Uzasadnienie
Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Ł., na wniosek W. Ś. z 1 września 2009r., wszczął postępowanie administracyjne w sprawie legalności budynku szklarni znajdującego się na działce nr o nr geod.[...], położonej w Ł. przy ul. S. W trakcie postępowania organ ustalił, że przedmiotowy budynek ma wymiary zewnętrzne 7 m x 3,3 m, dwuspadowy dach o wysokości (w kalenicy) 2,80 m, konstrukcję z ceowników i rur stalowych wypełnioną szkłem i zlokalizowany jest jedną ścianą w bliskim sąsiedztwie granicy z działką nr [...]. Na podstawie oświadczenia właściciela działki – J. Z. organ ustalił natomiast, że obiekt powstał w 1989r., bez uzyskania pozwolenia na budowę i zgłoszenia. Organ stwierdził ponadto, że działka nr [...], na której została wybudowana przedmiotowa szklarnia w planie ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta Ł., obowiązującym w dacie budowy szklarni, była położona w obszarze oznaczonym symbolem B12MNj z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności z wyodrębnieniem zespołów zabudowy jednorodzinnej.
Na tej podstawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Ł. decyzją z [...] stycznia 2010r., w oparciu o art. 37 ust.1 ustawy Prawo budowlane z 1975r., nakazał J. Z. rozbiórkę w/w obiektu.
Odwołanie od tej decyzji złożył J. Z. wnosząc o jej zmianę poprzez odstąpienie od rozbiórki, ewentualnie o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił bezpodstawne zastosowanie art. 37 ust. 1 prawa budowlanego i przyjęcie, że szklarnia jest budynkiem gospodarczym. Zdaniem skarżącego organ I instancji błędnie też ustalił, że szklarnia nie spełnia wymogów przeciwpożarowych.
P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że kontrolowana szklarnia została wybudowana pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, a zatem z naruszeniem art. 28 i 29 tej ustawy. W ocenie organu wybudowanie takiego obiektu wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, co wynika z § 43 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.).
Dalej organ stwierdził, powołując się na pismo Prezydenta Miasta Łomży z 15 marca 2010r., że kontrolowana szklarnia została zrealizowana na terenie, który w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie budowy obiektu, nie dopuszczał budowy budynków gospodarczych o łącznej powierzchni zabudowy większej niż powierzchni zabudowy budynku mieszkalnego. Na tej podstawie uznał, że przedmioty obiekt stanowi zabudowę niezgodną z ustaleniami tegoż planu.
PWINB w B. stwierdził również, że kontrolowana szklarnia jest niezgodna z warunkami technicznymi, obowiązującymi w dacie jej budowy, albowiem została usytuowana w odległości max. 10 cm od granicy z działką nr [...]. Tymczasem zgodnie z §12 i § 13 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, dopuszczalne jest sytuowanie bezpośrednio przy granicy działki budynku gospodarczego ze ścianami z materiałów niepalnych i z dachem o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych, jeżeli nie utrudni to prawidłowej zabudowy działki sąsiedniej, a ponadto jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W przedmiotowej sprawie warunki te, zdaniem organu, nie były zachowane, a taka lokalizacja budynku szklarni stwarza zagrożenie bezpieczeństwa dla ludzi i mienia z terenów przyległych.
Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego wywiódł J. Z. argumentując, że kontrolowane szklarnia została wybudowana w 1982 lub 1983 roku. Ponadto z informacji uzyskanych w urzędzie dowiedział się, że wybudowanie szklarni o powierzchni do 30 m2 nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, stąd też nie można mówić, że dopuścił się w tej sprawie samowoli budowlanej. Końcowo skarżący podniósł, że szklarnia nie stwarza dla nikogo zagrożenia.
P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenia podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Pełnomocnik skarżącego w piśmie uzupełniającym skargę stwierdził, że z materiału zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego nie wynika w sposób jednoznaczny, aby przedmiotowa szklarnia była wybudowana w 1989r.
Z późniejszych zaś wyjaśnień samego skarżącego oraz wskazywanych świadków wynikało, że kontrolowany obiekt został wybudowany w 1983 roku, czego nie zbadały organy. W przypadku zaś stwierdzenia, że szklarnia została faktycznie wybudowana w 1983 roku, w sprawie nie miałyby zastosowania postanowienia ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Łomży, albowiem plan ten obowiązywał dopiero od 30 marca 1988r. do 1 stycznia 2004r. Pełnomocnik skarżącego nie zgodził się też ze stwierdzeniem organu, że posadowienie budynku szklarni w odległości 10 cm od granicy z działką jest niezgodne z rozporządzeniem Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Końcowo pełnomocnik skarżącego podkreślił, że zgodnie z art. 29 ust.1 pkt 2 ustawy prawa budowlanego z 1975r., budowa szklarni nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia do właściwego organu.
PWINB w B. w piśmie procesowym z 29 listopada 2010r. ustosunkował się do powyższych zarzutów stwierdzając, że data wybudowania kontrolowanego obiektu została ustalona na podstawie oględzin oraz oświadczenia z 8 lipca 1989r. spisanego pomiędzy S. K. i H. P., a I. i J. Z. dotyczącego ustalenia przyszłej zabudowy działek nr [...] i [...]. Ponadto organ zauważył, że ustalona data budowy w/w obiektu nie była kwestionowana przez skarżącego ani na etapie postępowania merytorycznego, ani postępowania odwoławczego, a zarzut w tym przedmiocie pojawił się dopiero po wydaniu zaskarżonej decyzji. Końcowo organ potwierdził, że wybudowanie szklarni, wbrew wywodom pełnomocnika skarżącego, wymagało uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 28 ust.1 prawa budowlanego z 1974 roku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodu zarzutów w niej zawartych.
Istota sporu w przedmiotowej sprowadza się do oceny, czy nakazana skarżącemu rozbiórka budynku szklarni na działce nr [...] przy ul. S. w Ł., jest zgodna z prawem.
Jak wynika z ustaleń faktycznych stanowiących podstawę zaskarżonej decyzji, należący do skarżącego budynek szklarni, oznaczony numerem 1 na mapie dołączonej do protokołu oględzin z 13 października 2009r. - został wzniesiony samowolnie w 1989 roku, w czasie obowiązywania ustawy z 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.). Datę wzniesienia budynku ustalono na podstawie wyjaśnień skarżącego złożonych w trakcie oględzin z 13 października 2009 r. (k. 12 akt adm. I inst.) oraz w oparciu o oświadczenie z 8 lipca 1989r. (podpisane przez pięć osób m.in. skarżącego), z którego wynika, że w trakcie jego sporządzania nie istniał jeszcze budynek szklarni, a Państwo Z. w tej dacie uzyskali dopiero zgodę sąsiadów na jego realizację (k. 13 akt adm. I inst.). Tak ustalona data wybudowania szklarni (w 1989r.) nie tylko była potwierdzona przez skarżącego podczas oględzin, ale nie była też przez niego kwestionowana w całym postępowaniu administracyjnym.
Nie może zatem podważyć powyższych ustaleń zarzut pełnomocnika skarżącego zawarty w piśmie procesowym z 15 listopada 2010r. jakoby organy administracji zignorowały późniejsze oświadczenia skarżącego oraz zeznania zgłoszonych przez niego – świadków, z których wynika, że sporna szklarnia powstała w 1983 roku. Jeszcze raz wskazać trzeba, że skarżący nie kwestionował w postępowaniu administracyjnym ustaleń organów o wzniesieniu obiektu w 1989 roku, mimo że miał taką możliwość przed wydaniem decyzji organu I instancji (po zawiadomieniu o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie dokonanym na podstawie art. 10 § 1 kpa) oraz w odwołaniu. W tej sytuacji podniesienie dopiero na etapie skargi zarzutu ustalenia błędnej daty powstania budynku szklarni nie daje podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, którą organ wydał na podstawie niekwestionowanego przez stronę w dacie orzekania stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Ponadto, jak wynika z materiału zgromadzonego w sprawie, skarżący w trakcie postępowania administracyjnego nie zgłaszał żadnych dowodów z przesłuchania świadków, stąd też złożone do akt sądowych oświadczenia: Z. P., W. C., H. P. nie mogły być przez organ wzięte pod uwagę.
Nie może też podzielić twierdzenia pełnomocnika skarżącego, że budowa szklarni, pod rządami prawa budowlanego z 1974 roku, nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Przepis art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane wprowadzał zasadę, z której wynika, że rozpoczęcie robót budowlanych wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem robót zwolnionych od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, wskazanych w przepisach wydanego na podstawie art. 28 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.). Powołane rozporządzenie w § 44 ust. 1 wymienia roboty budowlane wymagające uzyskania pozwolenia na budowę, a w § 44 ust. 2 roboty takiego pozwolenia niewymagające. Wskazane rodzaje robót budowlanych wymagające uzyskania pozwolenia na budowę należy traktować jako katalog niezupełny - przykładową ilustrację zasady wyrażonej w art. 28 ust. 1 i 3 oraz konkretyzację pojęcia robót budowlanych z art. 2 ust. 3 Prawa budowlanego.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że w sytuacji, gdy budowa szklarni nie została zaliczona we wspomnianym rozporządzeniu do żadnej z powyższych grup, a stanowiła roboty budowlane w rozumieniu art. 2 ust. 3 Prawa budowlanego, które są objęte zakresem zasady wyrażonej w art. 28 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, to inwestycja taka, jak słusznie uznały to organu nadzoru budowanego, była objęta obowiązkiem uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę.
W związku z tym, iż kontrolowany budynek szklarni został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, organy prawidłowo też zastosowały art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), który w stosunku do obiektów wybudowanych przed dniem wejścia w życie tej ustawy nakazuje stosować przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, a mianowicie art. 37 i następne.
Stosownie do treści art. 37 ust.1 wskazanej ustawy obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego (obecnie powiatowy inspektor nadzoru budowlanego), stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę (pkt 1), lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (pkt 2).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie było jednolitości poglądów co do interpretacji art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r. Istniała rozbieżność, czy ocena przeznaczenia obiektu wybudowanego bez pozwolenia na budowę w trakcie obowiązywania ustawy z 1974 r., odbywająca się w czasie obowiązywania ustawy prawo budowlane z 1994 r. - powinna odbywać się w całości na podstawie przepisów o planowaniu przestrzennym z okresu jego budowy (zaistnienia zdarzenia samowoli), czy mają zastosowanie przepisy o planowaniu przestrzennym z daty orzekania przez organ nadzoru budowlanego. Prezentowany był pogląd, że przedmiotowa ocena powinna nastąpić na podstawie przepisów o planowaniu przestrzennym, które obowiązywały w czasie dokonania samowoli budowlanej (vide wyroki NSA z 20.05.2004 r., OSK 281-282/04, z 16.12.2005 r., II OSK 354/05, z 14.02.2006 r., II OSK 522/05, z 19.12.2005, II OSK 119/06 – dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Obecnie dominuje drugi kierunek orzecznictwa, w którym zdecydowano, iż istotne przy stosowaniu art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r. są przepisy o planowaniu przestrzennym, w tym ustalenia planu miejscowego, obowiązujące w dacie rozstrzygania sprawy przez organ nadzoru budowlanego. W argumentacji przytoczonej dla uzasadnienia tego poglądu prawnego podkreśla się, że art. 37 ust. 1 pkt 1 powinien być tak interpretowany, by na jego podstawie możliwa była eliminacja samowoli budowlanej powstałej przed laty, ale pozostającej w kolizji z obecnie obowiązującymi przepisami o planowaniu przestrzennym. Zawarte w art. 103 ust. 2 ustawy z 1994 r. odesłanie do przepisów dotychczasowych odnosi się wyłącznie do ustawy Prawo budowlane z 1974 r., nie zaś do poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu planowania przestrzennego. Zawarte w art. 37 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy sformułowanie, ujęte w czasie teraźniejszym, może być rozumiane jako wymóg dokonania oceny zgodności obiektu z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie wydawania decyzji.
Organ powinien zatem badać zgodność budowy z przepisami budowlanymi z okresu realizacji budowy, natomiast zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym z daty podejmowania decyzji. Przez przepisy o planowaniu przestrzennym należy obecnie rozumieć aktualnie obowiązujący plan miejscowy, a w razie jego braku, decyzję o ustaleniu warunków zabudowy. Taki pogląd zaprezentowano w wyrokach NSA: z 8 października 2007r., II OSK 1318/06, z 23 kwietnia 2010 r., II OSK 708/09, z 11 maja 2010 r., II OSK 810/09 – dostępnych na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedstawiony pogląd wraz z powołaną na jego poparcie argumentacją skład orzekający w pełni podziela.
W związku z powyższym w sprawie niniejszej istotne było ustalenie, czy realizacja budynku szklarni na działce nr [...] pozostaje w zgodzie z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub – jeżeli takiego nie uchwalono – z dotyczącą tej działki decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Tymczasem w zaskarżonej decyzji organ powołał się na plan obowiązujący w dacie budowy spornego budynku (plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta Ł., zatwierdzony uchwałą nr XXII/131/88 z dnia 25 lutego 1988r.), a nie na ustalenia aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Z podanych względów organy nadzoru budowlanego, weryfikując ponownie przesłanki ewentualnego nałożenia nakazu rozbiórki w trybie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, winny wziąć pod uwagę przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w dacie wydawania decyzji, a nie w dacie realizacji przedmiotowego obiektu.
Na marginesie należy zauważyć, że wprawdzie plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta Ł., zatwierdzony uchwałą nr XXII/131/88 z dnia 25 lutego 1988r. nie będzie miał już w przedmiotowej sprawie zastosowania, jednakże zawiera on istotny błąd pomiędzy częścią graficzną, a opisową. Działka skarżącego, jak wynika z części graficznej planu, położona była bowiem w obszarze oznaczonym symbolem B12MNj z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności w wyodrębnieniem zespołów zabudowy jednorodzinnej, tymczasem w części opisowej planu nie występuje podany symbol. Istnieje natomiast symbol B12MN, którego z kolei brak w części graficznej planu.
Biorąc zatem pod uwagę, wskazane wyżej naruszenia przepisów postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Uwzględnienie skargi czyniło koniecznym orzeczenie z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonych decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 tej ustawy).
O wysokości kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, przyznanych ustanowionemu z urzędu radcy prawnemu, Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 250 w/w ustawy oraz przepisów § 2 ust. 3, § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c oraz § 15 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Obejmują one opłatę ze czynności radcy prawnego w kwocie 240 zł powiększoną o należny podatek od towarów i usług, wyliczony według 23% stawki w kwocie 55,20 zł.