Uzasadnienie
Starosta na podstawie art. 30 ust. 2 i 6, ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 207 poz. 2016 z 2003 r. ze zm.), decyzją z dnia 18 grudnia 2009 r. nr [...] wniósł sprzeciw wobec dokonanego w dniu 27 listopada 2009 r. zgłoszenia J. L. dotyczącego zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] na działce nr ew. 42/2 w miejscowości P., gmina P. Organ wskazał, iż w treści zgłoszenia roboty określono jako "remont zjazdu", jednak biorąc pod uwagę zakres robót planowanych do wykonania, który został opisany w załączonej decyzji ZDW w Gdańsku nr [...] z dnia 24 czerwca 2009 r., nie jest to remont zjazdu lecz jego przebudowa. Organ stwierdził, iż art. 29 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego wymienia enumeratywnie obiekty i roboty budowlane, których wykonanie zwolnione jest z konieczności uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę przed przystąpieniem do tych robót, zgodnie z art. 28 ust 1 ustawy Prawo budowlane, a planowana przez inwestora przebudowa zjazdu z drogi publicznej nie jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenie na budowę.
J. L. wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji, zarzucając, że planowane roboty w rzeczywistości stanowią remont drogi. Nadto wskazał on, iż przebudowa zjazdu wykonywana jest w obrębie pasa drogowego i stanowi przebudowę drogi, wymaga zatem zgłoszenia zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt. 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 12 ustawy Prawo budowlane, a nie, jak twierdzi organ, uzyskania pozwolenia na budowę.
Wojewoda, na podstawie art. 29 ust. 1 i 2 art. 30 ust. 2, 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, decyzją z dnia 12 lutego 2010 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, że choć zjazd z drogi jest położony w pasie drogowym, nie jest częścią drogi, nie jest też obiektem lub urządzeniem służącym do utrzymania drogi i transportu drogowego. Zgodnie z art. 4 ust. 8 ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 nr 19, poz. 115 ze zm.) zjazd jest obiektem budowlanym służącym do obsługi nieruchomości położonych przy drodze. Do wykonania inwestycji polegającej na przebudowie wjazdu nie ma zatem zastosowania art. 29 ust. 1 pkt. 12 ustawy Prawo budowlane zwalniający z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę inwestycję polegającą na przebudowie dróg, lecz zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, wymaga ona uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.
J. L. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji, wskazując, iż została ona wydana z naruszeniem art. 29 ust. 2 pkt 12 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Wskazał on, iż zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, budowa lub przebudowa zjazdu wymaga uzyskania, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę. Przebudowa w myśl powołanego przepisu nie jest tożsama z pojęciem przebudowy w myśl przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, gdyż obejmuje ona również roboty budowlane polegające na remoncie obiektu. Planowana inwestycja ma polegać na remoncie istniejącego zjazdu. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego roboty te wymagają zgłoszenia właściwemu organowi.
Skarżący stwierdził ponadto, że nawet w przypadku oceny, iż planowana inwestycja polega na przebudowie zjazdu, również wymaga ona zgłoszenia właściwemu organowi zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 12 Prawa budowlanego. Przebudowa zjazdu dokonywana jest bowiem w obrębie pasa drogowego zaś decyzja zarządcy drogi zezwalająca na przebudowę zjazdu stanowi dla inwestora podstawę do oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania częścią gruntu pasa drogowego na cele budowlane. Zjazd powinien być zatem uznany za drogę, której przebudowa w myśl powołanych przepisów wymaga dokonania jedynie zgłoszenia a organem właściwym do dokonania zgłoszenia jego przebudowy jest starosta.
Skarżący wskazał, że fakt, iż zgodnie z art. 4 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zjazd nie jest częścią drogi publicznej, nie oznacza, że nie można zjazdu zaliczyć do ogólnej kategorii dróg w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 12 Prawa budowlanego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
Wniesienie sprzeciwu w niniejszej sprawie nastąpiło na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 207 poz. 2016 z 2003 r. ze zm.) z uwagi na fakt, iż zgłoszone roboty polegające na przebudowie zjazdu wymagają pozwolenia na budowę.
Zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego wykonanie robót budowlanych wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a przypadki zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę ustawodawca enumeratywnie wyszczególnił w treści art. 29 Prawa budowlanego.
Definicja zjazdu przewidziana w art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 ze zm.) określa, iż zjazd stanowi połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zjazd w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych nie jest zatem elementem drogi. W art. 29 Prawa budowlanego nie wymieniono w osobnym punkcie robót polegających na budowie zjazdu, jako zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, co zgodnie z ogólną regułą przewidzianą w art. 28 prawa budowanego przemawiać by mogło za uznaniem, iż roboty te wymagają pozwolenia na budowę.
W ustawie o drogach publicznych w art. 29 ust. 3 pkt 1, ustawodawca wskazał jednak, iż w zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu - jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku uzyskania przed rozpoczęciem prac budowlanych pozwolenia na budowę, a w przypadku przebudowy zjazdu dokonania zgłoszenia budowy albo wykonania robót budowlanych oraz uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym. Z przepisu tego wynika, iż w zezwoleniu na przebudowę zjazdu zamieszcza się pouczenie o obowiązku dokonania zgłoszenia budowy. Treść art. 29 ust. 3 pkt 1 ustawy o drogach publicznych została wprowadzona ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U nr 163 poz. 1364).
Zgodnie z założeniem niesprzeczności systemu prawa, regulacja przewidziana w art. 29 ust. 3 pkt 1 ustawy o drogach publicznych winna być zgodna z przepisami Prawa budowlanego. Zapewnienie tej zgodności jest możliwe w przypadku uznania, że pojęcie zjazdu przewidziane w ustawie o drogach publicznych nie znajduje zastosowania na gruncie przepisów Prawa budowlanego, a ustawodawca w treści art. 29 ust. 2 pkt 12 prawa budowlanego, zwalniającego z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę przebudowę dróg, pojęciem przebudowy dróg obejmuje również przebudowę zjazdów z tych dróg.
Przepis art. 29 ust. 2 pkt 12 Prawa budowlanego stanowi, iż pozwolenia na budowę nie wymaga przebudowa dróg, torów i urządzeń kolejowych. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 wykonanie takich robót wymaga zgłoszenia. Droga, stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, a więc całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Zjazd z drogi, w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, może być zatem traktowany jako element tej budowli.
W ocenie Sądu, zaistniałe wątpliwości w interpretacji obu ustaw w tym zakresie są wynikiem zmiany ustawy o drogach publicznych wprowadzonej ustawą z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 200, poz. 1953). W poprzednim stanie prawnym w ustawie o drogach publicznych zjazd stanowił bowiem element drogi i jego przebudowa podlegała zgłoszeniu. Dokonana zmiana polegająca na wprowadzeniu definicji zjazdu spowodowała wyodrębnienie zjazdu jako odrębnego obiektu w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Dokonując tej zmiany, ustawodawca nie wprowadził w Prawie budowlanym zmiany dostosowującej treść art. 29 do nowego brzmienia art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych. Zdaniem Sądu, zamiarem ustawodawcy nie była jednak zmiana zasad Prawa budowlanego i poddania budowy zjazdu obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę.
Powyższe argumenty przemawiają za uznaniem, iż na gruncie art. 29 ust. 2 pkt 12 Prawa budowlanego, definicja zjazdu przewidziana w ustawie o drogach publicznych, wyodrębniająca go z pojęcia drogi nie powinna być stosowana, a przebudowa zjazdu podlega zgłoszeniu jako przebudowa elementu drogi.
Interpretacja taka jest zdaniem Sądu racjonalna, skoro bowiem z obowiązku uzyskania pozwolenia zwolniono przebudowę dróg, to wnioskując a maiori ad minus tym bardziej przebudowa elementu związanego z funkcjonowaniem drogi, jakim jest zjazd, nie powinna wymagać uzyskania pozwolenia. Zjazd z drogi, co do zasady, jest bowiem elementem mniej skomplikowanym od względem projektowym i wykonawczym i mniej uczęszczanym niż droga. Jego przebudowa nie powinna być zatem poddana surowszym rygorom nie przebudowa drogi.
Wskazać należy, iż na gruncie Prawa budowlanego – w załączniku do tej ustawy do kategorii IV zaliczono elementy dróg publicznych i kolejowych dróg szynowych jak: skrzyżowania i węzły, wjazdy, zjazdy, przejazdy, perony i rampy. Załącznik ten znajduje zastosowanie w przypadkach określonych w art. 49 ust. 2 i art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, dotyczących wymiaru opłaty legalizacyjnej związanej z wykonaniem robót budowlanych bez pozwolenia oraz stwierdzenia nieprawidłowości w czasie kontroli budowy w celu stwierdzenia jej zgodności z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Ustawodawca w tym akcie prawnym potraktował zatem zjazd z drogi jako element drogi. Oba akty prawne – Prawo budowlane i ustawa o drogach publicznych mają tę sama rangę – ustawy. W sytuacji odmiennego uregulowania zakresu pojęcia drogi na gruncie Prawa budowlanego brak jest uzasadnionych podstaw do stosowania dla potrzeb tej ustawy definicji przewidzianej w ustawie o drogach publicznych.
Przeciwnie, w sytuacji, gdy na gruncie Prawa budowlanego status zjazdu został uregulowany – jako elementu drogi, stosowanie uregulowania ustawy o drogach publicznych, traktującego zjazd jako element odrębny od drogi, jest w istocie sprzeczne z rozwiązaniem przyjętym w Prawie budowlanym. Wskazać należy, iż interpretacja nakazująca stosowanie definicji zjazdu przewidzianej w ustawie o drogach publicznych do unormowań Prawa budowlanego w przypadku postępowania dotyczącego samowolnej przebudowy zjazdu, doprowadziłaby do stosowania sprzecznych definicji zjazdu w jednym postępowaniu. Stwierdzenie, iż zjazd jest, zgodnie z ustawą o drogach publicznych, elementem odrębnym od drogi, prowadzi do wniosku, iż przebudowa zjazdu wymaga pozwolenia na budowę. Konsekwencją tego jest uznanie, iż samowolna realizacja takiej inwestycji skutkować winna nałożeniem opłaty legalizacyjnej ustalonej w oparciu o art. 49 ust. 2 w związku z art. 59 f ust. 1, odwołujących się do załącznika, w którym ustawodawca potraktował zjazd jako element drogi.
Jednoczesne zastosowanie do jednego obiektu na gruncie tej samej ustawy na początku – do oceny czy inwestycja wymaga pozwolenia na budowę czy też zgłoszenia normy traktującej zjazd jako budowlę odrębną od drogi, a następnie dla celów wymierzenia opłaty legalizacyjnej jako elementu drogi jest niekonsekwentne i prowadzi do niespójności w definiowaniu tego obiektu w jednym postępowaniu. Nadto wskazać należy, iż w postępowaniu dotyczącym samowolnej przebudowy zjazdu, kwalifikacja zjazdu jako elementu drogi bądź obiektu odrębnego od drogi, ma znaczenie dla wymiaru opłaty legalizacyjnej. W przypadku samowolnej przebudowy zjazdu bez zgłoszenia, traktowanego jako element drogi, znajdowałby bowiem zastosowanie - tak jak w przypadku samowolnej przebudowy drogi - art. 49 b ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego, przewidujący inną stawkę wymiaru opłaty.
Zarzut skargi, iż roboty polegające na przebudowie zjazdu podlegają obowiązkowi zgłoszenia, a nie obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę jest zatem uzasadniony.
Za uzasadniony uznać także należy zarzut, iż organ nie wyjaśnił zakresu robót, które zostały objęte zgłoszeniem. Z tytułu projektu robót wynika, iż prace te mają charakter remontu, a więc robót podlegających zgłoszeniu zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego. Natomiast w wydanej decyzji Zarządu Dróg Wojewódzkich z dnia 24 czerwca 2009 r. Nr [...] zezwolono na przebudowę zjazdu. W decyzji tej nie opisano jednak zakresu planowanych robót. Nie wynika z niej zatem czy organ wydający pozwolenie na budowę winien ocenić te roboty jako przebudowę czy też remont w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego. W aktach brak jest projektu robót, a organ nie wzywał inwestora do jego przedłożenia, co umożliwiłoby dokonanie ustaleń w tym zakresie. Okoliczności te nie mają jednak znaczenia dla rozpatrzenia sprawy z uwagi na przyjętą przez Sąd interpretację treści art. 29 ust. 2 pkt 12 Prawa budowlanego.
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd, w związku z naruszeniem prawa materialnego art. 29 ust. 2 pkt 12 Prawa budowlanego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpatrując sprawę organ winien uwzględnić zawarte w uzasadnieniu wskazania Sądu i dokonaną ocenę prawną.
Na podstawie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, że uchylona decyzja nie może być wykonana.
W związku z uwzględnieniem skargi, Sąd na podstawie art. 200 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził na rzecz skarżącego kwotę 500 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania - uiszczonego w sprawie wpisu sądowego.