Uzasadnienie
Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.
W dniu [...] września 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w A. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie legalności i prawidłowości wybudowania domku letniskowego, zlokalizowanego na działce oznaczonej nr geodezyjnym [...], położonej w P.. Jednocześnie na dzień [...] września 2017 r. zostały wyznaczone oględziny, w wyniku których ustalono, że na przedmiotowej nieruchomości istnieje wybudowany i użytkowany budynek letniskowy konstrukcji drewnianej, parterowy bez podpiwniczenia z dachem dwuspadowym pokrytym blachą trapezową. Od strony jeziora budynek posiada wybudowany taras posadowiony na fundamentach punktowych. Wymiary budynku zostały szczegółowo opisane na szkicu sytuacyjnym - będącym załącznikiem do protokołu oględzin. Obecny w trakcie czynności inwestor wyjaśnił, że budowę przedmiotowego budynku letniskowego rozpoczął w połowie lat 80 - tych XX w. na podstawie pozwolenia na budowę.
Budowa została zakończona około 1999 r., a w 2005r., uzyskał on decyzję o pozwoleniu na rozbudowę przedmiotowego budynku letniskowego, jednak do dnia dzisiejszego ta rozbudowa nie została wykonana, a wymiary budynku są zgodne z pierwotnym pozwoleniem na budowę, które nie zachowało się i uległo spaleniu w 2002 r. W związku z powyższą informacją organ pierwszej instancji wystąpił do Starostwa Powiatowego w A. z wnioskiem o przesłanie informacji dotyczącej udzielonego inwestorowi pozwolenia na budowę. W piśmie z dnia [...] października 2017 r., Starostwo Powiatowe w A. przesłało m.in. kopię decyzji Naczelnika Gminy P. z dnia [...] grudnia 1988 r., nr [...], z której wynika że T. W. otrzymał pozwolenie na budowę domku letniskowego na bliżej nieokreślonej działce w miejscowości P. Na podstawie tak zebranego materiału dowodowego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w A. uznał, że w sprawie mamy do czynienia z samowolną budowlaną przedmiotowego domku letniskowego (z uwagi na niezachowanie się czytelnych dokumentów), zrealizowaną pod rządami uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane i w piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r. poinformował inwestora o możliwości legalizacji obiektu po przedłożeniu następujących dokumentów:
inwentaryzacji powykonawczej budynku wraz z oceną techniczną;
inwentaryzacji powykonawczej geodezyjnej;
protokołów badań i sprawdzeń: instalacji elektrycznej, wodno - kanalizacyjnej oraz przewodów kominowych i wentylacyjnych.
Inwestor w dniu [...] stycznia 2018 r. przedłożył komplet wymaganych dokumentów do legalizacji przedmiotowego obiektu.
Tym samym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w A. decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku letniskowego.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyło Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe - Nadleśnictwo S. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...], na podstawie art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229) i art. 103 ust. 2 w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż obiekt powstał przed dniem 1 stycznia 1995 r., co oznacza, że na mocy art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do jego legalizacji stosuje się przepisy dotychczasowe, a zatem są to przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane wraz z przepisami wykonawczymi do ustawy tj. m.in. rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych z 1980 r. Organ odwoławczy podkreślił, że data budowy obiektu nie jest kwestionowana przez żądną ze stron postępowania - w tym stronę odwołującą.
Podano, że niniejszy etap postępowania jest wynikiem zastosowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. Przepis ten doprecyzowany jest w § 33 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. - w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego (Dz.U. z 1975 r., nr 8 poz. 48 ze zm.).
W przedmiotowej sprawie w aktach organu pierwszej instancji znajduje się m.in. oświadczenie osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane z dnia 22 stycznia 2018 r., z którego wynika iż "stan techniczny domku letniskowego pozwala na mieszkanie i użytkowanie obiektu w celach rekreacyjnych". Również w dniu oględzin pracownicy organu powiatowego (posiadający uprawnienia budowlane a co za tym idzie mają możliwość oceny zjawisk zachodzących w budownictwie), nie mieli zastrzeżeń co do stanu technicznego obiektu. Tym samym stan techniczny budynku uzasadniał wydanie pozwolenia na jego użytkowanie.
Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ odwoławczy stwierdził, że nie mają one wpływu na wydane rozstrzygnięcie. Wskazano, że w ustawie - Prawo budowlane z 1974 r. kwestię samowoli budowlanej regulował art. 37 ust.
- 1. Przepis ten nakazywał rozbiórkę jeżeli spełniona była co najmniej jedna z dwóch przesłanek, tj.:
- - obiekt był niezgodny z przepisami o planowaniu przestrzennym (miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego);
- - istnienie obiektu powodowało niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo powodowało pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.
Organ odwoławczy powołując się na wyrok NSA z dnia 7 maja 2014 r., II OSK 1466/12, Lex nr 1575541, wywiódł, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. Wskazano, że teren na którym zlokalizowany jest przedmiotowy obiekt zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...] czerwca 2004 r., oznaczony jest symbolem 1UTL, co oznacza, że teren ten jest "terenem istniejącej zabudowy letniskowej z dopuszczeniem remontów", a zatem inwestycja wbrew twierdzeniom strony odwołującej się nie narusza przepisów prawa miejscowego.
Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego złożył Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe - Nadleśnictwo S. i zarzucił naruszenie:
- - art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., poprzez uznanie że samowolnie wybudowany domek letniskowy nie narusza przepisów o planowaniu przestrzennym w sytuacji gdy zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego na przedmiotowym terenie obowiązuje bezwzględny zakaz realizacji nowej zabudowy i jednocześnie tożsamy zakaz obowiązywał w momencie realizacji inwestycji;
- - art. 37 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., poprzez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji gdy zrealizowana samowola budowlana narusza przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 3 lutego 1995 r. w związku z brakiem wyłączenia gruntów leśnych na których została zrealizowana samowola budowlana z produkcji leśnej, a także narusza konstytucyjne prawo własności w związku z nieposiadaniem przez inwestora żadnego tytułu prawnego uprawniającego do zagospodarowania terenu poprzez wybudowanie domku letniskowego.
Wskazując na powyższe naruszenia strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności zaskarżonej decyzji.
W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A., udzielającą T. W. pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego domku letniskowego o pow. użytkowej 49,05 m2, na działce nr ewid. [...], położonej w miejscowości P. Podstawę prawną tych decyzji stanowił przepis art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa). Jak wskazano wyżej sprawa dotyczy pozwolenia na użytkowanie.
Na wstępie rozważań podać należy, że powstanie samowoli budowlanej przed dniem 1 stycznia 1995 r. (okoliczność ta nie jest kwestionowana w sprawie, obiekt powstał w latach 80 – tych XX w.), skutkowało zgodnie z przepisem art. 103 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. 2017, poz. 1332 ze zm.), zastosowaniem przepisów ustawy - Prawo budowlane 1974 r. Według tej regulacji art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku, do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne, a do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.
Na gruncie regulacji zawartej w ustawie – Prawo budowlane z 1974 r. legalizacja samowoli budowlanej była dopuszczalna, o ile nie zachodziły przesłanki z art. 37 ustawy. Oznacza to, że przed przystąpieniem do legalizacji obiektu organy nadzoru budowlanego zobowiązane były jednoznacznie wykluczyć istnienie przesłanek do przymusowej rozbiórki wymienionych art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.
Organy rozstrzygające sprawę niniejszą miały zatem obowiązek rozważenia w pierwszej kolejności, czy nie zachodzą przesłanki do nakazania przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego. W ocenie Sądu prawidłowo oceniono, że nie zachodzą takie przesłanki.
Odnośnie interpretacji pierwszej przesłanki, zgodnie z którą wydanie nakazu rozbiórki może nastąpić, gdy ustalone zostanie, że obiekt budowlany "znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę", uwzględnić należy uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13 (pub. ONSAiWSA z 2014 r., nr 6, poz. 89), w której stwierdzono, że "przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.), są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy".
W sprawie niniejszej wykazano, że inwestycja jest zgodna z przepisami o planowaniu przestrzennym. A mianowicie, zgodnie z planem miejscowym obowiązującym w dacie orzekania przez organy, teren na którym zlokalizowany jest przedmiotowy domek letniskowy oznaczony jest symbolem 1UTL - uchwała z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] Rady Gminy P. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P. Oznacza to, że teren ten jest "terenem istniejącej zabudowy letniskowej z dopuszczeniem remontów, modernizacji i rozbudowy obiektów istniejących łącznie z nadbudową do dwóch kondygnacji łącznie z poddaszem użytkowym bez prawa rozbudowy tych obiektów w stronę jeziora. Zakaz wyznaczania nowych działek zabudowy letniskowej i realizacji nowej zabudowy. Pas terenu o szerokości około 20 m wzdłuż linii brzegowej J. S. należy zadrzewić i bezwzględnie pozostawić jako ogólnodostępne bez prawa wznoszenia jakichkolwiek obiektów kubaturowych i zmiany użytkowania terenu. Istniejące lasy chronić i pielęgnować. Zabrania się lokalizowania wszelkich budowli, w pasie przybrzeżnym z wyjątkiem jednego wspólnego obiektu (pomostu)".
W okresie powstawania inwestycji obowiązywał plan zagospodarowania Gminy P. zatwierdzony uchwałą z [...] grudnia 1986 r. nr [...]. Z treści tego planu wynika, że teren na którym zlokalizowany jest przedmiotowy domek letniskowy oznaczony był jako 18.11 UTL czyli "teren adaptowanej zabudowy letniskowej z dopuszczeniem remontów i modernizacji obiektów istniejących. Zakaz wyznaczania nowych działek zabudowy letniskowej i realizacji nowej zabudowy. Pas terenu wzdłuż linii brzegowej J. S. bezwzględnie pozostawić jako ogólnodostępny". W planie ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy P. z dnia [...] października 1992 r. uchwalonego uchwałą nr [...] przedmiotowy teren oznaczono symbolem 18.11. ML utrzymując jego przeznaczenie.
Dodatkowo wprowadzono zakaz wznoszenia jakichkolwiek obiektów kubaturowych, oraz wznoszenia hangarów pomostów za wyjątkiem obiektów posiadających zezwolenia wodno – prawne wzdłuż linii brzegowej J. S. Z treści powyższych zapisów wynika, że teren na którym znajduje się przedmiotowy domek letniskowy był i jest terenem na którym zlokalizowana jest zabudowa letniskowa. Jak wynika z oględzin przeprowadzonych w dniu [...] września 2017 r. działka położna jest w ciągu istniejącej zabudowy letniskowej łącznie z ośrodkiem wypoczynkowym "L." Nadleśnictwa S. Stwierdzić zatem należy, że nie została spełniona przesłanka z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy.
Ponadto w celu wyjaśnienia czy inwestycja nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia oraz niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, powiatowy inspektor nadzoru budowlanego w dniu [...] grudnia 2017 r. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia: inwentaryzacji powykonawczej budynku wraz z oceną techniczną jego przydatności do użytkowania zgodnie z przeznaczeniem; inwentaryzacji powykonawczej geodezyjnej; protokołu badań i sprawdzeń: instalacji elektrycznej, wodnokanalizacyjne oraz przewodów kominowych i wentylacyjnych. Z przedłożonej dokumentacji wynika, że stan techniczny spornego domku letniskowego pozwala na mieszkanie i użytkowanie go w celach rekreacyjnych. Wobec powyższego stwierdzić należy, że nie spełniona została także druga określona art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy przesłanka nakazująca rozbiórkę spornego obiektu.
Formą legalizacji samowolnie wybudowanego budynku w sytuacji ustalenia, że spełnia on wszystkie wymogi prawa budowlanego, na gruncie ustawy z 1974 r. jest pozwolenie na jego użytkowanie, które jest jednocześnie stwierdzeniem zdatności obiektu do użytkowania wykonanego obiektu. Zgodnie z art. 42 ust. 3 ustawy podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku. Skoro zatem organy nadzoru budowlanego ustaliły, że budynek spełnia warunki techniczne i może być użytkowany zgodnie z przeznaczeniem, były zobowiązane wydać pozwolenie na jego użytkowanie.
Legalności kwestionowanej decyzji nie podważa zarzut naruszenia art. 37 ust. 2 ustawy, poprzez nie zastosowanie tej regulacji w sytuacji zrealizowania inwestycji z naruszeniem przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 3 lutego 1995 r. w związku z brakiem wyłączenia gruntów leśnych z produkcji leśnej. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 37 ust. 2 ustawy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce albo o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1
Przepis art. 37 ust. 2 ustawy ma charakter ocenny i należy go stosować wyłącznie z uwzględnieniem indywidualnych okoliczności rozpoznawanej sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że regulację tę należy stosować w ostateczności, kiedy nie ma miejsca żadna z przesłanek wymienionych w ust. 1 tego przepisu. Wskazuje się jednocześnie, że przez ważne przyczyny w rozumieniu art. 37 ust. 2 ustawy należy rozumieć skutki samowoli budowlanej, które godziłyby w interesy społeczne inne aniżeli wymienione w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy. Do skutków tych należy w szczególności naruszenie wartości chronionych prawem, jak elementy przyrodnicze środowiska, zabytki itp. Ważne przyczyny w takim rozumieniu muszą wynikać z przepisów powszechnie obowiązujących (vide: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 17 sierpnia 2017 r., II SA/Go 422/17, Lex nr 2346534).
W ocenie Sądu w sprawie niniejszej nie zachodziły żadne ważne przyczyny, które godziłyby w interesy społeczne i mogłyby uzasadniać nakazanie rozbiórki spornego domku letniskowego. Przedmiotowy domek zlokalizowany jest bowiem na terenie na którym znajduje się cały kompleks takiej zabudowy. Przeznaczenie przedmiotowego terenu pod zabudowę letniskową zostało potwierdzone w planie miejscowym z 2004 r. Istotne przy tym jest to, że przedmiotowa inwestycja istnieje w niezmienionym kształcie od lat 80 – tych, a legalność budowy została zakwestionowana dopiero w 2017 r. - a więc po ponad 30 latach. Pomimo uzyskania przez inwestora w 2005 r. decyzji o pozwoleniu na rozbudowę spornego domku letniskowego, rozbudowa ta nie została wykonana.
Bezzasadny pozostaje także zarzut nieposiadania przez inwestora tytułu prawnego do nieruchomości. Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, iż przepisy ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. - odmiennie od obecnie obowiązującej regulacji art. 48 i art. 49b ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. - nie obligowały organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie na podstawie art. 37, art. 40 oraz art. 42 ustawy z 1974 r. do badania, czy inwestor posiadał w dacie budowy lub w dacie prowadzenia postępowania tytuł prawny do nieruchomości, na której wzniesiono obiekt budowlany bez wymaganego pozwolenia na budowę (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 marca 2017 r., II OSK 1753/15, pub. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając powyższe na uwadze skargę oddalono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018, poz. 1302 ze zm.).