Uzasadnienie
W związku z toczącym się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w S. postępowaniem legalizacyjnym, w którym organ nadzoru budowlanego zobowiązał do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy, J. M. i T. M. złożyli do Prezydenta Miasta S. wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej nieruchomości położonej w S. przy ul. [...] oznaczonej na mapie ewidencji gruntów nr [...] - dla inwestycji obejmującej istniejący budynek gospodarczy (dawniej użytkowany jako kuźnia).
Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w tym po przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta S. Naczelnik Wydziału Architektury i Gospodarki Przestrzennej Urzędu Miejskiego w S., decyzją z dnia [...] marca 2017 r. znak: [...] ustalił warunki zabudowy dla budynku gospodarczego (dawniej użytkowanego jako kuźnia), położonego przy ul. [...] w S., na działce nr [...], w granicach oznaczonych na załączniku graficznym nr 1 do decyzji. W pkt od 1 do 9 decyzji określono warunki realizacji inwestycji: w pkt 1 - rodzaj zabudowy, jako zabudowa mieszkalna (budynek gospodarczy na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej); w pkt 2 - funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu, jako budynek gospodarczy (dawniej użytkowany jako kuźnia); w pkt 3 - warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego: linię zabudowy (zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1 do decyzji), wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr [...] - do 40%, udział powierzchni biologicznie czynnej działki minimum 30% powierzchni objętej wnioskiem, parametry budynku (szerokość elewacji frontowej - szerokość budynku od strony ulicy [...], istniejąca - ok. 4,55 m; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - istniejąca - ok. 4,75 m), geometrię dachu (układ połaci dachowych - dach jednospadowy, kąt nachylenia dachu do 25°); w pkt 4 - ustalenia dotyczące ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu - wskazano, że przedmiotowa inwestycja nie jest wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010 r. nr 213, poz. 1397) oraz zalecono aby tereny niezabudowane i nieutwardzone utrzymywać jako obszar biologicznie czynny; w pkt 5 - ustalenia dotyczące ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej – wskazano, że teren nie jest objęty ochroną konserwatorską i nie posiada szczególnych walorów kulturowych; w pkt 6 - ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej – obsługa komunikacyjna w oparciu o istniejący wjazd z ulicy [...]; zaopatrzenie w wodę z istniejącego przyłącza wodociągu miejskiego, odprowadzenie ścieków - istniejącym przyłączem do sieci miejskiej w ul. [...], odprowadzenie wód opadowych - powierzchniowo, z zakazem odprowadzania wód opadowych na tereny komunikacji publicznej oraz tereny sąsiadów; w pkt 7 - wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich: wskazano, iż inwestycja ma spełniać przepisy p.poż, techniczno - budowlane oraz wymagania w zakresie uzasadnionych interesów osób trzecich wymienione w art. 5 ustawy Prawo budowlane (tj.: nie może kolidować i utrudniać prawidłowego funkcjonowania obiektów i terenów położonych w sąsiedztwie, zgodnie z ich przeznaczeniem i istniejącym funkcjonowaniem, a w szczególności zakazano pozbawiania sąsiadów: dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, energii elektrycznej oraz środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi, a ponadto zabroniono powodowania hałasu, wibracji i zakłóceń elektrycznych i promieniowania ponad obowiązujące normy określone przepisami prawa oraz zanieczyszczania powietrza, wody i gleby ponad obowiązujące normy określone prawem); w pkt 8 - ustalenia dotyczące granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie na podstawie odrębnych przepisów, wskazano że w granicach linii rozgraniczających projektowanej inwestycji nie występują tereny i obiekty chronione na podstawie przepisów odrębnych oraz że inwestycja nie jest położona na obszarze Natura 2000 ani w jego bezpośrednim sąsiedztwie; w pkt 9 - wskazano, że linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczono na mapie w skali 1:500 stanowiącej integralną część decyzji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji opisał prowadzone postępowanie, w tym przedstawił stanowiska stron. Stwierdził dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy dla obiektu już istniejącego wobec zobowiązania do przedłożenia tej decyzji w postępowaniu legalizacyjnym i braku aktualnie planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego inwestycją. Organ podzielił wnioski i oceny zawarte w analizie, iż spełnione zostały zasady "dobrego sąsiedztwa" wymagane przepisami, a sporny budynek (wcześniej użytkowany jako kuźnia, obecnie jako budynek gospodarczy) nie narusza ładu przestrzennego. Skoro zostały spełnione przesłanki ustawowe, jak wyłożono, organ miał podstawy do wydania pozytywnej decyzji.
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli właściciele nieruchomości sąsiedniej – J. i C. małżonkowie B. Uznali skarżoną decyzję za bezprzedmiotową, bowiem dla spornej kuźni były wcześniej wydane decyzje ustalające warunki zabudowy, na którą to okoliczność przedłożyli decyzje z 2011 r. i z 2012 r. Na wypadek nieuznania stanowiska dotyczącego bezprzedmiotowości postępowania podnosili brak podstaw do wydania decyzji pozytywnej przede wszystkim akcentując, że sporny budynek w dalszym ciągu jest kuźnią a nie budynkiem gospodarczym, o czym świadczy fakt, że ma komin a wewnątrz znajduje się kowadło. Podnosili niedopuszczalność ustalenia warunków zabudowy dla budynku istniejącego, nieuwzględnienie planu zagospodarowania przestrzennego szczegółowego z 12 sierpnia 1974 r., niespójność wniosku i jego uzupełnienia oraz wady analizy i nierzetelność przeprowadzonych oględzin, w tym faktyczne nieopisanie spornego obiektu i niezbadanie jego wpływu na działkę odwołujących się.
Ocenili, że sporny budynek wprowadza chaos w istniejącej zabudowie jednorodzinnej i jest niezgodny z planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w czasie jego budowy. Zarzucili organowi pierwszej instancji nienależyte wyjaśnienie sprawy.
W uzupełnieniu odwołania J. i C. B. zarzucili skarżonej decyzji rażące naruszenie prawa jako wydanej dla inwestycji istniejącej a nie przyszłej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze S. decyzją z dnia [...] maja 2017 r. znak [...] po rozpoznaniu powyższego odwołania utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Wyjaśniło dopuszczalność wydania w procesie legalizacji samowoli budowlanej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji zrealizowanej, co zobrazowano przytoczonymi wyrokami sądów administracyjnych.
Dokonało oceny bezprzedmiotowości postępowania podniesionej w odwołaniu nie podzielając stanowiska odwołujących się, bowiem w obrocie prawnym nie funkcjonuje żadna decyzja o warunkach zabudowy dla przedmiotowego budynku. Natomiast podzielono ocenę organu pierwszoinstancyjnego co do charakteru obiektu – nie kuźni a budynku gospodarczego.
SKO dokonało ponownej oceny przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 2004 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: ustawa planistyczna) konkludując, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na wyznaczonym na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 obszarze analizowanym wykazała, że wszystkie wymienione w art. 61 ust. 1 ustawy przesłanki zostały spełnione w niniejszym przypadku.
Oceniono, że nie potwierdziły się zarzuty odwołujących się co do nieprawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego. Paragraf 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nakazuje wyznaczyć obszar analizowany wokół działki budowlanej w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zatem działka, na której ma być realizowana inwestycja, musi stanowić centralne miejsce obszaru analizowanego, a sam zwrot "wokół" nie oznacza, iż odległość granic obszaru analizowanego zawsze ze wszystkich stron musi być taka sama, a obszar taki musi być wyznaczony w formie koła. Uznały, że wyznaczony w sprawie obszar analizowany odpowiada wymogom stawianym przez wskazany powyżej przepis rozporządzenia.
W centralnej części obszaru znajduje się działka nr [...], której front ma 19 m, a objęty analizą teren wokół tej działki zakreślony został w formie nieregularnego wieloboku o promieniu od 82 m do 90 m od granic działki objętej wnioskiem inwestora. Zdaniem Kolegium, wyznaczony obszar stanowi pewną urbanistyczną całość - obejmującą część osiedla [...] pomiędzy ulicą [...] i terenami przylegającymi do rzeki [...] oraz ulicami [...] i [...] - co pozwala na właściwe ustalenie charakteru zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie terenu inwestycji. Skonkludowano, że analiza występującej w sąsiedztwie zabudowy potwierdza, iż lokalizacja przedmiotowego budynku gospodarczego nie godzi w tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa sformułowaną w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej, bowiem zarówno rodzaj zabudowy, funkcja obiektu, jak też jego parametry, a w tym gabaryty i forma architektoniczna znajdują swoją kontynuację w obszarze analizowanym.
Zabudowa znajdująca się w obszarze analizowanym stanowi zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W ramach istniejącej zabudowy funkcjonują w tym obszarze budynki mieszkalne jednorodzinne, budynki gospodarcze oraz budynki usługowe. Zatem funkcja obiektu - budynek gospodarczy nie godzi w istniejący w obszarze analizowanym stan zainwestowania. Usytuowanie oraz wielkość i forma architektoniczna obiektu również nie burzy istniejącego w obszarze analizowanym ładu przestrzennego. Podzielono ocenę organu pierwszej instancji, iż sporny obiekt budowlany nie spowoduje naruszenia ładu przestrzennego w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w obszarze analizowanym, jak i gabaryty obiektów nie odbiegają od gabarytów obiektów w obszarze analizowanym. Uznano, że wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy planistycznej zostały spełnione.
Wyłożono odwołującym się, że poza oceną organu orzekającego w przedmiocie warunków zabudowy pozostaje zgodność inwestycji z przepisami stricte budowlanymi, a więc także w zakresie podnoszonym przez skarżących odnośnie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie. Przy ustaleniu warunków zabudowy organ nie może rozstrzygać o zgodności inwestycji z przepisami techniczno - budowlanymi, bowiem wkroczyłby w kompetencje innego organu. Ocena zgodności z tymi przepisami należy do organów administracji architektoniczno - budowlanej przy wydawaniu pozwolenia na budowę lub do organu nadzoru budowlanego - przy ewentualnej legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu, jak w przedmiotowej sprawie.
Wskazano, że podstawy wydania decyzji nie mógł stanowić plan zagospodarowania przestrzennego z 1974 r., bowiem jest to akt prawa miejscowego już nieobowiązujący. Nie uwzględniając podnoszonych w odwołaniu zarzutów i twierdzeń skonkludowano, że z mocy art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy planistycznej nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeśli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.
Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję wnieśli C. i J. B. Zarzucili wydanie rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania mającymi wpływ na wynik sprawy. Podnieśli zarzut bezprzedmiotowości postępowania wobec wcześniej prowadzonego postępowania w 2011 r. w odniesieniu do kuźni i bezpodstawne obecnie przyznanie charakteru obiektu jako budynek gospodarczy. Podnosili, że zasada dobrego sąsiedztwa nie została należycie uwzględniona, bowiem "brak jest obiektów budowlanych o funkcji zbliżonej do kuźni, w poprawnie analizowanym terenie oraz miejscowe szczegółowe plany zagospodarowania przestrzennego obowiązujące w czasie zagospodarowania analizowanego terenu, wykluczają możliwość ustalenia warunków zabudowy". Podobnie, jak podali, wyklucza taką możliwość definicja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Nie zgodzili się ze stanowiskiem o utracie mocy obowiązującej szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W odpowiedzi na skargę SKO w S. postulowało jej oddalenie. Podtrzymało stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje
Zaskarżona decyzja nie narusza prawa, dlatego skarga nie podlegała uwzględnieniu. Sąd administracyjny z mocy art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uprawniony jest bowiem wyłącznie do oceny zaskarżonego aktu pod kątem jego legalności, czyli zgodności z prawem.
Na wstępie odnieść się należy do zarzutu bezprzedmiotowości postępowania w sprawie niniejszej z uwagi na toczące się poprzednio postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla spornego obiektu budowlanego. Ten zarzut skargi nie mógł się ostać w świetle dowodów wynikających z akt sprawy, co prawidłowo oceniono w zaskarżonej decyzji. Z bezprzedmiotowością postępowania miałyby organy do czynienia, gdyby dla tej samej inwestycji, w takich samych okolicznościach faktycznych i prawnych została wcześniej wydana merytoryczna decyzja pozytywna lub negatywna w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Taka zaś sytuacja nie zaistniała. Obecne postępowanie prowadzone jest na wniosek T. i J. M. wobec zobowiązania ich w postępowaniu prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. do przedłożenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla budynku gospodarczego (poprzednio użytkowanego jako kuźnia) na działce nr [...] w S. Takie zobowiązanie organu nadzoru budowlanego znajduje się na k 158 akt administracyjnych i wniosek o takim przedmiocie postępowania został złożony i rozpoznany zaskarżonym orzeczeniem.
Wcześniej prowadzone postępowanie w 2011 – 2012 r. odnoszące się do spornego obiektu budowlanego przede wszystkim toczyło się bez inicjatywy organu nadzoru budowlanego, ale także nie zakończyło się decyzją merytoryczną Ta bowiem, mimo że została wydana (decyzja z dnia [...] czerwca 2011 r.), to została uchylona w postępowaniu odwoławczym decyzją z dnia 23 sierpnia 2011 r. (k. 25), także wydana [...] czerwca 2012 r. (k.
31) decyzja została uchylona przez SKO decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. i umorzono postępowanie przed organem pierwszej instancji. Także umarzająca decyzja została wydana w dniu [...] lipca 2012 r. (k. 48). Jak wydaje się, dwukrotne umorzenie wynika z faktu, że raz wnioskodawcy wnosili o ustalenie warunków zabudowy dla kuźni, raz dla budynku gospodarczego. Faktem bezspornym jednak jest, że każde z tych postępowań zakończyło się umorzeniem. Powyższe dyskwalifikuje zarzut skargi, iżby sprawa przedmiotowa była już raz rozpoznana. Nie zachodziły tym samym żadne przeszkody prawne w rozpoznaniu wniosku skarżących stanowiącego wykonanie obowiązku nałożonego przez organ nadzoru budowlanego.
Taki charakter wniosku (złożonego w ramach postępowania legalizacyjnego toczącego się w stosunku do danego obiektu budowlanego) pozwalał także na jego rozpoznanie mimo że dotyczy obiektu istniejącego, nie planowanego. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się bowiem jednolicie, że możliwe i dopuszczalne jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji zrealizowanej, gdy tego rodzaju decyzja jest niezbędna w postępowaniu dotyczącym legalizacji samowoli budowlanej. Wydawana decyzja o warunkach zabudowy na wskazane wyżej potrzeby (postępowania legalizacyjnego) oparta zostaje na przesłankach wynikających z ustawy planistycznej, są to bowiem jedyne przepisy określające materialnoprawne kryteria wydawania decyzji o warunkach zabudowy (vide wyroki w sprawach: II OSK 1671/15 z dnia 7 marca 2017 r.; II SA/Kr 123/17 z dnia 10 maja 2017 r., dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA) Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela to stanowisko stwierdzając jednocześnie, że w postępowaniu nie naruszono przepisów ustawy planistycznej ani procedur rozpoznania wniosku.
Zasadnie organy przeprowadziły analizę przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy planistycznej w stosunku do obiektu określonego w postępowaniu legalizacyjnym jako budynek gospodarczy opierając się na oględzinach przeprowadzonych [...] listopada 2016 r. (k. 204) i szkicu (k. 200) oraz analizie urbanistycznej. Nie można przyznać racji skarżącym, że "skoro dawniej budynek był użytkowany jako kuźnia, to logicznym jest, że został wzniesiony jako kuźnia i taki pozostaje po dzień dzisiejszy". Postępowanie legalizacyjne jest bezspornie prowadzone w stosunku do budynku gospodarczego, nie do kuźni, co jednoznacznie wynika z redakcji pisma zobowiązującego inwestora do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy, także z protokołu oględzin z dnia [...] listopada 2016 r. przeprowadzonych w niniejszym postępowaniu wynika, że przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest budynek gospodarczy. Obszerna dokumentacja fotograficzna obrazuje wygląd obiektu i jego wyposażenie.
Fakt pozostawania kowadła pośród przedmiotów znajdujących się w budynku czy komina w dachu eksponowany przez skarżących nie zmienia prawidłowej oceny organów co do charakteru budynku oznaczonego na szkicu k. 220 literą A położonego pomiędzy obszarem mieszkalnym a warsztatem.
Także sąd nie podzielił zarzutów skargi nieuwzględnienia zasad dobrego sąsiedztwa z uwagi na brak obiektów o zbliżonej funkcji kuźni oraz treść planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie budowy budynku. Wbrew twierdzeniom skargi w sprawie została przeprowadzona bardzo dokładna analiza przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy planistycznej, który stanowi że: wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
- 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
- 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
- 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
- 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
- 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Przy tym wydanie warunków zabudowy możliwe jest wyłącznie w przypadku łącznego spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 ustawy planistycznej (vide wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2007 r., II OSK 657/06; II SA/Gd 24/17 z dnia 12 kwietnia 2017 r., CBOSA). Narzędziem służącym do stwierdzenia, czy w danym przypadku zachodzą przesłanki umożliwiające ustalenie warunków zabudowy, opisane w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest przeprowadzona w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
W ocenie Sądu, sporządzona dla potrzeb niniejszej sprawy analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została przeprowadzona w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym.
Ustawodawca pozostawił bowiem organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt. 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przez "front działki", stosownie do § 2 pkt 5 tego rozporządzenia należy rozumieć zaś część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia wskazuje minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu – granicę maksymalną organ wyznacza z kolei według własnego uznania, mając na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i zadeklarowaną w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zasadę wolności zagospodarowania terenu oraz w art. 2 pkt 1 tej ustawy aspekt ładu przestrzennego.
Określenie minimalnej wielkości obszaru analizowanego daje możliwość wyznaczenia go w większym rozmiarze, jeśli jest to uzasadnione okolicznościami konkretnego przypadku, a organ w decyzji dotyczącej warunków zabudowy zobowiązany jest precyzyjnie wyjaśnić dlaczego wyznaczył właśnie taki obszar analizowany (vide wyroki: II SA/Rz 30/17 z dnia 23 maja 2017 r.; II SA/Gd 24/17 z dnia 12 kwietnia 2017 r.; II OSK 774/15 z dnia 16 grudnia 2016 r., CBOSA). Jak wyłożono w wyroku NSA z dnia 22 marca 2017 r. w sprawie II OSK 1840/15: "O wielkości obszaru wyznaczonego do analizy jak i "rozciągnięcia" tego obszaru w określonym kierunku mogą decydować m.in. takie względy jak istnienie zabudowy (czasami bardzo licznej) jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną, skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodność zabudowy, duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach.
Obszar analizowany należy widzieć jako urbanistyczną całość. Jest to uzasadnione koniecznością uczynienia zadość naczelnej zasadzie zachowania "ładu przestrzennego". Spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy otwiera możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na działkach sąsiednich i to działkach bezpośrednio graniczących z działką, na której planowana jest nowa zabudowa. Temu celowi służy wyznaczenie obszaru analizowanego. Takie rozumienie tego przepisu jest zgodne z celami ustawy, która nakazuje uwzględnić wymagania ładu przestrzennego oraz walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy)".
W sprawie niniejszej te zasady zostały w pełni zastosowane, organy uzasadniły przyjęcie danego obszaru analizowanego i nie budzi wątpliwości sądu analiza urbanistyczna, w której wyznaczono obszar analizowany biorąc pod uwagę spójność danego terenu w sposobie jego zagospodarowania. Jak wynika z rysunku na k. 212 całość urbanistyczną dla spornego terenu stanowi zabudowa właśnie objęta liniami obszaru analizy. Jest tam usytuowana zabudowa jednorodzinna z towarzyszącymi budynkami głównie gospodarczymi i garażowymi oraz w mniejszej liczbie budynkami usługowymi, działki mają zbliżone powierzchnie a budynki główne (mieszkalne) usytuowane są w formie ciągów - w jednakowej linii w stosunku do drogi. Nie ma wątpliwości, że zasada "dobrego sąsiedztwa" została zachowana. Zabudowie jednorodzinnej z reguły towarzyszą budynki pomocnicze w tym gospodarcze i tak jest na spornym terenie. Stanowią one uzupełnienie funkcji podstawowej dające się z nią pogodzić i niekolidujące z zabudową jednorodzinną.
Także w tym względzie –rozumienia pojęcia "kontynuacji funkcji" o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej – jako nieoznaczające tożsamości planowanej zabudowy a umożliwiające uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję – orzecznictwo sądów administracyjnych pozostaje bogate i jednolite (vide np. wyroki w sprawach: II SA/Bk 257/27 z dnia 20 czerwca 2017 r.; II SA/Go 206/17 z dnia 14 czerwca 2017 r.; II SA/Gd 200/17 z dnia 13 czerwca 2017 r.; II SA/Sz 212/17 z dnia 25 maja 2017 r.; II SA/Łd 93/17 z dnia 25 maja 2017 r.; II SA/Bk 203/17 z dnia 9 maja 2017 r., CBOSA). Skład orzekający w sprawie niniejszej nie znajduje powodów by je zmieniać.
Nie mogą także podważyć legalności zaskarżonej decyzji zarzuty skargi dotyczące nieuwzględnienia zapisów planu zagospodarowania przestrzennego z 1974 r. Przede wszystkim, gdyby istniał plan zagospodarowania przestrzennego, w postępowaniu legalizacyjnym organ nadzoru budowlanego nie mógłby zobowiązać inwestora do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy, a zobowiązałby do przedłożenia zaświadczenia o zgodności inwestycji z ustaleniami planu.
Po wtóre, bezspornie plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego z 1974 r. na który powołują się skarżący (jako podlegający uwzględnieniu w sprawie niniejszej) utracił ważność z mocy ustawy. Nie stanowi zatem przepisów obowiązującego prawa miejscowego. Nadto, zauważyć można, co wynika z dokumentu na k. 336 akt adm., że ostatnio obowiązujący plan ogólny zagospodarowania przestrzennego z dnia 10 czerwca 1992 r. także utracił ważność. Obowiązywał do 31 grudnia 2002 r. i przewidywał według stanu na ten dzień przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinna i zagrodową o symbolu B4MN. W ramach zabudowy jednorodzinnej dopuszczalna była zabudowa gospodarcza jako uzupełniająca.
Podsumowując tę część rozważań powtórzyć trzeba, iż zapisy planu zagospodarowania przestrzennego szczegółowego z 1974 r. postulowanego przez skarżących jako obowiązującego i niedopuszczającego żadnej innej zabudowy niż mieszkaniowa, dla potrzeb niniejszego postępowania pozostają obojętne. Oceniając dopuszczalność budowy budynku gospodarczego organ miał obowiązek (co uczynił) brać pod rozwagę stan faktyczny zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym. Nie ulega wątpliwości w świetle części graficznej analizy (k. 212), że nie tylko w polu poszerzonej linii obszaru analizowanego, ale nawet biorąc pod rozwagę ścisły teren pomiędzy ulicami [...] i [...] na których usytuowane są nieruchomości skarżących oraz inwestorów – zabudowa gospodarcza jako uzupełniająca budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne jest powszechna i liczna występuje również zabudowa usługowa. Dlatego zarzutów skargi skierowanych przeciwko analizie sąd nie podzielił. Podkreślić należy dokładne dokonanie oceny analizy przez organy obydwu instancji i uzasadnienie tej oceny.
Także istotna pozostaje treść art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy planistycznej stanowiąca, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne (w sprawie niniejszej inwestycja) jest zgodne z przepisami odrębnymi. Z akt sprawy nie wynika, by jakakolwiek niezgodność zachodziła, stąd ustalono określone warunki zabudowy i zagospodarowania terenu.
Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter związany, co oznacza, że w razie spełnienia wymagań określonych w ustawie planistycznej organ jest zobowiązany do wydania pozytywnego dla inwestora rozstrzygnięcia (vide wyroki: II OSK 2022/15 dnia 5 kwietnia 2017 r; II SA/Kr 526/16 z dnia 12 sierpnia 2016 r.; II SA/Lu 169/13 z dnia 29 sierpnia 2-13 r., CBOSA). W sprawie niniejszej taka sytuacja zaistniała, nie zostały także naruszone zasady postępowania administracyjnego, dlatego skarga podlegała oddaleniu.
O powyższym sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.