Uzasadnienie
Decyzją z dnia 24 października 2002 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał M. G.-C. rozbiórkę samowolnie wykonanej nadbudowy budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] w Ł.. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 22 października 2002 r. dokonał kontroli nieruchomości przy ulicy [...] w Ł., gdzie stwierdził wykonanie, bez stosownego zezwolenia na budowę, nadbudowy tarasu budynku, polegającej na wykonaniu konstrukcji drewnianej podłogi, ogrodzeniu powierzchni tarasu, ustawieniu na niej stołów i ławek oraz wykonaniu schodów z istniejącego tarasu wiodących do przedmiotowej nadbudowy. Zdaniem organu, na wykonanie przedmiotowego zakresu robót wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, którym M. G.-C. nie dysponuje. Tym samym, zgodnie z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zasadne jest orzeczenie o rozbiórce.
W odwołaniu od powyższej decyzji M. G.-C. zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 i 77 k.p.a. oraz błędną wykładnię art. 48 ustawy z 1994 r. Prawo budowlane. W uzasadnieniu odwołująca podała, iż nieprawidłowo organ pierwszej instancji wykonane przez nią roboty zakwalifikował jako "nadbudowa budynku gospodarczego", podczas gdy zdaniem odwołującej, jest to taras ogrodowy na istniejącym budynku gospodarczym. Odwołująca podkreśliła, iż nie wykonała żadnej dodatkowej kondygnacji, a wykonana podłoga drewniana wraz balustradą i ławkami w żaden sposób nie może być utożsamiana z nadbudową. Zdaniem odwołującej, organ administracji nie dopełnił obowiązku wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, a także nie wyjaśnił motywów swej decyzji w treści uzasadnienia, tym samym ograniczając stronie możliwość obrony jej praw.
Nadto, w ocenie odwołującej, bezzasadne jest stwierdzenie organu pierwszej instancji, że wykonane przez nią prace budowlane związane z ustawieniem tarasu ogrodowego stanowią budowę w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, podobnie jak ich efekt – nie jest budowlą w rozumieniu tejże ustawy. Odwołująca wskazał na treść art. 48 i 50 ustawy Prawo budowlane. Jej zdaniem, obiekty nie wymagające ani pozwolenia, ani zgłoszenia nie mieszczą się w hipotezie art. 48 tejże ustawy, lecz w hipotezie art.
50. Art. 50 bowiem odnosi się do takich robót budowlanych, które wymagają pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, ale które nie są budową w rozumieniu art. 48 tejże ustawy. Tak więc skoro odwołująca dokonała "nadbudowy" swego budynku gospodarczego i nie jest to budowa, czy też budowla, to organ pierwszej instancji powinien był wydać decyzję w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Nadto, zdaniem odwołującej postępowanie organu administracji narusza zasadę zaufania do organów państwa, gdyż w początkowej fazie postępowania organ wstrzymał prowadzenie robót na podstawie art. 50 ustawy Prawo budowlane, a następnie zaś po uchyleniu tejże decyzji w trybie odwoławczym – podjął rozstrzygnięcie w oparciu o treść art. 48 tejże ustawy.
Po rozpatrzeniu niniejszego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 24 grudnia 2002 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nakazu usunięcia drewnianych stołów i ławek i w tej części umorzył postępowanie organu pierwszej instancji, zaś w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu organ podał, że odwołująca na dachu budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] w Ł. wykonała zamocowaną elementami stalowymi konstrukcję drewniana podłogi, drewniane ogrodzenie wokół tarasu, drewnianą altankę o wymiarach 3,30 x 3,30 m, drewniane schody prowadzące z tarasu budynku mieszkalnego na dach budynku gospodarczego oraz ustawiła drewniane stoły, ławki oraz ozdobne kratki na pnące rośliny. Organ jednocześnie stwierdził, że drewniane stoły i ławki stanowią element wyposażenia i nie mogą być przedmiotem omawianego postępowania administracyjnego.
W ocenie organów nadzoru budowlanego przedmiotowy taras wypoczynkowy stanowi nadbudowę budynku gospodarczego, którego budowę można było wykonać po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę zgodnie z art. 28 u stawy Prawo budowlane. Odwołująca przedmiotowego pozwolenia nie uzyskała. W przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę zgodnie z art. 48 ustawy prawo budowlane właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę tego obiektu lub jego części. Zatem, decyzja organu pierwszej instancji jest w pełni zasadna. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ podał, iż są one chybione. Zdaniem organu odwoławczego, przedmiotowy taras stanowi nadbudowę budynku, nie zaś taras ogrodowy.
W skardze na powyższą decyzję, w części w której organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, M. G. – C. zarzuciła naruszenie prawa, które daje podstawę do wznowienia postępowania, naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części, w której utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu skarżąca podała, że w niniejszym postępowaniu wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania, wynikająca z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., polegająca na tym, że zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy nie wyznaczył stronie terminu do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego. W ten sposób zdaniem skarżącej, naruszona została zasada czynnego udziału strony w postępowaniu, wynikająca z art. 10 k.p.a. Zaskarżone decyzji skarżąca zarzuciła nadto naruszenie art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., poprzez nie wyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych sprawy i naruszenie zasady prawdy obiektywnej.
Zdaniem skarżącej, organy błędnie ustaliły, iż wykonany przez nią taras ogrodowy stanowi nadbudowę budynku gospodarczego, którą można wykonać po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane. Skarżąca podała definicje "nadbudowy" i "tarasu", konkludując tą część rozważań skargi stwierdzeniem, że nie postawiła żadnej dodatkowej kondygnacji, a wykonana podłoga drewniana wraz balustradą i ławkami nie mogą być utożsamiane z nadbudową. Nadto podkreśliła, że przed datą rozpoczęcia prac na dachu budynku gospodarczego wywiercone były już uchwyty umożliwiające zamocowanie konstrukcji drewnianej podłogi, co jednak uszło uwadze organów orzekających w sprawie.
W ocenie skarżącej, organy naruszyły zasadę prawdy obiektywnej, gdyż zaniechały podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego stanu faktycznego sprawy. Nadto, sposób procesowania naruszył zasadę wynikającą z art. 8 k.p.a., tzn. prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów administracji. Skarżąca nie była zobowiązywana do przedłożenia pozwolenia na budowę, czy dokonania zgłoszenia w związku z prowadzonymi pracami i nikt nie wnosił żadnych zastrzeżeń. Z tego względu sądziła, że prowadzone prace są zgodne z prawem budowlanym.
Dodatkowo, mylące były rozbieżne orzeczenia organów administracji zapadające w niniejszej sprawie. Skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., podnosząc, że uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonego rozstrzygnięcia nie odpowiada wymogom wynikającym z tegoż przepisu. W konsekwencji, zdaniem skarżącej, naruszona została zasada przekonywania, wynikająca z art. 11 k.p.a. Dodatkowo, skarżąca zarzuciła działanie organów na szkodę jej słusznego interesu. Wykonany przez nią taras ogrodowy jest bowiem estetyczny, stanowi ozdobę otoczenia, jego konstrukcja nie powoduje zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi, a korzystanie z tarasu nie wywołuje negatywnych skutków dla sąsiadów. Zdaniem skarżącej, naruszenie podstawowych zasad postępowania winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, jako dotkniętej wadami uniemożliwiającymi jej ostanie się obrocie prawnym.
Nadto, w jej ocenie, w niniejszej sprawie doszło nadto do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 ustawy Prawo budowlane, przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Obiekty budowlane, które nie wymagają ani pozwolenia, ani zgłoszenia właściwemu organowi, nie są objęte hipotezą art. 48 ustawy prawo budowlane. Skarżąca podała także, że wniosła skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru budowlanego na decyzję z dnia 4 lipca 2002 r. nr [...]. Sprawa toczy się pod sygnaturą II SA/GD 1927/02.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów powszechnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja – pomimo błędnego ustalenia w kwestii kwalifikacji dokonanych przez skarżącą robót budowlanych -jest zgodna z prawem.
Wbrew zarzutom skargi organy administracji obu instancji rozstrzygając sprawę prowadziły postępowanie w zgodzie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego oraz zastosowały właściwe przepisy prawa materialnego.
W niniejszej sprawie bezspornym jest, że skarżąca wykonała na działce nr [...] w Ł. pryz ulicy [...], bez pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia właściwemu organowi, zamocowaną elementami stalowymi konstrukcję drewnianej podłogi, drewniane ogrodzenia wokół tarasu, drewnianą altankę oraz drewniane schody prowadzące od tarasu budynku mieszkalnego na dach budynku gospodarczego. Wbrew ustaleniom organów administracji orzekających w niniejszej sprawie, powyższy obiekt budowlany zakwalifikować należy jako obiekt małej architektury, służący celom rekreacji. Za uzasadniony uznać należy zarzut skarżącej, że wybudowany przez nią obiekt nie stanowi nadbudowy budynku gospodarczego. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest bowiem pogląd, zgodnie z którym "nadbudowa" polega na zrealizowaniu nowej kondygnacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 czerwca 2004 r., OSK 300/04).
Zgodnie z obowiązującym w chwili podjęcia zaskarżonej decyzji art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm.) pozwolenia na budowę nie wymaga budowa (m. in.) obiektów małej architektury. Stosownie jednak do treści art. 30 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy budowa obiektów małej architektury wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W art. 29 ustawy Prawo budowlane zawarty został zatem katalog obiektów i robót budowlanych, zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a więc takich, do których nie będzie miała zastosowania ogólna zasada wyrażona w art. 28 ust.
1. Katalog ten ma formę listy zamkniętej (wyliczenie enumeratywne), a więc wyłącznie te obiekty i te roboty nie wymagają pozwolenia na budowę. Jako że przepis ten zawiera wyjątki od zasady ogólnej, to w stosunku do niego niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej.
Zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie zawsze oznacza rezygnację z jakiejkolwiek regulacji administracyjno-prawnej. Budowa części obiektów oraz wykonywanie części robót będzie wymagało zgłoszenia właściwemu organowi. Taka sytuacja, jak to wskazano powyżej, w oparciu o treść art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy, będzie miała miejsce w niniejszej sprawie, gdyż obiekty małej architektury podlegają obowiązkowi zgłoszenia. Zgłoszenie takie, stanowiące bardzo wygodną dla inwestora formułę działania, musi być jednak dokonane, albowiem zaniedbanie tego obowiązku skutkować będzie negatywnymi konsekwencjami określonymi w przepisach prawa budowlanego. Brak bowiem decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia w trybie art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wymaga zastosowania art. 48 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ.
W świetle omówionych wyżej przepisów "samowolą budowlaną" jest więc trwająca lub już zakończona budowa obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, albo pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Stwierdzenie "samowoli budowlanej" obliguje właściwy organ do wydania decyzji o nakazie rozbiórki budowanego bądź już wzniesionego obiektu budowlanego. Do tego rodzaju rozstrzygnięcia organ administracji publicznej jest zobligowany ustawowo, jedyny dopuszczalny wyjątek formułuje wskazany już art. 49 ust. 1 prawa budowlanego, warunkując uniknięcie rozbiórki obiektu upływem czasu od zakończenia jego budowy (5 lat) oraz zgodnością jego istnienia na danym terenie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Taka wyjątkowa sytuacja nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie.
Należy podkreślić, że konieczną ale i wyłączną przesłanką wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego w warunkach "samowoli budowlanej" jest stwierdzenie niedopełnienia przez inwestora wymogu uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia właściwemu organowi, albo prowadzenia budowy wbrew jego sprzeciwowi. Tym samym ustawa nie uzależnia nakazu rozbiórki od przyczyn zaistnienia tego rodzaju braku, stanu zaawansowania budowy, ani od dochowania materialnoprawnych przesłanek, które warunkowałyby uzyskanie pozwolenia na budowę, gdyby inwestor wszczął postępowanie zmierzające do jego uzyskania. Sankcja z art. 48 ustawy Prawo budowlane charakteryzuje więc z jednej strony pewien automatyzm, z drugiej zaś - daleko idąca bezwzględność wobec sprawcy "samowoli budowlanej". Nadanie jej takiego kształtu jest jednak wynikiem w pełni zamierzonego i świadomego działania ustawodawcy, a o jej zgodności z Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej przesądził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, OTK 1999/1/2 (por. też wyrok TK z dnia 26 marca 2002 r., SK 2/01, OTK-A 2002/2/15).
W świetle przedstawionych okoliczności sprawy, w ocenie Sądu zaistniały przesłanki do tego, ażeby organ administracji I instancji orzekł o rozbiórce wyżej opisanego obiektu budowlanego, a organ II instancji utrzymał to orzeczenie w mocy.
Oczywiście bezzasadne są zarzuty skargi, dotyczące naruszenia zasad postępowania wynikających z art. 7 i 77 k.p.a. Okoliczności faktyczne w niniejszej sprawie zostały ustalone prawidłowo, co też znalazło swój wyraz w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji. Chybiony jest również zarzut pozbawienia skarżącej czynnego udziału w toku postępowania przez nie wyznaczenie jej terminu do wypowiedzenia się w sprawie zebranego w sprawie materiału dowodowego. Jak wynika z akt administracyjnych, skarżąca została poinformowana o wszczęciu postępowania (pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 października 2002 r.) oraz brała udział w oględzinach prowadzonych przez organ pierwszej instancji w dniu 22 października 2002 r. W odwołaniu strona nie podnosiła zarzutu ograniczenia jej prawa do czynnego udziału w postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie przeprowadzał postępowania uzupełniającego, opierając się na materiale dowodowym zgromadzonym w pierwszej instancji.
Ugruntowany w orzecznictwie sądowo-administracyjnym jest pogląd, iż "jeżeli organ odwoławczy przeprowadza w sprawie uzupełniające postępowanie, to zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., przed wydaniem decyzji obowiązany jest umożliwić stronom wypowiedzenie się co do zebranych dodatkowo dowodów" (por. wyrok NSA z 3 października 1988 r., II SA 165/88, niepublikowany). A contrario uznać należy, że w sytuacji, gdy organ postępowania uzupełniającego nie przeprowadza, to nie ma takiego obowiązku, chyba że strona wniesie o udzielenie jej terminu dla ustosunkowania się co do treści przeprowadzonych dowodów. Tym samym, podniesiony w skardze zarzut uznać należy za całkowicie bezzasadny.
Podsumowując stwierdzić należy, iż rozpoznając sprawę samowoli budowlanej organ odwoławczy prawidłowo wydał decyzję na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu jej wydania. Wprawdzie organy administracji obu instancji błędnie ustaliły, że przedmiotowy obiekt budowlany stanowi "nadbudowę" budynku gospodarczego, choć w istocie jest to obiekt małej architektury służący celom rekreacji, to jednak okoliczność ta stanowi naruszenie prawa materialnego, które nie miało wpływu na wynik sprawy. Jak wskazano bowiem powyżej, samowola budowlana w odniesieniu do "nadbudowy" zachodzi wówczas, gdy inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę, zaś w odniesieniu do obiektu małej architektury – gdy nie dokonał stosownego zgłoszenia. Obie te sytuacje wypełniają dyspozycję art. 48 ustawy Prawo budowlane i determinują konieczność zastosowania sankcji w postaci rozbiórki obiektu budowlanego.
Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.
W punkcie drugim wyroku Sąd oddalił wniosek zainteresowanych C. E. i G. E. – T. o zasądzenie kosztów postępowania. Wskazać należy, iż w zakresie orzekania o zwrocie kosztów postępowania sądowo-administracyjnego zasada odpowiedzialności za wynik procesu zostaje znacznie ograniczona w porównaniu z analogiczną zasadą obowiązującą na gruncie postępowania cywilnego. Instytucja interwencji ubocznej nie występuje, a osoby których interesu prawnego dotyczy wynik postępowania sądowego, nie będące skarżącymi, mogą wziąć udział w postępowaniu jedynie na prawach strony (art. 33 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Na gruncie powołanej ustawy o zwrocie kosztów postępowania orzeka sąd jedynie w orzeczeniu uwzględniającym skargę, wyłącznie na rzecz skarżącego, od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności (art. 200 cytowanej ustawy).
W tej sytuacji osobom, których interesu dotyczy wynik postępowania sądowego, ale uczestniczącym w postępowaniu na prawach strony, zwrot kosztów postępowania nie przysługuje bez względu na wynik sprawy, a więc zarówno od strony skarżącej, jak i od strony przeciwnej (organu, który wydał zaskarżony akt, podjął zaskarżoną czynność lub dopuścił się bezczynności). W tej sytuacji, wniosek wyżej wskazanych osób podlega oddaleniu.