Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 23 czerwca 2023 r., nr 406.803/E-3/XII/2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku (dalej: "Kolegium", "SKO") utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Choroszczy z dnia 6 czerwca 2023 r., nr 5223.19.1.2023, którą odmówiono A. B. (dalej także jako: "Skarżąca") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia.
W dniu 28 kwietnia 2023 r. A. B. (dalej: "Skarżąca") złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką A. M. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku, Burmistrz Choroszczy decyzją z dnia 6 czerwca 2023 r. odmówił przyznania Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Organ przytoczył treść art. 17 ust. 1, 1a oraz 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390 z późn. zm.). Następnie stwierdził, że A. B. nie jest zatrudniona, ani nie wykonuje innej pracy zarobkowej. Jest osobą bierną zawodowo. W okresie od 3 lutego 2020 r. do 30 czerwca 2021 r. pracowała w firmie A. Sp. z o.o., natomiast w okresie od 2 marca 2020 r. do 31 marca 2022 r. w firmie M. Sp. z o.o. Następnie była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w Białystoku, z którego w okresie od 12 września 2022 do 10 marca 2023 r. otrzymywała zasiłek dla bezrobotnych. W dniu 13 marca 2023 r. została wykreślona z ewidencji osób bezrobotnych. Organ wskazał, że Skarżąca prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z mężem. Nie posiada rodzeństwa (brat zmarł w 2017 r.). Legitymuje się orzeczeniem Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Białymstoku, nr 6118.2021 z dnia 10 listopada 2021 r., wydanym na czas określony (do dnia 30 listopada 2023 r.), stwierdzającym lekki stopnień niepełnosprawności.
W ocenie organu z wywiadu środowiskowego wynika, że Skarżąca posiada orzeczenie z powodu problemów z odcinkiem szyjnym kręgosłupa. Strona oświadczyła, że obecnie jej stan zdrowia pozwala na opiekę nad matką.
Organ wskazał, że matka wnioskodawczyni A. M. ma 86 lat i legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym na stałe przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Bielsku Podlaskim, nr ON.721.65.2023 z dnia 20 lutego 2023 r., z którego wynika, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, a znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 27 stycznia 2023 r., czyli gdy A. M. miała ukończone 85 lat. Pani M. pozostaje w związku małżeńskim z J. M. W dniu 16 maja 2023 r. pracownik socjalny w toku rodzinnego wywiadu środowiskowego oraz ustaleń zakresu sprawowanej opieki nad A. M. uzyskał informacje, że z dniem 25 kwietnia 2023 r. z A. M.2 oraz jej małżonkiem zamieszkali rodzice strony – A. i J. M. Organ ustalił także, że oboje ze względu na swój wiek oraz stan zdrowia wymagają ciągłej opieki. A. M. od 6 lat choruje na nowotwór głowy i jej stan zdrowia ciągle się pogarsza (źle słyszy i źle widzi).
A. B. sprawuje opiekę nad rodzicami 7 dni w tygodniu, po 24 godziny dziennie. Zapewnia opiekę matce w takich czynnościach jak: pomocy przy poruszaniu się (głównie na zewnątrz), mycie i utrzymanie higieny osobistej, przygotowywanie posiłków i ich podawanie, ubieranie się, podawanie leków i dotarcie do lekarza. Skarżąca zapewnia całkowitą opiekę przy prowadzeniu gospodarstwa domowego: pranie, sprzątanie, robienie zakupów, realizowanie recept i załatwianie spraw urzędowych. Mąż A. M. ze względu na wiek i stan zdrowia nie jest w stanie opiekować się żoną, sam wymaga całkowitej opieki ze strony córki. J. M. nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W ocenie organu I instancji w niniejszej sprawie występuje brak związku pomiędzy rezygnacją A. B. z pracy lub jej niepodejmowaniem a sprawowaną opieką. Strona ostatni raz pracowała w firmie M. Sp. z o.o. w okresie od dnia 2 marca 2020 r. do 31 marca 2023 r.. Jak wynika z dołączonej do akt sprawy kserokopii świadectwa pracy z dnia 31 marca 2022 r. rozwiązanie umowy o pracę bez wypowiedzenia nastąpiło zgodnie z art. 30 § 1 pkt 3 - Kodeks pracy w związku z art. 53 § 1 pkt 1 lit. b – k.p., tj. pracodawca może rozwiązać umowę o pracę bez wypowiedzenia jeżeli niezdolność pracownika do pracy wskutek choroby trwa dłużej niż łączny okres pobierania z tego tytułu wynagrodzenia i zasiłku oraz pobierania świadczenia rehabilitacyjnego przez pierwsze 3 miesiące - gdy pracownik był zatrudniony u danego pracodawcy co najmniej 6 miesięcy lub jeżeli niezdolność do pracy została spowodowana wypadkiem przy pracy albo chorobą zawodową.
Ze świadectwa pracy wynika, że wnioskodawczyni w czasie zatrudnienia przebywała w okresie od dnia 27 marca 2021 r. do dnia 15 września 2021 r. na zasiłku chorobowym, natomiast w okresie od dnia 16 września 2021 r. do dnia 31 marca 2022 r. na świadczeniu rehabilitacyjnym. W ocenie organu I instancji z zebranego materiału nie wynika, aby to stan zdrowia matki był powodem rezygnacji strony z zatrudnienia, tylko stan zdrowia samej wnioskodawczyni.
Jako kolejną przesłanką uniemożliwiającą przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką organ uznał pozostawanie A. M. w związku małżeńskim z J. M., który nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ podkreślił, że uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych osoby wymagającej opieki przysługuje dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe wypełnienie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy dla okoliczności sprawy.
A. B. do akt sprawy dołączyła zaświadczenie lekarskie z dnia 6 marca 2023 r., z którego wynika, że mąż A. M. ze względu na choroby współistniejące i stan zdrowia nie może być opiekunem swojej żony i sam wymaga opieki. W ocenie organu J. M. jednakże nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ podkreślił, że nie kwestionuje trudnej sytuacji A. B. oraz wsparcia i opieki, jakiej udziela ona swojej mamie. Niewątpliwie A. M. wymaga szeregu czynności i pomocy w codziennych sprawach. Jednak aby uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego wymagane jest łączne spełnienie wszystkich przesłanek ustawowych, a – w ocenie organu - wnioskodawczyni ich nie spełnia. Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie przewidują przyznania zastępczego świadczenia pielęgnacyjnego córce, z pominięciem osoby zobowiązanej w pierwszej kolejności, jaką jest mąż osoby niepełnosprawnej. Organ stwierdził, że pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim, gdy jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza - co do zasady - z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku.
Ustawodawca wyraźnie wskazał bowiem, że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba, że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym. Znajdujące się w aktach sprawy zaświadczenie lekarskie ojca A. B. nie może być utożsamiane ze spełnieniem kryteriów ustawowych w zakresie kwalifikowania do znacznego stopnia niepełnosprawności.
Po rozpatrzeniu odwołania A. B., Kolegium decyzją z dnia 23 czerwca 2023 r. 406.803/E-3/XI1/2023 utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.
Organ odwoławczy podkreślił, że przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych powinien być interpretowany z uwzględnieniem wiążącego, w myśl art. 190 Konstytucji RP, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, z którego wynika, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała po ukończeniu 18 roku życia, przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności. W konsekwencji przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez wskazanej przesłanki. Organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają zatem obowiązek procedować w oparciu o przepisy ustawy z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, czyli w dniu 23 października 2014r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.
Zdaniem Kolegium należy zatem pominąć tą przesłankę odmowną zaskarżonej decyzji zgodnie ze wskazaniami powołanego powyżej wyroku TK, tym samym uznając za zasadne argumenty zawarte w odwołaniu co do tej kwestii.
Organ odwoławczy podkreślił, że nie jest to jednak jedyna przesłanka warunkująca uzyskanie wnioskowanego świadczenia, a w związku z tym jej ustanie nie powoduje jeszcze możliwości jego przyznania. Koniecznym jest bowiem ustalenie, czy nie występuje żadna z okoliczności wymienionych w art. 17 ust. 5 ustawy, wykluczających możliwość przyznania tego uprawnienia. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy stwierdza, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W przedmiotowej sprawie ustalono, że niepełnosprawna w stopniu znacznym matka Skarżącej, A. M. pozostaje w związku małżeńskim, a jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kolegium wskazało, że w aktach sprawy znajduje się zaświadczenie z 6 marca 2023 r. lekarza specjalisty medycyny rodzinnej, w którym stwierdzono, że mąż osoby wymagającej opieki, J. M. ze względu na choroby współistniejące i stan pacjenta nie może być opiekunem swojej żony, sam wymaga opieki.
Zaznaczył również, że z treści wywiadu środowiskowego przeprowadzonego 16 maja 2023 r. wynika, że Skarżąca mieszka z matką i ojcem, a fakt sprawowania przez nią opieki nad matką nie jest kwestionowany.
Organ podkreślił, że prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne wywodzi się z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym, który ustala przy tym kolejność osób zobowiązanych. Wynikający z art. 23 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek małżonka do wzajemnej pomocy współmałżonkowi wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych i innych, o którym mowa w Tytule II "Pokrewieństwo i powinowactwo". Obowiązek ten powstaje z mocy prawa, a nie z wyboru dokonanego w danej rodzinie przez jej członków. SKO nie miało wątpliwości, że w realiach przedmiotowej sprawy w pierwszej kolejności to na mężu osoby wymagającej opieki (ojcu Skarżącej) ciąży obowiązek alimentacyjny względem niepełnosprawnej małżonki. Brak jest podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dziecku na niepełnosprawnego rodzica, gdy ten pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Organ powołał się również na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22, gdzie stwierdzono, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art.17 ust. 1 ustawy z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy). Kolegium wyjaśniło, że moc wiążąca uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza, że stanowisko zajęte w uchwale wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych, a dopóki nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować.
W ocenie organu odwoławczego ani Kolegium, ani organ I instancji nie podważają faktu sprawowania przez Skarżącą opieki nad niepełnosprawną matką. Jednakże pomimo zrozumienia dla sytuacji rodzinnej, brak jest możliwości przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy niespełniony jest warunek posiadania znacznego stopnia niepełnosprawności przez jej ojca, tj. małżonka osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki. SKO wskazało, że ustawodawca uznał, że subiektywna niemożność sprawowania przez męża opieki nad niepełnosprawną żoną nie stanowi okoliczności zwalniającej go z obowiązku alimentacyjnego w sytuacji, gdy nie posiada on orzeczenia znacznej niepełnosprawności. Dlatego też jego zdaniem nie zaktualizował się obowiązek alimentacyjny Skarżącej względem jej matki, bowiem małżonek osoby wymagającej opieki, J. M., pomimo niekwestionowanego złego stanu zdrowia, nie posiada jednakże orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kolegium poinformowało również stronę o możliwości skorzystania ze specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do sądu administracyjnego wniosła A. B. W jej ocenie stanowisko organów twierdzących, że jej ojciec powinien sprawować opiekę nad matką, jest absurdalne, ponieważ ma on 91 lat i poza typową dla wieku demencją starczą ma stwierdzoną chorobę Alzhaimera. Poza tym sam wymaga opieki, którą córka zapewnia obojgu rodzicom.
Skarżąca, powołując się na wyrok WSA w Poznaniu z 10 czerwca 2020 r., sygn. IV SA/Po 483/20, argumentuje, że pod pojęciem opieki stałej należy także rozumieć stałą pieczę nad osobą wymagającą opieki, stałą gotowość i możliwość udzielenia pomocy w sytuacji, gdy tylko taka potrzeba w danym momencie zaistnieje. Podnosi, że istotą opieki, jakiej sprawowania wymaga przepis, jest nie tylko jej stałość i ciągłość, ale przede wszystkim zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą jest sprawowana, zabezpieczenie egzystencji osoby niepełnosprawnej, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić. Skarżąca przytacza również wyrok NSA z 7 maja 2020 r., I OSK 1049/19, wskazując m.in. że aby świadczenie pielęgnacyjne mogło zostać przyznane osobie do tego uprawnionej, musi zaistnieć związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Istnienie tego związku de facto determinuje możliwość przyznania prawa do omawianego świadczenia. Rezygnacja z aktywności zawodowej musi być zatem wymuszona przez konieczność sprawowania opieki nad chorym, zaś rozmiar tej opieki musi być na tyle duży, aby uniemożliwiał on podjęcie lub wykonywanie pracy zarobkowej. Przytacza również poglądy wyrażone w wyroku WSA w Gdańsku z 28 maja 2020 r., III SA/Gd 408/20, oraz WSA we Wrocławiu z 9 stycznia 2020 r. w sprawie IV SA/Wr 445/19. Skarżąca podkreśliła, że ustawodawca dopuszczając możliwość rekompensaty utraconego zarobku na pewno nie miał na myśli opieki nad osobą niepełnosprawną przez osobę, która sama wymaga opieki.
Mając na względzie powyższe Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz merytoryczne rozstrzygnięcie w przedmiocie uznania prawa do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania pracy z powodu opieki nad matką oraz faktu, że mąż nie jest w stanie sprawować opieki nad żoną z uwagi na wiek 91 lat, demencję starczą oraz chorobę Aizhaimera, które powodują, że on sam wymaga opieki.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz przeprowadzenie rozprawy w trybie uproszczonym.
W dniu 14 września 2023 r. Skarżąca przedłożyła do akt sprawy orzeczenie Miejskiego Zespołu Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Białymstoku, zgodnie z którym J. M. na stałe został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności, którą datuje się od 4 lipca 2023 r. Zespół nie był w stanie określić daty zaistnienia niepełnosprawności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności jest decyzja o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną w znacznym stopniu matką.
Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm., dalej: "u.ś.r."). Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Stosownie zaś do treści art. 17 ust. 1a u.ś.r., osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Z kolei stosownie do treści art. 17 ust. 1b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1. nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2. w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
W skardze nie został wprawdzie sformułowany żaden konkretny zarzut naruszenia przepisów u.ś.r., to jednakże z uwagi na podnoszone argumenty przyjąć należy, że kluczowe znaczenie ma regulacja - art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Powyższy przepis wprowadza przesłankę negatywną po stronie osoby wymagającej opieki, której zaistnienie powoduje wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z jego literalnego brzmienia wynika, że w każdym przypadku, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności, świadczenie pielęgnacyjne nie będzie przysługiwało.
W niniejszej sprawie bezspornym jest, że skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką, która pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie zatem z powyższym, na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., zaistniała przesłanka odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia, co też prawidłowo wywiodły organy oby instancji.
Odnosząc się w tym miejscu do zarzutów podniesionych w skardze wskazać należy, że warunkiem umożliwiającym przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad osobą, która pozostaje w związku małżeńskim, jest posiadanie przez małżonka tej osoby, orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. W niniejszej sprawie ustalono natomiast, że małżonek osoby wymagającej opieki tj. ojciec skarżącej, nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Powyższe okoliczności wynikają z materiału dowodowego zebranego w sprawie i jako takie nie są kwestionowane przez skarżącą. Dopóki zatem wnioskująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na matkę nie wykaże, że jej ojciec legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, samo powoływanie się na fakt jego złego stanu zdrowia nie stanowi wystarczającej podstawy do wyłączenia zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.
W tym miejscu podkreślić należy, że decyzja w sprawie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest decyzją związaną, co oznacza, że organ przyznaje świadczenie wyłącznie wtedy, gdy są spełnione wszystkie wskazane w przepisach prawa przesłanki jego przyznania i nie wystąpiła żadna przesłanka negatywna. Organ nie może zatem według swojego uznania przyznać świadczenia kierując się zasadami słuszności, czy też zasadami współżycia społecznego, nawet w razie ciężkiej sytuacji życiowej, w zakresie faktycznego stanu zdrowia ojca skarżącej, który przez wiele lat leczy się i jest osobą schorowaną.
Mając na uwadze orzeczenia przytoczone zarówno w skardze, jak i decyzji organu II instancji należy podkreślić, że stanowisko organu w tym zakresie jest prawidłowe, zaś liberalne podejście do tej kwestii, tj. ustalenie czy obiektywnie dana osoba jest w stanie sprawować opiekę zostało w najnowszych orzeczeniach zakwestionowane m.in. w wyroku NSA z dnia 2 marca 2023 r. sygn. akt I OSK 902/22 (CBOSA). W orzecznictwie wskazuje się również, że powyższa wykładnia przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie jest sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa. Zasady tej nie można bowiem rozumieć jako nakazu identycznego traktowania wszystkich osób zobligowanych do alimentacji, gdyż więź istniejąca pomiędzy małżonkami ma zupełnie inny wymiar od powiązań rodzinnych występujących pomiędzy krewnymi.
Nie można też mówić o naruszeniu art. 18 Konstytucji RP (zasada ochrony rodziny), który stanowi ogólną ramę zobowiązującą państwo do zapewnienia rodzinie pomocy i ochrony, nie konkretyzując warunków jej przyznania i pozostawiając tym samym ustawodawcy określenie form i przesłanek jej świadczenia. Okoliczność wprowadzenia przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny w prawie do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza bowiem, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony związku małżeńskiego, macierzyństwa i rodzicielstwa. Prezentowany pogląd został wyrażony m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 8 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 1035/21, 9 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2390/20, z 25 września 2020 r. sygn. akt I OSK 960/20, z 23 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2462/19, z 14 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 3539/18, z 20 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 3283/14, z 27 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1219/13, z 6 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 251/14, z 20 września 2013 r., sygn. akt I OSK 2623/12, z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2462/19, z 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 599/20 (orzeczenia dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Ponadto zaakcentować należy, że z uwagi na istniejącą rozbieżność wykładni wskazanych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił o podjęcie uchwały przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. W dniu 14 listopada 2022 r. w sprawie o sygn. akt I OPS 2/22 Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę następującej treści: "1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.);
2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.)".
Uzasadniając swoje stanowisko skład poszerzony wskazał, że z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 573 ze zm.). Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy. Pod względem językowym przepis nie budzi zatem wątpliwości, albowiem ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił także uwagę na uprzednie brzmienie przepisów art. 17 u.ś.r., które do 2013 r. odnosiły się do kryterium braku faktycznej możliwości sprawowania opieki przez małżonka, czy też krewnego bliższego stopnia. Po zmianie kryterium to zastąpione zostało warunkiem, aby osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności legitymowały się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. NSA stwierdził, że dokonana zmiana i wprowadzone kryterium są efektem celowej aktywności prawodawcy, nawiązującego do prokonstytucyjnej i systemowej wykładni sądów, jakiej poddawany był przepis w poprzednim brzmieniu. NSA uznał, że w przypadku omawianych przepisów nie zachodzą okoliczności wskazujące na błąd legislacyjny czy podające w wątpliwość racjonalność albo celowość przyjętego rozwiązania. Zauważono, że art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. odsyła do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w ograniczonym zakresie.
W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a, czy też art. 17 ust. 1a u.ś.r. powinny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym.
Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił przy tym, że zarówno art. 18 Konstytucji RP, jak i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP zobowiązują państwo do zapewnienia rodzinie pomocy i ochrony, nie konkretyzując warunków jej przyznania i pozostawiając tym samym ustawodawcy określenie form i przesłanek jej świadczenia. Zgodnie natomiast z art. 81 Konstytucji RP, praw określonych w art. 71 Konstytucji RP można dochodzić w granicach określonych w ustawie. Świadczenie pielęgnacyjne jest instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Przez odesłanie do standardów określanych w ustawie, ustrojodawca w Konstytucji upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane.
W konkluzji NSA wskazał, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela.
Zgodnie zaś z art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Z treści powołanej regulacji wywodzi się moc wiążącą uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego, a istota tego związania oznacza, że stanowisko zajęte w uchwale wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować. Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie nie widzi natomiast podstaw ku temu, by zakwestionować stanowisko zajęte w zacytowanej uchwale.
Mając na uwadze treść przywołanej powyżej uchwały należy uznać, że zarzut skargi okazał się niezasadny. Fakt, że małżonek osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza możliwość ustalenia, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje dalszym osobom, na których wobec osoby wymagającej opieki ciąży obowiązek alimentacyjny, i które w związku ze sprawowaną opieką zrezygnowały z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub nie podejmują takiej aktywności. W tej sytuacji podnoszone przez skarżącą okoliczności związane ze stanem zdrowia małżonka A. M. – J. M., nie mogły mieć wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia.
Z wyżej wymienionych przyczyn zaskarżonej decyzji nie można czynić zarzutu naruszenia prawa materialnego. Organy obu instancji prawidłowo zastosowały i zinterpretował przepisy prawa obowiązujące w chwili wydawania skarżonego rozstrzygnięcia.
Odnosząc się natomiast do orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia 4 września 2023 r., wskazującego, że J. M. został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe, wyjaśnić należy, że dokument ten nie mógł być uwzględniany przy orzekaniu przez Sąd. Jak już wyżej wskazano, Sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, czyni to na datę podejmowania tej decyzji. W dacie zaś wydawania decyzji przez SKO ojciec skarżącej bezspornie nie posiadał takiego orzeczenia. Stosownie zaś do art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przepis ten wyznacza zatem ścisłe granice wykorzystania w postępowaniu sądowoadministracyjnym nowych dowodów. Celem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest bowiem ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie - czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń (zob. wyrok NSA z dnia 6 października 2005 r., ONSA WSA 2006/2, poz. 45).
Ponadto sąd administracyjny, kontrolując zgodność z prawem postępowania administracyjnego i wydanej w jego wyniku ostatecznej decyzji administracyjnej, nie ma w świetle obowiązujących przepisów ani obowiązku, ani nawet uprawnienia, aby odnosić się do zdarzeń późniejszych i uwzględniać dokumenty powstałe po wydaniu zaskarżonej decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2017 r., LEX nr 2358606). Przedłożone przez skarżącą orzeczenie zostało wydane 4 września 2023 r., a zatem już po podjęciu zaskarżonej decyzji, co miało miejsce w dniu 23 czerwca 2023 r. Tym samym z oczywistych względów nie mogło wpłynąć na ocenę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Pouczyć jednak należy skarżącą, że uzyskanie orzeczenia o stanie zdrowia J. M. ma wpływ na obecnie zaistniałą sytuację skarżącej i niewątpliwie daje podstawę do ponownego ubiegania się o wnioskowane świadczenie.
W realiach niniejszej sprawy nie zostały również naruszone przepisy prawa procesowego. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 k.p.a.). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 kpa). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa.
Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną.
Sprawa niniejsza została rozpoznana przez tut. Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 2 ww. ustawy, wedle którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.