Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w A. K. ("PINB"), po ponownym rozpoznaniu sprawy oraz stwierdzeniu, że mimo wcześniejszego upomnienia z zagrożeniem z dnia [...] czerwca 2019 r. (upomnienie nr [...] znak sprawy [...]) nie wykonano obowiązku rozbiórki zabudowy tarasu o wym. [...] m od strony ogrodowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej w C. przy ul. [...], dz. nr [...], wynikającej z decyzji PINB z dnia [...] marca 2013 r. znak: [...], postanowił, nałożyć na skarżącego H. S. jednorazową grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że z uwagi na stwierdzenie niewykonania ww. obowiązku rozbiórki, pomimo wcześniejszego upomnienia z dnia [...] czerwca 2019 r. oraz kontroli przeprowadzonej dnia [...] czerwca 2020 r., PINB jako organ egzekucyjny przystąpił z urzędu do egzekucji na podstawie wystawionego przez siebie tytułu wykonawczego z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...].
Wskazał również, że zastosowana w sprawie grzywna w celu przymuszenia jest najłagodniejszym środkiem egzekucyjnym dla zobowiązanego, podnosząc przy tym, że wartość szacowanych kosztów wykonania zastępczego obejmującego egzekwowany obowiązek, zgodnie z opracowanym przez organ w dniu [...] czerwca 2020 r. kosztorysem, wynosi [...] zł.
Na powyższe postanowienie skarżący wniósł zażalenie, kwestionując jego zasadność i podnosząc m.in., że ustalenia organu w przedmiotowej sprawie są sprzeczne ze stanem faktycznym; że rozebrał on zadaszenie tarasu w 2015 r. i tym samym wykonał decyzję PINB oraz wydane w niniejszej sprawie wyroki WSA w Bydgoszczy oraz NSA, co potwierdza protokół kontroli z dnia [...] kwietnia 2015 r.; że organ samowolnie rozszerzył zakres wyroków WSA w Bydgoszczy oraz NSA dotyczących rozbiórki zadaszenia tarasu, domagając się rozbiórki tarasu. Zarzucił również organowi sfałszowanie materiału dowodowego oraz zatajenie przez organ pism i protokołów potwierdzających wykonanie przez niego decyzji o rozbiórce.
Po rozpatrzeniu ww. zażalenia, Inspektor Nadzoru Budowlanego ("WINB") postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...].MN, w oparciu m.in. o art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1427 ze zm., dalej jako "upea") utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania i wyraził stanowisko, że organ I instancji jako wierzyciel i jednocześnie organ egzekucyjny z uwagi na to, że skarżący oraz jego małżonka H. S., nie wykonali ciążącego na nich obowiązku w całości, zobligowany był do wszczęcia i prowadzenia postępowania w celu wyegzekwowania jego wykonania. Wskazał ponadto, że PINB zasadnie zastosował wobec zobowiązanego mniej uciążliwy środek egzekucyjny, tj. grzywnę w celu przymuszenia, oraz że jej wysokość nie stanowi maksymalnej dopuszczalnej kwoty i jednocześnie jest niższa od całkowitych kosztów wykonania zastępczego obowiązku rozbiórki określonego w egzekwowanej decyzji z dnia [...] marca 2013 r. Odnosząc się do zarzutów zażalenia WINB wyjaśnił, że w jego ocenie obowiązek nałożony decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nie został wykonany w całości, bowiem jak wynika z akt sprawy, roboty budowlane samowolnie zrealizowane polegały na wykonaniu zadaszenia, 6 murowanych słupków z cegły klinkierowej oraz wymurowaniu ściany pełnej od strony działki sąsiedniej.
Wobec tego zapis w protokole oględzin z dnia [...] kwietnia 2015 r. stwierdzający wykonanie decyzji był nieprecyzyjny, bowiem ograniczał się do stwierdzenia rozbiórki zabudowy tarasu tylko w postaci zadaszenia, a więc tylko części robót rozbiórkowych, które H. i H. S. zobowiązani byli wykonać. Ponadto, jak wskazał WINB, oględziny organu I instancji przeprowadzone w dniach [...].04.2016 r., [...].04.2016 r., [...].10.2016 r., [...].03.2017 r., [...].12.2018 r., [...].12.2019 r. i [...].06.2020 r. oraz załączone do protokołów z tych oględzin materiały fotograficzne potwierdzają, że zabudowa tarasu nie została rozebrana w całości. Organ podkreślił ponadto, że wyroki sądowe, na które powołał się skarżący nie eliminują z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] marca 2013 r., ani też nie zwalniają zobowiązanego z obowiązku jej wykonania.
Odnosząc się zaś do zarzutów dotyczących poświadczenia nieprawdy, zatajania i fałszowania dokumentów przez organ I instancji, WINB podniósł, że skarżący ma prawo złożyć odpowiednie zawiadomienie do właściwych organów ścigania.
Na powyższe postanowienie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wnosząc o jego uchylenie i podnosząc zarzuty wraz z argumentacją w istocie tożsame z podniesionymi już na gruncie wniesionego w sprawie odwołania.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje
Kontrola zaskarżonego postanowienia w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej powoływanej jako "ppsa") wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem przeprowadzonej w sprawie kontroli było zaskarżone postanowienie WINB z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji, na podstawie którego na skarżącego H. S. nałożona została jednorazowa grzywna w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki zabudowy tarasu. Wskazać należy przy tym, że w obrocie prawnym pozostaje ostateczna i prawomocna decyzja PINB z dnia [...] marca 2013 r. znak: [...], nakładająca na skarżącego oraz jego małżonkę H. S. obowiązek rozbiórki zabudowy tarasu o wym. [...] m od strony ogrodowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej w C. przy ul. [...], dz. nr [...]. Dodać należy również, że decyzja WINB z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], utrzymująca w mocy ww. decyzję PINB z dnia [...] marca 2013 r. wydaną w przedmiocie rozbiórki, stała się przedmiotem skargi H. S. skierowanej do sądu administracyjnego, co skutkowało jej oddaleniem przez WSA w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 24 września 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 695/13. Następnie wyrok ten NSA orzeczeniem z dnia 30 października 2015 r. sygn. akt II OSK 496/14, utrzymał w mocy (obydwa ww. wyroki dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).
Z uwagi na przedmiot postępowania przed dokonaniem oceny zasadności zarzutów skargi poczynić należy uprzednio kilka uwag dotyczących nakładania w postępowaniu egzekucyjnym na dłużnika grzywny celem przymuszenia do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym. Zgodnie z art. 119 upea grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego, a także jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Zgodnie zaś z art. 122 § 1 upea grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, oraz postanowienie o nałożeniu grzywny. Zgodnie natomiast z art. 122 § 3 upea zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i art.
34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Podmiot, przeciwko któremu wdrożono bezzasadną (jego zdaniem) egzekucję, może wnieść zarzuty (art. 33 § 1 upea) lub domagać się umorzenia postępowania egzekucyjnego (art. 59 upea) czy też odstąpienia od czynności egzekucyjnych (art. 45 upea). Podnieść w tym miejscu należy, że zarzuty i zażalenie w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34 upea) oraz zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny (art. 122 § 3 in fine upea) stanowią odrębne i niekonkurujące ze sobą środki zaskarżenia. Podstawy zarzutów określa art. 33 § 1 upea i mogą nimi być: nieistnienie obowiązku (pkt 1); określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z: orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4 (pkt 2 lit. a), dokumentu, o którym mowa w art. 3 a § 1 (pkt 2 lit. b) lub przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu (pkt 2 lit. c); błąd co do zobowiązanego (pkt 3); brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane (pkt 4); wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części (pkt 5); brak wymagalności obowiązku w przypadku: odroczenia terminu wykonania obowiązku (pkt 6 lit. a), rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej (pkt 6 lit. b), wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b (pkt 6 lit. c).
Jak wynika z treści przytoczonych powyżej przepisów, zarzuty dotyczą istoty postępowania egzekucyjnego, a od ich zasadności zależy to, czy postępowanie egzekucyjne w ogóle może się dalej toczyć, a zatem, czy w ogóle istnieje możliwość zastosowania jakiegokolwiek środka egzekucyjnego. Natomiast zażalenie na postanowienie o zastosowaniu konkretnego środka egzekucyjnego, jakim jest grzywna w celu przymuszenia, może kwestionować inne okoliczności, tj. procedurę poprzedzającą nałożenie przedmiotowej grzywny np. brak wcześniejszego wystawienia tytułu wykonawczego, brak doręczenia zobowiązanemu upomnienia, przyjęcie niewłaściwej wysokości grzywny czy też zastosowanie tego środka w sytuacji, gdy inny byłby dla zobowiązanego mniej dolegliwy. Zażalenie, o którym mowa w art. 122 § 3 upea może więc podnosić kwestie dopuszczalności i prawidłowości skorzystania przez organ z takiego a nie innego środka egzekucyjnego.
Przedmioty obu postępowań są zatem różne, a organ rozstrzygając w każdym z nich związany jest takim, a nie innym wynikającym z upea przedmiotem. W tym miejscu należy wyraźnie podkreślić, że w zażaleniu na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia, o którym mowa w art. 122 nie jest dopuszczalne powoływanie okoliczności wskazanych w art. 33 upea, gdyż zażalenie takie byłoby w istocie rzeczy zarzutem (por. J. Radwanowicz-Wanczewska, w: D. Kijowski (red), Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, Warszawa 2010, komentarz do art. 122, teza 2.3 oraz P. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji, Warszawa 2008,s. 407-408; wyroki NSA z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2186/12, z dnia 8 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2606/15, z dnia 27 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 2140/17 – dostępne jw.).
Alternatywne ujęcie środków prawnych w art. 122 § 3 upea, tj. zarzutów oraz zażalenia na postanowienie w przedmiocie wymierzenia grzywny w celu przymuszenia, prowadzi więc do wniosku, że prawidłowość nałożonej grzywny nie może być kwestionowana poprzez podnoszenie okoliczności związanych z egzekucją nałożonego obowiązku a określonych w art. 33, w tym poprzez podnoszenie zarzutu wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym, a zatem nieistnienia obowiązku z powodu jego wykonania.
W związku z powyższym i mając na uwadze w szczególności to, że przedmiotem niniejszej sprawy jest postanowienie o nałożeniu na zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku, o której mowa w art. 119 upea, podniesione w skardze oraz w odwołaniu zarzuty – dotyczące w istocie samego wykonania obowiązku orzeczonego decyzją PINB z dnia [...] marca 2013 r., jak i poszczególnych okoliczności postępowania dotyczącego tejże kwestii (w szczególności nieprawidłowości w zakresie ustaleń stanu faktycznego) - nie zasługują na uwzględnienie. Sprowadzają się one bowiem do wskazania na nieprawidłowości ustaleń organów w zakresie wykonania przez skarżącego obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego. Zarzuty te nie zasługują więc na uwzględnienie, albowiem jak już wyżej wskazano w toku postępowania wywołanego wniesieniem zażalenia, w takim postępowaniu nie podlega badaniu kwestia nieistnienia obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego w związku z jego wykonaniem.
Winna ona być czy to przedmiotem podniesionych zarzutów w oparciu o art. 33 i 34 upea, czy też wniosku o odstąpienie od czynności egzekucyjnych z uwagi na wykonanie obowiązku (art. 45 § 1 upea). Tym samym zarzuty sformułowane w ramach niniejszej sprawy przez skarżącego - opierające się przede wszystkim na stwierdzeniu, że obowiązek wynikający z tytułu wykonawczego został wykonany oraz na wytknięciu uchybień organów w toku postępowania prowadzonego w przedmiocie rozbiórki zabudowy tarasu - nie mają wpływu na ocenę zasadności nałożenia na obowiązanego grzywny w celu przymuszenia na podstawie art. 119 upea. Bezprzedmiotowa staje się więc w niniejszej sprawie szczegółowa analiza poszczególnych zarzutów skarżącego oraz odnoszenia ich do okoliczności wynikających z akt, skoro przedmiotem niniejszego postępowania jest wyłącznie kwestia zasadności zastosowania i prawidłowości wyboru zastosowanego środka egzekucyjnego.
Na marginesie podkreślić należy w tym miejscu, że kwestia charakteru obiektu podlegającego rozbiórce, tj. zabudowy przedmiotowego tarasu była już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych – WSA w Bydgoszczy (w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 695/13) oraz NSA (w sprawie o sygn. akt II OSK 496/14) – które utrzymały w mocy przedmiotową decyzję w przedmiocie rozbiórki tarasu z dnia [...] marca 2013 r., stanowiącą źródło obowiązku skarżącego, a także że z akt sprawy (protokołów oględzin) wynika, że przedmiotowy obowiązek nie został w całości wykonany.
Ponadto, Sąd nie dopatrzył się w niniejszej sprawie żadnych innych uchybień, które powodowałyby konieczność wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Jak wynika z analizy akt przedłożonych do tut. Sądu, organ po przeprowadzeniu kontroli u skarżącego w dniu [...] czerwca 2020 r. oraz stwierdzeniu, że przedmiotowa zabudowa tarasu nie została rozebrana, pomimo uprzedniego wystosowania do niego prawidłowo doręczonego upomnienia z zagrożeniem z dnia [...] czerwca 2019 r. (które skarżący odebrał [...] czerwca 2019 r., k. 69 akt adm., teczka II) w dniu [...] lipca 2020 r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...] (k. 103 akt adm., teczka III) i wydanym w toku niniejszego postępowania postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r. nałożył na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku.
Również rodzaj jak i wysokość nałożonego środka nie budzą wątpliwości Sądu.
Z art. 122 § 2 pkt 2 in fine upea wynika, że w przypadku egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy najpierw powinna zostać nałożona grzywna w celu przymuszenia, a następnie powinno być zastosowane wykonanie zastępcze. W sprawach tego rodzaju nie można zatem kwestionować zastosowania grzywny w celu przymuszenia, twierdząc, że jest ona zbyt uciążliwym środkiem egzekucyjnym oraz że w pierwszej kolejności powinno być zastosowane wykonanie zastępcze. Również wysokość nałożonej grzywny nie budzi wątpliwości. Została bowiem orzeczona w wysokości [...] zł podczas gdy przepis przewiduje możliwość wymierzenia grzywny w wysokości do [...] zł. Jednocześnie w orzecznictwie wielokrotnie zwracano uwagę (por. wyrok NSA z 16 lutego 2006 r., II OSK 1148/04, LEX nr 164945), że z treści art. 121 upea nie można wywodzić, że organ ma obowiązek uzasadnienia wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego tym bardziej, że jej celem jest wykonanie nałożonego przez organ administracji obowiązku, zaś w przypadku jego wykonania, grzywna ta podlega umorzeniu.
Nie ulega wątpliwości, że grzywna w celu przymuszenia jest łagodniejszym środkiem egzekucyjnym, ponieważ w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu zgodnie z art. 125 § 1 upea. Ponadto zgodnie z art. 126 upea, na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości, za zgodą organu wyższego stopnia. Natomiast wykonanie zastępcze – tak jak organy zasadnie wykazały to w okolicznościach niniejszej sprawy - byłoby bardziej dolegliwe dla zobowiązanego chociażby ze względu na koszty wyceny robót i wyłonienia wykonawcy, które zobowiązany musiałby ponieść.
Zauważyć należy, że również w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że co do zasady grzywna w celu przymuszenia wymierzana w sprawach z zakresu prawa budowlanego jest środkiem mniej uciążliwym niż wykonanie zastępcze (np. wyroki: NSA z 13 maja 2009 r. II OSK 767/08, 18 stycznia 2017 r. II OSK 1029/15, z 20 lutego 2019 r. II OSK 831/17, 16 maja 2019 r. II OSK 1565/17, 23 kwietnia 2020 r. II OSK 668/19, NSA z 25 maja 2022 r. sygn. akt II OSK 1497/19 – dostępne jw.).
Mając to wszystko na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art 151 ppsa.