Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] 2013 r., [...] Starosta [...], po wznowieniu z urzędu postępowania, uchylił ostateczną decyzję własną Nr [...] z dnia [...] 2012, [...] w sprawie zmiany pozwolenia na budowę [...] wiat hodowlanych w ramach zabudowy zagrodowej na działce [...] we wsi [...], gm[...], udzielonego J. S. decyzją z [...] 2012r., w części dotyczącej projektu budowlanego – zmiana zagospodarowania terenu oraz wielkości wiat. Jednocześnie odmówił wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę [...] wiat hodowlanych, w ramach zabudowy zagrodowej na działce nr [...] we wsi [...], w części dotyczącej projektu budowlanego – zmiana zagospodarowania terenu.
Z uzasadnienia rozstrzygnięcia organ wskazał, że do wniosku z dnia [...].2012r. dołączył oświadczenie o posiadanym prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Następnie w dniu [...].2012 r. skarżący dokonał sprzedaży spółce [...] z o.o. w [...] niezabudowanej nieruchomości położonej w [...], gmina Ż. stanowiącej działkę [...], o czym organ uzyskał informację w dniu [...].2012, tj. po wydaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W akcie notarialnym skarżący zobowiązał się do uzyskania w terminie do [...].2014 r. ostatecznej i prawomocnej decyzji właściwego organu w sprawie zmiany pozwolenia na budowę fermy norek z obecnej [...] DJP (duża jednostka przeliczeniowa) do wysokości [...] DJP. Zdaniem organu z powyższego oraz późniejszego zgodnego oświadczenia stron wynika, że w dniu wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, jak i w chwili obecnej wnioskodawca nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tym samym wniosek o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę nie spełniał wymagań określonych w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.
Dodatkowo organ wskazał, że docelowa obsada w wyniku zmiany pozwolenia na budowę zgodnie z aktem notarialnym ma wynieść [...] DJP, co oznacza, że zamierzenie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Odwołania od powyższej decyzji wnieśli J. S. oraz [...] z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] – właściciel nieruchomości nr ewid.[...] w [...], zarzucając że wnioskodawca mimo sprzedaży Spółce prawa własności nieruchomości zachował prawdo do dysponowania nią na cele budowlane w zakresie niezbędnym do uzyskania wnioskowanej zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego.
Decyzją z dnia [...] 2013 r., nr [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu sprawy na skutek odwołania J. S., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w sprawie bezspornym jest, że w dniu [...].2012r. J. S. sprzedał działkę nr [...] spółce [...], o czym nie poinformował organu wydającego pozwolenie na budowę. W dniu wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę inwestor nie był już jej właściciele, a zatem nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co w ocenie Wojewody oznacza, że istniały przesłanki do uchylenia decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] 2012 r., gdyż wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne, które nie były znane organowi wydającemu decyzję. Zdaniem Wojewody istotne w sprawie jest to, że wniosek inwestora dotyczył zmiany pozwolenia na budowę dwudziesty czterech wiat hodowlanych w zakresie zagospodarowania terenu oraz zmiany wielkości wiat, a produkcja miała pozostać na dotychczasowym poziomie.
Natomiast przedłożone przez inwestora dokumenty świadczą, że zostało mu udzielone prawo do dysponowania nieruchomością nr [...] w celu uzyskania decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę fermy norek z obecnej [...] DPJ na ustaloną przez strony wysokość [...] DPJ. Zatem, w ocenie Wojewody, inwestor nie posiada prawa do uzyskania zmiany decyzji w zakresie określonym wnioskiem z dnia [...] 2013 r. Wojewoda zwrócił przy tym uwagę, że uzyskanie pozwolenia na budowę dla powiększonej produkcji do [...] DPJ, zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r., poz. 1235 tj.) wymaga uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.
W sporządzonej przez adwokata skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z [...] 2014r. J. S. wniósł o uchylenie powyższej decyzji Wojewody w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, zarzucając naruszenie:
- 1) przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego dostępnego w sprawie, które doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego, polegające na przyjęciu iż w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę tj. [...].2012r. strona skarżąca nie posiadała prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane,
- 2) przepisów prawa materialnego tj. art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, iż skarżący nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Zdaniem strony skarżącej organy naruszyły wskazane wyżej przepisy K.p.a. poprzez brak zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, które doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego polegające na przyjęciu, że w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę tj. [...].2012r. strona skarżącą nie posiadała prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Skarżący bowiem wskazał w złożonym przez siebie oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, że jego prawo wynika, ze zgodnego oświadczenia stron o udostępnieniu nieruchomości na cele budowlane sporządzonego [...] 2013r., który zawiera oświadczenie firmy [...] sp. z o.o. do m.in. udostępnienia nieruchomości na cele budowlane w zakresie uzyskania zmiany zagospodarowania terenu oraz zmiany wielkości wiat. W takiej właśnie części zmiany projektu budowlanego dotyczyła zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę.
Organ pierwszej instancji nigdy nie wezwał strony skarżącej do przedłożenia dokumentu wskazanego w ww. oświadczeniu, z którego to dokumentu wynika jego prawo dysponowania nieruchomością w zakresie zmiany zagospodarowania terenu oraz wielkości wiat. Dokument ten do dnia dzisiejszego pozostaje w posiadaniu skarżącego, a składając wniosek o zmianę pozwolenia na budowę domagał się zmiany w udzielonym jej zakresie do dysponowania nieruchomością. Do oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane (z [...] 2013r.) strona nie dołączyła zgodnego oświadczenia stron w tym zakresie sporządzonego na piśmie dnia [...] 2013r. bowiem taki obowiązek nie wynikał z przepisów prawa. Stwierdzono również, że wskazane przez organy dokumenty czyli akt notarialny ani oświadczenie stron o udostępnieniu nieruchomości na cele budowlane z [...] 2013r. nigdy nie zostały wskazane przez stronę skarżącą, jako podstawa posiadanego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Co zdaniem strony oznacza, że zarówno organ I jak i II instancji nie dołożyły należytej staranności w celu obalenia domniemania prawnego wynikającego ze złożonego przez skarżącego oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Postanowieniem z dnia 19 sierpnia 2014r. sygn. II SA/Bd 244/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 56 P.p.s.a. zawiesił postępowanie sądowe do czasu ostatecznego zakończenia wcześniej wszczętych wnioskami z [...] i [...] stycznia 2014r. postępowań w sprawie zmiany zaskarżonej decyzji.
Ostateczną decyzją z dnia [...] 2015r. ([...]) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody z dnia [...] 2015r. ([...]) odmawiającą zmiany zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji Wojewody z dnia [...] 2013r.. Wobec tego postanowieniem z dnia 27 stycznia 2016r. Sąd podjął zawieszone postępowanie, a sprawa została zarejestrowana pod nową sygn. II SA/Bd 111/16.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przedmiot sądowej kontroli w niniejszej sprawie stanowi decyzja Wojewody z dnia [...] 2013r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] 2013r., który uchylił własną decyzję ostateczną nr [...] z dnia [...] 2012r. w sprawie zmiany pozwolenia na budowę dwudziestu czterech wiat hodowlanych w ramach zabudowy zagrodowej, na dz. [...] we wsi [...] gm. [...] w części dotyczącej projektu budowlanego – zmiany zagospodarowania terenu oraz wielkości wiat i odmówił zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę.
Podkreślenia wymaga, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego służących wzruszeniu decyzji dotkniętych kwalifikowanymi wadami dotyczącymi postępowania. Procedura ta stanowi zatem jeden z wyjątków od zasady trwałości decyzji ostatecznych, uregulowanej w art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej "K.p.a."). Zamknięty katalog przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego określony jest w art. 145 § 1, 145a § 1 i 145b § 1 K.p.a.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, należy podzielić stanowisko organów administracji, iż w sprawie zakończonej ostateczną decyzją administracyjną Starosty [...] nr [...] z dnia [...] 2012r. w sprawie zmiany pozwolenia na budowę dwudziestu czterech wiat hodowlanych w ramach zabudowy zagrodowej na dz. [...] we wsi [...] gm. [...], w części dotyczącej projektu budowlanego - zmiany zagospodarowania terenu oraz wielkości wiat, wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody, istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi który wydał decyzję, czyli zaistniała przesłanka, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.
Zwrócić w tym zakresie należy uwagę na to, że Burmistrz [...], na wniosek J. S., ostatecznymi decyzjami odpowiednio nr [...] z dnia [...] 2011r., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego w zabudowie zagrodowej wraz z budynkiem inwentarskim, budowie zjazdu z drogi powiatowej i infrastruktury towarzyszącej oraz zbiornika na gnojowicę i płyty obornikowej, a następnie decyzją nr [...] z dnia [...] 2012r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] wiat hodowlanych w ramach zabudowy zagrodowej, na działce nr [...] w [...] gm. [...]
W tym miejscu podkreślenia wymaga, że zgodnie z przepisem art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2016r. poz. 778, dalej u.p.z.p.) jeżeli mamy do czynienia z zabudową zagrodową, a powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie, nie znajduje zastosowania tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Przy czym aczkolwiek u.p.z.p. nie zawiera definicji legalnej pojęcia "zabudowy zagrodowej", jednak w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż należy je interpretować jako zespół budynków obejmujących wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie położone w obrębie jednego podwórza.
Zabudowa zagrodowa stanowi szczególny rodzaj zabudowy – w rozumieniu § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) – zabudowę tę stanowią w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Budynek gospodarczy w zabudowie zagrodowej to budynek przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych (§ 3 pkt 8 ww. rozporządzenia). Zabudowa zagrodowa (siedlisko) służy prowadzeniu działalności gospodarczej, stanowiąc jednocześnie miejsce zamieszkiwania i pracy rolnika i jego rodziny, a grunty zajęte pod budynki mieszkalne w gospodarstwach rolnych uznaje się za grunty wykorzystywane rolniczo. Zabudowa zagrodowa łączy zatem funkcję mieszkaniową z funkcja produkcji rolnej.
W przypadkach zabudowy zagrodowej (siedliska zagrodowego) należy przyjąć, że zabudowa taka jest jedynie możliwa pod warunkiem, że pozwolenie na budowę w pierwszym etapie dotyczy również budynku mieszkalnego, bez którego nie mogą funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem inne budowle rolnicze (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2012r. sygn. II OSK 609/11)
Decyzją nr [...] z dnia [...] 2012r. (znak [...]) Starosta [...], na wniosek J. S. (właściciela nieruchomości) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dwudziestu czterech wiat hodowlanych w ramach zabudowy zagrodowej na działce nr [...] w [...] gm. [...]. Legalność powyższej decyzji nie podlega ocenie Sądu w niniejszym postępowaniu, jednakże z uwagi na jego przedmiot należy poczynić uwagę, iż ani z akt tej sprawy, ani decyzji, ani zatwierdzonego projektu budowlanego nie wynika w jakikolwiek sposób jak organ zweryfikował czy inwestycja ta stanowi realizację zabudowy zagrodowej, w szczególności projekt zagospodarowania działki nr [...] nie obejmuje obiektów budowlanych, które objęte były pierwotną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy dla zabudowy zagrodowej, której dalszy etap winny ewentualnie stanowić przedmiotowe wiaty hodowlane. Skoro bowiem z decyzji o warunkach zabudowy dla tej nieruchomości wynika jednoznacznie, że zabudowa wiat hodowlanych nastąpić ma wyłącznie w ramach zabudowy zagrodowej, zatem ta inwestycja służyć musi nierozerwalnie realizacji na terenie przeznaczonym na siedlisko rolnicze działalności tego rolnika. Nie może służyć wyłącznie działalności produkcyjnej.
Wobec tego obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej było zweryfikowanie czy zamierzenie jest zgodne z ww. decyzjami o ustaleniu warunków zabudowy zagrodowej, szczególności czy realizowana jest w pierwszej kolejności zabudowa mieszkalna i gospodarcza wraz z przedmiotowymi wiatami hodowlanymi. Nadto szczegółowej weryfikacji wymagały dokumenty w zakresie ustalenia w stosunku do wielkości wiat hodowlanych właściwych parametrów DJP, celem zweryfikowania czy nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania środowiskowego. Z analizy akt administracyjnych sprawy nie wynika, iżby organ takie ustalenia czynił. Zgodnie z projektem budowlanym z [...] 2011r., sporządzonym przez osoby uprawnione, zatwierdzonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] 2012r. jedyny element planu zagospodarowania stanowią [...] wiaty hodowlane, bilans terenu działki [...] to: powierzchnia działki [...] m2, powierzchnia proj. zabudowy – [...]m2 ([...]%) i rola [...] m2 ([...]%), ilość planowanej hodowli [...] sztuk norek wynosi [...] DJP, dla tej wielkości produkcji nie są wymagane środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację inwestycji (opis techniczny str. 11-12 i 15). Istotne w okolicznościach sprawy są także dane techniczne wiat hodowlanych w zatwierdzonym pierwotnie projekcie budowlanym (str.13 i 14). I tak dane techniczne poszczególnej wiaty:
powierzchnia zabudowy – typ A 182,71 / typ B 202,98 – całość 4810,71m2 powierzchnia całkowita – typ A 182,71 /typ B 202,98 – całość 4810,71m2 powierzchnia użytkowa – typ A 182,71 / typ B 202,98 – całość 4810,71m2 kubatura brutto - typ A 561,99 / typ B 624,00 m3 - całość 14789,97, wysokość do kalenicy do 2,79m
W dniu [...] 2012r. J. S., na podstawie art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane wniósł o zmianę decyzji nr [...] z dnia [...] 2012r. o pozwoleniu na budowę [...] wiat hodowlanych w ramach zabudowy zagrodowej na działce nr [...] w [...], w zakresie zmiany zagospodarowania terenu oraz wielkości wiat, do wniosku dołączając wskazane dokumenty, w tym egzemplarze projekty budowlanego zamiennego oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikające z tytułu własności.
Z załączonego do wniosku projektu budowlanego zamiennego z dnia [...] 2012r. wynika, że zmiana dotyczy geometrii wiat (długości, szerokości, kubatury) oraz zmiany zagospodarowania terenu w zakresie usytuowania wiat a także bilansu terenu. Zgodnie z opisem technicznym działka na której zlokalizowana będzie inwestycja (nr [...]) jest niezabudowana, a projektowane jej zagospodarowania obejmuje 24 wiaty hodowlane i utwardzenie terenu: powierzchnię projektowanej zabudowy (wiaty hodowlane) określono na [...]m2 ([...]%), place utwardzone [...]m2 ([...]%)i rola [...] m2 ([...]%). Określając wpływ inwestycji na środowisko autor projektu wskazał, że projektowane wiaty nie będą miały ujemnego wpływu na środowisko, ilość planowanej hodowli [...] sztuk norek wynosi [...] DJP – nie ulega zmianie. Dla tej wielkości produkcji nie są wymagane środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację inwestycji (str. 12-13, 17). Dane techniczne poszczególnych wiat określono w opisie technicznym (str. 15):
powierzchnia zabudowy –249,31/ całość 5975,32m2 powierzchnia całkowita – 244,91/ całość 5855,32m2 powierzchnia użytkowa – 244,31 – całość 5855,32m2 kubatura brutto - 827,60 m3 - całość 19835,44 m3, wysokość do kalenicy do 2,84m
W ocenie sądu nie może budzić żadnej wątpliwości, że tak znaczne zwiększenie parametrów powierzchni zabudowy i wielkości poszczególnych wiat, czyli ich powierzchni użytkowej pozostaje w ścisłym związku z wielkością produkcji – hodowli z każdej z tych wiat, łącznie powierzchnia użytkowa na skutek zmiany miała zwiększyć się aż o 1044,61 m2. Oznacza to, iż niezależnie od podniesionych wcześniej wątpliwości dotyczących realizacji inwestycji w rzeczywistości w ramach zabudowy zagrodowej, organ zobligowany był ustalić i wyjaśnić w jaki sposób ta zmiana wpłynie na wielkości produkcji. Nie tylko zasady doświadczenia życiowego i logiki, ale także przepisy prawa wskazują jednoznacznie, iż nie można dać wiary całkowicie dowolnemu i niepopartemu żadnymi wyliczeniami, w żadnym z ww. projektów budowlanych stwierdzeniu, iż planowana jest mimo tak znacznego zwiększenia rozmiarów zabudowy produkcja nadal [...] sztuk norek, co stanowi [...] DJP.
Podkreślenia w tym miejscy wymaga, iż ustalając wielkość produkcji w danej inwestycji organ nie może sugerować się wyłącznie twierdzeniem inwestora, co do planowanej wielkości hodowli. Sytuacja taka zaistniała jednakże w sprawie dwukrotnie. Tymczasem znaczenie przy obliczaniu wskaźnika DJP (dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza) ma wyłącznie projektowana pojemność budynku. Współczynnik przeliczania sztuk rzeczywistych na DJP dla poszczególnych gatunków zwierząt określa załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010r. nr 213, poz. 1397 ze zm.) dla norek wynosi on 0,0025. Rozmiary zamierzonej inwestycji wskazywały na konieczność oceny, czy planowana funkcja pozwala na zaliczenie obiektów jej służących nadal do kategorii wiat hodowlanych w ramach zabudowy zagrodowej.
Starosta [...], nie przeprowadził takowej oceny i decyzją nr [...] z [...] 2012r., na podstawie art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, uznając że zmiany stanowią istotne odstępstwo od pozwolenia na budowę, zmienił na rzecz J. S. decyzję nr [...] z dnia [...] 2012r., ogólnikowo określając "w części dotyczącej projektu budowlanego - zmiana zagospodarowania terenu oraz wielkość wiat". Decyzja ta uzyskała przymiot ostateczności w dniu [...] 2012r.
Postanowieniem z dnia [...] 2013r. Starosta [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 i art. 149 K.p.a. z urzędu wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ww. decyzją powołując się na wniosek Stowarzyszenia [...] z dnia [...] 2013r. oraz umowę w formie aktu notarialnego z dnia [...] 2012r. rep. A numer [...], na mocy której J. S. dokonał sprzedaży [...] z o.o. w [...] niezabudowanej nieruchomości położonej w [...] działka nr [...]. Ów dokument wpłynął do organu z kancelarii notarialnej [...].2012r., zatem po wydaniu ww. decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Organ uznał, że w dniu wydania decyzji wnioskodawca nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bowiem nie był już właścicielem nieruchomości.
W toku postępowania J. S. w zakresie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wywodził, że mimo wyzbycia się prawa własności nieruchomości, na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] 2012r., przez cały czas do nadal posiada prawo dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane - wynikające ze stosunku zobowiązaniowego łączącego go ze spółką [...]. Nadto [...] 2012r. jego oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane było zgodne z prawdą, a nie poinformował o podstawie zmiany tego prawa, bowiem nie posiadał wiedzy, że powinien o tym poinformować. W celu usunięcia "jakichkolwiek wątpliwości" J. S. powołał się na dokument prywatny z [...] 2013r., obowiązujący według jego oświadczenia oraz treści dokumentu pomiędzy stronami od dnia [...] 2012r., "zgodne oświadczenie stron o udostępnieniu nieruchomości na cele budowlane". Z treści tego dokumentu wynika opis okoliczności sprawy, jak wskazano w ust. 4 J. S. "zobowiązał się wobec Spółki uzyskać w terminie do [...] 2014r. ostateczną i prawomocną decyzję właściwego organu w sprawie zmiany pozwolenia na budowę fermy norek obecnej [...] DJP do ustalonej przez strony wysokości DJP" z czym związana była w części warunkowa cena sprzedaży nieruchomości. "Celem i zamiarem stron było, aby J.S. kontynuował czynności rozpoczęte przed dniem zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości, tak aby uzyskać zmianę pozwolenia na budowę, o którym mowa w postanowieniach poprzedzających.
Aby ustalenia stron mogły zostać wykonane J.S. mimo sprzedaży nieruchomości nie został pozbawiony prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (ust.5). Zgodnie z dalszą treścią tego oświadczenia woli Spółka [...] zawarła z J.S. w dniu zawarcia umowy sprzedaży umowę, na podstawie której pozostawiła mu prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Mimo sprzedaży od dnia [...] 2012r. posiadał on zatem tytuł prawny przewidujący bezwarunkowe prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikający ze stosunku zobowiązaniowego łączącego go z [...] (ust. 6 i 7), przy czym szczegółowa treść stosunku zobowiązaniowego, postanowienia dotyczące rozliczeń oraz dalsze czynności do jakich zobowiązał się J. S. po uzyskaniu zmiany pozwolenia na budowę, są przedmiotem umowy sprzedaży. Strony oświadczenia potwierdziły, że prawo J.S. do dysponowania nieruchomością na cele budowlane po przeniesieniu własności nieruchomości trwało nieprzerwalnie od dnia [...] 2012r. i trwa nadal w dniu podpisania oświadczenia.
Jednocześnie wskazano, że niezależnie od powyższego prawo takie posiada również [...] będąca właścicielem nieruchomości oraz na podstawie umowy leasingu kapitałowego nieruchomości [...] sp. z o.o. Spółka komandytowa (dawniej [...] sp. z o.o. [...] S.C.) w [...].
Decyzją z dnia [...] 2013r. Starosta [...], po przeprowadzeniu postępowania w sprawie wznowienia, uchylił decyzję ostateczną nr [...] z dnia [...] 2012r. i odmówił wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę dwudziestu czterech wiat hodowlanych w ramach zabudowy zagrodowej na działce nr [...]. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji, powołując się na pkt 4 i 5 ww. zgodnego oświadczenia stron w zw. z § 4 aktu notarialnego stwierdził, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane udzielone J. S. przez firmę [...] dotyczy wyłącznie kontynuacji czynności mających na celu uzyskanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę fermy norek z [...] DJP na [...] DJP. Zgodne oświadczenie stron o udostępnieniu nieruchomości na cele budowlane zawarto dopiero [...] 2013r., czyli po wznowieniu postępowania w sprawie zmiany pozwolenia na budowę. Na tej podstawie organ stwierdził, że J. S. w dniu wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę dwudziestu czterech wiat hodowlanych, jak i w dniu wydania decyzji we wznowionym postępowaniu nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dotyczące przedmiotowej nieruchomości, wobec czego wniosek nie spełnia wymagań określonych w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.
Dodatkowo organ wskazał, że docelowa obsada w wyniku zmiany pozwolenia na budowę, zgodnie ze wskazanym aktem notarialnym, ma wynieść [...] DJP, co oznacza że inwestycja wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (zgodnie z art. 72 ust. 5 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Nie można bowiem dzielić przedsięwzięcia na etapy tak, aby ominąć procedurę decyzji środowiskowej.
W ocenie Sądu, na podstawie analizy zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, powyższe ustalenia organu pierwszej instancji w zakresie stanu faktycznego okazały się przedwczesne, bowiem nie odpowiadają wymogom rzetelności i wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, w rozumieniu zasad wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Niezrozumiałe jest po pierwsze dlaczego organ uznał kompletność wniosku i to, że projekt budowlany zamienny odpowiada wymogom prawa, w szczególności w zakresie oświadczenia o utrzymaniu dotychczas wskazanej obsady zwierząt wobec znacznego zwiększenia gabarytów i powierzchni 24 wiat hodowlanych oraz dlaczego odstąpił od rozważenia istotnej okoliczności, czyli tego czy zmieniony projekt budowlany odpowiada pojęciu realizacji inwestycji w ramach zabudowy zagrodowej planowanej przez skarżącego na działce [...] Organ nie dokonał nadto wszechstronnej i koniecznej szczegółowej analizy treści umowy z dnia [...] 2012r. przenoszącej prawo własności niezabudowanej nieruchomości ozn. nr [...] w [...] wraz z zawartymi w niej dodatkowymi oświadczeniami dotyczącymi woli stron do przenoszenia uprawnień z decyzji administracyjnych oraz prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Dopiero w tym kontekście należy dokonać wykładni treści zgodnego oświadczenia stron złożonego [...] 2013r. i zawartego w nim stwierdzenia, że obowiązuje od daty zawarcia powyższej umowy. Relacja między tymi dokumentami, zwłaszcza mając na uwadze, powoływanie się w oświadczeniu wielokrotnie na treść pierwotnej umowy, stanowić winna podstawę do dokonania przez organ wykładni i oceny skutków prawnych składanych przez strony wznowionego postępowania oświadczeń woli, na gruncie art. 3 pkt 11, art. 28 i art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.
Przepis art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego definiuje pojęcie "prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane", jako tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Złożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest przy tym jednym z warunków udzielenia pozwolenia na budowę (art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b.). Co do zasady zatem, do spełnienia wymogu wynikającego z tego przepisu wystarczające jest złożenie przez inwestora oświadczenia o tym, że dysponuje prawem do nieruchomości na cele budowlane. W sytuacji jednak, gdy oświadczenie to budzi wątpliwości lub istnieje spór odnośnie do dysponowania przez inwestora wskazanym prawem, organ administracji nie może poprzestać na stwierdzeniu, że oświadczenie zostało złożone, lecz ma obowiązek ustalenia, czy inwestorowi rzeczywiście prawo to przysługuje.
W okolicznościach niniejszej sprawy, wobec stwierdzenia niespornej okoliczności, że w drodze umowy sprzedaży z [...] 2012r. skarżący przeniósł na inny podmiot ([...] sp. z o.o.) przysługujące mu prawa własności nieruchomości, na której wcześniej planował wykonanie konkretnej inwestycji budowlanej (w ramach zabudowy zagrodowej!), w istocie kilkuetapowej, dla której uzyskał uprzednio na swoją rzecz decyzje o ustaleniu warunków zabudowy oraz decyzję o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu jako inwestorowi projektu budowlanego, konieczne było w szczególności zweryfikowanie, czy skarżący nadal posiada prawo do dysponowania tą nieruchomością w celach budowlanych określonych w projekcie budowlanym zamiennym (jako ich inwestor). Wnikliwego rozważenia wymagało jakie znaczenie, w świetle unormowania art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, ma umowa przenosząca własność, ale również zawierająca szereg dalszych precyzyjnych regulacji woli jej stron, dla ustalenia czy J. S. przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Istotne jest wszakże, wobec takiego twierdzenia i złożonego nowego oświadczenia w tym zakresie, czy wykazał się on rzeczywistą zgodą właściciela nieruchomości na wykonywanie objętych projektem budowlanym zamiennym robót budowlanych czyli wybudowanie 24 wiat hodowlanych, w ramach zabudowy zagrodowej. Prawo, o którym mowa w art. 3 pkt 11 ww. ustawy, musi być wyraźnie zapisane, nie może być dorozumiane lub być wywodzone z braku przeciwnych postanowień. Przy czym zasadnie organ I instancji wskazał, że udzielenie byłemu inwestorowi prawa do kontynuowania czynności aby uzyskać zmianę pozwolenia na budowę, nie stanowi prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane (jak w oświadczeniu z [...] 2013r.).
Zwrócić należy w tym miejscu uwagę, że zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy dla pierwotnego zamierzenia obejmowała 24 wiaty hodowlane w zabudowie zagrodowej, przy czym wcześniej została wydana odrębna decyzja o warunkach zabudowy dla budynku mieszkalnego i innych obiektów i urządzeń gospodarskich. Realizacja wiat hodowlanych w ramach zabudowy zagrodowej nie może zatem, na żadnym jej etapie abstrahować od budowy siedliska zagrodowego.
Należy bowiem mieć na względzie, iż ewentualne pozwolenie na budowę wyłącznie 24 wiat hodowlanych, bez uprzedniej realizacji zabudowy zagrodowej całkowicie zmienia charakter i funkcję projektowanego zamierzenia budowlanego. Podkreślenia wymaga, iż skarżący nie posiadał ani decyzji o ustaleniu warunków zabudowy ani pozwolenia na budowę fermy norek, jako odrębnego charakteru inwestycji produkcyjnej. Jak wynika z § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) zabudowa zagrodowa to w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Przypadku zabudowy zagrodowej (siedliska zagrodowego) należy zatem uwzględnić, że zabudowa taka jest jedynie możliwa pod warunkiem, że pozwolenie na budowę w pierwszym etapie inwestycji dotyczy również budynku mieszkalnego, bez którego nie mogą funkcjonować inne obiekty i budowle rolnicze, mające funkcję uzupełniającą wobec działki siedliskowej rolnika. Nie wynika z akt sprawy iżby organ rozważał, czy skarżący wybudował już budynek mieszkalny (siedlisko) na przedmiotowej działce.
Niepodważalną regułą jest, że pozwolenia na budowę, lub zmianę pozwolenia w związku z istotnymi odstępstwami, może uzyskać wyłącznie inwestor, który posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, na której mają być prowadzone roboty budowlane. Nie może budzić wątpliwości, że w sytuacji gdy nowy właściciel nieruchomości chce we własnym imieniu lub poprzez inny podmiot zrealizować roboty budowlane, na których wykonanie pozwolenie uzyskał poprzedni właściciel, to konieczne jest przeniesienie decyzji w trybie art. 40 Prawa budowlanego na rzecz innego podmiotu, który przejmie wszystkie wynikające z niej warunki i złoży we własnym imieniu oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oczywiście nie można także wykluczyć i takiej sytuacji, że zbywca mimo przeniesienia na inny podmiot prawa własności nieruchomości, na mocy stosunku zobowiązaniowego uzyska prawo do dalszego dysponowania zbytą nieruchomością na własne cele budowlane.
Nie było zatem dopuszczalne, aby w trybie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, określonym w art. 36 ustawy, poprzedni inwestor, który wyzbył się własności nieruchomości mógł uzyskać zmianę adresowanej do niego decyzji, o ile nie wykazał, że mimo zbycia własności nieruchomości nadal posiada prawo do dysponowania jako inwestor nieruchomością na wnioskowane cele budowlane. W sytuacji kiedy organ poweźmie wiadomość, że złożone oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nie odpowiadać lub jest niezgodne ze stanem rzeczywistym, jego obowiązkiem jest wyjaśnić tę kwestię.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy rażącym naruszeniem przepisów Prawa budowlanego byłoby bowiem wydanie na rzecz byłego inwestora decyzji o zmianie pozwolenia na budowę udzielonego mu uprzednio, mimo utraty przez niego prawa do dysponowania nieruchomością dla wykonywania przedmiotowych robót budowlanych, na której podstawie miałby tę inwestycję realizować we własnym imieniu nabywca lub inny niż adresat decyzji o pozwoleniu na budowę podmiot, któremu nowy właściciel udzielił zgody na dysponowanie tą nieruchomością na cele budowlane.
Niezależnie od powyższego stwierdzić przyjdzie, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia jakiej rzeczywiście wielkości hodowlę zamierza prowadzić skarżący w przedmiotowych 24 wiatach hodowlanych. Sąd podziela wątpliwości organu pierwszej instancji w tym zakresie, z tym zastrzeżeniem, że istniały już one na etapie wydawania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę w zakresie projektu budowlanego, i nie zostały wówczas dostrzeżone, mimo zupełnie dowolnego wskazania w projekcie budowlanym zamiennym takiej samej jak uprzednio ilości "planowanych" do hodowli norek jako 16000 sztuk czyli [...] DJP. Podkreślenia wymaga, iż w toku wznowionego postępowania organ nie zwracał się do skarżącego o uzupełnienie informacji w tym zakresie, wskazanie sposobu wyliczenia obsady DJP, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Także sam wnioskodawca nie wskazał w toku postępowania innej niż dotychczas ilości DJP.
Należy zgodzić się z organem, że z treści ww. umowy sprzedaży w formie aktu notarialnego wynika jednoznacznie, że wolą stron tej umowy było doprowadzenie do uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na "budowę fermy norek z obecnej [...] DJP na [...] DJP", co budzi uzasadnione przypuszczenie, że właśnie taką możliwą obsadę zwierząt przewiduje wnioskowana przez skarżącego zmiana projektu budowlanego w zakresie zagospodarowania terenu oraz powiększenia wszelkich rozmiarów wiat. Nie jest jednak zgodne z przepisami postępowania administracyjnego opieranie się w tym zakresie wyłącznie na przypuszczeniach, kiedy nie wynika to jednoznacznie ze zgromadzonego materiału dowodowego, zwłaszcza jakichkolwiek wyliczeń współczynnika przeliczeniowego sztuk zwierząt na DJP, które należało dokonać w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, uwzględniając projektowaną pojemność budynków. Dopiero na tej podstawie organ winien dokonywać oceny planowanego zamierzenia w aspekcie konieczności uzyskania decyzji środowiskowej.
Wskazać należy, że od decyzji Starosty [...] z [...] 2013r. odwołanie wniósł zarówno J. S. (pismo osobiste z [...] 2013r. uzupełnione pismem pełnomocnika z [...] 2013r., którego brak formalny pełnomocnik uzupełnił z uchybieniem wskazanego terminu) jak i [...] Sp. z o.o. w [...], również reprezentowana przez radcę prawnego.
Skarżący w odwołaniu datowanym na [...] 2013r. zarzucił, że decyzja wydana została z naruszeniem prawa i opiera się na przypuszczeniach, co spowoduje wysokie straty finansowe dla jego gospodarstwa. Poinformował też organ o ustanowieniu pełnomocnika. W późniejszym piśmie "odwołanie" ustanowiony przez skarżącego pełnomocnik zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż w sprawie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi który wydał decyzję, art. 10 § 1 w zw. z art. 77 § 1 i art. 81 K.p.a. poprzez oparcie decyzji na ustaleniach faktycznych, które z uwagi na brak wypowiedzenia się przez stronę co do ich treści oraz poprzedzających je dowodów, nie mogą być uznane za udowodnione, ergo nie mogą stanowić podstawy faktycznej zaskarżonej decyzji, art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2 oraz art. 80 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności w odniesieniu do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania organu. Pełnomocnik zarzucił również naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie spełnił wymogu posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na budowlane.
Z kolei w odwołaniu Spółki zarzucono naruszenie art. 4 i art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane i art. 72 ust. 5 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez uznanie, że okoliczności faktyczne oraz dowody istniejące w dniu wydania decyzji a nieznane organowi, który wydał decyzję mają istotne znaczenie dla sprawy i powodują konieczność uchylenia decyzji o zmianie pozwolenia na budowę oraz art. 151 § 1 ust. 1 K.p.a. poprzez niewydanie decyzji, po przeprowadzeniu postępowania na skutek wznowienia – w sprawie odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej w sytuacji braku podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.
Zasadnicza argumentacja odwołujących się stron koncentruje się na braku podstaw do wznowienia postępowania z tej przyczyny, że wyszła na jaw nowa okoliczność lub nowy dowód mające istotne znaczenie dla sprawy czyli to, że skarżący przed wydaniem decyzji o zmianie pozwolenia na budowę zbył prawo własności nieruchomości, w konsekwencji utracił oparte na tytule własności prawo do dysponowania nieruchomością na wnioskowany cel budowlany. Strony szczegółowo argumentują dlaczego ich zdaniem okoliczność ta nie miała znaczenia dla sprawy, bowiem na mocy umowy nowonabywca nieruchomości nie ograniczył skarżącemu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przeciwnie, po dniu zawarcia umowy sprzedaży zwarł ze skarżącym umowę, na podstawie której pozostawił skarżącemu prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Okoliczności te zdaniem odwołujących się potwierdza złożone do sprawy zgodne oświadczenie woli stron z [...] 2013r. Zakwestionowano również ocenę Starosty co do konieczności uzyskania na tym etapie decyzji środowiskowej. Strony przedstawiły obszerną argumentację na potwierdzenie swych zarzutów.
Zdaniem Sądu, z treści zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia [...] 2013r. wynika, że organ ten, z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 15 i art. 107 § 3 i art. 138 K.p.a., nie wypełnił obowiązku ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy co do jej istoty, w tym szczegółowego ustosunkowania się w uzasadnianiu decyzji do zarzutów i argumentacji stron odwołujących się. Nadto analiza treści zaskarżonej decyzji, wbrew oświadczeniu organu, prowadzi do jednoznacznego stwierdzenia, że organ odwoławczy ograniczył się do oceny odwołania wyłącznie J. S., pomijając całkowicie fakt wniesienia odwołania przez ww. Spółkę.
W ocenie Sądu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, mając na uwadze jej skomplikowany charakter i wagę argumentacji odwołujących się oraz lakoniczne co do spornych kwestii argumenty mecyi organu pierwszej instancji, lapidarne ogólnikowe uzasadnienie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, w sposób szczególnie istotny narusza wskazane wyżej przepisy procedury administracyjnej. Tym samym organ w istocie pozbawił strony prawa do rozpoznania ich sprawy w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym, a zaskarżona decyzja uchyla się od możliwości dokonania rzeczywistej sądowej kontroli argumentów uzasadniających utrzymanie w mocy, co najmniej przedwczesnej i niedostatecznie uzasadnionej, decyzji organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy, przesądzając zasadnie, że w sprawie zaistniała opisana już przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego, w dalszej części w istocie ograniczył się do zaakceptowania stanowiska organu pierwszej instancji. Organ nie dokonał własnej analizy okoliczności faktycznych i zgromadzonego materiału dowodowego, w tym wykładni treści umowy sprzedaży i zgodnego oświadczenia woli stron, oraz tego na jakiej podstawie w projekcie budowlanym zamiennym podano tę samą wielkości produkcji [...]DJP, jak te wartość należy kwalifikować na podstawie obowiązujących przepisów, jak jest wyliczona przez inwestora i czy jest to prawidłowe. Nie zostało wyjaśnione na jakiej podstawie organ odwoławczy uznał, że "przedłożone przez inwestora dokumenty świadczą, że zostało mu udzielone prawo do dysponowania nieruchomością nr [...] w celu uzyskania decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę fermy norek z obecnej [...] DJP na ustaloną przez strony wysokość [...] DJP.
Organ odwoławczy stwierdził, że wniosek dotyczył jedynie zmiany decyzji nr [...] z dnia [...] 2012r. w zakresie zagospodarowania terenu i wielkości wiat, a produkcja miała pozostać na dotychczas planowanym poziomie. Zatem inwestor nie posiada prawa do uzyskania zmiany decyzji w zakresie określonym wnioskiem z dnia [...] 2013r., co prawidłowo ustalił organ I instancji.
W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy, stwierdzając wcześniej bezrefleksyjnie, że inwestor zamierza prowadzić w 24 powiększonych wiatach hodowlę na tym samym poziomie [...] DJP oraz mimo zarzutów odwołania, nie wyjaśnił na jakiej podstawie przyjął, że wnioskowana zmiana dotyczy w istocie zwiększenia planowanej hodowli zwierząt w ilości sztuk odpowiadającej [...] DJP. Przywołując przepis § 3 ust. 1 pkt 102 rozporządzenia z 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z którym do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się chów lub hodowlę zwierząt, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 51 w liczbie nie mniejszej niż 60 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP), organ stwierdził, że uzyskanie pozwolenia na budowę dla powiększonej produkcji do [...] DJP bezspornie zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008r. wymaga uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia.
Nie przesądził jednak wprost, że skarżący ubiegał się o uzyskanie właśnie takiej decyzji, dla takiej konkretnie wielkości dużych jednostek przeliczeniowych zwierząt, trudno zatem poddać ocenie sposób rozumowania organu. Wszakże nawet w sytuacji, gdyby inwestor ubiegał się o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę w związku ze zwiększeniem rozmiaru planowanej pierwotnie inwestycji, i gdyby zostało ustalone, że wymaga to np. zmiany decyzji o warunkach zabudowy lub uzyskania decyzji środowiskowej, to należałoby w tym zakresie przeprowadzić postępowanie, uzyskać od inwestora jednoznaczne stanowisko udokumentowane weryfikowalnymi dokumentami co do wielkości zamierzonej hodowli, a następnie ewentualnie wezwać do uzupełnienia wniosku o przedłożenie stosownych dokumentów (np decyzji środowiskowej).
Nie sposób uznać na jakiej konkretnie podstawie organy orzekające w sprawie uznały, że było wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a jej brak, bez wezwania wnioskodawcy umożliwiającego mu uzupełnienie braków wniosku, skutkować mógłby odmową dokonania wnioskowanej zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę. Przywołany w decyzji wojewody przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej nie stanowi dostatecznej podstawy prawnej do stwierdzenia obowiązku uzyskania decyzji środowiskowej w niniejszej sprawie.
W ocenie Sądu, organ odwoławczy nie przeprowadził nadto wnikliwej, szczegółowej analizy zgromadzonych dowodów celem ustalenia rzeczywistych rozmiarów planowanej inwestycji, jak również koniecznej kompleksowej analizy zwłaszcza treści postanowień umowy przeniesienia własności nieruchomości pomiędzy skarżąca i ww. Spółką, w tym ujętych oraz dalszych oświadczeń składanych w toku wznowionego postępowania, co dopiero umożliwi prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i zweryfikowanie prawidłowości ustaleń w tym zakresie dokonanych przez organ pierwszej instancji. W dalszej kolejności organ winien dokonać wykładni treści łączących powyższe podmioty umów, aby zweryfikować sporne prawo do dysponowania nieruchomością nr [...] na cel wnioskowanych robót budowlanych. Dokonać tego organ winien z uwzględnieniem wykładni i rozróżnienia w procesie budowlanym takich pojęć jak inwestor, właściciel, prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wobec treści konkretnych norm Prawa budowlanego.
Zwrócić należy w tym kontekście uwagę, że J. S. do umowy z dnia [...] 2012r., którą sprzedał spółce [...] w [...] niezabudowaną nieruchomość oznaczoną nr dz. [...] w [...] o pow. [...] ha (akt notarialny Rep. A nr [...]) przedłożył m.in. zaświadczenie Burmistrza [...] potwierdzające wydanie dwóch decyzji ustalających warunki zabudowy dla tej nieruchomości nr [...] z [...].2011r. polegające na budowie budynku mieszkalnego w zabudowie zagrodowej wraz z budynkiem inwentarskim, budowie zjazdu z drogi powiatowej i infrastruktury towarzyszącej oraz zbiornika na gnojowicę i płyty obornikowej i nr [...] z dnia [...].2012r. polegającą na budowie [...] wiat hodowlanych w ramach zabudowy zagrodowej, ostateczną decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...].2012r. ([...]) zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę [...] wiat hodowlanych w ramach zabudowy zagrodowej na działce nr [...] w [...], oraz decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...].2012r. ([...]) zatwierdzającą projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego w zabudowie zagrodowej na działce nr [...] w [...]
Z § 4 ust. 2 i 3 umowy wynika, że umówiona cena sprzedaży nieruchomości częściowo została zapłacona, a w przeważającej części zostanie zapłacona na rzecz sprzedającego: w połowie do dnia [...].2012r (lit. a).,a w połowie: "stanie się wymagalna pod warunkiem uzyskania w terminie do dnia [...].2014r. ostatecznej i prawomocnej decyzji właściwego organu w sprawie zmiany pozwolenia na budowę fermy norek z obecnej [...] DJP do wysokości [...] DJP i płatna w terminie 7 dni od dnia, w którym decyzja w sprawie pozwolenia na budowę stanie się ostateczna i prawomocna" (lit.b).
Jednocześnie co do obowiązku zapłaty na rzecz sprzedającego kwoty określonej w § 4 pkt 3b w zakreślonym terminie ww. Spółka poddała się egzekucji na podstawie art. 777 § 1 pkt 5 Kpc, przy czym zastrzeżono, że sprzedający może wystąpić może wystąpić o nadanie temu aktowi klauzuli wykonalności w terminie do [...].2015r., pod warunkiem przedłożenia Kupującej Spółce do dnia [...].2014 r. prawomocnej i ostatecznej decyzji w sprawie zmiany pozwolenia na budowę fermy norek z obecnej [...] DJP do wysokości [...] DJP, której adresatem będzie [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa w [...].
Termin wydania nieruchomości we władanie kupującej Spółki określono na dzień [...].2012r. (§ 5 umowy).
W § 8 stawający w imieniu kupującej spółki oświadczył, że przysługujące [...] sp. o.o. w [...] w ramach prawa własności prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przenosi na rzecz [...] Sp. z o.o. Spółka komandytowa w [...]. Szczegółowe kwestie dotyczące tego zakresu wynikać będą z odrębnych ustaleń. Z kolei sprzedający J. S. oświadczył, iż wyraża zgodę na przeniesienie w trybie art. 40 ust. 1 ustawy prawo budowlane na rzecz [...] Spółka z o.o. Spółka Komandytowa w [...] wszelkich praw i obowiązków wynikających z ostatecznych decyzji Starosty [...]:
- a) nr [...] z dnia [...].07.2012r. (UA.6740.1.2016.2012) zatwierdzającą projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę 24 wiat hodowlanych w ramach zabudowy zagrodowej na działce nr [...] w [...],
- b) nr [...] z dnia [...].09.2012r. (UA.6740.1.328.2012) zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego w zabudowie zagrodowej na działce nr [...] w [...] gm. Ż. Stawający w imieniu kupującej spółki oświadczył, że spółka [...] złoży oświadczenie o przyjęciu wszelkich warunków zawartych w tych decyzjach w osobnym dokumencie.
Ponadto sprzedający przeniósł na rzecz [...] Sp. z o.o. Sp. K w [...] wszelkie prawa i obowiązki wynikające z decyzji Burmistrza [...] nr [...] z dnia [...].2011r. jak również nr [...] z dnia [...].2012r. ustalających warunki zabudowy, jak również z innych decyzji administracyjnych dotyczących nieruchomości stanowiącej przedmiot umowy, a stawający w imieniu kupującej Spółki wyraził na to zgodę.
Umówiono się dalej, że jeśli przeniesienie praw i obowiązków z wymienionych decyzji następuje przez organ administracji, a do ich przeniesienia potrzebna jest zgoda sprzedającego, sprzedający taką zgodę wyraża. Jeśli z jakichkolwiek przyczyn okaże się, że zgody powyższe nie mogą odnosić się skutecznie lub przeniesienie praw i obowiązków nie jest możliwe na rzecz [...] sp. z o.o. sp. komandytowa w [...], oświadczenia sprzedającego złożone wyżej należy traktować jako dotyczące kupującej a nie wskazanej spółki. Jednocześnie sprzedający zobowiązał się podjąć wszelkie niezbędne czynności i uzyskać wymagane w tym zakresie decyzje administracyjne, których adresatem będzie wskazany w imieniu kupującej podmiot – [...] Sp. z o.o. Sp.K w [...], których ostatecznym skutkiem będzie uzyskanie na rzecz tego podmiotu ostatecznej i prawomocnej decyzji w sprawie zmiany pozwolenia na budowę fermy norek z obecnej [...] DJP do wysokości [...] DJP.
Strony zobowiązały się współpracować w tym zakresie, przy czym stawający w imieniu kupującej zapewnił, że w zakresie w jakim będzie to uzasadnione współpracować ze sprzedającym będzie również spółka [...] i oświadczył w imieniu kupującej oraz spółki [...], że kupująca spółka oraz spółka [...] udzielą sprzedającemu wszelkich niezbędnych pełnomocnictw umożliwiających występowanie w ich imieniu przed właściwym organem we wszelkich sprawach dotyczących uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, o której mowa w § 4 tego aktu.
Z pewnością w kontekście powyższych, bardzo konkretnych i jednoznacznych postanowień stosunku obligacyjnego pomiędzy skarżącym i Spółką [...], należy interpretować wszystkie późniejsze umowy i oświadczenia woli. Na tej podstawie organ winien ocenić, czy w istocie istnieje jakakolwiek podstawa aby uznać, że pomimo przeniesienia przez skarżącego prawa własności nieruchomości na ww. spółkę oraz wszelkich uzyskanych na wcześniejszym etapie decyzji związanych z procesem inwestycyjnym, jest jeszcze podstawa aby uznać, że pozostaje on nadal inwestorem, który może skutecznie ubiegać się o zmianę udzielonego wcześniej pozwolenia na budowę [...] wiat hodowlanych w ramach zabudowy zagrodowej i zatwierdzenia projektu budowlanego dla konkretnego sposobu zagospodarowania jego nieruchomości i parametrów projektowanych obiektów budowlanych. Wobec treści art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego inwestor nie musi być właścicielem nieruchomości, jednakże jeżeli zbywa prawo własności wraz z uprawnieniami jak się zdaje wynikającymi z decyzji, to winien ponad wszelką wątpliwość wykazać na jakiej podstawie zamierza realizować na cudzej nieruchomości tę sama inwestycję i to w większym rozmiarze.
Z przedłożonych dotychczas dokumentów i oświadczeń nie wynika, aby Spółka [...] udostępniła skarżącemu własną nieruchomość i dała mu uprawnienie do zrealizowania przez niego we własnym imieniu inwestycji w postaci budowy 24 wiat hodowlanych i to w ramach zabudowy zagrodowej. Oznaczałoby to, że właściciel musiałby wszakże udostępnić nieruchomość skarżącemu aby ten wybudował własne siedlisko (w tym dom mieszkalny) wraz z przedmiotowymi wiatami hodowlanymi.
Na podstawie zgromadzonych dowodów i częściowo sprzecznych oświadczeń w umowie sprzedaży oraz późniejszych co do określenia podmiotu jakiemu Spółka [...] dała prawo do dysponowania nieruchomością na cele związane z wykonaniem wnioskowanych robót budowlanych (spółce [...] ewentualnie po ich uzupełnieniu organ odwoławczy winien zatem ustalić ponad wszelką wątpliwość, czy skarżący w ogóle pozostaje inwestorem wnioskowanej inwestycji (zmiana pozwolenia na budowę 24 wiat hodowlanych w ramach zabudowy zagrodowej w trybie art. 36a Prawa budowlanego), a następnie czy skarżący posiada prawo do dysponowania nieruchomością do celów wykonania przedmiotowych robót budowlanych, zgodnie z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Nie jest istotna w rozpoznawanej sprawie administracyjnej treść wzajemnych zobowiązać stron dotycząca ewentualnego przeniesienia poszczególnych decyzji, bowiem odbywać może się to w odrębnych sprawach.
Sąd zwraca uwagę, że zachodzi uzasadniona wątpliwość, czy przedmiotowa wnioskowana przez skarżącego istotna zmiana pozwolenia na budowę w jego najistotniejszej części (nie jak ocenił organ odwoławczy jedynie w zakresie zagospodarowania i wielkości wiat), wnioskowana w przeddzień zawarcia tak istotnej transakcji jak sprzedaż prawa własności nieruchomości na Spółkę [...], która zamierzał tam zrealizować fermę norek o wielkości produkcyjnej kilkukrotnie przewyższającej pierwotnie wnioskowaną (z [...] DJP na [...] DJP), nie zmierzała do świadomego i celowego obejścia prawa, poprzez pozorne uzyskanie zmiany pozwolenia na budowę w ramach zabudowy zagrodowej udzielonego skarżącemu, dla zrealizowania tej inwestycji nie przez niego, lecz przez spółkę która nabyła od niego nieruchomość z zastrzeżeniami zapłaty połowy ceny uzależnionymi od uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę na [...] DJP.
Znamienne jest także ewidentnie sprzeczne z zasadami logiki, doświadczenia życiowego wskazanie w projekcie budowlanym zamiennym zachowania wielkości [...] DJP, czyli faktycznie zatajenie przez wnioskodawcę rzeczywistej zmiany tego parametru inwestycji wpływającego na ocenę jej oddziaływania na środowisko.
Zwrócić końcowo przyjedzie uwagę, że zgodnie z art. 4 Prawa budowlanego każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Jednym z ograniczeń zasady wolności budowlanej jest konieczność posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, ilekroć w ustawie mowa o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy przez to rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Przepisy Prawa budowlanego wymagają od inwestora przedstawienia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na różnych etapach procesu inwestycyjnego, tj. przy zgłoszeniu budowy (art. 30 ust. 2), przy złożeniu wniosku o pozwolenie na budowę (art. 32 ust. 4 pkt 2), przy przeniesieniu decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 40 ust. 1), przy zgłoszeniu zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (art. 71 ust. 2 pkt 3).
Ze wskazanych przepisów, jak również z ogólnej zasady wyrażonej w art. 4 Prawa budowlanego wynika, że prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej jest ściśle powiązane z prawem do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane. Inwestor powinien więc legitymować się prawem rzeczowym lub obligacyjnym do nieruchomości, z którego wynika prawo do posiadania tej nieruchomości i realizacji na niej danej inwestycji, nie tylko w dacie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, lecz również przez cały okres realizacji inwestycji.
W wyroku z dnia 5 lipca 2016r. sygn. II OSK 2351/15 Naczelnym Sąd Administracyjny wskazał, że mając na względzie konstytucyjną zasadę ochrony własności przez państwo, obowiązkiem organów administracji architektoniczno-budowlanej jest nie tylko żądanie wykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w przypadkach wyraźnie wskazanych w ustawie, gdy stanowi to warunek wydania decyzji, lecz również uwzględnienie utraty przez inwestora tego prawa, jeżeli ma to wpływ na możliwość wykonania przez niego decyzji o pozwoleniu na budowę i możliwość wykonywania przez właściciela nieruchomości jego prawa własności. Organy nie mogą także ignorować faktu domagania się przez właściciela nieruchomości wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia budowlanego wydanego na rzecz innego podmiotu, które uniemożliwia właścicielowi wykonywanie jego praw na danej nieruchomości w sytuacji, gdy realizacja inwestycji przez podmiot, który uzyskał pozwolenie na budowę stała się niemożliwa w świetle prawa cywilnego.
W wyroku tym również NSA stwierdził, że utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w czasie realizacji inwestycji uniemożliwia wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli inwestor i właściciel nieruchomości nie wyrażają zgody na przeniesienie tej decyzji zgodnie z art. 40 Prawa budowlanego. Taka sytuacja powoduje - z jednej strony - bezprzedmiotowość decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej na rzecz inwestora, który utracił prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nie może wykonywać decyzji, a z drugiej strony - naruszenie praw właściciela nieruchomości, który nie może uzyskać decyzji o pozwoleniu na budowę dla własnej inwestycji. Nie jest bowiem możliwe wydanie dwóch konkurencyjnych decyzji o pozwoleniu na budowę na tej samej nieruchomości.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, bezsporna w świetle prawa cywilnego utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w czasie realizacji inwestycji daje podstawę do stwierdzenia przez organ architektoniczno-budowlany wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. W takiej sytuacji nie jest możliwe wykonanie decyzji przez inwestora, co czyni ją bezprzedmiotową, a ponadto stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę leży w interesie społecznym, gdyż ma wpływ na pewność obrotu prawnego tą nieruchomością, a poza tym leży w interesie właściciela nieruchomości. Stanowisko to podziela w całości Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę.
Ponownie prowadząc postępowanie zgodnie z wymogami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 i art. 136 i 138 K.p.a. organ odwoławczy powinien w szczególności podjąć działania zmierzające do ustalenia czy skarżący J. S., który uzyskał jako inwestor decyzję nr [...] z dnia [...] 2012r. o pozwoleniu na budowę 24 wiat hodowlanych w ramach zabudowy zagrodowej na działce nr 230/3 i złożył wniosek o zmianę tej decyzji w związku z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, wraz ze zbyciem własności tej nieruchomości rzeczywiście utracił prawo do dysponowania nieruchomością na wnioskowane cele budowlane i czy okoliczność ta jest bezsporna, czy też na mocy stosunku obligacyjnego takie własne prawo posiada, skoro tak twierdzą zarówno J. S. jak i właściciel nieruchomości. W dalszej kolejności konieczne jest także wyjaśnienie innych okoliczności faktycznych sprawy w szczególności wskazanych w powyższym uzasadnieniu, w tym kwestii wielkości rzeczywistej hodowli norek (w przeliczeniu na DJP) w ramach powiększonej znacznie inwestycji.
Organ odwoławczy winien nadto odnieść się w uzasadnieniu decyzji do zarzutów odwołań skarżącego oraz Spółki [...], zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. Nadto z uwagi na znaczny upływ czasu i ewentualne zmiany stanu faktycznego lub prawnego, z uwagi na wiele toczących się postępowań nadzwyczajnych w zakresie pierwotnego pozwolenia na budowę oraz decyzji o warunkach zabudowy, konieczne będzie uwzględnienia przy orzekaniu aktualnego stanu w tym zakresie kształtowanego ostatecznymi decyzjami. Nie można bowiem pominąć ścisłej zależności postępowania w sprawie zmiany w trybie art. 36a P.b. decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, z decyzją której zmiany inwestor się domaga, jak również z decyzją o ustaleniu dla danej inwestycji warunków zabudowy.
W piśmie z [...] 2016r. Burmistrz [...] poinformował, że decyzją z dnia [...] 2015r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] 2012r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] wiat hodowlanych w ramach zabudowy zagrodowej na działce nr [...], decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Kolegium z dnia [...] 2015r. (k. 133 akt sądowych)
Mając powyższe na uwadze Sąd zważył, iż zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu, a zakres stwierdzonych naruszeń wskazanych wyżej przepisów postępowania, powiązany z pominięciem konieczności dokonania wykładni norm prawa materialnego obligował do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 206 P.p.s.a., przyznano skarżącemu od organu zwrot w części poniesionych kosztów postępowania w wysokości 320 zł (uwzględniając wpis od skargi 200 zł, oraz częściowy zwrot kosztów związany z wniesieniem skargi przez profesjonalnego pełnomocnika 120 zł, który nie reprezentował skarżącego w dalszym toku postępowania).