Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] września 2018 r. skarżący W. W. złożył do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w Ś., na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., dalej powoływanej jako "Pb") wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie ewidentnych odstępstw przy budowie budynku przy ul. [...]. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że w prowadzonej przed organem sprawie o sygn. [...] zebrano materiał dowodowy wskazujący na ewidentne odstępstwa budynku przy ul. [...] od projektu budowlanego. Powołał się na brak odpowiedniej ilości kominów po obu stronach budynku nr [...] i brak ławy lub jej części na której powinna być osadzona konstrukcja budynku nr [...].
W związku z tym stwierdził, że istnieje duże podejrzenie, że budynki nr [...] i nr [...] wiszą na budynku nr [...], co zagraża zdrowiu i życiu jego mieszkańców, jak też mieszkańców innych budynków, i co w związku z tym powinno być przeanalizowane przez organ. Skarżący podkreślił, że budynki stanowią ciąg architektoniczno-budowlany, dlatego też ma on uprawnia strony w postępowaniu, gdyż sprawa może dotyczyć jego słusznego interesu prawnego.
W związku z ww. wnioskiem z dnia [...] września 2012 r., PINB pismem z dnia [...] października 2018 r. wezwał skarżącego do sprecyzowania i uzupełnienia wniosku w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania, poprzez:
- - dokładne wskazanie jakie ma być wszczęte postępowanie, tj. czy w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego jak wskazuje art. 66 ust. 1 pkt 1 pb, czy w sprawie robót budowlanych,
- - wykazanie interesu prawnego, aby uczestniczyć w postępowaniu jako strona,
- - uzasadnienie, przedłożenie dowodów wskazujących na opisane nieprawidłowości (np. brak ławy fundamentowej i inne).
Jednocześnie PINB poinformował skarżącego, iż w zgromadzonym materiale dowodowym dotyczącym sprawy o sygn. [...] oraz na podstawie przeprowadzonej kontroli w budynku nr [...] przy ul. [...] PINB nie znajduje potwierdzenia możliwości wystąpienia zagrożenia życia i zdrowia. W związku z powyższym konieczne jest uzupełnienie wniosku w celu jego rzetelnego rozpatrzenia.
W odpowiedzi na ww. wezwanie udzielonej pismem z dnia [...] listopada 2018 r., skarżący wskazał, iż wnosi o wszczęcie postępowania w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku nr [...] przy ul. [...]. Jednocześnie skarżący wskazał, że posiada słuszne prawo, aby uczestniczyć w sprawie jako strona, ze względu na to, iż nieodpowiedni stan techniczny budynków nr [...] i nr [...] (brak ściany), ma wpływ na budynek nr [...] w ten sposób, że istnieje niedostateczna ilość przewodów kominowych pomiędzy budynkami nr [...] i nr [...], którą to właściciel budynku nr [...] usiłuje zrekompensować sobie używając przewodów kominowych należących do budynku nr [...].
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], PINB na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, prawidłowo: t.j. Dz.U. 2018 r., poz. 2096, dalej powoływanej jako "kpa"), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku nr [...] przy ul. [...] w Ś. wybudowanego w zabudowie szeregowej, z powodu iż wniosek został złożony przez osobę nie będącą stroną. PINB wskazał, iż skarżący będąc właścicielem budynku nr [...] w zabudowie szeregowej nie wykazał swojego interesu prawnego oraz nie potwierdził żadnymi dowodami opisywane nieprawidłowości. Organ podkreślił, że budynek nr [...] i budynek nr [...] są oddzielone od siebie budynkiem nr [...].
Na powyższe postanowienie skarżący wniósł zażalenie, domagając się przeprowadzenia wyszczególnionych dowodów z dokumentów zawartych w aktach sprawy o sygn. [...] oraz wszczęcia postępowania zgodnie ze zgłoszonym wnioskiem. Skarżący wskazał, że na podstawie art. 66 ust. 1 pkt. 1 pb wniósł o wszczęcie postępowania w sprawie usunięcia zagrażających zdrowiu i życiu nieprawidłowości w budynku nr [...]. Podniósł, że organowi jest znana z urzędu sprawa zgłaszanych przez niego wyziewów dymnych, pochodzących z instalacji sąsiada z budynku nr [...] i, że nie dopatrzył się on nieprawidłowości dotyczących budynku nr [...]. Zaznaczył, że wnosił również na podstawie art. 66 ust. 1 pb o zbadanie stanu technicznego budynku nr [...] w związku z docierającymi wyziewami do jego budynku, niemniej w prowadzonym dotychczas przed organem postępowaniu nie objęto kwestii przedostawania się wyziewów, a jedynie kwestię istotnych odstępstw od projektu budowlanego.
Nieodzowne zatem jest zbadanie sprawy pod kątem art. 66 ust. 1 pb, niemniej dla kompletnego jej zbadania należy objąć postępowaniem budynek przyłączony do budynku nr [...], tj. następny w szeregu budynek nr [...]. Skarżący wskazał na konieczność całościowego zbadania stanu techniczno-konstrukcyjnego przylegających do siebie budynków i na konieczność zbadania stanu technicznego przewodów w budynku nr [...], pod kątem zgodności wykonania ścian i pionów kominowych budynków nr [...] i nr [...] z projektem technicznym.
Po rozpatrzeniu ww. zażalenia, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) w B. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. WINB stwierdził, iż podziela stanowisko PINB, że żądanie wszczęcia postępowania wniosła osoba niebędąca stroną - brak przymiotu strony jest oczywisty i nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w kwestii weryfikacji legitymacji materialnoprawnej osoby żądającej przeprowadzenia postępowania, co zgodnie z literalnym brzmieniem art. 61a § 1 kpa obligowało do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.
Ponadto, jak podkreślił WINB, w sprawie zachodzi również przesłanka przedmiotowa, tj. zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. PINB prowadził bowiem postępowanie administracyjne w sprawie odstąpień od projektów budowlanych dotyczących wykonania ściany z kominami pomiędzy budynkami nr [...], dokonanych w trakcie budowy tych budynków, które rozszerzył postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. o analizę drugiej ściany budynku nr [...], tj. od strony budynku nr [...], w związku z pismem J. L. z dnia [...] kwietnia 2016 r. dotyczącym ilości kominów w tej ścianie niezgodnej (wg wnioskującej) z rysunkami technicznymi. Powyższe zakończyło się wydaniem przez PINB decyzji z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] umarzającej ww. postępowanie administracyjne w całości jako bezprzedmiotowe, która to decyzja został utrzymana w mocy przez WINB decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...].
Oznacza to, że zakres wskazany we wniosku z dnia [...] września 2018 r. był już przedmiotem badania przez PINB w ww. postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją ostateczną. Zatem w świetle powyższego należy, zdaniem WINB, uznać iż PINB prawidłowo na podstawie art. 61a § 1 kpa odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku nr [...].
Na powyższe postanowienie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagając się jego uchylenia oraz uchylenia poprzedzającego go postanowienia PINB z dnia [...] listopada 2018 r. Zaskarżonemu postanowieniu WINB, skarżący zarzucił naruszenie:
- 1) przepisów postępowania, tj.:
- - art. 61a § 1 kpa w zw. z art. 8 § 1 i art. 9 kpa poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, pomimo braku uprzedniego precyzyjnego ustalenia przedmiotu postępowania zgodnego z rzeczywistą wolą skarżącego, podczas gdy pomiędzy wskazaną przez skarżącego podstawą prawną prowadzenia postępowania, a żądaniem zawartym we wniosku o wszczęcie postępowania i uzasadnieniem tegoż wniosku zachodziła oczywista sprzeczność,
- - art. 61a § 1 kpa poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, pomimo iż w rozpatrywanym stanie faktycznym nie zachodzi inna uzasadniona przyczyna w rozumieniu tego przepisu, z powodu której postępowanie nie może być wszczęte,
- 2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 pb poprzez nieuwzględnienie tego przepisu przy dokonywaniu oceny w zakresie przysługiwania skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, podczas gdy z regulacji tej można wywodzić przysługiwanie skarżącemu interesu prawnego we wszczęciu postępowania i w udziale w postępowaniu;
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w treści wniosku skarżącego o wszczęcie postępowania administracyjnego występowała oczywista sprzeczność, gdyż skarżący jako podstawę prawną prowadzenia postępowania wskazał na art. 66 ust. 1 pb, a domagał się prowadzenia postępowania w sprawie ewidentnych odstępstw przy budowie budynku nr [...]. Organ nadzoru budowlanego powinien był więc, bądź rozważyć wszczęcie postępowania administracyjnego dotyczącego istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, bądź też dopytać skarżącego o jego rzeczywisty zamiar, wskazując przy tym na występującą sprzeczność w treści wniosku oraz pouczając skarżącego, że postępowania oparte na treści art. 66 pb są wszczynane w związku z użytkowaniem obiektów budowlanych, a nie w związku z powstałymi w czasie budowy niezgodnościami obiektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi czy też z projektem budowlanym.
W niniejszej sprawie natomiast PINB nie dopytał skarżącego o rzeczywisty cel złożonego wniosku i nie udzielił mu niezbędnych wskazówek i wyjaśnień, przez co nie ustalił precyzyjnie przedmiotu postępowania zgodnie z rzeczywistą wolą skarżącego.
Ponadto skarżący wskazał, że stanowisko organów, iż nie przysługuje mu przymiot strony postępowania jest całkowicie błędne. W jego ocenie, zarówno w przypadku postępowania prowadzonego w trybie art. 66 pb, jak i postępowania dotyczącego istotnych odstępstw od projektu budowlanego, przysługiwałby mu przymiot strony postępowania. Interes prawny właściciela nieruchomości sąsiedniej w takich postępowaniach może bowiem wynikać również z treści art. 5 pb. Odstępstwa natomiast od projektów budowlanych, których dopuścili się najprawdopodobniej właściciele budynków nr [...] (brak drugiej ściany z kominami), mają bezpośredni wpływ na stanowiący własność skarżącego budynek nr [...], gdyż niedostateczna liczba kominów pomiędzy budynkami nr [...], powoduje że właściciel budynku nr [...] bezprawnie korzysta z komina skarżącego, tj komina przynależnego do budynku nr [...], powodując tym samym szkodliwe działanie na jego budynek – przenikanie substancji toksycznych przez komin, używany do wentylacji budynku nr [...], i odprowadzanie dymu z pieca znajdującego się w budynku nr [...].
Kolejnym argumentem uzasadniającym interes prawny skarżącego, jest w jego ocenie okoliczność, że na skutek wybudowania jednej ściany pomiędzy budynkami szeregowymi, zamiast dwóch, co stanowi istotne odstępstwo od projektu budowlanego, a zatem w związku z brakiem konstrukcyjnego wyodrębnienia budynków nr [...] i nr [...] oraz najprawdopodobniej budynków nr [...] i nr [...], w sprawie mamy do czynienia z jednym budynkiem wielomieszkaniowym (a nie odrębnymi budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi w zabudowie szeregowej, stanowiącymi konstrukcyjnie samodzielną całość), składającym się z trzech lokali mieszkaniowych, którego skarżący jest mieszkańcem, co w pełni uzasadnia posiadanie przez niego interesu prawnego.
Zdaniem skarżącego w sprawie nie zachodzi również inna uzasadniona przyczyna w rozumieniu art. 61a § 1 kpa, z powodu której postępowanie nie może być wszczęte, mająca według WINB wyrażać się w tym, że kwestia, której dotyczył wniosek skarżącego była już przedmiotem badania przez organ I instancji w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją ostateczną. Okoliczność wykonania ściany pomiędzy budynkami nr [...] i nr [...] w sposób niezgodny z projektem budowlanym faktycznie bowiem nie była przedmiotem prowadzonego postępowania w sprawie odstąpień od projektów budowlanych dotyczących wykonania ściany z kominami pomiędzy budynkami nr [...] i nr [...], jako że organ jedynie formalnie rozszerzył to postępowanie o analizę drugiej ściany budynku nr [...], tj. od strony budynku nr [...], w związku z pismem i J. L. z dnia [...] kwietnia 2016 r., a faktycznie nie przeprowadzono jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego w tek kwestii, co wynika z akt tego postępowania oraz z treści wydanych decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uznając zarzuty skargi za bezzasadne, organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Na rozprawie sądowej w dniu [...] kwietnia 2019 r. pełnomocnik skarżącego J. L. przedłożyła do akt sprawy opinię nr [...] z dnia [...] marca 2019 mistrza kominiarskiego J. T. wraz z protokołem kontroli przewodów kominowych, wskazującą na wadliwość przewodów kominowych od strony budynku nr [...] i wykonywanie w budynku nr [...] podłączeń w kominach należących do budynku nr [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje
Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa"), Sąd stwierdził, iż wniesiona w sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiot kontroli tutejszego Sądu stanowi postanowienie WINB utrzymujące w mocy postanowienie wydane w trybie art. 61a § 1 kpa o odmowie wszczęcia na wniosek skarżącego postępowania w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku nr [...] przy ul. [...] w Ś. wybudowanego w zabudowie szeregowej, z powodu iż wniosek został złożony przez osobę niebędącą stroną.
Przepis art. 61a § 1 kpa stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na tle przytoczonej regulacji nie budzi wątpliwości, że ustawodawca rozróżnił dwa etapy postępowania tj. postępowanie wstępne, polegające na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, oraz postępowanie właściwe, w ramach którego następuje merytoryczne badanie sprawy i rozpatrywanie wniosku, które co do zasady kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Z treści art. 61a § 1 kpa wynika, że samo złożenie żądania wszczęcia postępowania administracyjnego nie powoduje automatyczne skutku jego wszczęcia. Organ bowiem zobowiązany jest przeprowadzić wstępną analizę wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie wniosku, a więc okoliczność określonych w art. 61a kpa.
W ramach unormowania art. 61a § 1 kpa ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, tj. tzw. przesłankę podmiotową i przesłankę przedmiotową, stanowiące oczywiste przeszkody wszczęcia postępowania, czyli takie które można stwierdzić po wstępnej analizie wniosku, bez potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Pierwsza z tych przesłanek ma miejsce w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną postępowania, tj. od osoby, która nie ma legitymacji materialnej do złożenia wniosku (przesłanka podmiotowa). Druga z przesłanek natomiast dotyczy sytuacji, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z "innych uzasadnionych przyczyn" (przesłanka przedmiotowa). Pomimo, iż przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane, to w orzecznictwie i doktrynie ustalono, że do takich innych uzasadnionych przyczyn należy zaliczyć sytuacje, które w sposób oczywisty, jednoznaczny i niewątpliwy stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, na przykład gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (tak m.in. NSA w wyrokach: z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt I OSK 693/17 i z 3 sierpnia 2017 r. II OSK 2962/15 - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ cbo/query).
W niniejszej sprawie orzekające organy odmówiły na postawie art. 61a § 1 kpa wszczęcia postępowania powołując się na przeszkodę podmiotową, tj. okoliczność że skarżący nie jest stroną postępowania w sprawie nieodpowiedniego stanu budynku nr [...] przy ul. [...] w Ś.. Organ II instancji wskazał dodatkowo na przesłankę przedmiotową związaną z uprzednim rozstrzygnięciem sprawy w zakresie określonym we wniosku z dnia [...] września 2018 r.
W związku z tym, iż istotny dla ustalenia interesu prawnego danego podmiotu w sprawie, jest rodzaj postępowania, którego sprawa dotyczy, wskazać należy, że z akt sprawy wynika, iż orzekające w sprawie organy stwierdziły, że przedmiotowa sprawa dotyczy nieodpowiedniego stanu technicznego budynku nr [...] w rozumieniu art. 66 ust. 1 pb, a więc postępowania prowadzonego w trybie art. 66 ust. 1 pb, tj. w oparciu o regulację zawartą w rozdziału 6 pb, zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych". Na przepis art. 66 ust. 1 pb powołał się skarżący we wniosku o wszczęcie postępowania z dnia [...] września 2018 r., wskazując przy tym na sprawę ewidentnych odstępstw przy budowie budynku nr [...], i jednocześnie powołując się na odstępstwa od projektu budowlanego przy budowie budynku nr [...]. Z uwagi na ewidentne niejasności i niespójności treści wniosku o wszczęcie postępowania co do rodzaju i podstaw prowadzenia postępowania, którego wszczęcia żąda skarżący, PINB wezwał skarżącego do sprecyzowania i uzupełnienia wniosku o wszczęcie postępowania, poprzez dokładne wskazanie jakie postępowanie ma zostać wszczęte, tj. czy w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego jak wskazuje art. 66 ust. 1 pkt 1 (prawidłowo pkt 3) pb, czy w sprawie robót budowlanych.
W odpowiedzi na to wezwanie skarżący wskazał wprost, że wnosi o wszczęcie postępowania w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku nr [...]. Jednoznaczne wskazanie w odpowiedzi na wezwanie PINB, że wniosek o wszczęcie postępowanie dotyczy nieodpowiedniego stanu technicznego budynku nr [...], a nie wykonania robót budowlanych, stanowiło zdaniem Sądu podstawę do kwalifikacji przedmiotowego wniosku, jako wniosku dotyczącego wszczęcia postępowania w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pb. Sprzeczność wniosku o wszczęcie postępowania na którą powołuje się w skardze skarżący, została dostrzeżona przez PINB, dlatego też wezwał on skarżącego do sprecyzowania wniosku w zakresie dotyczącym określania rodzaju postępowania. Skoro organ wezwał skarżącego do sprecyzowania wniosku o wszczęcie postępowania, w którym to wezwaniu wskazał w ramach możliwej do wyboru alternatywy na nieodpowiedni stan techniczny budynku, o którym mowa w art. 66 pb, a skarżący w odpowiedzi na wezwanie organu wskazał na żądanie wszczęcie postępowania w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku nr [...], a nie robót budowlanych, i skoro skarżący na podstawę z art. 66 ust. 1 pb powołał się zarówno we wniosku o wszczęcie postępowania jak i w zażaleniu, a na tą podstawę w kontekście nieodpowiedniego stanu technicznego budynku wskazał też PINB w wezwaniu do sprecyzowania wniosku, to brak jest podstaw do zarzucenia PINB, że ustalił on rodzaj postępowania nie podejmując działań zmierzających do ustalenia rzeczywistej woli skarżącego co do rodzaju, mającego zostać wszczętym postępowania.
To, że skarżący w treści pisma z dnia [...] listopada 2018 r. wskazał na brak jednej ścian pomiędzy budynkami nr [...] i nr [...] oraz niedostateczną ilość przewodów kominowych, nie zmienia faktu, że skarżący w odpowiedzi na wezwanie organu o sprecyzowanie wniosku zażądał wszczęcia postępowania w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku nr [...], a nie robót budowlanych. Takie zaś wyrażenie woli przez skarżącego co do rodzaju postępowania uzasadniało potraktowanie wniosku skarżącego, jako wniosku dotyczącego wszczęcia postępowania w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pb, zważywszy że skarżący w treści pisma z dnia [...] listopada 2018 r. wskazywał nie tylko na brak ściany i odpowiedniej ilości kominów, ale także na sposób użytkowania obiektu, polegający na używaniu przez właściciela budynku nr [...] przewodów kominowych należących do skarżącego.
Dokonując oceny kwalifikacji wniosku skarżącego o wszczęcie postępowania, należy mieć też również na uwadze okoliczność, że organy nadzoru budowlanego prowadziły już postępowanie w sprawie odstąpień od projektów budowlanych dotyczących wykonania ściany z kominami pomiędzy budynkami nr [...], dokonanych w trakcie budowy tych budynków, które rozszerzone zostało postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. o analizę drugiej ściany budynku nr [...], tj. od strony budynku nr [...], w związku z pismem J. L. z dnia [...] kwietnia 2016 r. dotyczącym ilości kominów w tej ścianie niezgodnej z rysunkami technicznymi, zakończone decyzję PINB o umorzeniu tego postępowania, która to decyzja została przez WINB utrzymana w mocy, na którą to skarżący wniósł skargę oddaloną przez WSA w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 12 lutego 2019 r. o sygn. akt II SA/Bd 1264/18. We wskazanym postępowaniu organy nadzoru budowlanego stwierdziły nieistotne odstępstwa od projektu budowlanego polegające na wykonaniu jednej ściany zamiast dwóch ścian pomiędzy budynkami nr [...] i nr [...] oraz na zmianie ilości przewodów kominowych, które to odstępstwa nie spowodowały pogorszenia stanu technicznego obiektu oraz braku jego wytrzymałości i prawidłowego funkcjonowania.
Stwierdziły też, że nie istnieją pęknięcia pomiędzy budynkami nr [...], że nie istnieje zagrożenie utraty stateczności budynku nr [...] i jego konstrukcji oraz, że ściana budynku nr [...] od strony budynku nr [...] została w zakresie grubości wykonana zgodnie z projektem. Jednocześnie organy nadzoru budowlanego wskazały, że nieprawidłowości dotyczące przewodów kominowych wynikły w trackie użytkowania obiektów po zakończeniu budowy, że przeprowadzone postępowanie nie dotyczyło kwestii prawidłowości użytkowania przewodów kominowych i związanej z tym kwestii zadymienia budynku skarżącego oraz, że sprawa stanu technicznego kominów wymaga kontynuacji w odrębnym postępowaniu, które to postępowanie zostało wszczęte co do budynku skarżącego. Z powyższego wynika, że organy nadzoru budowlanego prowadziły już postępowanie, w którym kontrolowana była kwestia odstępstw dotyczących wykonania ściany pomiędzy budynkami nr [...] i nr [...] oraz ściany budynku nr [...] od strony budynku nr [...], a także kwestia zmiany ilości przewodów kominowych w tych obiektach niezgodnie z projektem budowlanym, stwierdzając że ustalane w sprawie odstępstwa nie spowodowały pogorszenia stanu technicznego tych obiektów oraz, że sprawa nieprawidłowego stanu technicznego kominów, wynika z ich użytkowania i wymaga w związku z tym kontynuacji w odrębnym postępowaniu.
Taki zakres prowadzanego dotychczas postępowania i poczynione w nim ustalenia, również uzasadniały potraktowanie wniosku skarżącego jako wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pb, skoro organ prowadził już postępowanie w sprawie odstępstw od projektu budowlanego dotyczących wykonania ściany z kominami, którym objął także ścianę budynku nr [...] od strony budynku nr [...] (a skarżący twierdzi, że pomiędzy tymi budynkami istnieje tylko jedna ściana). Jednocześnie należy wskazać, że w przedmiotowej sprawie nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne, w związku z tym brak jest podstaw do postawienia organom nadzoru budowlanego skutecznego zarzutu naruszenia przepisów art. 8 § 1 i art. 9 kpa, a więc zasad ogólnych, stosowanych w ramach prowadzanego postępowania administracyjnego.
Oceniając zatem prawidłowość stanowiska organów o braku posiadania przez skarżącego przymiotu strony w postępowaniu w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku nr [...], w rozumieniu art. 66 ust. 1 pb, wskazać należy w pierwszej kolejności, że postępowanie oparte na treści art. 66 pb jest wszczynane w związku z utrzymywaniem i użytkowaniem obiektów budowlanych, a nie w związku z powstałymi w czasie budowy i wykonywania robót budowlanych niezgodnościami obiektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi czy z w związku z samowolną realizacją obiektu budowlanego. Gdy nieprawidłowość i wadliwy stan obiektu wynika z wykonania robót budowlanych samowolnie lub niezgodnie z przepisami, to wówczas skutki tych naruszeń usuwa się w postępowaniu dotyczącym źródeł ich powstania - art. 48-51 pb, natomiast gdy nieodpowiedni stan techniczny wynika z nieprawidłowego użytkowania i utrzymywania obiektu to wówczas usuwa się stwierdzone nieprawidłowości w trybie określonym w art. 66 pb. Przy czym rodzaj prowadzonego postępowania determinuje kwestie związane z posiadaniem statusu strony postępowania oraz interesu prawnego w postępowaniu.
Przepis art. 61 pkt 1 pb stanowi, że właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 tej ustawy. Przepis art. 5 ust. 2 pb wymaga zaś, by obiekt budowlany był użytkowany w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywany w należytym stanie technicznym i estetycznym oraz aby nie dopuścić do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7. W przypadkach wymienionych w ustawie (art. 66 ust. 1 pkt 1-4 pb) właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w obiekcie budowlanym stwierdzonych nieprawidłowości. Nie ulega wątpliwości, że w świetle treści art. 61 i art. 66 pb adresatami rozstrzygnięć wydanych na tych podstawach mogą być wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego.
Jako potencjalni adresaci decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, to te podmioty, tj. właściciele i zarządcy obiektu posiadają interes prawny do wzięcia udziału w postępowaniu w sprawach dotyczących użytkowania i utrzymywania obiektów budowlanych. Zasada ta znajduje dodatkowe uzasadnienie w treści art. 5 ust. 1 pkt 9 pb, który nakazuje poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich występujących w obszarze oddziaływania obiektu, ale jedynie przy projektowaniu i budowaniu obiektu budowlanego, a nie przy użytkowaniu i utrzymaniu obiektu budowlanego. Z art. 5 ust. 1 pb usunięto istniejące w uprzednio obowiązującym stanie prawnym (sprzed nowelizacji z 2003 r.) sformułowanie o użytkowaniu i utrzymaniu obiektu budowlanego, a art. 5 ust. 2 pb odsyła jedynie do regulacji, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7, a więc nie obejmuje regulacji określonej w ust.1 pkt 9 dotyczącej poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich występujących w obszarze oddziaływania obiektu.
Okoliczność, że w znacznej części przypadków i co do zasady stronami postępowania prowadzonego na podstawie art. 66 pb będą tylko właściciel lub zarządca obiektu budowlanego nie oznacza jednak, że również inne podmioty (właściciele nieruchomości sąsiednich) nie będą mogły mieć interesu prawnego w takim postępowaniu. Interes prawny tych podmiotów należy oceniać na podstawie art. 28 kpa, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Aby zatem mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym, w tym także w postępowaniu dotyczącym prawidłowości utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego (rozdział 6 pb), należy wskazać konkretny przepis prawa materialnego, powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można żądać ustalenia uprawnienia lub obowiązku o charakterze administracyjnoprawnym.
Interes prawny powinien być rozumiany jako zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej wynikająca z przepisów prawa materialnego. Powinien on aktualnie istnieć w sprawie, w której organ administracji jest władny wydać decyzję. Powinien być rozumiany jako więź prawna między sytuacją danego podmiotu i określoną normą prawną, nadto powiązanie to musi być realne, konkretne i indywidualne.
Z powyższego wynika, że udział w postępowaniu w sprawie użytkowania i utrzymania obiektu budowlanego właściciela nieruchomości sąsiedniej wymaga istnienia interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa, a zatem musi być wyprowadzony z przepisu prawa materialnego, na którego podstawie którego można żądać ustalenia przez organ uprawnienia lub obowiązku administracyjnoprawnego. Prawo własności może być źródłem interesu prawnego na gruncie prawa administracyjnego, ale tylko wówczas, gdy z prawem własności powiązane są konkretne uprawnienia, ograniczenia bądź obowiązki podmiotu właścicielskiego regulowane prawem administracyjnym. Wywodzenie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym z norm prawa materialnego cywilnego może nastąpić wyłącznie w sytuacji istniejącego powiązania uprawnień wynikających z prawa cywilnego z przepisami materialnego prawa administracyjnego.
Odnosząc powyższe do okoliczności przedmiotowej sprawy wskazać należy po pierwsze, że skarżący nie powołał przed organami nadzoru budowlanego żadnego przepisu prawa materialnego, mogącego stanowić źródło jego interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu, a po drugie że stanowiący jego własność budynek nr [...] nie graniczy z budynkiem nr [...], którego nieodpowiedniego stanu technicznego dotyczy przedmiotowe postępowanie. Budynki mieszkalne w zabudowie szeregowej nr [...] i nr [...], oddziela bowiem budynek nr [...], a skarżący nie ma tytułu prawnego do budynku nr [...] (subiektywne przekonanie skarżącego, że określone rozwiązania konstrukcyjne budynków szeregowych stanowią dla niego tytuł także do innych budynków szeregowy jest całkowicie nieprawidłowe).
Ponadto samo posiadanie tytułu prawnego do działki sąsiedniej w stosunku do obiektu budowlanego nie stanowi już podstawy do skutecznego żądania czynności organu polegających na nakazaniu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w drodze decyzji administracyjnej. Interes prawny w sprawie utrzymania i użytkowania obiektów budowlanych ma bowiem właściciel nieruchomości sąsiedniej, jeżeli obiekt budowlany poprzez swój nieodpowiedni stan techniczny wynikający z użytkowania lub utrzymywania obiektu, ma wpływ na wykonywanie przez niego prawa własności. Samo natomiast posiadanie tytułu prawnego do działek sąsiednich w stosunku do obiektu budowlanego w żaden sposób nie nawiązuje jeszcze do przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można żądać skutecznie czynności organu polegających na nakazaniu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w drodze decyzji administracyjnej względem właściciela innego obiektu.
W sprawie skarżący nie tylko nie wskazał takiego przepisu prawa materialnego, ale także jak podkreślono stanowiący jego własność budynek nie graniczy z budynkiem nr [...], gdyż oddziela je budynek nr [...]. Co istotne skarżący w sprawie dotyczącej stanu technicznego budynku nr [...], powiązywał ograniczenia jego prawa własności (szkodliwe wyziewy dymne do budynku nr [...]) mające świadczyć o jego interesie prawnym w sprawie, wyłącznie ze sposobem użytkowania obiektu budowlanego nr [...], a nie nr [...]. To zatem działania właściciela budynku nr [...], sposób użytkowania i utrzymywania przez niego obiektu budowlanego, może ewentualnie powodować okoliczności, z których skarżący wywodzi ograniczenia w wykonywania jego prawa własności, a zatem jego interes prawny. Przesłanki natomiast dla których właściciel budynku nr [...] użytkuje w określony sposób obiekt budowlany, w sposób oczywisty nie rodzą interesu prawnego skarżącego w postępowaniu w sprawie stanu technicznego budynku nr [...].
W sprawie więc skarżący w jakikolwiek sposób nie wskazał na okoliczności, które stanowiłyby o tym, że stan techniczny wynikający z użytkowania lub utrzymywania obiektu nr [...], ma bezpośredni wpływ na wykonywanie przez skarżącego prawa własności, i które tym samym mogłyby ewentualnie rodzić po jego stronie interes prawny oraz stanowić podstawę do ustalenia w drodze decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 66 ust. 1 pb, uprawnień lub obowiązków o charakterze administracyjnoprawnym. W sprawie dotyczącej użytkowania i utrzymywania obiektów budowlanych, tylko okoliczności związane z nieodpowiednim stanem technicznym budynku wynikającym z określonego użytkowania lub utrzymywania obiektu (a nie wynikającym z wykonania robót budowlanych samowolnie lub niezgodnie z przepisami), wpływające na interes prawny skarżącego, we wskazanym wyżej rozumieniu, stanowią podstawę do posiadania przymiotu strony tego postępowania.
Skarżący nie wskazał zaś żadnej takie okoliczności, albowiem powoływał się bądź to na okoliczności dotyczące wykonania robót budowlanych niezgodnie z projektem budowlanym, a zatem na okoliczności nie związane z użytkowaniem i utrzymywaniem obiektów budowlanych, lecz ich realizacją, bądź też na sposób użytkowania obiektu budowlanego przez właściciela budynku nr [...], a nie nr [...], mający według skarżącego wpływ na wykonywanie jego prawa własności. W takiej sytuacji, biorąc pod uwagę brak i nie wskazanie przepisu prawa materialnego, na którego podstawie skarżący może żądać skutecznie czynności organu polegających na nakazaniu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w drodze decyzji administracyjnej właścicielowi budynku nr [...] oraz brak bezpośredniego sąsiedztwa skarżącego z budynkiem nr [...], należy stwierdzić, że w sposób oczywisty okoliczności te świadczą, iż skarżący nie ma w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku nr [...] przymiotu strony postępowania.
W tych warunkach stanowisko organów nadzoru budowlanego, że skarżący nie ma przymiotu strony postępowania w sprawie stanu technicznego budynku nr [...], z uwagi na brak interesu prawnego jest zgodne z prawem, i uzasadniało wydanie postanowienia w trybie art. 61a § 1 kpa o odmowie wszczęcia postępowania.
Sąd nie podzielił natomiast stanowiska WINB, że w sprawie zachodzi również przesłanka przedmiotowa, tj. zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, w związku z tym, że zakres wskazany we wniosku z dnia [...] września 2018 r. był już przedmiotem badania przez organy nadzoru budowlanego w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją ostateczną w sprawie odstąpień od projektów budowlanych dotyczących wykonania ściany z kominami pomiędzy budynkami nr [...], dokonanych w trakcie budowy tych budynków, które rozszerzono postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. o analizę drugiej ściany budynku nr [...], od strony budynku nr [...]. Wskazane postępowanie dotyczyło bowiem sprawy dotyczącej odstępstwa od projektu budowlanego, natomiast kontrolowana sprawa dotyczy nieodpowiedniego stanu technicznego budynku nr [...], w rozumieniu art. 66 ust. 1 pb. Pomimo, że określone okoliczności faktyczne w obu tych postępowaniach były tożsame, to oba postępowania należą do innego rodzaju postępowań, prowadzonych w trybie odmiennych przepisów materialnego prawa budowlanego, w których to weryfikowane są z punktu widzenia legalności inne okoliczności.
W związku z tym, iż podstawą odmowy wszczęcia postępowania w kontrolowanej spawie było wniesienie żądania wszczęcia postępowania przez osobę niebędącą stroną postępowania, powyższe nieprawidłowe stanowisko WINB nie miało wpływu na wynik sprawy.
Uwzględniając zatem pod uwagę wszystkie wskazane powyżej okoliczności, Sąd na podstawie art. 151 ppsa orzekł o oddaleniu wniesionej w sprawie skargi.