 1990.
W dniu [...] kwietnia 2020 r. do PINB wpłynęła uzupełniona opinia techniczna budynku gospodarczo – garażowego. Autor opinii ocenił stan techniczny budynku jako zadowalający z przeznaczeniem do remontu i zalecił oczyszczenie, zagruntowanie i otynkowanie ścian budynku, oczyszczenie, zagruntowanie posadzki i wykonanie nowej wylewki zbrojonej siatkami posadzkowymi, wykonanie obróbek blacharskich wraz z odprowadzeniem wód opadowych na działkę właściciela budynku, remont (wymianę) instalacji elektrycznej oraz remont wrót drewnianych.
Biorąc pod uwagę zebrany materiał dowodowy organ I instancji stwierdził, że budowa przedmiotowego budynku gospodarczo - garażowego położonego prowadzona była w warunkach samowoli budowlanej. Obiekt, mimo różnych dat jego powstania podawanych przez E. S., jak i S. S., powstał przed 1995 rokiem, a więc zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane w przedmiotowej sprawie zastosowanie będą miały przepisy ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. Ze względu na istniejący od lat spór rodzinny trudno jest jednoznacznie określić, kto był inwestorem przedmiotowej rozbudowy, nie mniej jednak organ ustalił, iż aktualnie właścicielem nieruchomości jest E. S..
Ponadto organ wskazał, że z zaświadczenia wydanego przez Burmistrza M. i Gminy P. K., które zostało dostarczone przez E. S. w innej sprawie rozpatrywanej przez organ nadzoru budowlanego wynika, iż w latach 1984 - 1995 budowa budynku gospodarczo - garażowego na działce o numerze 96 położonej w W. jako uzupełnienie zabudowy zagrodowej, jest zgodna z ustaleniami obowiązującego w tym okresie ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego.
W odwołaniu od powyższej decyzji S. S. wniósł o wstrzymanie wykonania wszystkich robót budowlanych przy budynku gospodarczo-garażowym jak również wydanie decyzji o rozbiórce budynku gospodarczo-garażowego, gdyż budynek ten powstał w jego przekonaniu w warunkach samowoli budowlanej bez wymaganych pozwoleń na budowę.
Odnosząc się do nakazanych prac budowlanych przy budynku gospodarczo-garażowym odwołujący stwierdził, że nie jest możliwe wykonanie wskazanych robót budowlanych, ponieważ nie wyraża on zgody na wejście na teren działki nr [...] jak również nie wyraził zgody na zamontowanie rynien nad działką nr [...] (odwołujący wskazał, że dach budynku gospodarczo-garażowego jest "wypuszczony" na działkę nr [...] około 20 cm). Zdaniem odwołującego otynkowanie ściany nie poprawi stanu budynku, gdyż ściana jest popękana włącznie z fundamentem, co wynika z przedstawionych przy odwołaniu fotografii. Zdaniem Skarżącego ściana budynku grozi przewróceniem się, co widać po zakładanych śrubach z blachami w ścianie. Zwrócił też uwagę, że strop budynku w środku też jest pęknięty, o czym w ogóle nie wspomniano.
W ocenie odwołującego opinia techniczna sporządzona przez M. H. nie jest wiarygodna, gdyż M. H. i E. S. wspólnie prowadzą interesy projektowania i wykonywania prac budowlanych.
Odnosząc się do daty powstania budynku gospodarczego-garażowego, Skarżący przesłał kserokopię aktu notarialnego Repertorium A 2664/2014, w którym jest oznaczona data powstania budynku gospodarczo-garażowego w roku 1991, potwierdzona przez S. S. (ojca E. S.).
Zdaniem odwołującego inwestorem budynku był S. S. (ojciec E. S.), więc nie jest to prawdą co twierdzi E. S., że Skarżący był również inwestorem tego budynku w latach 1985/1986-1990. Skarżący zwrócił uwagę że miał wtedy 12 lat, a E. S. 10 lat.
Skarżący nie zgodził się również z twierdzeniem PINB, że budowa budynku gospodarczo-garażowego w latach 1984-1995 na działce nr [...] jako uzupełnienie zabudowy zagrodowej, jest zgodna z ustaleniami obowiązującego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż Prawo budowlane z 1974 r. i 1994 roku "mówi o takich samych przepisach".
K. - P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej "WINB"), po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] sierpnia 2020 r., nr [...] uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej terminu wykonania nakazanych robót budowlanych, tj. do [...] września 2020 r. i jednocześnie w tym zakresie ustalił nowy termin wykonania robót budowlanych - do dnia [...] października 2020 r.; w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji WINB podniósł, iż ze zgromadzonego materiału dowodowego w niniejszej sprawie wynika, że PINB podjął postępowanie administracyjne w sprawie wykonywania robót budowlanych polegających na zmianie pokrycia dachowego oraz remoncie konstrukcji dachowej bez zmiany geometrii dachu na budynku gospodarczym, własności E. S., na dz. nr [...] w W., które to roboty przekroczyły zakres robót określonych w zgłoszeniu złożonym organowi architektoniczno-budowlanemu (tj. Staroście Radziejowskiemu) w dniu [...] lipca 2017 r. (wymiana krokwi drewnianych na konstrukcję stalową). Postępowanie to zostało przekwalifikowane na postępowanie w sprawie legalności budowy budynku gospodarczo-garażowego.
W toku postępowania, mimo wskazywanych przez strony - E. S., jak i S. S. - różnych dat jego powstania, tj. 1985/1986 - 1990/1991, organ pierwszej instancji ustalił, że obiekt ten powstał przed 1995 rokiem, jednakże brak jednoznacznego ustalenia kto był inwestorem przedmiotowego budynku. Organ ustalił natomiast, iż aktualnym właścicielem nieruchomości jest E. S.. Nadto ustalono, że E. S. nie posiada żadnych dokumentów związanych z budową budynku gospodarczo - garażowego, poza zgłoszeniem robót remontowych z dnia [...] lipca 2017 r., a Starosta R. nie posiada archiwalnych rejestrów wydanych pozwoleń na budowę przez Urząd z lat 1984 - 1991.
Ponadto z zaświadczenia nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r., wydanego przez Burmistrza M. i Gminy P. K., które zostało dostarczone przez E. S. wynika, iż w latach 1984 - 1995 budowa budynku gospodarczo-garażowego na działce nr [...] w W., jako uzupełnienie zabudowy zagrodowej, jest zgodna z ustaleniami obowiązującego w tym okresie ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr [...] Gminnej Rady N. w P. K. z dnia [...] marca 1984 r.).
Wobec powyższego PINB stwierdził, że inwestycja została zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej i ze względu na datę budowy niniejszego obiektu budowlanego, tj. przed [...] stycznia 1995 r. zastosowanie będą miały przepisy ustawy z dnia [...] października 1974 r. - Prawo budowlane. Wynika to z mocy art. 103 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
WINB wskazał, że mająca zastosowanie w niniejszej sprawie ustawa z dnia [...] października 1974 r. - Prawo budowlane przewiduje sposoby usunięcia skutków samowoli budowlanej, a mianowicie: przymusową rozbiórkę samowolnie wzniesionego obiektu, gdy zaistniały przesłanki wymienione w art. 37 tej ustawy, bądź legalizację obiektu w drodze wydania pozwolenia na użytkowanie (art. 42), po ewentualnym wykonaniu zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem (art. 40), albo też umorzenie postępowania.
Organ odwoławczy podkreślił, iż zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym ustalana jest na podstawie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego teren zabudowanej nieruchomości, a w przypadku jego braku, na podstawie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, przy czym zgodnie z uchwałą NSA z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13, przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym, że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględniać także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy.
W rozpatrywanym przypadku PINB ustalił (w oparciu o pismo Burmistrza M. i Gminy P. K. z [...] lutego 2019 r.), iż teren działki nr [...] w W. nie jest obecnie objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a przedmiotowy obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z nieobowiązującymi już przepisami o planowaniu przestrzennym (uchwałą nr [...] Gminnej Rady N. w P. K. z dnia [...] marca 1984 r.), przeznaczony był m.in. pod zabudowę zagrodową. Nadto, organ ocenił, iż budynek nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Zatem w ocenie organu II instancji nie nastąpiły przesłanki uzasadniające konieczność zastosowania art. 37 ust. 1 ustawy z dnia [...] października 1974 r. - Prawo budowlane.
Wobec tego wskazano, że w rozpoznawanej sprawie znalazł zastosowanie przepis art. 40 ww. ustawy z 1974 r., zgodnie z którym w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy, decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej, do stanu zgodnego z przepisami. W tym celu PINB w oparciu o przedłożoną opinię techniczną, sporządzoną w listopadzie 2018r. i uzupełnioną w marcu 2020 r., nakazał wykonanie robót budowlanych niezbędnych do doprowadzenia przedmiotowego obiektu budowlanego, tj. budynku gospodarczo-garażowego, do stanu zgodnego z przepisami poprzez: oczyszczenie, zagruntowanie otynkowanie ścian budynku, oczyszczenie, zagruntowanie posadzki oraz wykonanie nowej wylewki zbrojonej siatką posadzkową, wykonanie obróbek blacharskich dachu oraz wykonanie odprowadzenia wód opadowych z dachu na działkę właściciela budynku, wykonanie remontu (wymiany) instalacji elektrycznej, a także wykonanie remontu wrót drewnianych.
W ten sposób uznano, że istnieje możliwość doprowadzenia wybudowanego budynku gospodarczo-garażowego do stanu zgodnego z prawem, co w dalszej konsekwencji, po wykonaniu decyzji z dnia [...] maja 2020 r. nr [...].KK, umożliwi ich legalizację w drodze wydania pozwolenia na użytkowanie, na podstawie art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r.
Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w przedłożonej opinii technicznej stan techniczny budynku oceniono jako zadowalający z przeznaczeniem do remontu, estetykę oceniono jako niezadowalającą, stwierdzając iż budynek nie stwarza zagrożenia życia i zdrowia, a stopień jego zużycia został oceniony na 50%.
W odniesieniu do treści odwołania, w której skarżący domaga się rozbiórki przedmiotowego budynku gospodarczo-garażowego, gdyż powstał w warunkach samowoli budowlanej, organ odwoławczy wyjaśnił, iż organy nadzoru budowlanego podejmują działania na podstawie przepisów prawa, które w przypadkach samowolnej budowy obiektu budowlanego przewidują w pierwszej kolejności umożliwienie podjęcia procesu legalizacyjnego, co ma miejsce w rozpatrywanej sprawie.
Z kolei w odpowiedzi na zarzut, iż wystawiona opinia techniczna nie jest wiarygodna, gdyż M. i E. S. wspólnie prowadzą interesy, organ II instancji wskazał, że kwestionowanie opinii przez skarżącego nie jest poparte żadnym innym dokumentem np. sporządzonym przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia w tym zakresie.
Odpowiadając na zarzut braku zgody Skarżącego na wejście na jego działkę w celu wykonania nakazanych robót budowlanych, organ II instancji poinformował, że kwestia wykonania obowiązku jest w gestii adresata obowiązków, który może podjąć stosowne działania w celu uzyskania takiej zgody.
W skardze do Sądu S. S. wniósł o zmianę decyzji organu odwoławczego z możliwości legalizacji budynku gospodarczo-garażowego i wstrzymania robót budowlanych na wydanie decyzji o rozbiórce budynku gospodarczo - garażowego.
Skarżący nie zgodził się z decyzją PINB, iż budowa budynku gospodarczo-garażowego w 1991 roku na działce nr [...] położonej w W. jako uzupełnienie zabudowy zagrodowej, jest zgodna z ustaleniami obowiązującego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Skarżącego Prawo budowlane z 1974 r. i Prawo budowlane z 1994 r. mówi o takich samych przepisach: wymagających uzyskania warunków zabudowy, a w przypadku inwestycji na granicy działki, zgody sąsiada na budowę w granicy działki, pozwolenia na budowę. E. S. nie posiada żadnych pozwoleń, jak również zgody sąsiada - właściciela działki [...] Wobec tego Skarżący domaga się wstrzymania prac budowlanych i wydania decyzji o rozbiórce budynku gospodarczo-garażowego.
W opinii Skarżącego budynek gospodarczo-garażowy powstał w roku 1991 jako samowola budowlana bez wymaganych pozwoleń na budowę, z niezastosowaniem się do odległości od granicy sąsiedniej, ponieważ budynek jest posadowiony 2 cm od granicy, z wypuszczonym dachem 20 centymetrowym na działkę nr [...]. Pomimo takiej sytuacji PINB nakazał E. S. zamontowanie rynny dachowej nad działką nr [...], nie widząc w tym nic, co mogłoby naruszać przepisy budowlane.
Skarżący nadmienił, iż E. S. nigdy nie otrzymał zgody od właściciela działki nr [...] na legalizację budynku gospodarczo-garażowego posadowionego 2 cm od linii granicy działki nr [...], jak również nie otrzymał zgody wejścia na teren działki w celu otynkowania ściany i montaż rynny dachowej. Nigdy też E. S. nie występował do Urzędu M. i Gminy w P. K. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy lub remontu budynku gospodarczo-garażowego.
Odnosząc się do ustalenia wielkości zabudowy wskazanej przez PINB oraz WINB Skarżący stwierdził, że w decyzjach widnieją inne wymiary budynku.
W odniesieniu do opinii technicznej budynku, przedstawionej przez M. H., Skarżący stwierdził, że opinia techniczna budynku jest niewiarygodna, gdyż M. H. napisał w swej opinii, iż ława fundamentowa monolityczna o szerokości 60-70 cm jest posadowiona na głębokości 1 m. Zdaniem Skarżącego jest to nieprawda, gdyż jego zdaniem nie ma tam żadnych ław fundamentowych, posadowionych na głębokości 1 m. Budynek ten posiada wylewany fundament o szerokości 30 cm i głębokości 30 cm bez żadnego zbrojenia, co potwierdzają zdjęcia popękanego fundamentu i ściany.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn, niż w niej wskazane.
Na wstępie należy wyjaśnić, że Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 365 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej w skrócie "p.p.s.a."), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Ponadto, wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 p.p.s.a.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, lecz także powinien wadliwość kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.
Przedmiotem skargi jest decyzja WINB, którą uchylono decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej terminu wykonania nakazanych robót budowlanych i jednocześnie w tym zakresie orzeczono o ustaleniu nowego terminu wykonania robót budowlanych a w pozostałej części utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji, nakazującą wykonanie robót budowlanych niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego tj. budynku gospodarczo - garażowego położonego w W. na działce nr [...], do stanu zgodnego z przepisami.
W pierwszej kolejności konieczne jest ustalenie reżimu prawnego, który będzie miał zastosowanie w sprawie legalizacji. W celu dokonania tego wyboru konieczne jest ustalenie kiedy sporny obiekt powstał. Okoliczność ta ma znaczenie ze względu na treść art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej jako Prawo budowlane z 1994 r.) zgodnie z którym przepisu art. 48 tej ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Prawo budowlane z 1994 r. weszło w życie [...] stycznia 1995 r. Podawanie przez strony - E. S. i S. S. - różnych dat powstania przedmiotowego budynku, tj. 1985/1986 - 1990/1991, o tyle nie ma znaczenia dla sprawy, że wszystkie wskazywane przez strony daty powstania budynku przypadają przed [...] stycznia 1995 r. Sam zaś fakt powstania budynku przed [...] stycznia 1995 r. oznacza konieczność stosowania wcześniejszych przepisów Prawa budowlanego z 1974 r.
W sytuacji zatem, w której obiekt został wykonany w warunkach samowoli budowlanej, ale w okresie obowiązywania Prawa budowlanego z 1974 r., ma miejsce zastosowanie przepisów dotychczas obowiązującego prawa budowlanego normujących warunki legalizacji takich obiektów. Odesłanie w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. do przepisów poprzednio obowiązujących ma ten skutek, że w stosunku do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem [...] stycznia 1995 r., skutki samowoli budowlanej należy likwidować z użyciem środków prawnych przewidzianych w Prawie budowlanym z 1974 r.
Zgodnie z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy właściwy organ administracji stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:
- 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub
- 2) powoduje, bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.
Z kolei w myśl art. 40 omawianej ustawy w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami.
Analiza powyższych regulacji prowadzi do wniosku, że nakaz rozbiórki na podstawie Prawa budowlanego z 1974 r. jest możliwy wyłącznie w sytuacji, gdy zachodzą przesłanki określone w art.
37. Natomiast jeżeli opisane w tym przepisie okoliczności nie zachodzą, ale obiekt budowlany został wybudowany niezgodnie z przepisami, właściwym trybem jest nakazanie inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy w drodze decyzji administracyjnej wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami.
Należy jednak podkreślić, iż zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym ustalana jest na podstawie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren zabudowanej nieruchomości, a w przypadku jego braku, na podstawie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji.
W rozpatrywanym przypadku, organ I instancji ustalił, (w oparciu o pismo Burmistrza M. i Gminy P. K. z [...] lutego 2019 r.), iż teren działki nr [...] w W. nie jest obecnie objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W takim przypadku zachodzi konieczność uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, celem ustalenia zgodności istniejącej zabudowy z obowiązującymi aktualnie przepisami zagospodarowania przestrzennego.
Co do zasady rozważając kwestię zgodności zabudowy z przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. należy mieć na uwadze przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji. Dopiero sytuacja, w której organ stwierdziłby naruszenie obowiązujących przepisów o planowaniu przestrzennym, mogące skutkować wydaniem decyzji o rozbiórce, wymaga sięgnięcia również do przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym. Takie stwierdzenie może mieć podstawę bądź w analizie przepisów obowiązującego w dacie orzekania przez organ planu zagospodarowania przestrzennego ewentualnie może być wynikiem negatywnej decyzji o warunkach zabudowy (wydanej w wyniku wniosku osoby starającej się o legalizację obiektu budowlanego).
Sięgnięcie do przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym w przypadku zagrożenie rozbiórką jest zasadne, gdyż nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi - zwłaszcza z zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa wynikającą z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasadą ochrony własności (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP) i zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), byłoby orzeczenie nakazu rozbiórki z powodu niezgodności obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w czasie orzekania przez organy z pominięciem oceny przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13 (publ. ONSAiWSA z 2014 r., nr 6, poz. 89).
Tak więc w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od początku jego budowy – ale dopiero w sytuacji, gdy aktualne przepisy nie dopuszczają zabudowy danego rodzaju (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 maja 2017 r., sygn. II OSK 1766/16). Jeżeli zaś istnieje potrzeba ustalenia przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., to podstawą tego ustalenia może być albo plan zagospodarowania przestrzennego, albo decyzja o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z 9 lutego 2017 r. sygn. II OSK 1345/15). W przedmiotowej sprawie organy odnośnie kwestii zbadania, czy zaistniała przesłanka art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. ograniczyły się do stwierdzenia, że przedmiotowa nieruchomość nie jest objęta aktualnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organy dopuściły się natomiast naruszenia ww. przepisu gdyż w sprawie nie zbadano czy zaistniała ww. przesłanka poprzez uzyskanie wypowiedzi o zgodności zabudowy z przepisami o planowaniu przestrzennym, w formie decyzji o warunkach zabudowy.
Niezależnie od powyższego zwrócić należy uwagę, że przepis art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. ma zastosowanie wówczas, gdy obiekt zrealizowano bez pozwolenia na budowę i niezgodnie z innymi przepisami, niż przepisy o planowaniu przestrzennym, w tym z przepisami dotyczącymi warunków technicznych.
W orzecznictwie wskazuje się, że przewidziana w art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. zgodność z przepisami budowlanymi dotyczy również dotychczasowych przepisów wykonawczych. Także w kontekście art. 103 ust. 1 i 2 Prawa budowanego z 1994 r. uznaje się za zasadne, aby przez "przepisy dotychczasowe" rozmieć zarówno przepisy ustawy Prawa budowalnego z 1974 r., jak też ówczesne przepisy wykonawcze. Trudno bowiem przyjąć, aby w ramach legalizacji organ nadzoru budowlanego nakazywał właścicielowi budynku dostosowanie do współczesnych wymogów techniczno-budowlanych w sytuacji, gdy został on wybudowany zgodnie z przepisami technicznymi obowiązującymi na etapie jego budowy, ale bez uprzedniego pozwolenia na budowę.
Natomiast stosowanie przepisów techniczno-budowlanych obowiązujących w czasie legalizacji samowoli budowlanej jest uzasadnione wówczas, gdy dany obiekt już w okresie realizacji naruszał wymogi techniczne (m.in. w zakresie odległości od granicy i zabudowań sąsiednich) i zachodzi potrzeba doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem (por. wyroki NSA z dnia 24 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 242/17; z dnia 3 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1057/15; z dnia 8 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2155/11, dostępne w CBOSA).
W związku z tym, organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie w sprawie obiektu budowlanego zrealizowanego w warunkach samowoli pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r., w ramach przesłanki art. 37 ust. 1 pkt 2 ocenia zgodność spornego obiektu z przepisami techniczno-budowlanymi obowiązującymi w dacie jego realizacji, w tym m.in. z rozporządzeniem z 1980 r. Dopiero w razie stwierdzenia, że inwestycja nie została dokonana zgodnie z ówczesnymi przepisami, organ może rozważać wydanie nakazu rozbiórki lub nakazanie dokonania w niej zmian i przeróbek (art. 40), przy czym wymagania określone w art. 40 co do zasady powinny odnosić się do przepisów obowiązującego prawa. Legalizacja skutków samowoli budowlanej ma bowiem przede wszystkim na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie legalizacji, a nie w dacie realizacji obiektu budowlanego. Trudno natomiast zgodzić się z poglądem, aby nielegalnie wybudowany obiekt budowlany lub wykonany z istotnymi odstępstwami w dacie jego realizacji, miał być doprowadzony do stanu zgodnego z prawem, które już nie obowiązuje (por. wyrok WSA w Krakowie z 6 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 266/18, dostępny w CBOSA).
Zastosowanie w trybie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. uprzednio obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych będzie zatem zasadne wyłącznie, gdy w trakcie budowy przepisy te nie zostały naruszone. W przeciwnym zaś wypadku, tj. naruszenia warunków technicznych w dacie dokonania samowoli, doprowadzenie zabudowy do stanu zgodnego z prawem musi odbywać się w oparciu o regulacje obowiązujące w zakresie warunków technicznych w dacie legalizacji.
Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy w kontekście zarzutów Skarżącego należy wskazać, że organy nie odniosły się do kwestii spełnienia przez przedmiotowy budynek warunków techniczno – budowlanych, w tym odnośnie odległości przedmiotowego budynku od granicy nieruchomości. Jak wyżej wskazano – wymaga to w pierwszej kolejności zbadania, czy były zachowane wymogi techniczno – budowlane w momencie wzniesienia budynku. Badanie to powinno odnosić się do stanu faktycznego i prawnego nieruchomości w momencie budowy. Konieczne jest zatem także zbadanie, czy w momencie budowy budynek znajdował się czy też nie znajdował się w pobliżu granicy nieruchomości i w jakiej odległości od tej granicy. W przedmiotowej sprawie jest to o tyle istotne, że jak wynika z akt sprawy, spierającymi się stronami są bracia będący obecnie właścicielami sąsiednich nieruchomości, a inwestorem budynku był ich ojciec. Jest wiec prawdopodobne, że w momencie budowy działki nr 96 i nr [...] stanowiły jedną nieruchomość, stanowiącą własność ojca stron, a sam budynek był w środku tej nieruchomości, z dala od jej granic.
Nie dokonując ustaleń w powyższym zakresie organ naruszył wynikający z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy w kontekście oceny spełnienia przesłanki z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r.
Mając na uwadze te uchybienia Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja PINB podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji wyroku.
W ponownym postępowaniu organ powinien przede wszystkim zobowiązać właściciela obiektu do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy oraz dokonać ustaleń pod kątem oceny spełniania przez przedmiotowy budynek przepisów techniczno – budowlanych w momencie jego budowy. Dopiero w przypadku uzyskaniu negatywnej decyzji o warunkach zabudowy organ winien dokonać analizy wcześniejszych, już nieobowiązujących przepisów dotyczących planowania przestrzennego, pod kątem oceny, czy już w momencie budowy sprzeciwiały się one wzniesieniu przedmiotowego obiektu budowlanego, czy też dozwalały na zabudowę terenu. Podobnie dopiero po ustaleniu stanu faktycznego i prawnego w momencie wzniesienia obiektu budowlanego w kontekście obowiązujących wówczas przepisów techniczno – budowlanych organ winien dokonać oceny, czy przedmiotowy obiekt w momencie budowy spełniał wymogi techniczno – budowlane i w jakim zakresie oraz powinien dokonać ewentualnej oceny, czy i do jakich obecnie obowiązujących wymogów techniczno – budowlanych przedmiotowy budynek winien być dostosowany.