Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczyz 19 października 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 17/16

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] 2015r. [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...], w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny, nałożył na H. G., Z. G., E. G. i H. B. – współwłaścicieli nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (działka nr [...] obr. [...]) i jednocześnie następców prawnych inwestora tj. W. G., obowiązek wykonania określonych czynności, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem tj.:

1. - przedłożyć w tut. organie aktualne protokoły z przeglądów okresowych stanu technicznego: elementów budynku, budowli i instalacji narażonych na szkodliwe wpływy atmosferyczne i niszczące działania czynników występujących podczas użytkowania obiektu; instalacji i urządzeń służących ochronie środowiska, instalacji gazowych oraz przewodów kominowych, w terminie do dnia [...] 2015r.,
2. - wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji na użytkowanie dla pierwotnie istniejącego budynku gospodarczego oznaczonego na mapie ewidencyjnej symbolem 2m, w którym zmieniono sposób użytkowania na mieszkalny.

W obszernym odwołaniu od tej decyzji A. S. i F. S., jako współwłaściciele nieruchomości, w tym przedmiotowego budynku, podkreślając samowolną zmianę przez inwestora sposobu użytkowania budynku wybudowanego na podstawie decyzji z 1955r., która obejmowała funkcję gospodarczą – na funkcję mieszkalną, a następnie w roku 1969 r. jego dalszą samowolną rozbudowę, podkreślili, że nie była wyrażona nigdy zgoda na tego rodzaju inwestycję, która nie odpowiada wymogom prawa, w szczególności w zakresie bezpieczeństwa użytkowania instalacji. Odnosząc się do wielu postępowań toczących się w sprawie rozbiórki spornego obiektu budowlanego, podkreślili, że nie zostało nigdy przedłożone oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane.

Odwołujący zarzucając naruszenie szeregu przepisów postępowania oraz prawa materialnego i Konstytucji RP wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i jej zmianę zgodnie z prawem i uchwałami 7 sędziów NSA z dnia [...] stycznia 2011r. sygn. II OPS 2/10 oraz z 16 grudnia 2013r. sygn. II OPS 2/13.

Decyzją z dnia [...] 2015r. znak [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "WINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013r. poz. 267 z późn.zm.), art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 w brzmieniu obowiązującym do 30.05.2004r.) oraz art. 2 ust.2 i ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888),

1. 1) uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w części odnoszącej się do jej sentencji, i jednocześnie w tym zakresie nakazał H. G., Z. G., E. G. i H. B. – współwłaścicielom nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (działka nr [...] obr. [...] i jednocześnie następcom prawnym inwestora tj. W. G., obowiązek wykonania określonych czynności, w celu doprowadzenia wykonanych samowolnie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, związanych ze zmianą sposobu użytkowania z funkcji gospodarczej na cele mieszkalne części podstawowej budynku gospodarczego usytuowanego na posesji przy ul. [...] w [...] (działka nr [...] obr. [...], w głębi owej działki, przy granicy z posesją sąsiednią – przy ul Siedleckiej 52, pobudowanego legalnie na podstawie pozwolenia na budowę decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...].1955r. znak: [...] tj.: przedłożyć, w terminie do [...] 2015r., aktualne protokoły z przeglądów okresowych stanu technicznego: elementów budynku, budowli i instalacji narażonych na szkodliwe wpływy atmosferyczne i niszczące działania czynników występujących podczas użytkowania obiektu; instalacji i urządzeń służących ochronie środowiska; instalacji gazowych oraz przewodów kominowych,
2. 2) utrzymał w mocy pozostałą część decyzji.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia WINB opisał dotychczasowy przebieg postępowań administracyjnych oraz sądowoadministracyjnych dotyczących kwestii legalności robót budowlanych polegających na budowie przedmiotowego budynku gospodarczego (na podstawie ostatecznej decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] 1955r. [...] o pozwoleniu na budowę) usytuowanego na działce nr [...] przy granicy z sąsiednią nieruchomością, samowolnie użytkowanego jako budynek mieszkalny, a następnie samowolnej jego rozbudowie, toczących się co najmniej od 1969r. W wyniku tych postępowań, w szczególności:

1. - decyzją z [...] 2010r. ([...]) PINB dla Miasta [...] odmówił wydania nakazu rozbiórki części podstawowej obiektu (wybudowanej legalnie w 1955r.), a [...]WINB utrzymał tę decyzję w mocy decyzją z dnia [...] 2011r. ([...]),
2. - decyzją z [...] 2010r. PINB odmówił wydania nakazu rozbiórki części dobudowanej w 1969r., która został utrzymana w mocy decyzją WINB z dnia [...] 2012r. ([...]).

Orzeczenia te były przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, który prawomocnymi wyrokami z 15 czerwca 2011r. sygn. II SA/Bd 245/11 oraz z 5 listopada 2012r. sygn. akt II SA/Bd 252/12 oddalił skargi A. S.. Wyrokiem z 9 października 2014r. sygn. II OSK 705/13 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną skarżącego od wyroku WSA z 5.11.2012r.

Wobec prawomocnego stwierdzenia braku podstaw do rozbiórki spornego obiektu budowlanego, organy nadzoru budowlanego kontynuowały postępowania w zakresie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na cele mieszkalne (dot. części wybudowanej na podstawie decyzji z 1955r.) oraz w zakresie zakończenia legalizacji części budynku samowolnie dobudowanej w 1969r.

Organ wskazał, że niniejsza sprawa dotyczy samowolnej zmiany sposobu użytkowania z funkcji gospodarczej na mieszkalną powstałej pierwotnie części budynku wolnostojącego zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...]. Jest to część parterowa, bez podpiwniczenia, obejmująca: sień, pokój, kuchnię i łazienkę, o pow. zabudowy co 8,73m × 4,60m i wysokości pomieszczeń ca 2,67m. Powołując się na zgromadzone dokumenty organ wskazał, że ta pierwotna część budynku już w 1969 r. była użytkowana w charakterze mieszkalnym, a ówczesny inwestor W. G. w związku z rozbudową budynku występował o pozwolenie na dokończenie wstrzymanej rozbudowy i pozwolenie na zamieszkanie.

Jak wynika nadto z akt sprawy postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania rzeczonego budynku toczyło się także w latach 90 –tych ubiegłego wieku, po przekazaniu przez PINB zakończone decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].2002r. nr [...] (znak: [...]) o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego (w ramach adaptacji i rozbudowy), którą Wojewoda [...] decyzją z [...] 2002 r. ([...]) uchylił i odmówił pozwolenia na użytkowanie. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 6 marca 2003r. sygn. SA/Bd 499/03 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z [...].2002r., wskazując na błędny tryb postępowania, które organ winien prowadzić na skutek czynności zmierzającej do legalizacji zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, do którego nie odnosi się art. 59 ust. 1, lecz art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.

Prawo budowlane, w zw. z art. 50 i art. 51 tej ustawy. Sąd wskazał, że w pierwszej kolejności rozważenia wymaga jednak kwestia, czy w stosunku do spornego obiektu nie została wydana decyzja nakazująca jego rozbiórkę.

Na tej podstawie PINB pismem z [...].2003r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie nieprawidłowości związanych z pobudowaniem budynku, w tym pozwolenia na użytkowanie ([...]), jednak z uwagi na inne toczące się postępowania, w tym dotyczące nieważności decyzji i wydania nakazu rozbiórki, postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania nie było kontynuowane. Następnie PINB przystąpił do kontynuacji postępowania w sprawie i zawiadomieniem z dnia [...].2015r. ([...]) poinformował strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i możliwości wypowiedzenia się w sprawie. W odpowiedzi w pismach z [...], [...] 2015r. A. S. i F. S. przedstawili swoje wnioski podnosząc, że nie wyrażają zgody na zmianę sposobu użytkowania spornego budynku gospodarczego na mieszkalny i domagają się rozbiórki części dobudowanej w 1969r.

Pismem z [...] 2015r. organ poinformował strony o podziale sprawy na dwa odrębne postępowania: nr [...] – dot. samowolnej dobudowy do istniejącego wcześniej budynku gospodarczego, nr [...] – dot. zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek odwołania WINB wskazał, że podstawę prawną zaskrzonej decyzji stanowią art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 5 w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane oraz art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2004 Nr 93, poz. 888), który stanowi, że przepisu art. 71a, ustawy Prawo budowlane, nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. W takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe. W sprawie zastosowanie ma również art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, zgodnie z którym w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wszczętych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Natomiast przepisy dotychczasowe to przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w wersji obowiązującej do dnia 30.05.2004r., co wynika z art. 4 ww. ustawy zmieniającej. Z kolei art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, w ówczesnym brzmieniu stanowi, że w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50, 51 i art. 57 stosuje się odpowiednio. WINB przytoczył także treść art. 51 ust. 1 i 5 P.b.

W dalszej kolejności organ odwoławczy stwierdził, że zmiana sposobu użytkowania wymagała zgody właściwego organu zgodnie z przepisami ustawy obowiązującej w czasie jej powstania tj. z 31.01.1961 r, art. 44 ustawy Prawo budowlane z 24.10.1974r., jak również art. 71 ustawy Prawo budowlane z dnia 7.07.1994r., zatem w sprawie mamy do czynienie z sytuacją ustaloną w art. 51 ust. 1 pkt 1 tej ustawy w wersji obowiązującej do 30.05.2004r. PINB zastosował art. 51ust. 1 pkt 2 i ust. 5 (w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2) P.b. w celu doprowadzenia samowolnej zmiany sposobu użytkowania do stanu zgodnego z prawem. Wydana decyzja nie rozstrzyga jeszcze sprawy o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania obiektu.

Ponadto przyjęty tryb postępowania wynika z uzasadnienia wyroku NSA Ośrodka Zamiejscowego w Bydgoszczy z dnia 6 marca 2003r. sygn. SA/Bd 499/03, zgodnie z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zdaniem organu odwoławczego, wobec powyższych ustaleń decyzja PINB dla Miasta [...] nie narusza przepisów prawa, jednak jej sentencja jest mało precyzyjna w zakresie opisu części obiektu objętej zmianą sposobu użytkowania z funkcji gospodarczej na mieszkalną, zatem organ odwoławczy na mocy art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił w części decyzję I instancji i jednocześnie orzekł w tym zakresie, co zapisano w pkt 1decyzji oraz przesunął termin wykonania nakazanych czynności do dnia [...].2015r. Ponadto organ uchylając w części sentencję zaskarżonej decyzji, zwrócił uwagę na zobowiązanie dotyczące wystąpienia z wnioskiem "o wydanie decyzji o użytkowanie (...), bowiem informację o konieczności uzyskania pozwolenia na użytkowanie zgodnie z art. 55 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. należy zawrzeć w decyzji jedynie w formie pouczenia, a nie w formie nakazu zawartego w sentencji decyzji wydanej w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2. W pozostałej części organ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

Organ nie zgodził się ze stanowiskiem odwołującego się w zakresie konieczności przedłożenia przez inwestora oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane w niniejszym postępowaniu, bowiem nie wynika to z przepisów prawa stanowiących podstawę orzekania, a nadto prawo inwestora zostało już zweryfikowane przy udzielaniu pozwolenia na budowę z [...].1955r. i w wyrokach sądów.

A. S. zaskarżył powyższą decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy przedstawiając własną ocenę i obszernie argumentowane zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz procesowego dotyczących postępowań związanych z budową budynku gospodarczego w części objętej pozwoleniem na budowę z 1955r., w szczególności naruszenie:

1. - art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego oraz art. 2 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, przez błędną wykładnię, interpretację i jego nieprawidłowe zastosowanie do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy z jednoczesnym naruszeniem art. 15 i art. 107 § 3 K.p.a. prawa odwołującego się do dwóch instancji przy zmienionej podstawie prawnej w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji – poprzez przyjęcie, że przepisem art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. ma prawo za pomocą wydanego nakazu nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności – przedłożyć aktualne protokoły z przeglądów (...), gdy tymczasem jest to niedopuszczalne w świetle treści tego przepisu i powołanego w odwołaniu orzecznictwa, które organ pominął milczeniem,
2. - art. 71a Prawa budowlanego z roku 1994r. poprzez niezastosowanie w sytuacji gdy wszczęcie postępowanie w sprawie samowolnego sposobu użytkowania zostało wszczęte w 2015r. poinformowaniem stron o powstaniu sprawy [...], co nie pozwala na zastosowanie art. 71 ust. 3, art. 50, 51 P.b. ważne do 31 maja 2004r.
3. - art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w sytuacji zaistnienia podstaw do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji oraz naruszenia przez organy art. 2 Konstytucji RP oraz przepisów K.p.a. i zasady Prawa budowlanego, według której organy mają obowiązek zapobiegania i likwidowania skutków naruszenia prawa, natomiast w sprawie akceptują warunki samowoli, które nie mogą być naprawione przez bezprawne czynności podjęte z naruszeniem art. 201 i 199 Kc, i przez nałożenie na inwestorów czy współwłaścicieli jakichkolwiek obowiązków (wskazując na cywilne skutki bezwzględnego naruszenia prawa),
4. - wyroku NSA Ośrodek Zamiejscowy w Bydgoszczy z 6 marca 2003r. sygn. SA/Bd 499/03 w związku z uznaniem uchylonego przez ten sąd postanowienia nr [...] z [...].2001r., iż może stanowić podstawę prawną do wykonania inwentaryzacji budynku gospodarczego F.H.U. [...] oraz zawartych tam ocen technicznych, podczas gdy w zaistniałej sytuacji owa inwentaryzacja jest nieważna i nie może stanowić dowodu w sprawie przy wadliwej podstawie prawnej postanowienia, o czym zadecydował sąd w wyroku. Podstawą ponowionych czynności nie może być art. 51 ust. 1 pkt 2,
5. - niedopuszczalne pomieszanie w jednym postępowaniu przepisów z rozdziału 5 i 6 Prawa budowlanego i zobowiązanie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 do przedłożenia protokołów z przeglądów okresowych budynku gospodarczego, podczas gdy tego typu nakazy wynikające z użytkowania budynku winny być kierowane do właściciela, a nie inwestora lub jego następców prawnych w trybie przepisów art. 61 i nast., co czyni decyzję PINB nieważną,
6. - art. 31, art. 64, art. 21 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 199 i art. 201 K.c. w zw. z art. 51 ust. 7 Pb, art. 71 ust. 3 Pb poprzez uznanie przez organy za legalne działania współwłaścicielki w 1/32 części prawa własności, co spowodowało naruszenie prawa własności skarżącego,
7. - prawa materialnego przez błędną wykładnię i błędną interpretację zaistniałego stanu faktycznego zgodności z prawem i jego niezastosowanie – art. 51 ust. 1 pkt 1 i 49b ust. 1 Pb, art. 5, art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego – istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nakazującego rozbiórkę nielegalnych robót budowlanych i przywrócenie stanu pierwotnego wg. decyzji z 1955r. – funkcji gospodarczej wyżej wymienionych wykonanych w nielegalnym budynku gospodarczym części z 1969r. i części z 1955r. bez wymaganego prawem skutecznego zgłoszenia i bez uzyskania zgody na wykonanie i legalizację samowoli od A. S. (współwłaściciela w [...]) i F. S. ([...]), roboty wykonane nie mogą bowiem być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem, bowiem inwestorka nie posiadała i nie posiada, bez zgody ww. prawa do dysponowania nieruchomością dla wykonania przedmiotowych robót związanych z samowolną zmianą sposobu użytkowania (art. 3 pkt 11 P.b.),
8. - uchwały 7 sędziów NSA z dnia 10 stycznia 2011r. sygn. II OPS 2/10 poprzez błędną jej wykładnię i niezastosowanie przy prowadzeniu postępowania w oparciu o przepisy art. 50 i 51 P.b. w zw. z art. 199 i 201 Kc w związku z ochroną prawa własności przy współwłasności sprzecznie z orzecznictwem sądów administracyjnych, a także uchwały 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 2013r. sygn. II OPS 2/13 poprzez błędną jej wykładnię i niezastosowanie w związku z art. 37 ust. 2 i art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1974r. stanowiącej obowiązkową zmianę stanu prawnego i wykładni organ w dacie orzekania w przedmiocie przymusowej rozbiórki uwzględnienie także przeznaczenia terenu na którym powstał obiekt od daty jego budowy, a przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 Pb z 1974r. w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. P.b. są przepisy obowiązujące w dacie orzekania, czego PINB bezpodstawnie zaniechał mimo wniosku A. S. i F. S. z [...].2015r. do sprawy [...] samowolna rozbudowa (dobudowa) do budynku gospodarczego części budynku z 1969r. oraz [...] samowolna zmiana funkcji, sposobu użytkowania budynku gospodarczego części z 1955r.
9. - art. 71 ust. 3 Pb w zw. z art. 71 ust. 1 przywołującym art. 32 Pb poprzez jego błędną wykładnię, nieprawidłową interpretację i nie zobowiązanie do złożenia oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej wymaganym tym przepisem o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - art. 32 ust. 4 pkt 2 jakim jest zmiana funkcji budynku z gospodarczego na mieszkalny z dostarczeniem pisemnej zgody większościowych współwłaścicieli przedmiotowego budynku gospodarczego (część z 1955r. i część z 1969r.),
10. - art. 71 ust. 3 w zw. z art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7, art. 49b ust. 1 jak również postanowienia [...]WINB z dnia [...].2015r. ([...]) poprzez nierozpatrzenie wniosku wezwania A. S. i F. S. z [...].2015r. (dot. kilku postępowań) i nie wydanie postanowienia o wstrzymaniu użytkowania budynku gospodarczego w charakterze samowolnej zmiany na mieszkalny,
11. - § 9 pkt 6 i 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2003r. w sprawie warunków i trybu postępowania dotyczącego rozbiórek oraz zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (Dz.U. Nr 120, poz. 1131) przez niezastosowanie,
12. - art. 52 P.b. poprzez błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie poprzez pominięcie A. S. i F. S. jako adresatów decyzji przy żądaniu dostarczenia protokołów przeglądów okresowych budynku, dopuszczalne tylko do części budowlanej z 1955r. bez nielegalnej instalacji, a nie dopuszczenie z części nielegalnej z 1969r.
13. - art. 6, art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1, art. 104, art. 107 § 3 K.p.a.

Z tych powodów skarżący wniósł o:

1. - uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia z obowiązkiem zebrania dodatkowego, brakującego materiału dowodowego w istotnej części i dokładnego wyjaśnienia sprawy,
2. - wydanie decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 4, art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z art. 199 Kc oraz art. 49b ust. 1 w zw. z art. 199Kc orzekającej o nałożeniu na inwestora H. Goncerzewicz obowiązku wykonania rozbiórki nielegalnego budynku gospodarczego części z 1969r. oraz wykonania na podstawie art. 49b ust.1 rozbiórki wszystkich nielegalnych obiektów budowlanych warunkujących zdatność do użytkowania budynku i doprowadzenie do stanu poprzedniego,
3. - stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji obarczonej kwalifikowaną wadą, powodującą jej nieważność z mocy prawa na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z błędną podstawą prawną decyzji art. 51ust. 1 pkt 2 w aktualnym brzmieniu, jak w brzmieniu do 13 maja 2004r.,
4. - nakazanie inwestorowi doprowadzenia nieruchomości przy ul. [...] w [...] obiektu do stanu poprzedniego budową budynku gospodarczego części z 1995r. i z 1969r. sprzed samowolną dobudową z likwidacją wszystkich nielegalnych robót budowlanych i urządzeń budowlanych na podstawie art. 49b ust. 1 P.b., a także przywróceniem funkcji gospodarczej zgodnie z projektem podstawowym budynku gospodarczego z 1955r. i zezwoleniem na budowę sprzed samowolnej zmiany funkcji, sposobu jego użytkowania z jednoczesną likwidacją niezgodności wybudowanego obiektu z 1995r. z pozwoleniem na budowę i projektem budowlanym.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie oraz o odrzucenie skargi na postanowienie PINB dla Miasta [...] z dnia [...] 2001r. nr [...]. Organ wskazał, że nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym zarzuty skargi dotyczące niesprawności technicznej instalacji elektrycznych, sanitarnych i grzewczych zasilających przedmiotowy budynek, w szczególności wobec wskazanych opinii uprawnionych podmiotów. Organ podtrzymał także stanowisko w zakresie kwestii władania nieruchomością, powołując się na zapadłe wyroki dotyczące odmowy nakazu rozbiórki przedmiotowego budynku gospodarczego.

Postanowieniem z dnia 8 lipca 2016r. odmówiono wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Po rozdzieleniu skarg objętych pismem z [...] 2015r., prawomocnym postanowieniem z dnia 10 lutego 2016r. sygn. akt II SA/Bd 16/16 Sąd odrzucił, jako niedopuszczalną, skargę na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z [...] 2001r. nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Kontrola legalności działalności administracji publicznej wojewódzkiego sądu administracyjnego wynika z art. 1 ustawy z dnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647), a jej zakres określa art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej P.p.s.a., według którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Mając na uwadze wnioski skargi podkreślenia nadto wymaga, że sąd administracyjny nie posiada właściwości do zastąpienia organów administracji w merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej poprzez wydanie lub zmianę decyzji administracyjnej.

Badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi poprzez uchylenie decyzji następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.).

Dokonując tak zakreślonej kontroli legalności działalności administracji w niniejszej sprawie sąd uznał, że zaskarżona decyzja, jak również decyzja organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji, naruszają prawo w stopniu skutkującym koniecznością ich uchylenia. Nie wszystkie jednak zarzuty skarżącego są zasadne.

Niesporne w sprawie pozostaje, że przedmiot postępowania administracyjnego, w którym wydano zaskarżoną decyzję, stanowi samowolna zmiana sposobu użytkowania, budynku gospodarczego wybudowanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z [...].1955r. na nieruchomości przy ul. [...] w [...] (dz. nr [...]) – na budynek mieszkalny. Nie budzi również wątpliwości, że postępowania administracyjne dotyczące niezgodności z obowiązującymi przepisami prawa zarówno samowolnej zmiany sposobu użytkowania tego budynku gospodarczego, jak również jego samowolnej rozbudowy w 1969r. i dalszego użytkowania jako budynku o funkcji mieszkalnej oraz żądania rozbiórki toczyły się przed organami administracji publicznej od 1969r.

Jak wynika z akt sprawy m.in. decyzją z [...] 2002r. nr [...] ([...]) Prezydent Miasta [...], na podstawie art. 59 ust. 1, art. 80 ust. 1 pkt 1 i art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, orzekł o pozwoleniu na użytkowanie spornego budynku (w ramach adaptacji i rozbudowy) na cele mieszkalne, decyzję tę uchyli Wojewoda [...] decyzją z [...] 2002r. ([...]) i odmówił pozwolenia na użytkowanie budynku. Wyrokiem z dnia 6 marca 2003r. sygn. SA/Bd 499/03 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Bydgoszczy, uwzględniając skargę H. G., uchylił powyższe decyzje podkreślając, że zapadły one na skutek czynności zmierzającej do legalizacji zmiany sposobu użytkowania obiektu, w której wcześniej nie wydano ostatecznej decyzji.

Sąd stwierdził, że organ pierwszej instancji powołał błędną podstawę prawną (art. 59 ust. 1 ustawy Prawo Budowlane z 7 lipca 1994r.), tymczasem podstawę rozstrzygnięcia w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia stanowić winien przepis art. 71 ust. 3 ww. ustawy, zgodnie z którym przepisy art. 50 i art. 51 stosuje się odpowiednio. W decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu lub jego części. Art. 51 ust. 1 pkt 2 umożliwia właściwemu organowi wydanie decyzji nakładającej obowiązek wykonania okresowych czynności w celu wykonania określonych robót do stanu zgodnego z prawem. Dopiero po spełnieniu określonych czynności zgodnie z art. 55 konieczne jest uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu. Zgodnie z art. 55 ust. 1 pkt 3 uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu jest wymagane, jeżeli właściwy organ wydał na podstawie art. 71 ust. 3 decyzję nakazującą dokonanie określonych czynności, zmian lub przeróbki.

Sąd wskazał, że organy administracyjne w niniejszej sprawie maja obowiązek prowadzić postępowanie mając na uwadze treść przepisu art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, lecz w pierwszej kolejności rozważenia wymaga kwestia, czy w stosunku do spornego obiektu nie została wydana decyzja nakazująca jego rozbiórkę.

Po przekazaniu akt sprawy wraz z ww. wyrokiem Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] (dalej PINB), pismem z dnia [...] 2003r. (znak [...]) zawiadomił on strony o wszczęciu postępowania w sprawie nieprawidłowości związanych z realizacją spornego budynku gospodarczego użytkowanego jako mieszkalny. Postępowanie to kilkukrotnie PINB zawieszał, wskazując na konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnień wstępnych, jednakże wadliwe postanowienia w tym zakresie były uchylane przez organ drugiej instancji oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (wyrok z 25 marca 2004r. sygn. SA/Bd 3231/03). Mimo powyższego, jak stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji [...]WINB, "postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku nie było kontynuowane". Organ odwoławczy nie precyzuje po ilu latach PINB, "przystąpił do kontynuowania tego postępowania", a jedynie wskazuje lakonicznie, że [...] 2015r. (znak [...]) poinformował strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym (str. 4 uzasadnienia).

Nadmienić należy, że poza przedmiotem niniejszej sprawy pozostaje kwestia bezczynności czy też przewlekłego prowadzenia przez PINB dla Miasta [...] postępowania w przedmiotowej sprawie, która stanowić będzie przedmiot kontroli w odrębnym postępowaniu sądowoadministracyjnym toczącym się na skutek skargi A. S. (sygn. akt II SAB/Bd 95/15).

W dalszej kolejności podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzeni postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Na podstawie art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

W tym zakresie należy zwrócić uwagę, że na mocy przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888) z dniem 31 maja 2004r. nastąpiła istotna zmiana stanu prawnego w zakresie regulacji postępowania dotyczącego zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego oraz w przypadku przystąpienia do samowolnej zmiany sposobu użytkowania bez stosownego zgłoszenia (art. 1 pkt 31 i 32 ustawy zmieniającej).

Wbrew jednak zarzutowi skargi przepisy ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w znowelizowanym brzmieniu w okolicznościach niniejszej sprawy nie mogą mieć zastosowania, wobec prawidłowo przywołanej przez organy nadzoru budowlanego treści przepisów intertemporalnych tj. art. 2 ust. 2 i 3 powyższej ustawy nowelizujacej. I tak w sprawach zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wszczętych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe (ust.2). Przepisu art. 71a, ustawy o której mowa w art. 1, nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. W takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe (ust. 3).

W ocenie Sądu, na podstawie analizy akt administracyjnych sprawy, w tym przywołanych wyżej okoliczności, bez wątpienia postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku gospodarczego zostało wszczęte wiele lat przed dniem wejścia w życie powyższej nowelizacji i nie zostało do tego czasu zakończone wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej, na co wszakże zwracał również w jego toku uwagę wielokrotnie w swych pismach skarżący oraz F. S.. Bez wpływu na to ustalenie pozostaje zmiana oznaczenia sprawy dokonywana kilkukrotnie przez właściwe organy administracji (tu [...]). Istotna jest bowiem tożsamość podmiotowa i przedmiotowa indywidualnej sprawy administracyjnej, w której zapadł uprzednio wyrok NSA Ośrodka Zamiejscowego w Bydgoszczy z 26 marca 2003r.

Zgodnie z treścią art. 71 ust.1 (w brzmieniu przed 31 maja 2004r.) zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu. Przepisy art. 32 stosować należało odpowiednio. Natomiast zgodnie z art. 71 ust. 3 ustawy, w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 stosuje się odpowiednio. W decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Wobec powyższego, w warunkach związania przywołanym wyrokiem, należy zaakceptować procedowanie przez organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie dotyczącej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia w trybie przepisów art. 71 ust. 3 w zw. z art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r., Nr 203, poz. 2016 z późn.zm.) w brzmieniu obowiązującym do 30 maja 2004r.

Analiza akt administracyjnych daje podstawy aby przyjąć, że ewentualne roboty budowlane konieczne dla dokonanej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego jako budynku mieszkalnego z pewnością zostały faktycznie zakończone w latach 60-tych ubiegłego wieku, co wynika ze zgromadzonych dokumentów i w takim charakterze budynek ów od tego czasu jest użytkowany. Nie znajduje zatem dostatecznych podstaw obecne oczekiwanie skarżącego wydania przez organ nadzoru budowlanego postanowieniu o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych dawno już wykonanych. Organ winien rozważyć zatem przesłanki umożliwiające zastosowanie odpowiednio stosownego trybu naprawczego, określonego w art. 51 P.b., którego celem jest umożliwienie inwestorowi lub właścicielowi obiektu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. Uwzględniając treść przepisów art. 71 ust. 3 w zw. z art. 50 ust. 1 i ust. 5 w zw. z art. 50 ust. 1 P.b., organy nadzoru budowlanego zobowiązane były podjąć wszelkie czynności aby ustalić stan faktyczny konieczny dla oceny, z jakimi zakresem robót budowlanych wiązała się przedmiotowa zmiana sposobu użytkowania budynku, a następnie ocena w kontekście art. 50 ust. 1 P.b. i czy jest możliwe doprowadzenie tych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Ewentualny obowiązek wykonania konkretnie sprecyzowanych czynności, w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. w określonym terminie, w celu doprowadzenia wykonywanych względnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, organ winien, uwzględniając okoliczności danej sprawy, nałożyć na osoby określone w art. 52 P.b., czyli na inwestora, właściciela (współwłaścicieli) lub zarządcę obiektu budowlanego. Ten bowiem tryb powinien mieć pierwszeństwo przed nakazaniem przywrócenia poprzedniego (zgodnego z pozwoleniem) sposobu użytkowania budynku.

Poza kwestionowaniem trybu orzekania przez organy na podstawie ww. przepisów a nie, na podstawie art. 71 i 71a P.b. po ww. nowelizacji, zasadniczy przedmiot sporu pomiędzy skarżącym a organami nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie stanowi także prawidłowość zastosowanej przez te organy wykładni przepisów trybu naprawczego, w tym art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., stanowiącego podstawę prawną zaskarżonej decyzji.

Analizując liczne zarzuty skargi oraz odwołania należy stwierdzić, że zasadniczo skarżący upatruje wadliwość zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji PINB w tym, że przed ich wydaniem nie zostały wyjaśnione istotne dla możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem dokonanej samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny kwestie, za które uważa:

1. a) brak po stronie inwestora oraz jego następców prawnych prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane (zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny) i brak żądania przez organ złożenia oświadczenia w tym zakresie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b., podczas gdy skarżący, który wraz z F. S. są współwłaścicielami nieruchomości przy ul. [...] w [...] w [...] części, (nie wyrażali i nie wyrażają zgody na zmianę sposobu użytkowania tego budynku), podczas gdy następcy prawni inwestora W. G.: H. G., Z. G., E. G. i H. B. posiadają po [...] części (łącznie [...]),
2. b) brak oceny zgodności zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny z przepisami prawa - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz kc dotyczącymi współwłasności (art. 199 i art. 200),
3. c) brak dostatecznego zweryfikowania kwestionowanego przez skarżącego stanu technicznego i bezpieczeństwa instalacji tego budynku, co jego zdaniem winien organ uczynić żądając w toku postępowania, przed wydaniem skarżonej decyzji, przedłożenia stosownych ocen technicznych, ekspertyz w trybie przepisu art. 81c ustawy Prawo budowlane, a nie art. 51 ust. 1 pkt 2 jak wadliwie uczyniły to organy.

Swoje stanowisko w tym zakresie skarżący opiera na orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym dwóch uchwałach składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego tj. uchwale z dnia 10 stycznia 2011r. sygn. II OPS 2/10, oraz z dnia 16 lutego 2013r. sygn. II OPS 2/13, której teza brzmi: "Przepisami o planowaniu przestrzennym, o którym mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy."

Z kolei w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji [...]WINB, podobnie jak organ pierwszej instancji, w odniesieniu do powyższych kwestii uznał, iż:

1. - żaden z przywołanych przepisów art. 71 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo budowlane w wersji obowiązującej do 30.05.2004r., nie stanowi wymogu przedłożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b, nie jest to bowiem postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę lecz w sprawie samowolnej zmiany budynku gospodarczego na mieszkalny w latach 60-tych ubiegłego wieku. Przy czym sporny budynek powstał za pozwoleniem na budowę z [...].1955r. wydanym W. G., zatem wówczas były badane sprawy dotyczące władania nieruchomością na cele budowlane. Obecnie są ustaleni prawni spadkobiercy zmarłego inwestora, natomiast F. S. i A. S. nie byli inwestorami spornego obiektu, nie ponosili tez żadnych nakładów finansowych na owa budowę. Nadto w wyrokach zapadłych wcześniej w sprawie tego budynku, sądy wypowiedziały się już w temacie prawa inwestora do tej nieruchomości.
2. - przywołane przez skarżącego uchwały NSA nie dotyczą wprost badanej sprawy, a nadto zapadły po 30 maja 2004r., natomiast sprawa jest rozstrzygana w oparciu o stan prawny istniejący do tego dnia. W tym czasie organy nadzoru budowlanego przy legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych, innych niż określone w art. 48 i 49b nie wymagały przedłożenia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, były to sprawy cywilno-prawne pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości, co wynikało również z ówczesnych orzeczeń sądowych wskazanych w decyzji organu I instancji np. wyrok NSA z dnia [...].01.2003r. sygn. IV SA 523/01, wyrok NSA z [...].03.2008r. sygn. II OSK 228/07,
3. - w zakresie zgodności z przedmiotowej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny z przepisami o planowaniu przestrzennym, organ odwoławczy powtórzył, że organem pierwszej instancji, że nastąpiła ona pod rządami ustawy z 31.01.1961r. oraz, że decyzją z [...].1969 r. ([...]) Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] uchylając decyzję organu pierwszej instancji z [...].1969r. nakazującą rozbiórkę całego budynku gospodarczego z przeznaczeniem na obiekt mieszkalny i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia z terminem wykonania do końca 1980 r., jednocześnie zezwoliło inwestorowi W. Goncerzewicz na dokończenie rozbudowy budynku z przeznaczeniem jako pralni. Mając na uwadze względy gospodarcze i społeczne oraz wzgląd, że budynek znajduje się w terenie przeznaczonym w miejscowym planie pod zabudowę jednorodzinną. Organ podniósł, że lokalizacja rzeczonego obiektu nie jest sprzeczna również z ostatnim obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu "[...]" zatwierdzonym uchwałą nr [...] MRN w [...] z dnia [...].1990r. (Dz.Urz.Woj. [...] Nr [...], poz. [...] z [...].1990r.), który obejmował posesję przy ul. [...] nr [...], teren oznaczony symbolem 29 MN – teren zabudowy jednorodzinnej.

W pierwszej kolejności przypomnieć należy, iż zaskarżoną decyzją z [...] 2015r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., w punkcie 1 - uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w części odnoszącej się do jej sentencji, i w tym zakresie nakazał H. G., Z. G., E. G. i H. B. – współwłaścicielom nieruchomości położonej w B. przy ul. [...] (działka nr [...] obr. [...] i jednocześnie następcom prawnym inwestora tj. W. G., obowiązek wykonania określonych czynności, w celu doprowadzenia wykonanych samowolnie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, związanych ze zmianą sposobu użytkowania z funkcji gospodarczej na cele mieszkalne części podstawowej budynku gospodarczego usytuowanego na posesji przy ul. [...] w [...] (działka nr [...] obr. [...], w głębi owej działki, przy granicy z posesją sąsiednią – przy ul [...], pobudowanego legalnie na podstawie pozwolenia na budowę decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...].1955r. znak: [...] tj.: przedłożyć, w terminie do [...] 2015r., aktualne protokoły z przeglądów okresowych stanu technicznego: elementów budynku, budowli i instalacji narażonych na szkodliwe wpływy atmosferyczne i niszczące działania czynników występujących podczas użytkowania obiektu; instalacji i urządzeń służących ochronie środowiska; instalacji gazowych oraz przewodów kominowych (dymowych, spalinowych i wentylacyjnych), a nadto w punkcie 2 utrzymał w mocy pozostałą część decyzji.

Stwierdzić należy, że organ odwoławczy niewłaściwie zastosował instytucję określoną w art. 138 § 1 pkt 2 określając, że uchyla zaskarżona decyzję I instancji "w części odnoszącej się do jej sentencji" i jednocześnie w tym zakresie orzekł co do istoty, i w pkt 2 utrzymując w mocy "pozostałą część decyzji". Uchylając bowiem sentencję decyzji czyli jej rozstrzygnięcie (zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a.) i orzekając ponownie o całości sprawy w istocie uchylił całą decyzję, a nie jej część, i nie pozostała już żadna inna część, którą mógłby utrzymać w mocy. Uzasadnienie decyzji jest bowiem wyłącznie jej koniecznym elementem wyjaśniającym podstawę faktyczną i prawną oraz motywy rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach stron stosunku administracyjnoprawnego (art. 104 i 107 § 3 K.p.a.). Oznacza to, iż orzekając reformatoryjnie organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję albo w całości (sentencja i odpowiadające jej uzasadnienie) albo w części i w takim samym zakresie albo orzec co do istoty sprawy, albo umorzyć postępowanie w pierwszej instancji. Uchylenie rozstrzygnięcia powoduje utratę bytu prawnego jego uzasadnienia, czyli argumentacji, której nie może jednocześnie "utrzymać w mocy organ odwoławczy".

Odnosząc się natomiast do istoty powyższych kwestii spornych, w ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, należy podzielić stanowisko skarżącego zgodnie z którym obowiązki wynikające z decyzji wydanej w trybie naprawczym, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane mogą dotyczyć tylko i wyłącznie czynności faktycznych, konkretnych robót budowlanych, koniecznych do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Na podstawie tego przepisu, także w brzmieniu obowiązującym do 30.05.2004r., organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do nakładania obowiązku przedłożenia dokumentów służących wyłącznie celom dowodowym, takich jak protokoły z przeglądów okresowych stanu technicznego obiektu budowlanego, jego instalacji i urządzeń służących ochronie środowiska. Jak zasadnie wywodzi skarżący pogląd taki jest obecnie dominujący w orzecznictwie sadów administracyjnych, a powoływanie się przez organy na własną praktykę czy też orzeczenia sprzed 30 maja 2004r. nie może mieć znaczenia, bowiem organy działają na podstawie przepisów prawa, w stanie prawnym prawidłowo przywołanym. Odmienną kwestią jednak pozostaje wykładnia norm prawa mających w sprawie zastosowanie, przy dokonaniu której Sąd przychyla się do aktualnie dominujących poglądów w orzecznictwie i piśmiennictwie.

W sytuacji gdy nie ma już w sprawie podstaw do wstrzymania wykonywania robót budowlanych, organ nadzoru budowlanego winien zatem zastosować w celach dowodowych art. 81c ust. 2 ustawy. Przepis ten, mając właśnie taki charakter, daje uprawnienie także w toku postępowań prowadzonych już w innym trybie, do nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości (czyli o charakterze kwalifikowanym) co do jakości wykonanych robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, bądź jego elementów. Przy czym organ nie ma prawa nałożyć takiego obowiązku gdy nie uzasadni, ze w sprawie takie uzasadnione i jakie wątpliwości, po analizie dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego jeszcze istnieją (por. wyroki NSA z 19 czerwca 2010r. sygn. II OSK 1012/09, z 19 grudnia 2012r. sygn. II OSK 1509/11, z 28 lipca 2016r. sygn. II OSK 2845/14, wyrok WSA w Łodzi z 24 czerwca 2014r. sygn. II SA/Łd 377/14, publik CBOSA).

Owe działania zmierzają bowiem wyłącznie do wyjaśnienia kwestii technicznych, których celem jest ustalenie stanu faktycznego sprawy. Dopiero zatem po złożeniu określonych w tym trybie dokumentów oraz w oparciu o wszechstronną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, organ nadzoru budowlanego może kontynuować postępowanie w trybie art. 51 P.b., w tym rozważyć czy są możliwości i podstawy do nałożenia obowiązku dokonania czynności na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem.

W ocenie Sądu, niezależnie od powyższego uchybienia, w okolicznościach niniejszej sprawy mieć należy na uwadze, że z uwagi na samowolną zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek przeznaczony na stały pobyt ludzi czyli budynek mieszkalny, mające w sprawie zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane przewidują wdrożenie postępowania naprawczego, którego istotą jest umożliwienie stronie zalegalizowania dokonanej samowolnie zmiany sposobu użytkowania obiektu. Przepisy te mają zatem charakter restytucyjny, a nie represyjny. Ich celem jest wyeliminowanie stanu naruszenia prawa i doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami, a nie ukaranie sprawcy samowoli. Wdrożenie owego postępowania naprawczego, regulowanego przepisami Prawa budowlanego obowiązującymi przed 31 maja 2004r., ma zatem na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie orzekania przez organy. Nie budzi wątpliwości, że trudno byłoby doprowadzać nielegalnie wykonane roboty budowlane i nielegalną zmianę sposobu użytkowania obiektu, do stanu zgodnego z prawem, które już nie obowiązuje.

W ujęciu historycznym uzyskanie pozwolenia właściwego organu na zmianę sposobu użytkowania usytuowanego w mieście parterowego budynku gospodarczego na mieszkalny było wymagane zarówno według przepisów art. 2 w zw. z art. z art. 332-334 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowie osiedli (tekst jedn. Dz.U. z 1939r. Nr 34, poz. 216 z pózn.zm), art. 71 (niezależnie od zgody właściciela lub zarządcy obiektu) ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 7 poz. 46), art. 44 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 z późn.zm.). Mimo jednak wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzonego dokonania zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny już w 1969r. postępowanie to jako niezakończone ostateczną decyzją do dnia wejścia w życie ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994r. musiało być dalej prowadzone na podstawie jej przepisów (zgodnie z art. 103 ust. 1), czyli w trybie art. 71 ust. 3, co przesądzone zostało w przywoływanym wcześniej wyroku.

Tryb naprawczy wobec stwierdzenia samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, odróżnić należy od obowiązującego przed dniem 31 stycznia 2004r. trybem uzyskiwania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu, uszczegółowionego w przepisach rozdziału 3 przywołanego przez skarżącego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2003r. w sprawie warunków i trybu postępowania dotyczącego rozbiórek oraz zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych (Dz.U Nr 120, poz. 1131), które utraciło moc prawną z dniem 25 września 2004r.

W ocenie Sądu, w sytuacji gdy inwestycja związana ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny została zakończona znacznie przed wejściem w życie powyższego rozporządzenia, z pewnością bark jest obecnie podstaw do nakładania obowiązków nim wymaganych. Bez wątpienia jednak, skoro od lat 60-tych inwestor, a następnie inne osoby zainteresowane nie dopełniły wymogów prawnych dla formalnego zakończenia inwestycji związanej z niespornie samowolną zmianą sposobu użytkowania tego obiektu, dokonując ustaleń jakie czynności są konieczne dla doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zarówno w stanie prawnym obowiązującym przed 31 maja 2004r. jak i obecnie, nie można pominąć kwestii zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W myśl art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (weszła w życie w dniu 11 lipca 2003r.), ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Ust. 2 stanowi, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do:

1. 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich;
2. 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Zgodnie z dyspozycją art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Na podstawie powyższej ustawy brak podstaw do przyjęcia, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części podlega jakiemukolwiek zwolnieniu z obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy (oczywiście w przypadku nieobowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Przy czym zgodnie z art. 59 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 ww. ustawy, wydania decyzji o warunkach zabudowy wymaga każda zmiana sposobu zagospodarowania terenu (odpowiednio zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego), nawet taka, która nie wymaga pozwolenia na budowę (por. wyroki NSA z 13 lipca 2007r. sygn. II OSK 1069/06, z 26 stycznia 2012r. sygn. II OSK 2144/10).

Niezasadne i wewnętrznie sprzeczne są zarzuty skargi, w których skarżący z jednej strony kwestionuje cel postępowania naprawczego, zmierzającego do doprowadzenia przeprowadzonych samowolnie robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, powołując się na ww. uchwały NSA, a z drugiej strony zarzuca organowi naruszenie prawa poprzez to, że nie zastosował wykładni prawa prowadzącej do uzyskania oczekiwanego przez skarżącego rezultatu i nie orzekł właśnie sprzecznie z treścią uchwały NSA w składzie siedmiu sędziów z 10 stycznia 2011r. sygn. II OPS 2/10 zgodnie z którą "przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane".

Skład sądu administracyjnego rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w powyższej uchwale, stwierdzając, że w kontrolowanym postępowaniu naprawczym brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia żądania skarżącego, aby organ nadzoru budowlanego w trybie art. 51 ust. 1 w zw. z art. 71 ust. 3 P.b. w wersji sprzed 31 maja 2004r. mógł nałożyć, w szczególności na podstawie wskazywanych przez skarżącego przepisów, obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Niezależnie jednak od powyższego, w ocenie Sądu, zasadnie skarżący kwestionuje stanowisko organów nadzoru budowlanego wyrażone w uzasadnieniu skarżonych decyzji oparte na błędnej wykładni przepisów art. 71 ust. 3 w zw. z art. 51 P.b. oraz orzeczeń sądowych w innych sprawach dotyczących tego samego obiektu, zgodnie z którym spór pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości dotyczący dysponowania nieruchomością na cele budowlane, z uwagi na jego cywilnoprawny charakter, pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie organów nadzoru budowlanego w trybie art. 50 i 51 prawa budowlanego.

Sąd nie podziela tego stanowiska. Organy nadzoru budowlanego były zobowiązane do badania posiadania przez inwestorów prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Do chwili wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny w. uchwały z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10 dopuszczalność badania w trybie postępowania opartego o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego tytułu prawnego inwestora do terenu inwestycji nie była jednolicie postrzegana i sądy administracyjne zajmowały odmienne stanowiska, w tym także i takie, które uznał za prawidłowe organ odwoławczy. Jednakże po podjęciu ww. uchwały w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykształciła się zasadniczo jednolita linia orzecznicza (tak np. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 czerwca 2016r. sygn. II OSK 222/16, z 29 stycznia 2016 r. sygn. II OSK 1311/14, z 26 stycznia 2016 r. sygn. II OSK 1290/14, z 22 sierpnia 2014 r., sygn. II OSK 490/13, z 6 marca 2014 r., sygn. II OSK 2426/12, z 27 lutego 2014 r., sygn. II OSK 2322/12, z 1 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 270/12, z 10 września 2013 r., sygn. II OSK 887/12; z 13 marca 2013 r., sygn. II OSK 2180/11; z 26 marca 2013 r., sygn. II OSK 2183/11).

Stanowisko zawarte w tych wyrokach sprowadza się do stwierdzenia, że potwierdzona w sentencji uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/10 niemożność zobowiązania inwestora do złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie oznacza, że organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym w ogóle nie może tego prawa badać w toku podejmowanych przez siebie czynności dowodowych. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego mają obowiązek ustalania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Nie powinno ulegać najmniejszej wątpliwości, że skoro w przypadku legalnego wykonywania robót budowlanych inwestor ma obowiązek złożenia pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenia o dysponowaniu daną nieruchomością na cele budowlane, a w przypadku wątpliwości w tym zakresie organ administracji architektoniczno-budowlanej winien tą wątpliwość wyjaśnić, to nie można traktować inaczej inwestora, który samowolnie wykonał określone roboty budowlane (czy zmienił istotnie sposób użytkowania obiektu budowlanego). Byłoby to przy tym traktowanie korzystniejsze inwestora wykonującego roboty budowlane nielegalnie niż wykonującego takie roboty legalnie.

Tym samym należy wyraźnie stwierdzić, że inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane także w przypadku prowadzenia postępowania opartego o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Nie może dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa do nieruchomości przysługującego innym osobom (osobom trzecim). Każdy ma prawo do zabudowy nieruchomości, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami (art. 4 Prawa budowlanego). Ta jedna z podstawowych zasad Prawa budowlanego dotyczy także postępowań naprawczych i legalizacyjnych.

Obowiązek badania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 50-51 Prawa budowlanego nie oznacza, że organy nadzoru budowlanego są właściwe do rozstrzygania sporów dotyczących tego, kto posiada tytuł prawny do określonej nieruchomości. To inwestor (także ten, który wykonał roboty nielegalnie), lub właściciel (współwłaściciel) ma wykazać posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jeżeli natomiast pojawiłby się spór co do przysługiwania inwestorowi prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to rozstrzygnąć go może jedynie sąd powszechny i wtedy może powstać zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania prowadzonego przez organ administracji na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest jednak każdorazowe rozważnie, czy w okoliczności konkretnej sprawy rozstrzygnięcie sporu cywilnego rzeczywiście stanowi zagadnienie wstępne w sprawie budowlanej.

Ocena w tym zakresie musi być poprzedzona podjęciem przez organ administracji czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zwłaszcza wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego do ustalenia istotnych okoliczności sprawy zasadniczo bowiem wykluczyć należy sytuacje, gdy roszczenie określonych podmiotów w sposób nieuzasadniony tamowałyby rozstrzyganie spraw z zakresu Prawa budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt sygn. akt II OSK 320/14).

Jeżeli w danej sprawie takiego sporu nie ma, wówczas to organy nadzoru budowlanego powinny przed rozstrzygnięciem sprawy ustalić, czy inwestor posiadał tytuł prawny uprawniający do wykonywania danych robót budowlanych. W razie stwierdzenia braku posiadania takiego tytułu, legalizacja robót wykonanych w warunkach art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jest niedopuszczalna. Ustalenie, że inwestor nie dysponował i nadal nie dysponuje prawem do nieruchomości na cele budowlane (w niniejszej sprawie organy uchylają się od ustalenia tej kwestii) powoduje, że organ może skorzystać z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (por. uzasadnienie ww. uchwały).

Nie mają racji organy administracji twierdząc, że kwestia posiadania tytułu prawnego stanowi jedynie domenę prawa cywilnego, a nie administracyjnego. Pochodną prawa własności jest prawo do realizacji robót budowlanych (prawo zabudowy), a prawo do realizacji robót budowlanych podlega w znacznej mierze ograniczeniom wynikającym z prawa publicznego. To przede wszystkim normy prawa administracyjnego wyznaczają granice prawa własności nieruchomości gruntowej i stanowią one znaczną część szeroko pojętego prawa budowlanego. Zbadanie zatem, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest więc nie tylko domeną prawa cywilnego, lecz i prawa administracyjnego w tym prawa budowlanego. Nie ma przy tym znaczenia, że tytuły prawne, z których prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika są z reguły tytułami cywilnoprawnymi.

Oznacza to, że bez znaczenia w niniejszym postępowaniu pozostaje przywołana przez organy okoliczność dotyczącą posiadania przez inwestora prawa dysponowania nieruchomością położoną przy ul. [...] w [...] (dz. nr [...]) na cel wybudowania budynku gospodarczego (według inwentaryzacji z 1969 r. o pow. [...]m2), co potwierdza uzyskane pozwolenie na budowę, i zostało przesądzone w wyrokach sądów administracyjnych. Niniejsze postępowanie dotyczy wszakże innej sprawy, a mianowicie tego, że ów inwestor bez uzyskania pozwolenia właściwego organu samowolnie przeprowadził roboty budowlane polegające na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny, a następnie znaczną jego rozbudowę, co wszakże istotnie wpływa na sposób korzystania z zabudowanej już znacznie wcześniej samodzielnym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym nieruchomości. Z akt administracyjnych sprawy jednoznacznie także wynika, iż już w 1969r., czyli gdy W. Goncerzewicz samowolnie rozbudował sporny budynek w celu powiększenia go i użytkowania w funkcji mieszkalnej zaistniał na tym tle spór pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości, którzy nie wyrażali zgody na zmianę sposobu użytkowania dotychczasowego budynku gospodarczego na mieszkalny.

Organ winien te okoliczności rozważyć. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że ów spór trwa nadal i od wielu lat skarżący A. S. i F. S., którzy wspólnie posiadają [...] części udziałów we współwłasności tej nieruchomości, byli i są przeciwni zarówno rozbudowie pierwotnego budynku, jak również zmianie jego sposobu użytkowania na mieszkalny.

Wobec powyższego, organ z uwzględnieniem przepisów działu IV Kodeksu cywilnego, w szczególności rozkładu udziałów we współwłasności winien wezwać współwłaścicieli do wykazania i ocenić czy w niniejszej sprawie, inwestor, a obecnie współwłaściciele, którzy domagają się zalegalizowania użytkowania budynku na cele mieszkalne, posiadają prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane bez zgody skarżącego i F. S. oraz czy możliwe jest rozstrzygnięcie ewentualnego sporu w tym zakresie. Jak wynika z ustaleń organu odwoławczego następcy prawni inwestora posiadają bowiem łącznie zaledwie 1/8 część udziałów w nieruchomości wspólnej. Nie wynika z akt sprawy, aby przykładowo nastąpił podział nieruchomości ozn. nr [...], w taki sposób, który skutkowałby wyodrębnieniem części nieruchomości na której posadowiony jest sporny budynek lub aby ten budynek stanowił odrębny od gruntu przedmiot własności.

W tej sytuacji zarówno zaskarżona decyzja jak i utrzymana w mocy decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 P.p.s.a. Organy obu instancji zaniechały bowiem prowadzenia postępowania w zakresie ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności (naruszenie art. 7, art. 77§ 1, art. 80 K.p.a.) w tym zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na przedmiotowe cele budowlane inwestora, a obecnie współwłaścicieli. Na skutek błędnej wykładni art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. błędnie również organy zastosowały ten przepis, do zobowiązania części współwłaścicieli do przedłożenia dokumentacji dowodowej (inwentaryzacji i.t.p.) w sprawie.

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji powinien zastosować się do ocen prawnych i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku.

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji wyroku.