Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 22 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 48/23

Uzasadnienie

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Wnioskiem z 13 maja 2022 r. A. Z. (dalej: "Wnioskodawca", "Strona", "Skarżący") wystąpił do Wójta Gminy M. (dalej: "Wójt", "organ pierwszej instancji") o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką D. Z. Decyzją z 14 czerwca 2022 r. Wójt, na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1b i ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615) - dalej: "u.ś.r.", odmówił Stronie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.

Organ pierwszej instancji ocenił, że w sprawie brak jest związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem przez Wnioskodawcę zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką a zakresem sprawowanej opieki (niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.). Ponadto niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała powyżej 25. roku życia (art. 17 ust. 1b u.ś.r.). Wójt wskazał również, że D. Z. pozostaje w związku małżeńskim ze S. Z., który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.).

W wyniku wniesionego od powyższej decyzji odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z 10 listopada 2022 r. utrzymało ją w mocy.

Kolegium nie podzieliło stanowiska Wójta w kwestii zaistnienia w sprawie negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. W ocenie organu odwoławczego nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana przez Trybunał Konstytucyjny (dalej: "TK") za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (wyrok z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13). Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych Kolegium podniosło, że ww. wyrok przesądza o tym, iż organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., tj. z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została przez TK ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

Organ odwoławczy uznał natomiast za prawidłowe ustalenie organu pierwszej instancji, że w sprawie brak jest związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją przez Stronę z zatrudnienia a koniecznością sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. W tym zakresie Kolegium podkreśliło, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest świadczeniem należnym za samo sprawowanie opieki, jest to świadczenie należne za rezygnację z aktywności zawodowej wymuszoną koniecznością sprawowania opieki nad najbliższą osobą. Wskazano, że treść art. 17 ust. 1 u.ś.r. ustanawia szereg przesłanek, które muszą zostać spełnione łącznie, aby wnioskodawca mógł otrzymać świadczenie. Główną przesłanką jest istnienie związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki a rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej osoby sprawującej opiekę.

W świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. rezygnacja z aktywności zawodowej musi być wymuszona przez konieczność sprawowania opieki nad chorym, zaś rozmiar tej opieki musi być na tyle duży, aby uniemożliwiał on podjęcie lub wykonywanie pracy zarobkowej.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy wskazał, że z wykazu czynności wykonywanych podczas opieki nad matką, wyjaśnień Wnioskodawcy oraz przeprowadzonego w dniu 30 maja 2022 r. wywiadu środowiskowego wynika, iż D. Z. choruje na nadciśnienie tętnicze i cukrzycę typu II. Strona pomaga matce przy czynnościach higienicznych (kąpiel) i korzystaniu z toalety, wykonuje masaż, podaje posiłki i leki, a po posiłkach ćwiczy z matką. Poza tym sprząta, robi zakupy, pierze, prasuje i przygotowuje posiłki. Kolegium przyznało, że matka Wnioskodawcy niewątpliwie wymaga pomocy, Strona opiekuje się matką, przy czym w opiece tej korzysta z pomocy ojca S. Z. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że matka Strony wymaga pomocy przede wszystkim w godzinach rannych i wieczornych, zatem przy odpowiedniej organizacji i pomocy ojca oraz korzystając z możliwości z pomocy w formie usług opiekuńczych, świadczonej przez opiekunki domowe, Wnioskodawca byłby w stanie podjąć zatrudnienie na część etatu.

Analizując sytuację zawodową Strony Kolegium wskazało, że ze świadectwa ostatniego miejsca pracy wynika, iż było to zatrudnienie na 1/4 etatu i ustało w 2019 r.

Z kolei z zaświadczenia z urzędu pracy wynika, że kariera zawodowa Wnioskodawcy polegała jedynie na podejmowaniu zatrudnienia, aby potem pobierać, przez ustawowy okres, zasiłek dla bezrobotnych. Organ odwoławczy podał, że od 5 czerwca 2020 r. A. Z. pobiera z tytułu opieki nad matką specjalny zasiłek opiekuńczy.

Zdaniem Kolegium zasadnicza część czynności podejmowanych przez Stronę, tj. robienie zakupów, przygotowywanie posiłków, pranie, sprzątanie, zapełnianie i opróżnianie zmywarki oraz umawianie wizyt lekarskich, nie ma związku ze sprawowaniem opieki nad matką. Są to czynności, które wykonują również osoby zatrudnione w pełnym wymiarze czasu pracy. Poza tym podawanie posiłków, leków, realizacja recept, czytanie, rozmowa, czy też przygotowanie odzieży nie są czynnościami czasochłonnymi, a wskazane czynności opiekuńcze związane tylko z osobistą opieką nad osobą niepełnosprawną nie powinny stanowić przeszkody w podjęciu zatrudnienia, w szczególności przy możliwości korzystania z oferowanych przez ośrodek pomocy społecznej usług opiekuńczych. Organ odwoławczy zgodził się z oceną organu pierwszej instancji dotyczącą przesłanki rezygnacji z zatrudnienia, która rzeczywiście nie mogła mieć związku z koniecznością opieki nad matką, skoro przez 24 lata (od 1996 r. do 2020 r.) Wnioskodawca przepracował niespełna 9 lat, a przez 15 lat był bezrobotny, przy czym ostatnie zatrudnienie również miało charakter pracy sezonowej, krótkookresowej.

Końcowo organ odwoławczy wskazał, że D. Z. pozostaje w związku małżeńskim ze S. Z., który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Oznacza to, że w sprawie zachodzi również przesłanka negatywna nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.). Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych Kolegium podniosło, że ograniczenie ustawowego prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. ze względu na sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim wyłącznie do sytuacji, w której współmałżonek takiej osoby legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi wyjątek, którego nie można poddawać rozszerzającej wykładni, skoro wyjątek ten wynika z nadania przez ustawodawcę szczególnego charakteru istniejącym między małżonkami relacjom i więzom prawnym.

Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego przysługuje zatem dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy dla okoliczności faktycznych sprawy. Podkreślono, że realizacja tego obowiązku może przybrać formę świadczeń osobistych, sprawowania opieki lub też może mieć wymiar finansowy, finansowania osoby, która w miejsce małżonka (i w ramach jego obowiązku alimentacyjnego) będzie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym współmałżonkiem.

W skardze na decyzję organu odwoławczego A. Z., reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, zarzucił jej:

1. 1. rażącą obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że Stronie nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy matka Skarżącego pozostaje w związku małżeńskim, a jej mąż nie legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym;
2. 2. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez Stronę w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Stawiając powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie Skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania i zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wniesiono również o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi zarzucono, że wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. dokonana przez organ odwoławczy prowadzi do wyników sprzecznych z przepisami tej ustawy oraz przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1359 ze zm.) - dalej: "k.r.o.". Wskazano, że zgodnie z zamiarem ustawodawcy świadczenie pielęgnacyjne ma stanowić formę wsparcia rodziny pozostającej nie tylko w trudnej sytuacji materialnej, ale i faktycznej, spowodowanej koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą jej wymagającą, ze względu na swój stan zdrowia. Pozostając bowiem wyłącznie przy wyniku wykładni językowej tego przepisu należałoby uznać, że świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym małżonkiem przysługiwałoby wyłącznie współmałżonkowi, który sam legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czyli takiemu, który faktycznej opieki nie może sprawować z uwagi na swoją własną niepełnosprawność.

Poprzestanie na wykładni językowej i niezastosowanie wykładni systemowej i celowościowej tego przepisu jest tym samym niewystarczające. Podkreślono, że wykładnia celowościowa i systemowa uwzględnia konstytucyjne zasady równości wobec prawa i ochrony rodziny, a także nakazy zapewnienia rodzinie w uzasadnionych wypadkach prawa do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych oraz pomocy osobom niepełnosprawnym w zabezpieczeniu egzystencji.

W dalszej kolejności podniesiono, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która nie musi być opieką całodobową. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych wskazano, że warunku "stałej" opieki nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała w sensie trwałości, zaś długotrwała w sensie rozciągłości w czasie, jako opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności warunkujących egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka. Istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., jest więc nie tylko jej stałość i ciągłość, ale także zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą jest sprawowana; zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić.

W ocenie strony skarżącej nie sposób przyjąć, że skoro pomoc (opieka) świadczona przez Skarżącego matce nie jest wykonywana przez całą dobę (a jedynie we wskazanych godzinach), to tym samym nie można mówić o opiece "stałej i długoterminowej" w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Zaznaczono, że w sprawowaniu opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., chodzi przede wszystkim o pomoc w zapewnieniu zaspokojenia normalnych, podstawowych i codziennych potrzeb egzystencjalnych osobie niepełnosprawnej, których ta z uwagi na stopień niepełnosprawności (schorowania) nie jest w stanie sobie sama zapewnić.

Kolegium w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 10 listopada 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy M. z 14 czerwca 2022 r. odmawiającą A. Z. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką D. Z. Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są przepisy u.ś.r., która w art. 17 szczegółowo określa przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia mającego w określonym stopniu rekompensować brak możliwości świadczenia pracy w związku z opieką, jaką sprawuje nad osobą niepełnosprawną. Wskazane przez ustawę przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1. 1) matce lub ojcu,
2. 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3. 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4. 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
5. - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W myśl art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1. 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
2. 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
3. 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Z art. 17 ust. 1b u.ś.r. wynika z kolei, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.).

W niniejszej sprawie organy obu instancji odmówiły przyznania Skarżącemu wnioskowanego świadczenia, aczkolwiek analiza uzasadnień decyzji wydanych przez organy daje asumpt do przyjęcia, że ich rozstrzygnięcia uwarunkowane były ustaleniem częściowo odmiennych przesłanek negatywnych.

Organ pierwszej instancji stanął na stanowisku, że w sprawie nie została spełniona m.in. przesłanka warunkująca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego zakreślona przez art. 17 ust. 1b u.ś.r., gdyż niepełnosprawność matki Skarżącego, zgodnie z wydanym względem niej orzeczeniem, powstała w wieku, który nie mieści się w przedziale wiekowym zakreślonym we wskazanym przepisie. Organy obu instancji uznały natomiast, że w sprawie zaistniała m.in. negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., gdyż matka Skarżącego pozostaje w związku małżeńskim, a jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do argumentacji zaprezentowanej przez Wójta w zakresie mającym za przedmiot zastosowanie w sprawie art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy wskazać, że orzecznictwo sądów administracyjnych zdążyło już uporać się ze sporem prawnym co do tego, czy na gruncie obowiązujących przepisów opiekunowi może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 u.ś.r., pomimo że niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej, która pozostaje pod jego opieką (stosownie do treści art. 17 ust. 1b u.ś.r.), nie powstała przed ukończeniem 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej.

W tym miejscu należy wskazać, że w punkcie drugim wyroku z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (OTK-A 2014/9/104) TK orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r.

w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Skoro w powołanym wyroku została stwierdzona niezgodność we wskazanym zakresie przepisu u.ś.r. z Konstytucją, to sąd administracyjny nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę lub ją pomijać.

Przywołany wyżej wyrok odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela stanowisko wyrażone w jednolitym obecnie orzecznictwie sądów administracyjnych, według którego wyrok Trybunału z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 przesądza o tym, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., tj. z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została przez TK ostatecznie uznana za niekonstytucyjną (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA"):

z 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 40/20, z 26 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 479/16, z 10 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1512/16, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji było zatem w analizowanym zakresie a limine wadliwe, co słusznie dostrzegł organ odwoławczy.

Ocenie poddać w tej sytuacji należało negatywne ustalenie organów, a mianowicie, czy okoliczność, że mąż niepełnosprawnej w stopniu znacznym D. Z. nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności pozbawia Skarżącego prawa do otrzymania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.

Należy wskazać, że wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. dokonywana przez sądy administracyjne nie była do tej pory jednolita. W judykaturze ukształtowały się na tle interpretacji tego przepisu dwa rozbieżne stanowiska, które w odmienny sposób odnosiły się do tego, pod jakim warunkiem osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz opiekunowie osób pozostających w związku małżeńskim mogą nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy żyją rodzice osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione z nią w pierwszym stopniu lub małżonek osoby wymagającej opieki.

Według pierwszego stanowiska, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób innych (tj. innych niż: matka, ojciec, opiekun faktyczny dziecka, osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej), na których zgodnie z przepisami k.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny względem podopiecznego w dalszej kolejności, powstaje nie tylko w sytuacji, gdy osoby zobowiązane do alimentacji w bliższym stopniu oraz współmałżonek osoby wymagającej wsparcia legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale także wówczas, gdy osoby te z przyczyn obiektywnych nie są w stanie realnie sprawować opieki.

W odniesieniu do wykładni art. 17 ust. 1a u.ś.r. pogląd taki został wyrażony w wyrokach NSA: z 21 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 829/16, z 14 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1939/18, z 16 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1115/19, z 7 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2831/19 i z 25 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 2161/20. Przyjęto w nich, że wykładnia językowa art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjny nakaz ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP) oraz wynikającą z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP zasadę szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Podkreślano, że formalistyczna wykładnia tych przepisów może prowadzić do pozbawienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jedynej osoby mogącej faktycznie sprawować opiekę nad osobą z niepełnosprawnością.

Dlatego formalnego ograniczenia wynikającego z art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie można stosować w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów nie może realizować swych obowiązków, a obowiązki te realizuje inna osoba, zobowiązana do alimentacji w dalszej kolejności.

Analogicznie stanowisko w odniesieniu do przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. NSA zajął w wyrokach: z 25 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1899/12, z 13 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1526/12, z 20 września 2013 r. sygn. akt I OSK 46/13, z 6 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 251/14, z 13 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1230/14, z 18 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1200/14, z 25 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 2103/20, z 14 lipca 2021 r. sygn. akt I OSK 394/21, z 10 grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK 817/21. W uzasadnieniach tych wyroków wskazywano, że pierwszeństwo współmałżonka, ustalone w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., wynika z uwzględnienia regulacji k.r.o., na gruncie której obowiązek alimentacyjny małżonka wyprzedza obowiązek alimentacyjny innych osób. Niemniej jednak art. 132 k.r.o. wyraźnie wskazuje, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe, lub połączone z nadmiernymi trudnościami.

Systemowe odczytanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wskazuje, że możliwość ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w pierwszej kolejności, co do zasady, przysługuje małżonkowi - jeżeli jest zdolny do sprawowania tej opieki. Założenie spójności systemowej przepisów pozwala na wniosek, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. może być odczytywany tylko łącznie z założeniami k.r.o., a to z kolei prowadzi do konstatacji, że w przypadku wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożonego przez osobę, która nie jest w pierwszej kolejności obciążona obowiązkiem alimentacyjnym, badaniu musi podlegać możliwość spełniania tego obowiązku przez współmałżonka. Pozostawanie przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim nie tylko ze współmałżonkiem dotkniętym znacznym stopniem niepełnosprawności, lecz także takim, który nie jest w stanie sprawować efektywnie i realnie opieki, powoduje, że przesłanka negatywna nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. zostaje wyeliminowana.

Wzajemna relacja przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. prowadzi do wniosku, że właściwa wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a tej ustawy wskazuje na pierwszeństwo współmałżonka w możliwości sprawowania bezpośredniej opieki, a w związku z tym ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, nie wyklucza jednak możliwości ubiegania się o to świadczenie osoby zobowiązanej alimentacyjnie na podstawie k.r.o. w dalszej kolejności, a tym samym nie dyskwalifikuje wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego takiej osobie, bez dokonania wszechstronnej oceny podstaw zgłoszonego żądania.

W ramach drugiego stanowiska NSA przyjmował, że uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego osób innych (tj. innych niż: matka, ojciec, opiekun faktyczny dziecka, osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej), na których zgodnie z przepisami k.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny względem podopiecznego, powstaje tylko wtedy, gdy osoby zobowiązane do alimentacji w bliższym stopniu oraz współmałżonek osoby wymagającej wsparcia legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności. Taki pogląd dotyczący wykładni art. 17 ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. został wyrażony w wyrokach NSA: z 20 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 3283/14, z 23 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2462/19, z 24 lutego 2021 r. sygn. akt

I OSK 2391/20, z 19 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 229/21, z 17 czerwca 2021 r. sygn. akt

I OSK 371/21, z 14 października 2021 r. sygn. akt I OSK 575/21, z 26 października 2021 r. sygn. akt I OSK 700/21, z 2 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 997/21.

Będąca przedmiotem ww. rozbieżności kwestia została przesądzona w uchwale siedmiu sędziów NSA z 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22 (ONSAiWSA 2023/1/2), w której stwierdzono, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.), natomiast warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.).

Należy wskazać, że powyższa uchwała została podjęta w trybie art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a., który stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny podejmuje uchwały mające na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Należy również podkreślić, że uchwała ta ma tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 P.p.s.a., który nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu NSA. Skład, który nie podziela wspomnianego stanowiska, może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi powiększonemu (tak: B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu administracyjnymi. Komentarz, Wydanie II, Kantor Wydawniczy Zakamycze 2006, s. 441).

W uzasadnieniu powyższej uchwały NSA wskazał m.in., że z punktu widzenia języka kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. NSA wskazał, że stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 573 ze zm.) - dalej: "ustawa o rehabilitacji". Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami tej ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy.

Pod względem językowym przepis nie budzi zatem wątpliwości, ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego, legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. Jak należy rozumieć orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wynika z przepisów ustawy o rehabilitacji. Regulację w niej zawartą, dotyczącą orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, w tym znacznym stopniu niepełnosprawności, można traktować jak przypadek definicji legalnej tego rodzaju orzeczenia.

W uzasadnieniu omawianej uchwały NSA wskazał również, że w kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów k.r.o., a u.ś.r. zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach k.r.o., co bynajmniej nie świadczy o braku spójności systemowej. Koherencja taka nie jest wszak konieczna - brak jest odesłania do stosowania przepisów k.r.o. w szerszym zakresie, a przedmiot regulacji obu aktów prawnych jest różny. Wskazując na osoby zobowiązane do alimentacji względem osoby wymagającej opieki u.ś.r. w szczególności nie wymaga, aby ich obowiązek alimentacyjny pod postacią obowiązku dostarczania środków utrzymania się zrealizował, dotyczy to w szczególności podejmowania się opieki dorosłych osób niepełnosprawnych mających własne środki wystarczające na pokrycie kosztów utrzymania i opieki.

NSA zaznaczył, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest w żadnym zakresie uzależnione od sytuacji materialnej osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki, kwestie te nie są badane w postępowaniu, nie ma zatem podstaw, aby na wykładnię przepisów regulujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miały oddziaływać przesłanki z art. 132 k.r.o. regulujące kolejność realizowania się obowiązku alimentacyjnego. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego u.ś.r. ma charakter autonomiczny i brak podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a, czy art. 17 ust. 1a u.ś.r. powinny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 k.r.o. i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym.

W omawianej uchwale NSA zwrócił również uwagę, że rozbieżność w orzecznictwie i wątpliwości interpretacyjne nie dotyczyły rozumienia tekstu prawnego, spowodowanego jego niejednoznacznością, ale kwestii odstąpienia od jednoznacznego brzmienia przepisów i stosowania ich z pominięciem warunków wprost w nim wyrażonych, czyli z pominięciem fragmentu przepisu, który musiałby zostać uznany nie tyle ze zbędny, co za niedopuszczalny, rażąco naruszający Konstytucję RP, prowadzący do sprzeczności z chronionymi przez nią wartościami.

W konsekwencji należy przyjąć, że w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem pierwszeństwa małżonka osoby wymagającej opieki jako zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd podziela stanowisko organów, które prawidłowo wskazały na istnienie negatywnej przesłanki do przyznania Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego, wynikającej z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., gdyż w przypadku sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom wymienionym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skoro matka Skarżącego pozostawała w związku małżeńskim, a jej mąż nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to ze względu na jednoznaczne brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego było niedopuszczalne.

W ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do stwierdzenia, że żądane świadczenie pielęgnacyjne - z uwagi na fakt, że osoba wymagająca opieki pozostawała w związku małżeńskim, a małżonek nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - nie może być przyznane. Wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wskazuje, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena, czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Ani orzekające w sprawie organy ani sąd administracyjny nie mają wiadomości specjalnych, które pozwalałyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia małżonka zobowiązanego do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Rygoryzm spornego przepisu, którego brzmienie jest jednoznaczne w swej treści, odpowiada celom u.ś.r.

Nie można jednocześnie tracić z pola widzenia faktu, że art. 17 ust. 5 pkt 2 u.ś.r. stanowi wyjątek, którego nie można poddawać rozszerzającej wykładni, skoro jest on konsekwencją nadania przez ustawodawcę szczególnego charakteru relacjom i więzom prawnym istniejącym między małżonkami.

W związku z powyższym Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja została oparta na prawidłowej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który pozwolił na ustalenie zasadniczych okoliczności sprawy, a więc nielegitymowania się przez małżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ustalenia poczynione w tym zakresie znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zawierającym uzasadnienie faktyczne i prawne podjętego przez organ rozstrzygnięcia, które w ocenie Sądu odpowiada prawu. Skoro S.Z. nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności należało uznać, że w sprawie zaistniała negatywna przesłanka skutkująca odmową przyznania Skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.).

Podsumowując Sąd stwierdza, że postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie kontrolowanych w sprawie decyzji zostało przeprowadzone zgodnie z wymogami przewidzianymi w k.p.a. Organy podjęły czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zebrały i rozpatrzyły w sposób wyczerpujący materiał dowodowy prowadzący do wydania decyzji odmownej sporządzonej zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. W jej motywach organ odwoławczy wyjaśnił przyczyny natury faktycznej i prawnej, które zadecydowały o jej podjęciu.

Odnosząc się końcowo do okoliczności wskazanej przez pełnomocnika Skarżącego w piśmie z 21 listopada 2022 r., tj. śmierci S. Z., należy zauważyć, że nastąpiła ona 7 listopada 2022 r. Śmierć nastąpiła wprawdzie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy, ale o okoliczności tej Kolegium dowiedziało się 24 listopada 2022 r. (data wpływu do organu odwoławczego pisma pełnomocnika Strony z 21 listopada 2022 r.). Tym samym, wydając w dniu 10 listopada 2022 r. decyzję Kolegium nie wiedziało o śmierci S. Z. Należy wskazać, że w art. 133 § 1 P.p.s.a. przyjęto zasadę, iż sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy. Oznacza, że sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu (czynności). Zmiana stanu faktycznego lub prawnego, która nastąpiła po wydaniu zaskarżonego aktu (czynności) zasadniczo nie podlega uwzględnieniu.

Sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną. Sąd ten bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone, odpowiadają prawu (zob. wyrok NSA z 19 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 3574/19). Śmierć S. Z. ma dla niniejszej sprawy takie znaczenie, że 7 listopada 2022 r. ustała negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Należy jednak wskazać, że zgodnie z art. 24 ust. 2 tej ustawy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego.

W konsekwencji, data złożenia przez Stronę kolejnego wniosku w sprawie spowoduje - w przypadku spełnienia przesłanek ustawowych - ustalenie innej daty początkowej przyznania świadczenia, co oznacza zmianę stanu faktycznego sprawy, który nie jest już tożsamy ze stanem faktycznym, jaki istniał w sprawie zakończonej odmowną decyzją (tak NSA w wyroku z 8 lutego 2023 r. sygn. akt I OSK 1783/22).

Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 w zw. z art. 120 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną.

Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 P.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie złożyła strona skarżąca w skardze (k. 2v akt sądowych), a organ administracji publicznej w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.[pic]