Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z [...] września 2020 r., znak [...], po rozpatrzeniu odwołania M. P. i P. P. (dalej określani jako Skarżący) od decyzji Wójta Gminy D. z [...] sierpnia 2020 r., znak: [...], na podstawie art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570), art. 98a w zw. z art. 146 ust. 1a i art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65, dalej powoływana jako ugn) oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej powoływana jako kpa) - uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zaskarżoną decyzją Wójt Gminy D. ustalił dla Skarżących opłatę adiacencką w kwocie [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego podziałem działki nr [...] o pow. [...] ha, położonej w obrębie S., gmina D. Od decyzji tej Skarżący złożyli odwołanie, zarzucając jej wydanie z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego i wskutek niewłaściwego postępowania dowodowego, w którym organ bezrefleksyjnie w całości dał wiarę operatowi sporządzonemu przez rzeczoznawcę. Skarżący zgłaszali szereg wątpliwości, prosząc o wyjaśnienia w pismach z 3.06.2020 r. i z 16.07.2020 r., lecz zostały one pominięte częściowo lub niewyjaśnione merytorycznie.
Odwołujący się zarzucili, że rzeczoznawca sporządzając wycenę, dokonał porównania nieruchomości niepodobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny. Skarżący zarzucili, że zgłaszali uwagi do operatu i wnosili o dowodowe postępowanie uzupełniające dotyczące treści operatu, jednak organ zaniechał przeprowadzenia takiego postępowania, mimo że opinia zawiera istotne luki niepozwalające na zweryfikowanie zawartego w niej toku myślenia i co do trafności wniosków końcowych.
SKO wskazało, że zastosowanie w sprawie miały przepisy art. 98a ust. 1 i ust. 1a ugn i istniały przesłanki do ustalenia Skarżącym opłaty adiacenckiej. Stosownie do art. 146 ust. 1a cyt. ustawy "ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości".
W dniu 3.06.2020 r. Skarżący skierowali do Wójta pismo z zastrzeżeniami dotyczącymi operatu szacunkowego. Zarzucili brak podobieństwa przyjętych do porównania nieruchomości. W piśmie z 9.07.2020 r. rzeczoznawca, ustosunkowując się do ww. zastrzeżeń, stwierdził, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami prawa i standardami zawodowymi, w sposób wiarygodny i obiektywny. Pismem z 16.07.2020 r. Skarżący odnieśli się do wyjaśnień rzeczoznawcy. Podkreślili, że zamiast wyjaśnić stronie wątpliwości biegły tylko wskazuje na brak wiedzy strony na temat procedur wyceny i błędnego odczytania treści operatu. Skoro strona zgłasza wątpliwości i uwagi oraz zadaje pytania, to obowiązkiem biegłego jest wyjaśnienie i stosowne uzupełnienie opinii. Strona nie posiada wiedzy odnośnie wycen nieruchomości, a operat winien być sporządzony w taki sposób, aby był czytelny i przystępny. Analiza transakcji nieruchomości podobnych położonych w S. wykazuje, że grunty tam położone nie osiągają cen wskazanych przez biegłego.
Biorąc pod uwagę, że operat szacunkowy, stanowiący opinię biegłego, podlega ocenie właściwych rzeczowo i instancyjnie organów, Kolegium dokonało jego oceny jako dowodu na okoliczność wartości nieruchomości. Jak podała rzeczoznawca w operacie, określenia wartości nieruchomości dokonała w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Zgodnie z § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku.
W rozpatrywanej sprawie rzeczoznawca zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Stosownie do § 4 ust. 4 cyt. rozporządzenia "Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości.".
Legalną definicję "nieruchomości podobnej" zawiera art. 4 pkt 16 ugn. Stanowi on, że "ilekroć w ustawie jest mowa o nieruchomości podobnej - należy przez to rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.".
Skarżący wnieśli szereg uwag do sporządzonej wyceny. Przede wszystkim zarzucili przyjęcie do porównania nieruchomości niepodobnych. Kwestia ta nie została przez organ dostatecznie wyjaśniona. Obowiązkiem organu jest bowiem odnieść się do wszystkich zarzutów i wyjaśnić wszystkie wątpliwości podnoszone przez strony w trakcie prowadzonego postępowania. Jak wielokrotnie wskazywały sądy administracyjne "Żadne przepisy, ani ustawy, ani rozporządzenia nie nakładają na rzeczoznawcę obowiązku uzasadnienia wyboru podejścia i metody szacowania nieruchomości, jak i doboru nieruchomości podobnych, przyjętych do wyceny. Swoboda doboru nieruchomości przez rzeczoznawcę nie oznacza jednak, że mogą to być inne nieruchomości, niż zdefiniowane w art. 4 pkt 16 u.g.n. Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość poznania cech nieruchomości podobnych przyjętych do wyceny danej nieruchomości, aby mogła we własnej ocenie zweryfikować ich podobieństwo. (WSA w Warszawie z 19.03.2020 r., IV SA/Wa 3000/19).
Podobnie "Tylko operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Organy administracji publicznej, w ramach art. 80 kpa, obowiązane są dokonać oceny tego operatu pod względem formalnym oraz pod względem jego przydatności jako dowodu w sprawie. W ramach tej oceny, na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie i ocena ta nie wiąże się z ingerencją w tzw. wiedzę specjalną. (WSA w Gdańsku z 7.01.2020 r., II SA/Gd 749/19).
Ponadto "Podobieństwa nie należy mylić z ich identycznością. Definicja ta zapewnia elastyczność przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości, bez której przygotowanie operatu szacunkowego byłoby niemożliwe. Nie oznacza to jednak dowolności przy doborze zestawianych nieruchomości w ramach podejścia porównawczego. Podejście porównawcze zakłada bowiem, że istnieją uprzednio sprzedane nieruchomości porównywalne do nieruchomości mających być przedmiotem wyceny. Zasadą jest zatem wyszukiwanie do porównania na rynku obrotu nieruchomościami obiektów mających możliwie jak najwięcej cech podobnych do nieruchomości wycenianej, a następnie korekta o cechy różniące. Metoda ta nie pozwala na przyjmowanie do porównania dowolnych nieruchomości, a jedynie nieruchomości o zbliżonych cechach. Podobieństwo to, a tym samym wyjaśnienie, z jakich powodów do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze, powinno znajdować precyzyjne wyjaśnienie w sporządzanym operacie.
Jeżeli w tym względzie powstaną wątpliwości, rolą organu jest wezwanie rzeczoznawcy do przedstawienia wyjaśnień. Innymi słowy, rzeczoznawca majątkowy powinien wskazać, jakie cechy decydują o podobieństwie, natomiast jeżeli strona podważa dobór nieruchomości do porównania, ma obowiązek wyjaśnić, dlaczego są one do siebie podobne (wyrok WSA w Krakowie z 5.12.2019 r., ISA/Kr 894/19). Podobne stanowisko jak wojewódzkie wady administracyjne reprezentuje Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z 3.03.2010 r., II OSK 481/09 wyjaśnił: "Obowiązek organu administracji oceny operatu szacunkowego stanowiącego dowód w postępowaniu, w którym ma być wydana decyzja administracyjna, w oparciu o wskazane przepisy, nie jest wyłączony uregulowaniem art. 157 u.g.n. W operacie szacunkowym należałoby wskazać znane cechy decydujące o podobieństwie. Są to, jak wynika z art. 4 pkt 16 u.g.n., położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.
Jeżeli strona kwestionuje dobór nieruchomości do porównania, to rzeczoznawca winien wyjaśnić, dlaczego przyjął do porównania te a nie inne nieruchomości, wskazując na ich cechy podobne, a nie zbywać zarzuty stwierdzeniem, że to on decyduje o doborze nieruchomości do porównania. Podobieństwo nieruchomości określa się według kryteriów ustalonych w art. 4 pkt 16 u.g.n.".
Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, SKO wskazało, że organ I instancji powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie zarzutów podniesionych przez Skarżących. Organ może przeprowadzić rozprawę administracyjną, z zachowaniem wszelkich zasad bezpieczeństwa, z udziałem rzeczoznawcy, co umożliwiłoby stronom zadanie pytań i uzyskanie na nie odpowiedzi. Jak słusznie zauważył rzeczoznawca w swoim piśmie z 25.06.2020 r., niektóre twierdzenia Skarżących były wynikiem braku wiedzy na temat procedur wyceny i błędnego odczytania treści operatu szacunkowego. Rozprawa administracyjna dałaby możliwość wyjaśnienia tych kwestii zainteresowanym.
Zaznaczyć należy, że organy rozpoznające sprawę na podstawie operatu szacunkowego mogą samodzielnie ocenić jego wartość dowodową i ewentualnie żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści. Organ orzekający w sprawie jest zobowiązany bowiem do oceny każdego dowodu przeprowadzonego w postępowaniu administracyjnym (wyrok WSA z 12.12.2007 r., I SA/Wa 1484/07). Mając na uwadze, że na organie spoczywa obowiązek oceny sporządzonego przez rzeczoznawcę operatu szacunkowego jako dowodu na okoliczność wartości gruntu, a w niniejszej sprawie ocena taka nie została przeprowadzona, postępowanie organu pierwszej instancji oznaczało naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez niezgromadzenie i nierozpatrzenie całości materiału dowodowego, jak również niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.
Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, zaskarżoną decyzję należało uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ I instancji powinien zatem wyjaśnić podnoszone przez strony zarzuty, z ewentualnym przeprowadzeniem rozprawy z udziałem rzeczoznawcy.
Sprzeciw od powyższej decyzji złożyli Skarżący, zarzucając jej wydanie:
- 1. z naruszeniem art. 138 § 2 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie;
- 2. z pominięciem art. 136 § 1 kpa poprzez zaniechanie uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie;
- 3. z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 kpa poprzez zaniechanie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i uzupełnienia materiału dowodowego wskutek czego naruszono zasadę swobodnej oceny dowodów.
W uzasadnieniu Skarżący wskazali, że organ odwoławczy jest organem merytorycznym i sam prowadzi postępowanie wyjaśniające oraz dowodowe konieczne do wydania decyzji, a nie jedynie organem kasacyjnym. W zakresie wskazanym organowi pierwszej instancji do uzupełnienia postępowania organ odwoławczy uprawniony był do samodzielnego uzupełnienia materiału dowodowego poprzez żądanie uzupełnienia operatu i zadawania pytań rzeczoznawcy, co umożliwiłoby merytoryczne orzeczenie w sprawie. Organ odwoławczy na podstawie art. 136 § 1 kpa może z urzędu przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Poprzez pominięcie powyższego organ naruszył podstawowe zasady postępowania zawarte w przepisach kpa:
- - art. 7 poprzez zaniechanie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie słuszny interes stron;
- - art. 77 poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału całego dowodowego;
- - art. 80 poprzez ocenienie na podstawie niepełnego materiału dowodowego stanu sprawy, wskutek czego wydał decyzję kasacyjną zamiast merytorycznie rozstrzygnąć w sprawie.
Dodatkowo w ocenie Skarżących niezrozumiałe jest zalecenie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, gdyż nie zapewni to przyspieszenia ani uproszczenia postępowania, nie wymaga tego przepis prawa ani nie zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron, nie zachodzi także potrzeba wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Zatem przesłanki zawarte w przepisach niezbędne do przeprowadzenia rozprawy nie zachodzą. Kwestie podnoszone przez stronę w toku postępowania należałoby wyjaśnić poprzez pisemne uzupełnienie operatu.
Wskazując na powyższe, Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organu odwoławczego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga była zasadna i jako taka podlegała uwzględnieniu.
Rozpoznając przedmiotową sprawę, Sąd uznał, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 kpa. Przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym, w którym organ nie przesądzał o istocie sprawy. Przywołany jako prawna podstawa decyzji będącej przedmiotem sprzeciwu art. 138 § 2 kpa stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z przytoczonej normy prawnej, stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania pozostaje w ścisłym związku z niewyjaśnieniem zakresu sprawy o istotnym znaczeniu.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej powoływana jako "ppsa"), rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w art. 138 § 2 kpa, a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw.
Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21.02.2012 r., II GSK 9/11, decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej, lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób kończy postępowanie. Konsekwencją powyższego jest to, że dokonując oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 kpa, sąd nie może dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Kontroluje natomiast, czy ziściły się przesłanki do odstąpienia przez organ odwoławczy od wynikającego z treści art. 15 oraz art. 138 i art. 136 kpa obowiązku w pierwszej kolejności merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Stosownie do zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 kpa organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem I instancji.
Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów strony podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Wynika to również z brzmienia art. 138 kpa, który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji (§ 1 pkt 1) bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji (§ 1 pkt 2). Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie okoliczności, w tym również żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz wyd. 11, Warszawa 2011, komentarz do art. 138, Nb 1 i 5 i powołane tam orzecznictwo).
Natomiast wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 kpa. Dopuszczalność wydania tego rodzaju decyzji ze względu na treść art. 138 § 2 w zw. z art. 136 kpa wiąże się ze stwierdzeniem przez organ odwoławczy istnienia podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, jednak stwierdzone braki postępowania nie są możliwe do usunięcia w trybie art. 136 kpa, który przewiduje, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie art. 136 kpa, nie zaś przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.
Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie możliwe kroki w celu merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania, przekazując sprawę organowi I instancji. Jednocześnie ma prawo do tego, aby własne orzeczenie, którego nieodłączną częścią jest uzasadnienie, sformułować w taki sposób, który doprowadzi do usunięcia wad rozstrzygnięcia (wskazanego w osnowie) i uzasadnienia orzeczenia organu I instancji. Innymi słowy, decyzja kasacyjna może zapaść, jeśli wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 kpa (por. wyroki WSA w Poznaniu z 10.07.2014 r., II SA/Po 229/14, WSA w Lublinie z 18.03.2013 r., II SA/Lu 44/13 czy WSA we Wrocławiu z 5.09.2013 r., II SA/Wr 349/13).
Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy uznać, że w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do naruszenia przepisu art. 138 § 2 kpa. Zasadniczym powodem uchylenia decyzji były wątpliwości organu odwoławczego w zakresie prawidłowości sporządzonej opinii przez rzeczoznawcę co do wartości nieruchomości w związku z naliczeniem opłaty adiacenckiej. Organ uchylając decyzję, nie wskazał, dlaczego w tym zakresie nie mógł skorzystać z art. 136 kpa i zlecić uzupełnienie opinii biegłego w przedmiocie, co do którego miał wątpliwości. Z akt sprawy nie wynika, aby opinia rzeczoznawcy została przez organ odwoławczy zdyskwalifikowana. Organ poprzestał na przytoczeniu zarzutów stawianych operatowi przez Skarżących, jednak nawet nie spróbował podjąć polemiki z nimi i odnieść się do ich treści. Jeżeli doszedłby do wniosku, że opinia w pewnym zakresie jest błędna, to mógł sam ją skorygować i dokonać jej własnej oceny. W sytuacji gdyby sam nie umiał rozstrzygnąć wątpliwości, winien zwrócić się o uzupełnienie materiału dowodowego, stawiając konkretne pytania do biegłego w zakresie sporządzonej opinii.
Przypomnieć należy, że stosownie do art. 146 ust. 1a ugn, operat szacunkowy jest podstawowym dowodem w sprawie o ustalenie opłaty adiacenckiej. Zgodnie z art. 154 ugn, wyboru podejścia i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, jednakże organ administracji przeprowadza kontrolę operatu pod względem jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa.
Trzeba w tym miejscu wskazać, że operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie tak jak każdy inny dowód, zgodnie z art. 77 § 1 kpa, jednakże organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego. Należy bowiem mieć na uwadze to, że operat szacunkowy, jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 kpa, stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych, których organ nie posiada. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest zatem możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych, które posiada jedynie biegły. Organ powinien jednak ocenić ten dowód według norm, jakimi rządzi się postępowanie dowodowe. Organ administracji powinien więc dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową.
Jak podkreślił NSA w wyroku z 1.02.2017 r., I OSK 721/15, ani sąd, ani organy administracji nie mają kompetencji do merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu szacunkowego, jeżeli dokument ten spełnia wymogi formalne. Zgodnie bowiem z art. 157 ugn, oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Z przepisu tego nie wynika wyłączenie kompetencji organu administracji do dokonywania oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego na podstawie art. 80 kpa, a tym bardziej kompetencji sądu administracyjnego do dokonywania oceny zaskarżonej decyzji przez pryzmat zebrania całości materiału dowodowego, w tym weryfikacji oceny zgromadzonych dowodów. Ocena ta jednak nie może wkraczać w obszar wyznaczony wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego. W orzecznictwie NSA zwraca się uwagę, że rzeczoznawcę majątkowego ustawa o gospodarce nieruchomościami, standardy zawodowe oraz kodeks etyki obciążają bardzo poważnymi obowiązkami i z tego względu jego pozycja jest w istocie zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego.
W związku z powyższym, ocena prawidłowości - pod względem merytorycznym - wyceny, dla której w dużej mierze potrzebna jest wiedza specjalistyczna, jest rzeczą, która musi być traktowana z dużą ostrożnością (zob. wyrok NSA z 22.05.2015 r., I OSK 701/11).
Przedstawione wyżej stanowisko podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Powyższe prowadzi do wniosku, że obowiązkiem organu orzekającego w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej jest w pierwszej kolejności zwrócenie się do rzeczoznawcy majątkowego o wyjaśnienie wątpliwości co do treści sporządzonej opinii (w tym w szczególności odnoszących się do doboru nieruchomości porównawczych). W toku takich wyjaśnień rzeczoznawca może bowiem dokonać reasumpcji poczynionych przez siebie ustaleń. Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych wynika, że obowiązek ten został zrealizowany przez organ pierwszej instancji, który zwrócił się do autora operatu o złożenie wyjaśnień na skutek pisma z zastrzeżeniami złożonego przez Skarżących. Pismem z 25.06.2020 r. biegły ustosunkował się do ww. zastrzeżeń.
Należy podnieść, że o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu może wystąpić każdy, to jest zarówno strona postępowania, gdyż art. 157 ugn nie ogranicza strony postępowania w możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców z wnioskiem o dokonanie oceny kwestionowanego operatu (por. wyrok NSA z 9.01.2014 r., I OSK 1459/12), jak i organ administracji prowadzący postępowanie. Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że o potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 ugn, decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia (por. wyrok NSA z 23.06.2016 r., II OSK 2600/14).
Reasumując, nie zaistniała zatem wskazana w zaskarżonej decyzji potrzeba przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji tylko w celu wyjaśnienia wątpliwości Skarżących co do treści operatu szacunkowego, ponieważ organ odwoławczy był uprawniony (i zobowiązany) do własnej oceny tego dowodu. Wyżej wskazane uchybienia pozwalają na stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, orzeczono jak w sentencji.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien wziąć pod uwagę powyższe rozważania i zalecenia Sądu.
Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.