Uzasadnienie
Inwestor A Spółka z o.o. w W. wniósł do Prezydenta o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej A, nr proj. [...] usytuowanej na dachu pawilonu handlowego wraz z zasilaniem elektrycznym przy ul. C. [...] w G. na działce nr [...] KM [...], obręb W., załączając do wniosku projekt budowlany, decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oraz oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Decyzją z dnia 12 września 2007 r. Nr [...] Prezydent działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) powoływanej dalej jako ustawa - Prawo budowlane oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. - Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm.), dalej jako k.p.a. oraz art. 92 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) po rozpoznaniu powyższego wniosku zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej objętej wnioskiem.
W uzasadnieniu decyzji Prezydent podniósł, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany został wykonany przez osoby uprawnione, spełnia wymagania przepisów prawa i zawiera wymagane uzgodnienia, w tym w zakresie zgodności z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ pierwszej instancji wskazał, że przedsięwzięcie zostało poddane konsultacjom społecznym w toku postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. W trakcie tego postępowania nie wpłynęły uwagi ani skargi zarówno od stron postępowania, jak i od społeczeństwa. W ocenie organu pierwszej instancji przedmiotowa inwestycja będzie spełniać wymagania w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi.
Decyzją z dnia 26 listopada 2007 r., Nr [...] Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania E. i A. M., uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Wskazując na treść przepisów art. 32 i art. 35 ustawy – Prawo budowlane Wojewoda stwierdził, że przedłożony w niniejszej sprawie projekt budowlany nie spełnia warunków określonych w art. 35 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy, albowiem inwestor nie dołączył do wniosku decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wymaganej przez art. 50 ust. 1 i ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że projekt zagospodarowania terenu został wykonany na mapie do celów informacyjnych, co niezgodne jest z art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, zgodnie z którym projekt zagospodarowania działki lub terenu sporządza się na aktualnej mapie sytuacyjno-wysokościowej do celów projektowych.
Organ odwoławczy podniósł ponadto, że z przedstawionego materiału dowodowego nie wynika, czy właściwie zostały ustalone strony postępowania oraz jaki teren znajduje się w obszarze występowania pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych niż dopuszczalne. Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji nie wykazał wszystkich działek objętych oddziaływaniem i ich właścicieli naruszając tym samym przepis art. 7 i art. 10 k.p.a.
Organ odwoławczy wskazał również, iż do rozpoznania podniesionych w odwołaniu zarzutów dotyczących naruszenia procedury przy wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, w przedmiocie przeprowadzonej konsultacji społecznej, właściwym jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję E. M. oraz A. M., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a mianowicie art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie zasady, iż organy administracji państwowej działają na podstawie prawa oraz art. 138 § 1 k.p.a. poprzez przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji w sytuacji, gdy winien orzec co do istoty sprawy, a ponadto naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane poprzez nie wydanie decyzji o odmowie pozwolenia na budowę, wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżących kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dawał dostateczne podstawy do rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy co do istoty sprawy, to jest wydania decyzji odmawiającej wydania pozwolenia na budowę. W ocenie skarżących, opisane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nieprawidłowości dotyczące postępowania przed organem pierwszej instancji nie dadzą się usunąć w drodze postępowania wyjaśniającego, dlatego winny skutkować odmową wydania pozwolenia na budowę.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 2 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Skarga podlegała oddaleniu, jako bezzasadna, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa.
Skarga E. M. i A. M. została skierowana przeciwko decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja ta ma charakter kasacyjny, a jej skutkiem jest uchylenie decyzji organu pierwszej instancji oraz przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia. Decyzję kasacyjną w trybie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono pogląd, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy organ pierwszej instancji nie zapewnił stronom czynnego udziału w postępowaniu. Podjęcie decyzji przez organ pierwszej instancji bez uprzedniego zapewnienia stronom możności wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 k.p.a.), nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, naruszałoby to bowiem zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2005 r., sygn. akt II OSK 118/2005, Baza Orzeczeń Lex nr 188687). Jednym bowiem z istotnych elementów postępowania wyjaśniającego jest zapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a zwłaszcza umożliwienie im, przed wydaniem decyzji, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.).
Podkreślić należy, że przed wszczęciem postępowania organ administracji publicznej jest obowiązany ustalić krąg stron postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie ustalenia w tym zakresie winny się odbyć zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, który stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu budowlanego, powinien być wyznaczony przez organ rozstrzygający w przedmiocie pozwolenia na budowie zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane, z uwzględnieniem wszelkich przyczyn utrudniających korzystanie z działek sąsiednich zgodnie z ich przeznaczeniem. Jedną z takich przyczyn może być w niniejszej sprawie oddziaływanie pól elektromagnetycznych emitowanych przez przedmiotową stację bazową telefonii komórkowej.
W niniejszej sprawie nie można stwierdzić, w jaki sposób organ pierwszej instancji wyznaczył obszar oddziaływania obiektu budowlanego, a tym w jaki sposób ustalił krąg stron postępowania. Słusznie zatem organ odwoławczy dokonał rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
Ponadto, jak wynikało z akt administracyjnych organu pierwszej instancji, wniosek złożony przez inwestora był dotknięty brakami, albowiem inwestor nie dołączył do wniosku decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. zaś projekt zagospodarowania terenu został wykonany na mapie do celów informacyjnych, podczas gdy powinien być sporządzony na aktualnej mapie sytuacyjno-wysokościowej do celów projektowych.
Wskazane wyżej braki nie uzasadniały, jak błędnie podnoszono w skardze, wydania przez organ odwoławczy decyzji merytorycznej o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Przede wszystkim podnieść należy, że organ pierwszej instancji, w toku prowadzonego postępowania, w żaden sposób nie odniósł się do opisanych wyżej braków wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. W celu stwierdzenia, czy inwestor legitymuje się decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego, organ pierwszej instancji miał obowiązek wezwania inwestora do uzupełniania wniosku w tym zakresie.
Również nieprawidłowości związane ze sporządzeniem projektu zagospodarowania terenu podlegały uzupełnieniu na żądanie organu pierwszej instancji. Organ ten nie wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku w powyższym zakresie, zatem brak było możliwości oceny przez organ odwoławczy, czy materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu pierwszej instancji był wystarczający do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Bezzasadne okazały się zatem podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane.
Organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję nie dopuścił się również naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja, nie narusza bowiem wyjątkowego charakteru przepisu art. 138 § 2 k.p.a. W sprawie niniejszej bowiem zachodziła potrzeba usunięcia wielu uchybień postępowania organu pierwszej instancji oraz potrzeba oceny istotnych zagadnień, w związku z czym przeprowadzenie postępowania przez organ odwoławczy, czego domagali się skarżący, naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a.
Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.