Uzasadnienie
Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.
Prezydent Miasta B., po rozpatrzeniu wniosku z 28 listopada 2017 r. (doprecyzowanego 13 grudnia 2017 r. i 19 lutego 2019 r.) inwestora – G. Sp. z o.o. z siedzibą w B., decyzją z [...] marca 2019 r. nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami i lokalem usługowym wraz z wewnętrzną instalacją gazową oraz zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą techniczną: zewnętrzną doziemną instalacją kanalizacji deszczowej z odprowadzeniem do studni rozsącząjących, przyłączem wodociągowym, przyłączem kanalizacji sanitarnej i dwoma murami oporowymi, na działce nr [...] i części działki [...] (obręb nr 3 A.) przy ul. W. w B. Odwołanie od tej decyzji wniosła E. M., właścicielka działki nr [...], sąsiadującej z inwestycją. Zdaniem strony budowa studni rozsączających wymaga pozwolenia wodnoprawnego, a ponadto do zaplanowanej kanalizacji deszczowej z pompownią nie doprowadzono zasilania elektrycznego.
Odwołująca nie zgładziła się również z obliczeniami dotyczącymi przesłaniania pomieszczeń w jej budynku mieszkalnym jednorodzinnym. Podniosła, że jej działka nie znajduje się w obszarze miejscowego planu, a tym samym w zabudowie śródmiejskiej, zezwalającej na zmniejszenie odległości przesłaniania.
Wojewoda P. w piśmie z 13 maja 2019 r. wystąpił do Prezydenta Miasta B. (Departamentu Urbanistyki) o wyjaśnienie czy w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B. działki sąsiadujące z inwestycją o nr [...] i [...] znajdują się w zabudowie śródmiejskiej. W odpowiedzi z 21 maja 2019 r. wskazano, że zgodnie z załącznikiem graficznym do studium działki inwestycyjne oraz działki sąsiadujące o nr [...] i [...] znajdują się w granicy strefy nr 1, stanowiącej centralną strefę miejską (śródmieście), jednak zapisy obowiązującego studium nie decydują o kwalifikacji danego terenu jako obszaru zabudowy śródmiejskiej.
Następnie Wojewoda P. decyzją z [...] czerwca 2019 r. nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy podniósł, że przedmiotem sporu jest zgodność projektu zagospodarowania terenu z przepisami techniczno-budowlanymi w zakresie wysokości projektowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z uwagi na przesłanianie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynku mieszkalnym jednorodzinnym E. M. oraz możliwości skorzystania ze zmniejszenia odległości między ww. budynkami z uwagi na zabudowę śródmiejską. Wojewoda P. stwierdził, że uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji jest niewystarczające w zakresie możliwości skorzystania ze zmniejszenia odległości między budynkami z uwagi na określoną w miejscowym planie zabudowę śródmiejską dla terenu inwestycyjnego. Organ odwoławczy wskazał, że żadne okoliczności nie pozwalają uznać, że nieruchomość odwołującej (poza częścią terenu o szerokości około 2 m) znajduje się w zabudowie śródmiejskiej.
W decyzji kasacyjnej stwierdzono także uchybienia związane z projektem budowlanym w zakresie braku zaświadczeń niektórych projektantów aktualnych na dzień sporządzenia projektu budowlanego lub korekty tej dokumentacji; odległości tarasu od granicy działki oraz braku zaznaczenia na projekcie zagospodarowania terenu drogi pożarowej. Zauważono również, że palność zastosowanego materiału w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego wymaga wyjaśnienia przez projektanta, gdyż zgodnie z przepisami warunków technicznych ściany stanowiące elementy oddzielenia przeciwpożarowego powinny być wykonane z materiałów niepalnych.
Natomiast z uwagi na podniesioną przez odwołującą nieścisłość w zakresie elementów wyposażenia instalacji kanalizacji deszczowej - zestawu pompowego w projektowanej studni inspekcyjnej oraz braku zasilania elektrycznego do tej pompy, organ odwoławczy uznał potrzebę wyjaśnienia tej kwestii przez projektanta przed organem pierwszej instancji.
Po rozpoznaniu sprzeciwu inwestora od tej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z [...] lipca 2019 r., [...], uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd wyraził ocenę, że o ile należy zgodzić się z organem odwoławczym co do zakresu potrzebnych w sprawie wyjaśnień o tyle sąd nie podzielił stanowiska, że w okolicznościach niniejszej sprawy winny być one wyjaśnione przez organ pierwszej instancji. Ponadto sąd wskazał, że przy ustaleniu czy nieruchomości odwołującej można nadać przymiot zabudowy śródmiejskiej należy opierać się na definicji zabudowy śródmiejskiej z § 3 ust. 1 warunków technicznych z jego brzmienia do 1 stycznia 2018 r., czyli inaczej niż zrobił to w decyzji kasacyjnej organ drugiej instancji.
Wojewoda P., rozpoznając sprawę ponownie, zwrócił się do Prezydenta Miasta B. (Departamentu Urbanistyki) o wyjaśnienie czy działki sąsiadujące z inwestycją o nr [...] i [...] stanowią "zgrupowanie intensywnej zabudowy" i czy jest to "obszar funkcjonalnego śródmieścia", które to określenia zawarte są w definicji zabudowy śródmiejskiej, obowiązującej w niniejszej sprawie. W odpowiedzi z 9 września 2019 r. poinformowano, że z uwagi na brak miejscowego planu nie można jednoznacznie uznać czy działki nr [...] i [...], pomimo położenia w jednostce śródmiejskiej, będą mogły stanowić obszar zabudowy śródmiejskiej, w rozumieniu przepisów techniczno-budowlanych.
Z kolei inwestor przy piśmie z 26 sierpnia 2019 r. przedłożył (niewezwany przez organ) opinię urbanistyczną, w której autor (projektant sprawdzający projekt budowlany), stwierdził, że nieruchomość odwołującej stanowi obszar funkcjonalnego śródmieścia miasta B., a zabudowa w sąsiedztwie jest zwarta, zagęszczona i wielozadaniowa. Z tego względu wyrażono opinię, że działka o nr [...] posiada i będzie posiadała cechy zabudowy śródmiejskiej. Nadto w piśmie z 11 września 2019 r. inwestor z własnej inicjatywy przedłożył wyjaśnienia do sprawy oraz uzupełnienia dotyczące projektu budowlanego, które zostały wskazane w decyzji kasacyjnej Wojewody P. z [...] czerwca 2019 r. Dodatkowo Wojewoda P. w piśmie z 30 września 2019 r. wystąpił do inwestora o przedstawienie stanowiska w zakresie jakiego rozstrzygnięcia oczekuje, przy uwzględnieniu stanowiska organu, że nieruchomość odwołującej nie znajduje się w zabudowie śródmiejskiej i w związku z czym w sprawie nie ma zastosowania § 13 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
W piśmie tym poinformowano także, że po zapoznaniu się z uzupełnieniami projektu budowlanego przedłożonymi przy piśmie z 11 września 2019 r. stwierdzono, że zaprojektowana droga pożarowa nie spełnia przepisów rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych. W odpowiedzi z 7 października 2019 r. inwestor oświadczył, że oczekuje utrzymania w mocy decyzji Prezydenta Miasta B. z [...] marca 2019 r. i wnosi o wydanie postanowienia o uzupełnieniu projektu budowlanego w celu zajęcia stanowiska co do zasygnalizowanych błędów w dokumentacji projektowej, z terminem uzupełnienia do 2 grudnia 2019 r. W odpowiedzi na powyższe Wojewoda P. postanowieniem z [...] października 2019 r. zobowiązał inwestora do usunięcia nieprawidłowości projektu budowlanego w terminie do 2 grudnia 2019 r. Inwestor w dniu 20 listopada 2019 r. przedłożył uzupełniony projekt budowlany.
Następnie w dniu 2 grudnia 2018 r. organ odwoławczy zawiadomił strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jednocześnie w ww. zawiadomieniu poinformował inwestora, w trybie art. 79a K.p.a., że ocena przedłożonego uzupełnionego projektu budowlanego wykazała, że inwestor nie w pełni usunął jego nieprawidłowości wskazane w postanowieniu Wojewody P. z [...] października 2019 r. co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Pouczono jednocześnie, że w terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (7 dni), strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane. W pismach z 9 i 11 grudnia 2019 r. inwestor podtrzymał swoje stanowisko, że nieruchomość odwołującej znajduje się w zabudowie śródmiejskiej.
W zakresie drogi pożarowej inwestor poinformował, że droga poza terenem inwestycyjnym jest zaprojektowana na działce sąsiedniej, na której otrzymał on pozwolenie na budowę innego budynku mieszkalnego wielorodzinnego (inwestor przedłożył kopię decyzji Prezydenta Miasta B. z [...] listopada 2019 r., nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę oraz kopię rysunkowej części projektu zagospodarowania terenu na działce sąsiedniej o nr [...]). W zakresie zmniejszenia odległości drogi pożarowej od projektowanego budynku (z 5 m do 3,58 m) inwestor wskazał, że odcinek ściany zewnętrznej tego budynku został zaprojektowany jako ściana oddzielenia przeciwpożarowego, a poprawność przyjętych rozwiązań została potwierdzona przez uprawnionego rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych.
Odnosząc się do braku wyjaśnienia nieścisłości w zakresie elementów wyposażenia instalacji kanalizacji deszczowej, inwestor podał, że stosowne uzupełnienie znajduje się w projekcie budowlanym (str. 96, 97 i 25IB).
Wojewoda P. decyzją z [...] stycznia 2020 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu podano, że organ podtrzymuje stanowisko o braku możliwości zastosowania § 13 ust. 4 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.; dalej powoływane jako rozporządzenie), mimo przedłożonej praz inwestora dwukrotnie tej samej opinii urbanistycznej. Uzasadniając to stanowisko organ podał, że budynek inwestora zaprojektowano jako siedmiokondygnacyjny o wysokości 20 m. Ma być on usytuowany w odległości minimum 7 m od granicy działki sąsiedniej nr [...], której właścicielem jest odwołująca oraz w odległości 15,42 m od budynku mieszkalnego jednorodzinnego E. M..
Teren inwestycji jest objęty uchwałą nr [...] Rady Miasta Białystok z [...] grudnia 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla A. w B. (rejon ulic A. i Z.) - etap I (Dz.Urz. Woj. Podl. z 2015 r., poz. 4486). Zgodnie z § 6 ww. uchwały obszar objęty miejscowym planem stanowi obszar zabudowy śródmiejskiej. Niewielka część działki odwołującej o nr [...] o szerokości około 2 m jest objęta ww. aktem prawa miejscowego. Zasadnicza część nieruchomości, na której jest usytuowany budynek mieszkalny jednorodzinny (działki o nr [...] i [...]) nie jest objęta żadnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska projektanta oraz organu pierwszej instancji, że w sprawie można było skorzystać ze zmniejszenia odległości między budynkami z uwagi na określoną w miejscowym planie zabudowę śródmiejską dla terenu inwestycyjnego.
W ocenie Wojewody P. powyższe uzasadnienie jest nieprawidłowe. Zarzucono, że organ pierwszej instancji, mimo zgłaszanych w trakcie postępowania zastrzeżeń przez E. M. nie przytoczył zasadnych argumentów na poparcie swojego stanowiska. Pomimo, że odwołująca podkreślała, iż jej dom nie znajduje się w obszarze miejscowego planu zagospodarowania i z tego względu nie mogą mieć zastosowania zapisy dotyczące zabudowy śródmiejskiej, to organ pierwszej instancji sugerując się tylko faktem, że niewielka część działki nr [...] jest objęta miejscowym planem, uzasadniał, że możliwe w sprawie jest zmniejszenie odległości o połowę pomiędzy budynkiem projektowanym a przesłanianym. Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z analizą przesłaniania, znajdującą się w projekcie budowlanym (k. 98), wysokość przesłaniania wynosi 18,87 m (H), natomiast odległość między projektowanym budynkiem, a istniejącym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym E. M. wraz z grubością ściany wynosi 15,85 m (L).
Wysokość przesłaniania jest zatem większa od odległości (H=18,87m > L=15,85m). Natomiast według projektanta i organu pierwszej instancji warunek przesłaniania jest spełniony z uwagi na zabudowę śródmiejską (0,5HWojewoda P. uwzględniając powyższe stanowisko oraz biorąc pod uwagę istniejącą zabudowę stwierdził, że brak jest przekonujących i niepodważalnych przesłanek, aby uznać, że działki E. M. (z wyjątkiem części działki nr [...] o szerokości około 2 m) znajdują się w obszarze zabudowy śródmiejskiej. Stwierdzono przy tym, że przedłożona przez inwestora opinia urbanistyczna nie zmienia w tym zakresie stanowiska organu odwoławczego. Przede wszystkim podkreślono, że granica zabudowy śródmiejskiej w którymś miejscu się kończy. Powoływanie się w opinii na definicję zwartej zabudowy jest niezasadne, gdyż w definicji zabudowy śródmiejskiej jest mowa o "zgrupowaniu intensywnej zabudowy", a nie o zwartej zabudowie.
Zwarta zabudowa może występować na obrzeżach miasta i okoliczność ta nie czyni automatycznie takiego obszaru jako posiadającego cechy zabudowy śródmiejskiej. Również fakt znajdowania się danej nieruchomości w jednostce śródmiejskiej nie oznacza, że na tym terenie znajduje się zabudowa śródmiejska. Niezbędnym warunkiem jest "zgrupowanie intensywnej zabudowy". Jak wynika z materiałów przedłożonych przez inwestora po stronie południowo-zachodniej ul. W. występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i jednorodzinna oraz taka zabudowa jest przewidziana w miejscowym planie.
Natomiast po stronie północno-wschodniej ul. W., gdzie brak jest obowiązującego miejscowego planu, występuje zabudowa jednorodzinna oraz budynek szkoły podstawowej. Trudno zatem, zdaniem organu odwoławczego, uznać ten teren za zgrupowanie intensywnej zabudowy. Wywiedziono przy tym, że zgodnie z art. 4 ustawy - Prawo budowlane, każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Prawo do zabudowy należy do praw podmiotowych jednostki, jednak jego realizacja nie może odbywać się kosztem praw osób trzecich. Interes inwestora, który chce wybudować siedmiokondygnacyjny budynek mieszkalny wielorodzinny nie może odbywać się kosztem praw właściciela sąsiedniej nieruchomości, na której usytuowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny. Oczekiwanie inwestora co do wybudowania wyższego budynku, a tym samym realizacji większej ilości mieszkań, nie powinno być dominujące w stosunku do oczekiwania strony odwołującej o zachowaniu odległości między budynkami ze względu na warunek przesłaniania określony w § 13 ust. 1 rozporządzenia.
Biorąc pod uwagę stanowisko organu planistycznego, który stwierdził, że nie można jednoznacznie uznać czy działki nawet w przyszłości o nr [...] i [...] będą stanowić obszar zabudowy śródmiejskiej, Wojewoda stwierdził, że brak jest podstaw, aby pozwolić inwestorowi na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego o wysokości 20 m.Druga kwestia, która nie została spełniona przez inwestora w zakresie uzupełnienia projektu budowlanego, dotyczy drogi pożarowej. Podniesiono, że w postanowieniu z 18 października 2019 r. wezwano inwestora do uzupełnienia projektu budowlanego w zakresie zaznaczenia terenu drogi pożarowej.
Jednocześnie nałożono obowiązek wykazania spełnienia przepisów § 12 ust. 2 i 3 oraz § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. nr 124, poz. 1030; dalej powoływane jako rozporządzenie ppoż). Projektant w uzupełnionym projekcie zaznaczył drogę przeciwpożarową, która w części znajduje się na działce inwestycyjnej, a w części poza terenem inwestycyjnym - na działce nr 359. Odcinek drogi pożarowej na terenie inwestycyjnym został zaprojektowany w odległości 3,58 m od ściany projektowanego budynku. W myśl § 12 ust. 2 rozporządzenia ppoż, bliższa krawędź drogi pożarowej musi być oddalona od ściany budynku o 5-15 m dla obiektów zaliczanych do kategorii zagrożenia ludzi. Projektant wskazał, że droga pożarowa do przedmiotowej inwestycji została poprowadzona, zgodnie z § 12 ust. 3 rozporządzenia, w taki sposób, aby był zapewniony dostęp do 30% obwodu zewnętrznego budynku, przy jego rozpiętości do 60 m. W projekcie budowlanym wyjaśniono, że z uwagi na niezachowanie odległości 5 m pomiędzy drogą pożarową a ścianą planowanego budynku, zaprojektowano tę ścianę jako ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej REI 120 z oknami o klasie EI120 (k. 164 projektu budowlanego).
W ocenie projektanta możliwość takiego rozwiązania wynika z § 12 ust. 12 rozporządzenia ppoż. Odnosząc się do powyższego organ odwoławczy wskazał, że w § 13 ust. 4 rozporządzenia ppoż przewidziano, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach, gdy spełnienie wymagań dotyczących doprowadzenia drogi pożarowej do obiektu budowlanego jest niemożliwe ze względu na lokalne uwarunkowania lub jest uzasadnione przyjęciem innych rozwiązań, na wniosek właściciela budynku, obiektu budowlanego lub terenu, dopuszcza się stosowanie rozwiązań zamiennych zapewniających niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej obiektu, uzgodnionych z właściwym miejscowo komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej. Inwestor nie przedłożył takiego uzgodnienia, podtrzymując stanowisko o słuszności przyjętych rozwiązań przez projektanta. Z tego też względu, zdaniem organu odwoławczego, niezgodne z przepisami rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych jest rozwiązanie dotyczące usytuowania drogi pożarowej w odległości mniejszej niż 5 m od ściany planowanego budynku, która ma stanowić wraz z otworami okiennymi ścianę oddzielenia przeciwpożarowego.Podsumowując stwierdzono, że projekt zagospodarowania terenu jest niezgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (§ 13 ust. 1 warunków technicznych i z 12 ust. 2 rozporządzenia ppoż).
Projekt budowlany narusza zatem przepis art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. Podniesiono, że organ w trybie art. 35 ust. 3 wezwał inwestora postanowieniem z [...] października 2019 r. do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości projektu budowlanego. Niewykonanie tego obowiązku, nawet w części, obligowało do wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę.Ustosunkowując się do odwołania E. M. w kwestii podniesionej nieścisłości w zakresie elementów wyposażania instalacji kanalizacji deszczowej - zestawu pompowego w projektowanej studni inspekcyjnej (oraz braku zasilania elektrycznego do tej pompy) wskazano, że braki te zostały uzupełnione w projekcie budowlanym w postępowaniu odwoławczym. W związku z zaznaczonym na k. 251B projektu budowlanego zestawu pompowego w projektowanej studni inspekcyjnej przewidziano zasilanie elektryczne, które zostało zaznaczone na projekcie zagospodarowania terenu linią koloru czerwonego z odpowiednim wyjaśnieniem.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku pozwolenia wodnoprawnego na projektowane studnie rozsączające podniesiono, że powołany przez odwołującą art. 37 ust. 2 ustawy z 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne nie obowiązuje. Obecnie obowiązuje ustawa z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne i w aktualnym stanie prawnym wprowadzanie ścieków do ziemi nie stanowi szczególnego korzystania z wód (art. 34 ww. ustawy).Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego wniósł inwestor i zarzucił naruszenie:- § 3 pkt 1 w zw. z § 13 ust 4 i § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. 2019, poz. 1065), polegające na błędnym uznaniu, że w przedmiotowej sprawie przepis § 13 ust 4 nie ma zastosowania, podczas, gdy projektowany obiekt zlokalizowany jest na terenie zabudowy śródmiejskiej i zgodnie z tym przepisem odległości, o których mowa w § 13 ust. 1 pkt 1 warunków technicznych mogą być zmniejszone o połowę;- § 3 pkt 1 w zw. z § 13 ust 4 warunków technicznych polegające na przyjęciu przez organ drugiej instancji, że "zabudowa śródmiejska", określona tym przepisem musi rozciągać się również poza teren realizacji inwestycji, a także że działka o nr geod. [...] nie znajduje się w terenie zabudowy śródmiejskiej;- § 12 ust. 2, 3 i 12 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. z 2009 r. nr 124 poz. 1030), przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany nie spełnia wymogów ww. przepisów w zakresie zaprojektowanej drogi pożarowej;- art. 35 ust. 1 pkt 1 i z art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 j.t) w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., przez brak wnikliwego sprawdzenia przedłożonego projektu budowlanego między innymi pod kątem zgodności z warunkami technicznymi, w tym wnikliwej oceny przedłożonej przez inwestora opinii urbanistycznej, konsekwencją czego było wydanie decyzji o odmowie wydania pozwolenia na budowę;- art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., przez wydanie decyzji uchylającej decyzję Prezydenta Miasta B. z [...] marca 2019 r. i odmawiającej wydania decyzji o pozwoleniu na budowę ww. inwestycji pomimo braku podstaw uzasadniających wydanie decyzji w przedmiotowym kształcie;- art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., przez nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a w szczególności poprzez nie podjęcie czynności celem szczegółowego wyjaśnienia kwestii, że działki odwołującej o nr. ewid. gr. [...] i [...] znajdują się w "zabudowie śródmiejskiej";- art. 7, 8, 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., przez brak rzetelnego i przekonującego wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ odwoławczy odmawiając inwestorowi zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę, czym naruszona została również zasada zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej.Wskazując na powyższe naruszenia strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.W uzasadnieniu skargi wywiedziono, że z definicji zabudowy śródmiejskiej, obowiązującej przed 1 stycznia 2018 r., wynika wprost, że prawodawca dopuścił istnienie takiej zabudowy również na terenach na których nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego.
Zgodnie z tą definicją zabudowa śródmiejska istnieje również, gdy dany obszar stanowi faktyczne centrum miasta i nie obowiązuje na nim w ogóle miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zabudowa śródmiejska jest to zgrupowanie intensywnej zabudowy na obszarze funkcjonalnego śródmieścia, który to obszar stanowi faktyczne centrum miasta. Zdaniem strony skarżącej definicja zabudowy śródmiejskiej klasyfikuje działkę odwołującej do takiej zabudowy. Wynika to przede wszystkim z obowiązującego na części tej działki planu miejscowego. Trudno bowiem, zdaniem strony skarżącej, przyjąć że część działki (objęta planem – 2-3 m szerokości działki) znajduje się w zabudowie śródmiejskiej a część nie. O zabudowie takiej świadczy również stan faktyczny. I tak obszar ten położony jest w centrum B. i obecnie z racji intensyfikacji zabudowy podlega stopniowej przebudowie i modernizacji. Na uwagę, zdaniem strony skarżącej, zasługuje przede wszystkim znaczna intensywność zabudowy, oraz wysokość istniejących i planowanych obiektów (plan miejscowy na obszarze 2.3 MW, MN - na którym znajduje się działka inwestycyjna, w liniach wydzielenia wewnętrznego "A" przewiduje możliwość sytuowania obiektów nawet do wysokości 36 m).
Powołując się na przedłożoną w sprawie opinię urbanistyczną stwierdzono, że skoro część działki zlokalizowana jest w granicach planu miejscowego to należy uznać że sposób zagospodarowania całej działki nr [...] powinien być jednorodny i spójny ze sobą. Skoro założenia planu wskazują na budowę śródmiejską to należy przyjąć, że cała działka o nr ewid. gr [...] posiada i będzie posiadała cechy zabudowy śródmiejskiej. Ponadto zabudowa śródmiejska rozciąga się również na kolejną działkę odwołującej się o nr ewid. gr. [...] jako stanowiąca obszar funkcjonalnego śródmieścia. Dlatego też nie można zgodzić się z argumentacją organu odwoławczego, że działki odwołującej o nr ewid. [...] i [...] nie znajdują się w zabudowie śródmiejskiej. Zarzucono, że organ samowolnie wyznaczył granice zabudowy śródmiejskiej dla rozpatrywanego terenu, nie przeprowadzając w tym względzie w sposób prawidłowy postępowania dowodowego.
Wskazano, że strona skarżąca przedłożyła profesjonalną opinię urbanistyczną załączoną do projektu budowlanego w której dokładnie wskazano obszar zabudowy śródmiejskiej (w tym również na działce [...] oraz obszar wokół tej działki). W okolicznościach niniejszej sprawy, dowód w postaci takiej opinii wydawał się w zupełności wystarczający do oceny prawidłowości przyjętych przez projektanta założeń. Tymczasem organ odwoławczy ograniczył się do zanegowania tej opinii nie przedstawiając w tym względzie żadnego dowodu przeciwnego (np. poprzez zlecenie niezależnej opinii urbanistycznej w przedmiotowym zakresie), który uzasadniłby jego argumentację przytoczoną w treści uzasadnienia skarżonej decyzji. Organ naruszył tym samym zasady ogólne postępowania administracyjnego (art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 oraz art. 8 § 1 K.p.a.). Podniesiono przy tym, że zgodnie z § 13 ust. 4 rozporządzenia odległości o których mowa w § 13 ust. 1 pkt 1 mogą być zmniejszone nie więcej niż o połowę w zabudowie śródmiejskiej.
Przepis ten nie wskazuje, że zabudowa śródmiejska musi rozciągać się na działki sąsiednie na które projektowany obiekt budowlany będzie oddziaływał. Wojewoda P. odmawiając wydania pozwolenia na budowę odebrał stronie skarżącej prawo zabudowy nieruchomości gruntowej. Inwestor wykazał się w toku postępowania prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a planowane zamierzenie jest zgodne z przepisami, w tym z przepisem § 13 ust. 4 rozporządzenia, który znajduje w analizowanym stanie faktycznym zastosowanie. Końcowo jeszcze raz podkreślono, że cały obszar inwestycji znajduje się w zabudowie śródmiejskiej, co wynika wprost z obowiązującego planu miejscowego. Nie ma żadnych podstaw, aby mimo jasno sformułowanego przepisu, fakt stosowania zmniejszonych odległości, uzależniać od charakteru obszarów znajdujących się poza obszarem inwestycyjnym, (na działkach sąsiadujących, bądź znajdujących się w dalszej odległości).
Badanie w takim zakresie jest w ocenie inwestora niezasadne i niecelowe. Podniesiono, że stanowisko organu może prowadzić do pewnego paradoksu, bowiem z jednej strony, projektowany obiekt znajduje się na terenie zabudowy śródmiejskiej spełniając wymóg przepisu, ale z uwagi na "prawdopodobieństwo" iż sąsiednie działki w takiej zabudowie nie występują, normatywna odległość nie może zostać zgodnie z tym przepisem zmniejszona.Odnosząc się do kwestii nie spełnienia przepisów § 12 ust. 2, 3 i 12 rozporządzenia ppoż w zakresie zaprojektowania drogi pożarowej w pierwszej kolejności zarzucono, że zagadnienie to nie było kwestionowane przez Wojewodę P. na etapie wydania decyzji z [...] czerwca 2019 r. ani przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Białymstoku w sprawie [...]. Organ pierwszej instancji również nie dopatrzył się w podanym zakresie naruszenia wydając decyzję z [...] marca 2019 r. Zdaniem strony skarżącej zagadnienie to nie powinno wpływać na odmowę udzielenia pozwolenia na budowę, gdyż inwestycja zgodna jest z przepisami ppoż.
Podniesiono, że inwestor zgodnie z przepisami prawa zaprojektował drogę pożarową na terenie inwestycji w oddaleniu od projektowanego budynku o 3,58 m. A mianowicie od strony drogi pożarowej na jej odcinku oraz w odległości 5,00 m od niego zaprojektował ścianę zewnętrzną budynku posiadającą klasę odporności ogniowej wymaganą dla ściany oddzielenia pożarowego, tj. ścianę REI120, okna REI 120. Ponadto inwestor spełnił wymóg z przepisu § 12 ust. 3 pkt 1 oraz wymóg z przepisu ust. 2 § 12 rozporządzenia ppoż co zostało szczegółowo wyjaśnione w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym. Spełnienie ww. wymogów umożliwiło inwestorowi skorzystanie z możliwości oddalenia od projektowanego budynku drogi pożarowej o 3,58 m. Zarzucono, że organ dokonał błędnej interpretacji przepisu § 12 ust 2, 3 i 12 rozporządzenia ppoż. Dokonując prawidłowej wykładni tych regulacji prawnych wskazać należy, że usytuowanie drogi pożarowej w sposób określony przepisem § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia ppoż nie niesie za sobą wymogu usytuowania tej drogi w odległości 5 -15 m dla obiektów zaliczonych do kategorii zagrożenia ludzi.
Sformułowanie "spełnienie pozostałych wymagań określonych w ust. 2" użyte przez prawodawcę w ust. 3 odnosi się tylko do zdania drugiego ust. 2 § 12 rozporządzania ppoż, który to wymóg inwestor spełnił, bowiem do projektowanego budynku została poprowadzona droga pożarowa zapewniająca dostęp do 30 % obwodu zewnętrznego budynku, przy jego rozpiętości (największej szerokości) do 60 m. Zachowanie odległości 5-15 m, o której mowa w zdaniu pierwszym ust. 2 § 12 rozporządzenia ppoż odnosi się ściśle do - drogi pożarowej przebiegającej wzdłuż dłuższego boku budynku, o którym mowa w ust. 1 pkt 1-4, na całej jego długości, a w przypadku gdy krótszy bok budynku ma więcej niż 60m- z jego dwóch stron. W przypadku zastosowania przepisu § 12 ust. 3 pkt 1 inwestor może więc zasugerować się regulacją odległości wskazaną w przepisie § 12 ust. 2 albo skorzystać z udogodnienia określonego w § 12 ust. 12 rozporządzenia ppoż.
Ponadto wbrew stwierdzeniu organu odwoławczego, sposób w jaki została zaprojektowana droga pożarowa nie wymaga uzgodnienia z właściwym miejscowo Komendantem Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej, bowiem przedłożone rozwiązanie nie jest "szczególnie uzasadnionym przypadkiem" ani "przyjęciem innego rozwiązania" niż wskazane w rozporządzenia ppoż, nie wymaga zatem spełnienia § 13 ust. 4 rozporządzenia ppoż. Potwierdzeniem powyższych wywodów jest również uzgodnienie projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej - bez uwag przez właściwego rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych.Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i generalnie podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.W dniu 9 czerwca 2020 r. strona skarżąca przedłożyła opinię osoby posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania, kierowania i nadzorowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno – budowlanej i w ograniczonym zakresie w specjalności architektonicznej stwierdzającą, że w analizowanym stanie faktycznym sprawy, uzgodnienie z miejscowo właściwym Komendantem Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej nie jest konieczny oraz że inwestycja w zaprojektowanym kształcie zapewnia dostęp do budynku na czas pożaru zgodny z wymaganiami rozporządzenia ppoż.Na rozprawie w dniu 16 czerwca 2020 r. pełnomocnik organu zarzucił, że ww. opinia została sporządzona przez osobę z uprawnieniami budowlanymi i podtrzymał stanowisko, że uzgodnienie z Komendantem Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej było potrzebne, szczególnie w sytuacji jeśli inwestor chce zostawić zaprojektowaną drogę pożarową.
W odpowiedzi na powyższe pełnomocnik strony skarżącej oświadczył, że co prawda opinia została sporządzona przez osobę z uprawnieniami budowlanymi, ale jest to osoba z dużym doświadczeniem przepisów przeciwpożarowych. Nadto podniesiono, że inwestor nie miał czasu na wystąpienie o uzgodnienie do Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej, ponieważ taka procedura trwa około pół roku.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności kwestionowanej decyzji.Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Wojewody P. z [...] stycznia 2020 r. uchylająca decyzję Prezydenta Miasta B. z [...] marca 2019 r. oraz odmawiająca zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia G. Sp. z o.o. z siedzibą w B. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami i lokalem usługowym wraz z wewnętrzną instalacją gazową oraz zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą techniczną: zewnętrzną doziemną instalacją kanalizacji deszczowej z odprowadzeniem do studni rozsącząjących, przyłączem wodociągowym, przyłączem kanalizacji sanitarnej i dwoma murami oporowymi, na działce nr [...] i części działki [...] (obręb nr 3 A.) przy ul. W. w B.Podstawę prawną decyzji stanowił art. 35 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j.
Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa). Zgodnie z tym przepisem w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Jak wynika z art. 35 ust. 1 ustawy, decyzja o pozwoleniu na budowę może być wydana przez organ administracji architektoniczno-budowlanej po uprzednim sprawdzeniu projektu budowlanego, projektu zagospodarowania działki lub terenu, posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń w zakresie w tym przepisie wskazanym. Po sprawdzeniu i ustaleniu kompletności projektu budowlanego, zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 32 i art. 34, jeżeli spełnione zostaną wymagania, o których mowa wyżej, właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, zgodnie z art. 35 ust. 4 nie może odmówić wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Wydając zatem decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę organ jest zobowiązany jednoznacznie wskazać, które z obligatoryjnych wymagań wynikających z art. 35 ust. 1 ustawy nie zostały przez inwestora spełnione.W kontrolowanej sprawie organ odwoławczy uznał, że brak jest możliwości zastosowania § 13 ust. 4 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.; dalej powoływane jako rozporządzenie) oraz, że inwestycja nie spełnienia przepisów § 12 ust. 2 i 3 oraz § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. nr 124, poz. 1030; dalej powoływane jako rozporządzenie ppoż).
Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego. W ocenie sądu organ odwoławczy dokonał wystarczających ustaleń i wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., a uzasadnienie decyzji spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a. Przepisy art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. nakazują organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz kierowanie się przy tym zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a ponadto elementy powyższe mają znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Obowiązkiem każdego organu administracji publicznej jest zatem wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa.
Na organach administracji spoczywa nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia, ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Wymóg zawarcia w uzasadnieniu wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia należy rozumieć w ten sposób, że uzasadnienie musi pozwalać na skontrolowanie przez sąd, czy orzekający organ nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów. Zważyć również trzeba, że z zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 K.p.a. wywodzi się, że podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy wymaga w pierwszym rzędzie rozważenia, jakie fakty mają w sprawie znaczenie. O tym decyduje zaś norma prawa materialnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz, Warszawa 2006, s. 69, wyrok NSA z dnia 2 marca 2017 r., I GSK 1855/15).
Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie sądu organ odwoławczy w sprawie niniejszej wykazał obie podstawy odmowy zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę przy zachowaniu ww. wskazanych reguł postępowania.Odnosząc się do pierwszej podstawy należy wskazać, że organ odwoławczy zakwestionował możliwość zastosowania w odniesieniu do projektowanej inwestycji § 13 ust. 4 rozporządzenia, stanowiącego, że odległości, o których mowa w ust. 1 pkt 1, mogą być zmniejszone nie więcej niż o połowę w zabudowie śródmiejskiej. Stosownie do § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli: między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż: a) wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m; b) 35 m - dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m. Przy czym wysokość przesłaniania, o której mowa w ust. 1 pkt 1, mierzy się od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego lub jego przesłaniającej części (§ 13 ust. 2 rozporządzenia).
Organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę słusznie, zgodnie z wytyczną zawartą w wyroku [...], oparł się na definicji zabudowy śródmiejskiej z § 3 ust. 1 warunków technicznych z jego brzmienia do 1 stycznia 2018 r. Wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę skarżąca spółka złożyła w dniu 28 listopada 2017 r. co powodowało, że zgodnie § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia dla tego zamierzenia budowlanego, stosuje się przepisy dotychczasowe, a mianowicie obowiązujące przed 1 stycznia 2018 r., w tym również § 3 pkt 1 w brzmieniu następującym: "ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o zabudowie śródmiejskiej - należy przez to rozumieć zgrupowanie intensywnej zabudowy na obszarze funkcjonalnego śródmieścia, który to obszar stanowi faktyczne lub przewidywane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego centrum miasta lub dzielnicy miasta. W orzecznictwie i piśmiennictwie wskazuje się, że termin "zabudowa śródmiejska", zdefiniowany w § 3 pkt 1– w brzmieniu obowiązującym do 1 stycznia 2018 r. - bazuje na dwóch zasadniczych elementach, które decydują o uznaniu danej zabudowy za "śródmiejską".
Po pierwsze, zabudowa ta musi mieć charakter intensywny, to znaczy typowy dla charakteru, wielkości i cech zabudowy danego miasta (np. zgrupowanie zabudowań w wielkomiejskiej aglomeracji jest znacznie większe niż w mieście małym lub średnim). Po drugie, zabudowa ta musi znajdować się na obszarze funkcjonalnego śródmieścia, co oznacza, że prawodawca rozporządzeniowy odwołuje się nie do kryterium formalno/nominalnego (położenia na terenie dzielnicy lub terenu miejskiego ściśle centralnego), lecz do kryterium funkcji zabudowy, która - zgodnie z dalszą częścią definicji - ma "faktycznie" lub "planistycznie" (zgodnie z przeznaczeniem określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego) stanowić centrum miasta lub centrum dzielnicy miasta. Z definicji tej wynika zatem szerokie rozumienie zabudowy śródmiejskiej, która obejmuje nie tylko jeden teren centralny miasta (zazwyczaj w mniejszych miastach), lecz także wielość "terenów centrotwórczych" w dzielnicach miast.
Z definicji "zabudowy śródmiejskiej" wynika, że chodzi o zgrupowanie intensywnej zabudowy, czyli nie może to być zabudowa rozproszona, lecz o zwiększonym stopniu skoncentrowania. Obszar, który powinien być według tego przepisu traktowany jako teren śródmiejski, to taki obszar, który już faktycznie funkcjonuje jako śródmieście lub jako taki jest przewidywany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zarówno z literalnego brzmienia, jak i celowościowego unormowania tego przepisu wynika, że nie chodzi tu tylko o centralną część miasta, ale również dzielnicy. A zatem nie tylko intensywna część zabudowy miasta powinna być traktowana jako podpadająca pod ten przepis. Odnosi się to również do dzielnicy miasta (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2018 r., I OSK 2442/16, T. Filipowicz, A. Plucińska-Filipowicz, Instytucja "zabudowy" śródmiejskiej" w aspekcie przepisów techniczno-budowlanych, LEX/el. 2012).Wobec powyższej definicji koniecznym było poczynienie ustaleń, czy teren inwestycji znajduje się w zgrupowaniu intensywnej zabudowy na obszarze funkcjonalnego śródmieścia, który to obszar stanowi faktyczne lub przewidywane centrum miasta lub dzielnicy miasta (vide: wyrok WSA w Olsztynie z 21 marca 2019 r., II SA/Ol 113/19, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 11 grudnia 2014 r., II SA/Wr 624/14).
Przy czym, zdaniem sądu, dla możliwości zastosowania przepisu § 13 ust. 4 rozporządzenia, koniecznym było ustalenie, że zarówno obszar inwestycji znajduje się w zabudowie śródmiejskiej jak również sąsiednia działka nr 353 na której posadowiony jest budynek mieszkalny w stosunku do którego inwestor planuje zmniejszyć odległość. Sąd nie podziela stanowiska strony skarżącej, że wystarczającą przesłanką dla zastosowania tej regulacji jest to, że projektowany obiekt zlokalizowany jest na terenie zabudowy śródmiejskiej. Podnieść bowiem należy, że w § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia mowa jest o odległości budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów. Jest to logiczne bo mierzona odległość musi mieć punkt odniesienia. Stanowisko strony skarżącej, nie uwzględniające charakteru położenia działek sąsiednich, prowadziłoby do sytuacji w której budowa wysokich budynków mieszkalnych odbywałaby się kosztem właścicieli sąsiednich nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi.
Stąd też stwierdzić należy, że zastosowanie wyjątku z § 13 ust. 4 rozporządzenia jest dopuszczalne w sytuacji gdy zarówno teren inwestycji jak i teren działki sąsiedniej, w stosunku do której ten wyjątek ma być zastosowany, zlokalizowane są w zabudowie śródmiejskiej.W sprawie niniejszej brak jest sporu co do tego, że teren inwestycji położony jest w takiej zabudowie. Spór zaś dotyczy tego czy działka nr [...] też jest położona w takiej zabudowie. Głównym argumentem strony skarżącej, świadczącym o tym, że działka ta jest położona na terenie zabudowy śródmiejskiej jest to, że część tej działki (2-3 m jej szerokości) zlokalizowana jest w graniach planu miejscowego przewidującego taką zabudowę. Inwestor powołując się na wnioski przedłożonej opinii urbanistycznej stwierdził, że przeznaczenie całej działki powinno być jednorodne i spójne. Jako, że założenia planu wskazują na części działki zabudowę śródmiejską to cała działka powinna posiadać cechy takiej zabudowy.
Nadto, zdaniem strony skarżącej, także okoliczności faktyczne sprawy świadczą o takiej zabudowie. Podniesiono, że działka położona jest w centrum B. i z racji intensyfikacji zabudowy podlega stopniowej przebudowie i modernizacji. Zdaniem sądu argumentacja ta nie zasługuje na uwzględnienie. Po pierwsze nie można zastosować takiego wnioskowania, że skoro część działki zlokalizowana jest w graniach planu określającego ten obszar jako zabudowę śródmiejską, to pozostała jej część w celu zapewnienia spójności też powinna stanowić zabudowę śródmiejską. Zaznaczyć bowiem należy, że objęta planem część działki stanowi niewielką, niezabudowaną jej część.
Nadto sam organ planistyczny stwierdził, że pomimo położenia działek nr [...] i [...] w jednostce śródmiejskiej nie można jednoznacznie uznać, że będą one w przyszłym planie miejscowym stanowić obszar zabudowy śródmiejskiej w rozumieniu przepisów techniczno – budowlanych. Po drugie, wbrew temu co podnosi strona skarżąca, okoliczności faktyczne sprawy nie świadczą o położeniu działki w zabudowie śródmiejskiej. O ile działka położona jest w strefie funkcjonalnej śródmieścia to nie można przyjąć, że działka położona jest na terenie zgrupowanej intensywnej zabudowy. Jak wynika z materiałów przedłożonych przez samego inwestora po stronie północno-wschodniej ul. W., gdzie brak jest obowiązującego planu miejscowego, występuje zabudowa jednorodzinna oraz budynek szkoły podstawowej. Słusznie zatem organ odwoławczy stwierdził, że jest to zabudowa raczej rozproszona i trudno taką zabudowę uznać za zgrupowaną intensywną zabudowę.
W światle powyższego za prawidłowe uznać należy stanowisko, że § 13 ust. 4 rozporządzenia nie może mieć zastosowania do projektowanego budynku, albowiem działka sąsiednia w stosunku do której ma być mierzona odległość nie jest położona w strefie śródmiejskiej.Zdaniem sądu zachodziła również druga podstawa wydania decyzji odmownej. Bezspornie w sprawie niniejszej droga pożarowa na terenie inwestycyjnym została zaprojektowana w odległości 3,58 m od ściany projektowanego budynku. Zasadą zaś jest, zgodnie § 12 ust. 2 rozporządzenia ppoż, że bliższa krawędź drogi pożarowej musi być oddalona od ściany budynku o 5-15 m dla obiektów zaliczanych do kategorii zagrożenia ludzi. Zdaniem sądu określony w § 13 ust. 4 rozporządzenia ppoż, wyjątek od tej zasady jest dopuszczalny po uprzednim uzgodnieniu go z właściwym miejscowo komendantem wojewódzkim Straży Pożarnej. W sprawie niniejszej takiego uzgodnienia inwestor nie przedłożył.
Na etapie postępowania sądowego inwestor przedłożył opinię osoby posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania, kierowania i nadzorowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno – budowlanej i w ograniczonym zakresie w specjalności architektonicznej stwierdzającą, że w przedmiotowej sprawie uzgodnienie takie nie jest konieczne. Słusznie jednak podniósł pełnomocnik organu, że opinia ta nie może być wiążąca bo została sporządzona przez osobę z uprawnianymi budowlanymi. Ewentualne doświadczenie tej osoby w stosowaniu przepisów przeciwpożarowych jest bez znaczenia. Sam inwestor oświadczył zaś, że nie miał czasu na wystąpienie o uzgodnienie do właściwego organu, ponieważ taka procedura trwa zbyt długo. Usytuowanie drogi pożarowej w odległości mniejszej niż 5 m od ściany planowanego budynku, bez uzgodnienia z właściwym miejscowo komendantem straży pożarnej stanowi naruszenie § 13 ust. 4 rozporządzenia ppoż.
Przepis ten wyraźnie stanowi o konieczności przedłożenia uzgodnienia z komendantem wojewódzkiej Straży Pożarnej. Tej przesłanki nie spełnia prywatna opinia nawet, gdyby została sporządzona przez specjalistę ppoż. Odnośnie zarzutu dotyczącego tego, że zagadnienie zgodności z przepisami drogi pożarowej nie było kwestionowanej przez Wojewodę na etapie wydania decyzji kasacyjnej z [...] czerwca 2019 r. podnieść należy, że kwestia drogi pożarowej już na tamtym etapie była zasygnalizowana przez organ. W decyzji kasacyjnej na s. 5 organ wskazał, że na projekcie zagospodarowania terenu nie została zaznaczona droga pożarowa do czego zobowiązuje § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia ppoż. Skoro droga ta nie była zaznaczona to na ówczesnym etapie organ nie mógł stwierdzić jej zgodności lub nie z przepisami.Mając powyższe na uwadze sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).
Wojewoda P. uwzględniając powyższe stanowisko oraz biorąc pod uwagę istniejącą zabudowę stwierdził, że brak jest przekonujących i niepodważalnych przesłanek, aby uznać, że działki E. M. (z wyjątkiem części działki nr [...] o szerokości około 2 m) znajdują się w obszarze zabudowy śródmiejskiej. Stwierdzono przy tym, że przedłożona przez inwestora opinia urbanistyczna nie zmienia w tym zakresie stanowiska organu odwoławczego. Przede wszystkim podkreślono, że granica zabudowy śródmiejskiej w którymś miejscu się kończy. Powoływanie się w opinii na definicję zwartej zabudowy jest niezasadne, gdyż w definicji zabudowy śródmiejskiej jest mowa o "zgrupowaniu intensywnej zabudowy", a nie o zwartej zabudowie. Zwarta zabudowa może występować na obrzeżach miasta i okoliczność ta nie czyni automatycznie takiego obszaru jako posiadającego cechy zabudowy śródmiejskiej.
Również fakt znajdowania się danej nieruchomości w jednostce śródmiejskiej nie oznacza, że na tym terenie znajduje się zabudowa śródmiejska. Niezbędnym warunkiem jest "zgrupowanie intensywnej zabudowy". Jak wynika z materiałów przedłożonych przez inwestora po stronie południowo-zachodniej ul. W. występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i jednorodzinna oraz taka zabudowa jest przewidziana w miejscowym planie. Natomiast po stronie północno-wschodniej ul. W., gdzie brak jest obowiązującego miejscowego planu, występuje zabudowa jednorodzinna oraz budynek szkoły podstawowej. Trudno zatem, zdaniem organu odwoławczego, uznać ten teren za zgrupowanie intensywnej zabudowy. Wywiedziono przy tym, że zgodnie z art. 4 ustawy - Prawo budowlane, każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami.
Prawo do zabudowy należy do praw podmiotowych jednostki, jednak jego realizacja nie może odbywać się kosztem praw osób trzecich. Interes inwestora, który chce wybudować siedmiokondygnacyjny budynek mieszkalny wielorodzinny nie może odbywać się kosztem praw właściciela sąsiedniej nieruchomości, na której usytuowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny. Oczekiwanie inwestora co do wybudowania wyższego budynku, a tym samym realizacji większej ilości mieszkań, nie powinno być dominujące w stosunku do oczekiwania strony odwołującej o zachowaniu odległości między budynkami ze względu na warunek przesłaniania określony w § 13 ust. 1 rozporządzenia.
Biorąc pod uwagę stanowisko organu planistycznego, który stwierdził, że nie można jednoznacznie uznać czy działki nawet w przyszłości o nr [...] i [...] będą stanowić obszar zabudowy śródmiejskiej, Wojewoda stwierdził, że brak jest podstaw, aby pozwolić inwestorowi na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego o wysokości 20 m.
Druga kwestia, która nie została spełniona przez inwestora w zakresie uzupełnienia projektu budowlanego, dotyczy drogi pożarowej. Podniesiono, że w postanowieniu z 18 października 2019 r. wezwano inwestora do uzupełnienia projektu budowlanego w zakresie zaznaczenia terenu drogi pożarowej. Jednocześnie nałożono obowiązek wykazania spełnienia przepisów § 12 ust. 2 i 3 oraz § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. nr 124, poz. 1030; dalej powoływane jako rozporządzenie ppoż). Projektant w uzupełnionym projekcie zaznaczył drogę przeciwpożarową, która w części znajduje się na działce inwestycyjnej, a w części poza terenem inwestycyjnym - na działce nr 359. Odcinek drogi pożarowej na terenie inwestycyjnym został zaprojektowany w odległości 3,58 m od ściany projektowanego budynku.
W myśl § 12 ust. 2 rozporządzenia ppoż, bliższa krawędź drogi pożarowej musi być oddalona od ściany budynku o 5-15 m dla obiektów zaliczanych do kategorii zagrożenia ludzi. Projektant wskazał, że droga pożarowa do przedmiotowej inwestycji została poprowadzona, zgodnie z § 12 ust. 3 rozporządzenia, w taki sposób, aby był zapewniony dostęp do 30% obwodu zewnętrznego budynku, przy jego rozpiętości do 60 m. W projekcie budowlanym wyjaśniono, że z uwagi na niezachowanie odległości 5 m pomiędzy drogą pożarową a ścianą planowanego budynku, zaprojektowano tę ścianę jako ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej REI 120 z oknami o klasie EI120 (k. 164 projektu budowlanego).
W ocenie projektanta możliwość takiego rozwiązania wynika z § 12 ust. 12 rozporządzenia ppoż. Odnosząc się do powyższego organ odwoławczy wskazał, że w § 13 ust. 4 rozporządzenia ppoż przewidziano, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach, gdy spełnienie wymagań dotyczących doprowadzenia drogi pożarowej do obiektu budowlanego jest niemożliwe ze względu na lokalne uwarunkowania lub jest uzasadnione przyjęciem innych rozwiązań, na wniosek właściciela budynku, obiektu budowlanego lub terenu, dopuszcza się stosowanie rozwiązań zamiennych zapewniających niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej obiektu, uzgodnionych z właściwym miejscowo komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej. Inwestor nie przedłożył takiego uzgodnienia, podtrzymując stanowisko o słuszności przyjętych rozwiązań przez projektanta. Z tego też względu, zdaniem organu odwoławczego, niezgodne z przepisami rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych jest rozwiązanie dotyczące usytuowania drogi pożarowej w odległości mniejszej niż 5 m od ściany planowanego budynku, która ma stanowić wraz z otworami okiennymi ścianę oddzielenia przeciwpożarowego.
Podsumowując stwierdzono, że projekt zagospodarowania terenu jest niezgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (§ 13 ust. 1 warunków technicznych i z 12 ust. 2 rozporządzenia ppoż). Projekt budowlany narusza zatem przepis art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. Podniesiono, że organ w trybie art. 35 ust. 3 wezwał inwestora postanowieniem z [...] października 2019 r. do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości projektu budowlanego. Niewykonanie tego obowiązku, nawet w części, obligowało do wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę.
Ustosunkowując się do odwołania E. M. w kwestii podniesionej nieścisłości w zakresie elementów wyposażania instalacji kanalizacji deszczowej - zestawu pompowego w projektowanej studni inspekcyjnej (oraz braku zasilania elektrycznego do tej pompy) wskazano, że braki te zostały uzupełnione w projekcie budowlanym w postępowaniu odwoławczym. W związku z zaznaczonym na k. 251B projektu budowlanego zestawu pompowego w projektowanej studni inspekcyjnej przewidziano zasilanie elektryczne, które zostało zaznaczone na projekcie zagospodarowania terenu linią koloru czerwonego z odpowiednim wyjaśnieniem.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku pozwolenia wodnoprawnego na projektowane studnie rozsączające podniesiono, że powołany przez odwołującą art. 37 ust. 2 ustawy z 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne nie obowiązuje. Obecnie obowiązuje ustawa z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne i w aktualnym stanie prawnym wprowadzanie ścieków do ziemi nie stanowi szczególnego korzystania z wód (art. 34 ww. ustawy).
Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego wniósł inwestor i zarzucił naruszenie:
- - § 3 pkt 1 w zw. z § 13 ust 4 i § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. 2019, poz. 1065), polegające na błędnym uznaniu, że w przedmiotowej sprawie przepis § 13 ust 4 nie ma zastosowania, podczas, gdy projektowany obiekt zlokalizowany jest na terenie zabudowy śródmiejskiej i zgodnie z tym przepisem odległości, o których mowa w § 13 ust. 1 pkt 1 warunków technicznych mogą być zmniejszone o połowę;
- - § 3 pkt 1 w zw. z § 13 ust 4 warunków technicznych polegające na przyjęciu przez organ drugiej instancji, że "zabudowa śródmiejska", określona tym przepisem musi rozciągać się również poza teren realizacji inwestycji, a także że działka o nr geod. [...] nie znajduje się w terenie zabudowy śródmiejskiej;
- - § 12 ust. 2, 3 i 12 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. z 2009 r. nr 124 poz. 1030), przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany nie spełnia wymogów ww. przepisów w zakresie zaprojektowanej drogi pożarowej;
- - art. 35 ust. 1 pkt 1 i z art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 j.t) w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., przez brak wnikliwego sprawdzenia przedłożonego projektu budowlanego między innymi pod kątem zgodności z warunkami technicznymi, w tym wnikliwej oceny przedłożonej przez inwestora opinii urbanistycznej, konsekwencją czego było wydanie decyzji o odmowie wydania pozwolenia na budowę;
- - art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., przez wydanie decyzji uchylającej decyzję Prezydenta Miasta B. z [...] marca 2019 r. i odmawiającej wydania decyzji o pozwoleniu na budowę ww. inwestycji pomimo braku podstaw uzasadniających wydanie decyzji w przedmiotowym kształcie;
- - art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., przez nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a w szczególności poprzez nie podjęcie czynności celem szczegółowego wyjaśnienia kwestii, że działki odwołującej o nr. ewid. gr. [...] i [...] znajdują się w "zabudowie śródmiejskiej";
- - art. 7, 8, 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., przez brak rzetelnego i przekonującego wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ odwoławczy odmawiając inwestorowi zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę, czym naruszona została również zasada zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej.
Wskazując na powyższe naruszenia strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wywiedziono, że z definicji zabudowy śródmiejskiej, obowiązującej przed 1 stycznia 2018 r., wynika wprost, że prawodawca dopuścił istnienie takiej zabudowy również na terenach na których nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z tą definicją zabudowa śródmiejska istnieje również, gdy dany obszar stanowi faktyczne centrum miasta i nie obowiązuje na nim w ogóle miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zabudowa śródmiejska jest to zgrupowanie intensywnej zabudowy na obszarze funkcjonalnego śródmieścia, który to obszar stanowi faktyczne centrum miasta. Zdaniem strony skarżącej definicja zabudowy śródmiejskiej klasyfikuje działkę odwołującej do takiej zabudowy. Wynika to przede wszystkim z obowiązującego na części tej działki planu miejscowego. Trudno bowiem, zdaniem strony skarżącej, przyjąć że część działki (objęta planem – 2-3 m szerokości działki) znajduje się w zabudowie śródmiejskiej a część nie.
O zabudowie takiej świadczy również stan faktyczny. I tak obszar ten położony jest w centrum B. i obecnie z racji intensyfikacji zabudowy podlega stopniowej przebudowie i modernizacji. Na uwagę, zdaniem strony skarżącej, zasługuje przede wszystkim znaczna intensywność zabudowy, oraz wysokość istniejących i planowanych obiektów (plan miejscowy na obszarze 2.3 MW, MN - na którym znajduje się działka inwestycyjna, w liniach wydzielenia wewnętrznego "A" przewiduje możliwość sytuowania obiektów nawet do wysokości 36 m). Powołując się na przedłożoną w sprawie opinię urbanistyczną stwierdzono, że skoro część działki zlokalizowana jest w granicach planu miejscowego to należy uznać że sposób zagospodarowania całej działki nr [...] powinien być jednorodny i spójny ze sobą. Skoro założenia planu wskazują na budowę śródmiejską to należy przyjąć, że cała działka o nr ewid. gr [...] posiada i będzie posiadała cechy zabudowy śródmiejskiej.
Ponadto zabudowa śródmiejska rozciąga się również na kolejną działkę odwołującej się o nr ewid. gr. [...] jako stanowiąca obszar funkcjonalnego śródmieścia. Dlatego też nie można zgodzić się z argumentacją organu odwoławczego, że działki odwołującej o nr ewid. [...] i [...] nie znajdują się w zabudowie śródmiejskiej. Zarzucono, że organ samowolnie wyznaczył granice zabudowy śródmiejskiej dla rozpatrywanego terenu, nie przeprowadzając w tym względzie w sposób prawidłowy postępowania dowodowego. Wskazano, że strona skarżąca przedłożyła profesjonalną opinię urbanistyczną załączoną do projektu budowlanego w której dokładnie wskazano obszar zabudowy śródmiejskiej (w tym również na działce [...] oraz obszar wokół tej działki). W okolicznościach niniejszej sprawy, dowód w postaci takiej opinii wydawał się w zupełności wystarczający do oceny prawidłowości przyjętych przez projektanta założeń. Tymczasem organ odwoławczy ograniczył się do zanegowania tej opinii nie przedstawiając w tym względzie żadnego dowodu przeciwnego (np. poprzez zlecenie niezależnej opinii urbanistycznej w przedmiotowym zakresie), który uzasadniłby jego argumentację przytoczoną w treści uzasadnienia skarżonej decyzji.
Organ naruszył tym samym zasady ogólne postępowania administracyjnego (art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 oraz art. 8 § 1 K.p.a.). Podniesiono przy tym, że zgodnie z § 13 ust. 4 rozporządzenia odległości o których mowa w § 13 ust. 1 pkt 1 mogą być zmniejszone nie więcej niż o połowę w zabudowie śródmiejskiej. Przepis ten nie wskazuje, że zabudowa śródmiejska musi rozciągać się na działki sąsiednie na które projektowany obiekt budowlany będzie oddziaływał. Wojewoda P. odmawiając wydania pozwolenia na budowę odebrał stronie skarżącej prawo zabudowy nieruchomości gruntowej. Inwestor wykazał się w toku postępowania prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a planowane zamierzenie jest zgodne z przepisami, w tym z przepisem § 13 ust. 4 rozporządzenia, który znajduje w analizowanym stanie faktycznym zastosowanie. Końcowo jeszcze raz podkreślono, że cały obszar inwestycji znajduje się w zabudowie śródmiejskiej, co wynika wprost z obowiązującego planu miejscowego.
Nie ma żadnych podstaw, aby mimo jasno sformułowanego przepisu, fakt stosowania zmniejszonych odległości, uzależniać od charakteru obszarów znajdujących się poza obszarem inwestycyjnym, (na działkach sąsiadujących, bądź znajdujących się w dalszej odległości). Badanie w takim zakresie jest w ocenie inwestora niezasadne i niecelowe. Podniesiono, że stanowisko organu może prowadzić do pewnego paradoksu, bowiem z jednej strony, projektowany obiekt znajduje się na terenie zabudowy śródmiejskiej spełniając wymóg przepisu, ale z uwagi na "prawdopodobieństwo" iż sąsiednie działki w takiej zabudowie nie występują, normatywna odległość nie może zostać zgodnie z tym przepisem zmniejszona.
Odnosząc się do kwestii nie spełnienia przepisów § 12 ust. 2, 3 i 12 rozporządzenia ppoż w zakresie zaprojektowania drogi pożarowej w pierwszej kolejności zarzucono, że zagadnienie to nie było kwestionowane przez Wojewodę P. na etapie wydania decyzji z [...] czerwca 2019 r. ani przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Białymstoku w sprawie [...]. Organ pierwszej instancji również nie dopatrzył się w podanym zakresie naruszenia wydając decyzję z [...] marca 2019 r. Zdaniem strony skarżącej zagadnienie to nie powinno wpływać na odmowę udzielenia pozwolenia na budowę, gdyż inwestycja zgodna jest z przepisami ppoż. Podniesiono, że inwestor zgodnie z przepisami prawa zaprojektował drogę pożarową na terenie inwestycji w oddaleniu od projektowanego budynku o 3,58 m. A mianowicie od strony drogi pożarowej na jej odcinku oraz w odległości 5,00 m od niego zaprojektował ścianę zewnętrzną budynku posiadającą klasę odporności ogniowej wymaganą dla ściany oddzielenia pożarowego, tj. ścianę REI120, okna REI 120. Ponadto inwestor spełnił wymóg z przepisu § 12 ust. 3 pkt 1 oraz wymóg z przepisu ust. 2 § 12 rozporządzenia ppoż co zostało szczegółowo wyjaśnione w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym.
Spełnienie ww. wymogów umożliwiło inwestorowi skorzystanie z możliwości oddalenia od projektowanego budynku drogi pożarowej o 3,58 m. Zarzucono, że organ dokonał błędnej interpretacji przepisu § 12 ust 2, 3 i 12 rozporządzenia ppoż. Dokonując prawidłowej wykładni tych regulacji prawnych wskazać należy, że usytuowanie drogi pożarowej w sposób określony przepisem § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia ppoż nie niesie za sobą wymogu usytuowania tej drogi w odległości 5 -15 m dla obiektów zaliczonych do kategorii zagrożenia ludzi. Sformułowanie "spełnienie pozostałych wymagań określonych w ust. 2" użyte przez prawodawcę w ust. 3 odnosi się tylko do zdania drugiego ust. 2 § 12 rozporządzania ppoż, który to wymóg inwestor spełnił, bowiem do projektowanego budynku została poprowadzona droga pożarowa zapewniająca dostęp do 30 % obwodu zewnętrznego budynku, przy jego rozpiętości (największej szerokości) do 60 m. Zachowanie odległości 5-15 m, o której mowa w zdaniu pierwszym ust. 2 § 12 rozporządzenia ppoż odnosi się ściśle do - drogi pożarowej przebiegającej wzdłuż dłuższego boku budynku, o którym mowa w ust. 1 pkt 1-4, na całej jego długości, a w przypadku gdy krótszy bok budynku ma więcej niż 60m- z jego dwóch stron.
W przypadku zastosowania przepisu § 12 ust. 3 pkt 1 inwestor może więc zasugerować się regulacją odległości wskazaną w przepisie § 12 ust. 2 albo skorzystać z udogodnienia określonego w § 12 ust. 12 rozporządzenia ppoż. Ponadto wbrew stwierdzeniu organu odwoławczego, sposób w jaki została zaprojektowana droga pożarowa nie wymaga uzgodnienia z właściwym miejscowo Komendantem Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej, bowiem przedłożone rozwiązanie nie jest "szczególnie uzasadnionym przypadkiem" ani "przyjęciem innego rozwiązania" niż wskazane w rozporządzenia ppoż, nie wymaga zatem spełnienia § 13 ust. 4 rozporządzenia ppoż. Potwierdzeniem powyższych wywodów jest również uzgodnienie projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej - bez uwag przez właściwego rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i generalnie podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
W dniu 9 czerwca 2020 r. strona skarżąca przedłożyła opinię osoby posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania, kierowania i nadzorowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno – budowlanej i w ograniczonym zakresie w specjalności architektonicznej stwierdzającą, że w analizowanym stanie faktycznym sprawy, uzgodnienie z miejscowo właściwym Komendantem Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej nie jest konieczny oraz że inwestycja w zaprojektowanym kształcie zapewnia dostęp do budynku na czas pożaru zgodny z wymaganiami rozporządzenia ppoż.
Na rozprawie w dniu 16 czerwca 2020 r. pełnomocnik organu zarzucił, że ww. opinia została sporządzona przez osobę z uprawnieniami budowlanymi i podtrzymał stanowisko, że uzgodnienie z Komendantem Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej było potrzebne, szczególnie w sytuacji jeśli inwestor chce zostawić zaprojektowaną drogę pożarową. W odpowiedzi na powyższe pełnomocnik strony skarżącej oświadczył, że co prawda opinia została sporządzona przez osobę z uprawnieniami budowlanymi, ale jest to osoba z dużym doświadczeniem przepisów przeciwpożarowych. Nadto podniesiono, że inwestor nie miał czasu na wystąpienie o uzgodnienie do Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej, ponieważ taka procedura trwa około pół roku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności kwestionowanej decyzji.
Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Wojewody P. z [...] stycznia 2020 r. uchylająca decyzję Prezydenta Miasta B. z [...] marca 2019 r. oraz odmawiająca zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia G. Sp. z o.o. z siedzibą w B. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami i lokalem usługowym wraz z wewnętrzną instalacją gazową oraz zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą techniczną: zewnętrzną doziemną instalacją kanalizacji deszczowej z odprowadzeniem do studni rozsącząjących, przyłączem wodociągowym, przyłączem kanalizacji sanitarnej i dwoma murami oporowymi, na działce nr [...] i części działki [...] (obręb nr 3 A.) przy ul. W. w B. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 35 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa). Zgodnie z tym przepisem w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.
Jak wynika z art. 35 ust. 1 ustawy, decyzja o pozwoleniu na budowę może być wydana przez organ administracji architektoniczno-budowlanej po uprzednim sprawdzeniu projektu budowlanego, projektu zagospodarowania działki lub terenu, posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń w zakresie w tym przepisie wskazanym. Po sprawdzeniu i ustaleniu kompletności projektu budowlanego, zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 32 i art. 34, jeżeli spełnione zostaną wymagania, o których mowa wyżej, właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, zgodnie z art. 35 ust. 4 nie może odmówić wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wydając zatem decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę organ jest zobowiązany jednoznacznie wskazać, które z obligatoryjnych wymagań wynikających z art. 35 ust. 1 ustawy nie zostały przez inwestora spełnione.
W kontrolowanej sprawie organ odwoławczy uznał, że brak jest możliwości zastosowania § 13 ust. 4 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.; dalej powoływane jako rozporządzenie) oraz, że inwestycja nie spełnienia przepisów § 12 ust. 2 i 3 oraz § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. nr 124, poz. 1030; dalej powoływane jako rozporządzenie ppoż).
Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego. W ocenie sądu organ odwoławczy dokonał wystarczających ustaleń i wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., a uzasadnienie decyzji spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a. Przepisy art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. nakazują organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz kierowanie się przy tym zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a ponadto elementy powyższe mają znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Obowiązkiem każdego organu administracji publicznej jest zatem wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa.
Na organach administracji spoczywa nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia, ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Wymóg zawarcia w uzasadnieniu wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia należy rozumieć w ten sposób, że uzasadnienie musi pozwalać na skontrolowanie przez sąd, czy orzekający organ nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów. Zważyć również trzeba, że z zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 K.p.a. wywodzi się, że podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy wymaga w pierwszym rzędzie rozważenia, jakie fakty mają w sprawie znaczenie. O tym decyduje zaś norma prawa materialnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz, Warszawa 2006, s. 69, wyrok NSA z dnia 2 marca 2017 r., I GSK 1855/15).
Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie sądu organ odwoławczy w sprawie niniejszej wykazał obie podstawy odmowy zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę przy zachowaniu ww. wskazanych reguł postępowania.
Odnosząc się do pierwszej podstawy należy wskazać, że organ odwoławczy zakwestionował możliwość zastosowania w odniesieniu do projektowanej inwestycji § 13 ust. 4 rozporządzenia, stanowiącego, że odległości, o których mowa w ust. 1 pkt 1, mogą być zmniejszone nie więcej niż o połowę w zabudowie śródmiejskiej. Stosownie do § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli: między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż: a) wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m; b) 35 m - dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m. Przy czym wysokość przesłaniania, o której mowa w ust. 1 pkt 1, mierzy się od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego lub jego przesłaniającej części (§ 13 ust. 2 rozporządzenia).
Organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę słusznie, zgodnie z wytyczną zawartą w wyroku [...], oparł się na definicji zabudowy śródmiejskiej z § 3 ust. 1 warunków technicznych z jego brzmienia do 1 stycznia 2018 r. Wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę skarżąca spółka złożyła w dniu 28 listopada 2017 r. co powodowało, że zgodnie § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia dla tego zamierzenia budowlanego, stosuje się przepisy dotychczasowe, a mianowicie obowiązujące przed 1 stycznia 2018 r., w tym również § 3 pkt 1 w brzmieniu następującym: "ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o zabudowie śródmiejskiej - należy przez to rozumieć zgrupowanie intensywnej zabudowy na obszarze funkcjonalnego śródmieścia, który to obszar stanowi faktyczne lub przewidywane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego centrum miasta lub dzielnicy miasta. W orzecznictwie i piśmiennictwie wskazuje się, że termin "zabudowa śródmiejska", zdefiniowany w § 3 pkt 1– w brzmieniu obowiązującym do 1 stycznia 2018 r. - bazuje na dwóch zasadniczych elementach, które decydują o uznaniu danej zabudowy za "śródmiejską".
Po pierwsze, zabudowa ta musi mieć charakter intensywny, to znaczy typowy dla charakteru, wielkości i cech zabudowy danego miasta (np. zgrupowanie zabudowań w wielkomiejskiej aglomeracji jest znacznie większe niż w mieście małym lub średnim). Po drugie, zabudowa ta musi znajdować się na obszarze funkcjonalnego śródmieścia, co oznacza, że prawodawca rozporządzeniowy odwołuje się nie do kryterium formalno/nominalnego (położenia na terenie dzielnicy lub terenu miejskiego ściśle centralnego), lecz do kryterium funkcji zabudowy, która - zgodnie z dalszą częścią definicji - ma "faktycznie" lub "planistycznie" (zgodnie z przeznaczeniem określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego) stanowić centrum miasta lub centrum dzielnicy miasta. Z definicji tej wynika zatem szerokie rozumienie zabudowy śródmiejskiej, która obejmuje nie tylko jeden teren centralny miasta (zazwyczaj w mniejszych miastach), lecz także wielość "terenów centrotwórczych" w dzielnicach miast.
Z definicji "zabudowy śródmiejskiej" wynika, że chodzi o zgrupowanie intensywnej zabudowy, czyli nie może to być zabudowa rozproszona, lecz o zwiększonym stopniu skoncentrowania. Obszar, który powinien być według tego przepisu traktowany jako teren śródmiejski, to taki obszar, który już faktycznie funkcjonuje jako śródmieście lub jako taki jest przewidywany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zarówno z literalnego brzmienia, jak i celowościowego unormowania tego przepisu wynika, że nie chodzi tu tylko o centralną część miasta, ale również dzielnicy. A zatem nie tylko intensywna część zabudowy miasta powinna być traktowana jako podpadająca pod ten przepis. Odnosi się to również do dzielnicy miasta (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2018 r., I OSK 2442/16, T. Filipowicz, A. Plucińska-Filipowicz, Instytucja "zabudowy" śródmiejskiej" w aspekcie przepisów techniczno-budowlanych, LEX/el. 2012).
Wobec powyższej definicji koniecznym było poczynienie ustaleń, czy teren inwestycji znajduje się w zgrupowaniu intensywnej zabudowy na obszarze funkcjonalnego śródmieścia, który to obszar stanowi faktyczne lub przewidywane centrum miasta lub dzielnicy miasta (vide: wyrok WSA w Olsztynie z 21 marca 2019 r., II SA/Ol 113/19, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 11 grudnia 2014 r., II SA/Wr 624/14). Przy czym, zdaniem sądu, dla możliwości zastosowania przepisu § 13 ust. 4 rozporządzenia, koniecznym było ustalenie, że zarówno obszar inwestycji znajduje się w zabudowie śródmiejskiej jak również sąsiednia działka nr 353 na której posadowiony jest budynek mieszkalny w stosunku do którego inwestor planuje zmniejszyć odległość.
Sąd nie podziela stanowiska strony skarżącej, że wystarczającą przesłanką dla zastosowania tej regulacji jest to, że projektowany obiekt zlokalizowany jest na terenie zabudowy śródmiejskiej. Podnieść bowiem należy, że w § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia mowa jest o odległości budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów. Jest to logiczne bo mierzona odległość musi mieć punkt odniesienia. Stanowisko strony skarżącej, nie uwzględniające charakteru położenia działek sąsiednich, prowadziłoby do sytuacji w której budowa wysokich budynków mieszkalnych odbywałaby się kosztem właścicieli sąsiednich nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Stąd też stwierdzić należy, że zastosowanie wyjątku z § 13 ust. 4 rozporządzenia jest dopuszczalne w sytuacji gdy zarówno teren inwestycji jak i teren działki sąsiedniej, w stosunku do której ten wyjątek ma być zastosowany, zlokalizowane są w zabudowie śródmiejskiej.
W sprawie niniejszej brak jest sporu co do tego, że teren inwestycji położony jest w takiej zabudowie. Spór zaś dotyczy tego czy działka nr [...] też jest położona w takiej zabudowie. Głównym argumentem strony skarżącej, świadczącym o tym, że działka ta jest położona na terenie zabudowy śródmiejskiej jest to, że część tej działki (2-3 m jej szerokości) zlokalizowana jest w graniach planu miejscowego przewidującego taką zabudowę. Inwestor powołując się na wnioski przedłożonej opinii urbanistycznej stwierdził, że przeznaczenie całej działki powinno być jednorodne i spójne. Jako, że założenia planu wskazują na części działki zabudowę śródmiejską to cała działka powinna posiadać cechy takiej zabudowy.
Nadto, zdaniem strony skarżącej, także okoliczności faktyczne sprawy świadczą o takiej zabudowie. Podniesiono, że działka położona jest w centrum B. i z racji intensyfikacji zabudowy podlega stopniowej przebudowie i modernizacji. Zdaniem sądu argumentacja ta nie zasługuje na uwzględnienie. Po pierwsze nie można zastosować takiego wnioskowania, że skoro część działki zlokalizowana jest w graniach planu określającego ten obszar jako zabudowę śródmiejską, to pozostała jej część w celu zapewnienia spójności też powinna stanowić zabudowę śródmiejską. Zaznaczyć bowiem należy, że objęta planem część działki stanowi niewielką, niezabudowaną jej część.
Nadto sam organ planistyczny stwierdził, że pomimo położenia działek nr [...] i [...] w jednostce śródmiejskiej nie można jednoznacznie uznać, że będą one w przyszłym planie miejscowym stanowić obszar zabudowy śródmiejskiej w rozumieniu przepisów techniczno – budowlanych. Po drugie, wbrew temu co podnosi strona skarżąca, okoliczności faktyczne sprawy nie świadczą o położeniu działki w zabudowie śródmiejskiej. O ile działka położona jest w strefie funkcjonalnej śródmieścia to nie można przyjąć, że działka położona jest na terenie zgrupowanej intensywnej zabudowy. Jak wynika z materiałów przedłożonych przez samego inwestora po stronie północno-wschodniej ul. W., gdzie brak jest obowiązującego planu miejscowego, występuje zabudowa jednorodzinna oraz budynek szkoły podstawowej. Słusznie zatem organ odwoławczy stwierdził, że jest to zabudowa raczej rozproszona i trudno taką zabudowę uznać za zgrupowaną intensywną zabudowę.
W światle powyższego za prawidłowe uznać należy stanowisko, że § 13 ust. 4 rozporządzenia nie może mieć zastosowania do projektowanego budynku, albowiem działka sąsiednia w stosunku do której ma być mierzona odległość nie jest położona w strefie śródmiejskiej.
Zdaniem sądu zachodziła również druga podstawa wydania decyzji odmownej. Bezspornie w sprawie niniejszej droga pożarowa na terenie inwestycyjnym została zaprojektowana w odległości 3,58 m od ściany projektowanego budynku. Zasadą zaś jest, zgodnie § 12 ust. 2 rozporządzenia ppoż, że bliższa krawędź drogi pożarowej musi być oddalona od ściany budynku o 5-15 m dla obiektów zaliczanych do kategorii zagrożenia ludzi. Zdaniem sądu określony w § 13 ust. 4 rozporządzenia ppoż, wyjątek od tej zasady jest dopuszczalny po uprzednim uzgodnieniu go z właściwym miejscowo komendantem wojewódzkim Straży Pożarnej. W sprawie niniejszej takiego uzgodnienia inwestor nie przedłożył. Na etapie postępowania sądowego inwestor przedłożył opinię osoby posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania, kierowania i nadzorowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno – budowlanej i w ograniczonym zakresie w specjalności architektonicznej stwierdzającą, że w przedmiotowej sprawie uzgodnienie takie nie jest konieczne.
Słusznie jednak podniósł pełnomocnik organu, że opinia ta nie może być wiążąca bo została sporządzona przez osobę z uprawnianymi budowlanymi. Ewentualne doświadczenie tej osoby w stosowaniu przepisów przeciwpożarowych jest bez znaczenia. Sam inwestor oświadczył zaś, że nie miał czasu na wystąpienie o uzgodnienie do właściwego organu, ponieważ taka procedura trwa zbyt długo. Usytuowanie drogi pożarowej w odległości mniejszej niż 5 m od ściany planowanego budynku, bez uzgodnienia z właściwym miejscowo komendantem straży pożarnej stanowi naruszenie § 13 ust. 4 rozporządzenia ppoż. Przepis ten wyraźnie stanowi o konieczności przedłożenia uzgodnienia z komendantem wojewódzkiej Straży Pożarnej. Tej przesłanki nie spełnia prywatna opinia nawet, gdyby została sporządzona przez specjalistę ppoż. Odnośnie zarzutu dotyczącego tego, że zagadnienie zgodności z przepisami drogi pożarowej nie było kwestionowanej przez Wojewodę na etapie wydania decyzji kasacyjnej z [...] czerwca 2019 r. podnieść należy, że kwestia drogi pożarowej już na tamtym etapie była zasygnalizowana przez organ.
W decyzji kasacyjnej na s. 5 organ wskazał, że na projekcie zagospodarowania terenu nie została zaznaczona droga pożarowa do czego zobowiązuje § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia ppoż. Skoro droga ta nie była zaznaczona to na ówczesnym etapie organ nie mógł stwierdzić jej zgodności lub nie z przepisami.
Mając powyższe na uwadze sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).