Uzasadnienie
R. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 27 listopada 2019 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 11 października 2019 r. o nałożeniu na skarżącego grzywny w celu przymuszenia do wykonania określonego obowiązku.
Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z dnia 31 października 2018 r., nr [..], Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej, na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1313 ze zm.), zwanej dalej u.S.P., nakazał R. S. usunięcie materiałów palnych składowanych w odległości mniejszej niż 4 metry od granicy sąsiednich działek na terenie działki budowlanej zlokalizowanej w G. przy ul. M., w terminie do dnia 31 grudnia 2018 r. Z uzasadnienia decyzji wynikało, że w toku czynności kontrolno – rozpoznawczych na terenie wskazanej działki, której właścicielem jest R. S., ustalono, że bezpośrednio przy granicy z działkami sąsiednimi składowane są materiały palne, meble, kartony, odzież), co jest niezgodne z § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej. Organ stwierdził, że występowanie takiego składowiska na terenie nieruchomości stwarza zagrożenie dla sąsiednich działek, ale również dla ekip ratowniczych. Za nałożeniem obowiązku usunięcia składowanych przedmiotów przemawia ważny interes społeczny.
Decyzją z dnia 7 lutego 2019 r., nr [..], organ zmienił powyższą decyzję w zakresie terminu wykonania nałożonego obowiązku przesuwając go na dzień 30 marca 2019 r.
Upomnieniem z dnia 12 lipca 2019 r. wezwano R. S. do usunięcia materiałów palnych zgromadzonych na przedmiotowej działce, a wezwanie to adresat odebrał w dniu 17 lipca 2019 r.
W toku oględzin przeprowadzonych na nieruchomości przy ul. M. w G. w dniu 5 września 2019 r. Komendant Miejski Straży Pożarnej potwierdził nieprzerwane zaleganie materiałów palnych.
Wobec tego, jako uprawniony wierzyciel, organ w dniu 11 października 2019 r., wystawił wobec zobowiązanego tytuł wykonawczy nr [..], opatrzony klauzulą o skierowaniu do egzekucji administracyjnej z pouczeniem o prawie wniesienia zarzutu co do prowadzenia postępowania egzekucyjnego.
Postanowieniem z dnia 11 października 2019 r., nr [..], na podstawie art. 20 § 1 pkt 4, art. 119 § 1 i § 2, art. 120 § 1, art. 121 § 2, art. 122 § 1 i § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 11a ust. 1 w związku żart. 26 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej nałożył na skarżącego grzywnę w wysokości 3000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku usunięcia składowanych materiałów palnych. W uzasadnieniu wskazano, że wysokość grzywny - 3000,00 zł - stanowi 30% maksymalnej dopuszczalnej stawki i będzie wystarczającą formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania. Podkreślono, że zastosowanego środka egzekucyjnego nie uzależnia się od sytuacji osobistej i majątkowej zobowiązanego. Podkreślono, że zastosowanie grzywny jest mniej dolegliwe niż wykonanie zastępcze, z którym wiązałyby się nieodwracalne skutki dla skarżącego, albowiem pozostawia mu wybór wykonawcy robót, a tym samym wpływ na koszty.
Poza tym, zgodnie z art. 125 i art. 126 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku nałożona grzywna podlega umorzeniu lub zwrotowi. Słuszny interes strony oraz interes społeczny przemawia za jak najszybszym wykonaniem obowiązku.
Rozpoznając zażalenie R.S. na powyższe postanowienie Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej postanowieniem z dnia 27 listopada 2019 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że stan faktyczny naruszający przepisy przeciwpożarowe na terenie nieruchomości przy ul. M. w G. trwa już ponad rok i skarżący przez ten okres nie podjął żadnych czynności zmierzających do usunięcia nieprawidłowości w zakresie wymagań przeciwpożarowych. W związku z powyższym organ I instancji podjął zasadne działania egzekucyjne i nałożył grzywnę w celu przymuszenia. Możliwość umorzenia lub zwrotu grzywny w celu przymuszenia sprawia, że dolegliwość tego środka egzekucyjnego w przypadku wykonania obowiązku jest znikoma.
W skardze R. S. wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji i odstąpienie od nałożenia grzywny. Skarżący wskazał, że co prawda jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości, jednak mieszka tam nie on, lecz jego rodzice. Jego ojciec cierpi na chorobę przejawiającą się syndromem zbieractwa i agresywnie reaguje na próby uprzątnięcia posesji przez skarżącego, co powoduje, że nie ma on możliwości zrobienia porządku. Wobec tego to jego ojciec, wcześniej już karany mandatami za to samo przewinienie, powinien być obciążony obowiązkiem uprzątnięcia działki, tym bardziej, że w trakcie oględzin w dniu 10 lipca 2019 r. i 5 września 2019 r. był ustnie zobowiązany do usunięcia materiałów palnych.
W ocenie skarżącego, brak możliwości uprzątnięcia działki powinien przesądzić o niekaraniu go za czyny, których nie jest sprawcą, a nakładanie na niego tak wysokich kar finansowych spowoduje jego niewypłacalność. Obecnie w miarę możliwości finansowych uprząta posesję przy ul. M. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie.
Przeprowadzona przez Sąd ocena zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia doprowadziła do wniosku, że kwestionowany akt nie narusza przepisów prawa w stopniu, który uzasadniałby uwzględnienie skargi i uchylenie postanowienia, stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. W szczególności, organ nie dopuścił się uchybień w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm.), zwanej dalej u.p.e.a.
Sąd kontrolował w niniejszej sprawie zgodność z prawem postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej postanowieniem z dnia 27 listopada 2019 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 11 października 2019 r. nakładające grzywnę w celu przymuszenia do wykonania przez skarżącego jako właściciela nieruchomości położonej w G. przy ul. M. ostatecznie określonego w decyzji administracyjnej obowiązku usunięcia materiałów palnych tam składowanych.
Materialnoprawną podstawą wydanych rozstrzygnięć są przepisy u.p.e.a.
Zgodnie z art. 6 § 1 u.p.e.a. w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Ze wskazanego przepisu w doktrynie i orzecznictwie wywodzi się istnienie zasady prawnego obowiązku prowadzenia egzekucji administracyjnej. Przyjmuje się, że zasada ta polega na tym, że jeżeli zobowiązany nie wykona obowiązku dobrowolnie, wierzyciel musi podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Wierzyciel nie może kierować się własnym uznaniem, czy wszczynać egzekucję, ale ciąży na nim taki obowiązek. Wszczęcie postępowania egzekucyjnego nie zależy zatem od woli wierzyciela (por. R. Hauser, A. Skoczylas, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Legalis/el. 2018 oraz powołane tam orzecznictwo).
Jeżeli więc zobowiązany nie wykona obowiązku dobrowolnie, wierzyciel powinien podjąć działania zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Czynnościami tymi są m.in.: przesłanie zobowiązanemu pisemnego upomnienia (art. 15), wystawienie tytułu wykonawczego i złożenie wniosku o wszczęcie egzekucji (art. 26 § 1), wskazanie środka egzekucyjnego (art. 28). W związku z tym, że zobowiązany powinien bezzwłocznie wykonać obowiązek, który stał się wymagalny, to i na wierzycielu ciąży powinność podejmowania odpowiednich czynności bez zbędnej zwłoki (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 września 2010 r., VII SA/Wa 1005/10, Legalis).
Akta sprawy potwierdzają prawidłowość podejmowanych przez organ czynności egzekucyjnych zmierzających do wyegzekwowania nałożonego na skarżącego obowiązku usunięcia składowanych na nieruchomości materiałów palnych. Prawidłowości tych czynności nie kwestionował również skarżący w toku postępowania.
Niekwestionowane w sprawie jest, że decyzją z dnia 31 października 2018 r., zmienioną decyzją z dnia 7 lutego 2019 r., Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej nakazał skarżącemu, jako właścicielowi nieruchomości zlokalizowanej przy ul. M. w G., usunięcie materiałów palnych składowanych na tej działce w odległości mniejszej niż 4 metry od granicy sąsiednich działek w terminie do dnia 30 marca 2019 r. Decyzja ta jest ostateczna. Niesporne w sprawie jest, że skarżący nałożonego na niego obowiązku nie wykonał, co stało się przyczyną wdrożenia postępowania egzekucyjnego mającego na celu doprowadzenie do wykonania przez zobowiązanego nałożonego obowiązku. W niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, że przedmiotowe postanowienie nakładające grzywnę w celu przymuszenia zostało skierowane do adresata decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 31 października 2018 r.
Podnoszona przez skarżącego kwestia, że pomimo tego, że jest właścicielem wskazanej nieruchomości, to jednak pozostaje ona w użytkowaniu jego rodziców, co – jego zdaniem - ma wpływ na możliwości wykonania orzeczonego obowiązku usunięcia materiałów palnych, nie ma wpływu na ocenę legalności zaskarżonego postanowienia. Organ egzekucyjny nie jest uprawniony do dokonywania oceny zgodności z prawem decyzji nakładającej obowiązek i to wynika w sposób oczywisty z treści art. 29 § 1 u.p.e.a., zgodnie z którym organ bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Organ ten nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Badanie dopuszczalności egzekucji nie obejmuje ustalenia, kto powinien być adresatem decyzji. Przy czym zauważyć należy, że fakt, że użytkownikiem wskazanej nieruchomości są rodzice skarżącego jako uprawnieni z tytułu służebności osobistej mieszkania, znany był organowi już na etapie postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia 31 października 2018 r., co nie stało na przeszkodzie nałożeniu na niego przez ten organ egzekwowanego obowiązku, zgodnie z dyspozycją art. 3 ust. 2 i art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 961).
W konsekwencji, dopóki w obrocie pozostaje decyzja ostateczna, obowiązek nią nałożony podlega wykonaniu, a organ egzekucyjny nie jest uprawnionym do merytorycznego badania tej decyzji i nie ma możliwości negowania prawidłowości nałożenia obowiązków.
W niniejszej sprawie skarżący podnosi, że ze względu na chorobę ojca ma trudności z wykonaniem nałożonego obowiązku, albowiem ojciec uniemożliwia mu usuwanie składowanych materiałów. Innymi słowy skarżący nie ma możliwości realizacji nałożonego obowiązku.
Odnosząc się do powyższej kwestii wskazać należy, że niewykonalność obowiązku definiowana jest jako rzeczywisty brak możliwości jego zrealizowania, zarówno dobrowolnego jak i w drodze egzekucji administracyjnej, z powodu wystąpienia określonych okoliczności (L. Klat-Wertelecka, Niewykonalność obowiązku administracyjnoprawnego, Wrocławsko-Lwowskie Zeszyty Prawnicze 2012, s. 280). Obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. Nie mają w tym względzie znaczenia ewentualne utrudnienia w jego realizacji, koszty, a także konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia (por. wyroki NSA z dnia 8 lutego 2006 r., II OSK 509/05, z dnia 19 stycznia 2017 r., II OSK 1064/15, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów, nie stanowią o niewykonalności obowiązku (por. wyroki NSA z dnia 16 października 2018 r., II OSK 2423/16, z dnia 13 listopada 2008 r., II OSK 1365/07, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Podkreślić również należy, że kwestia niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym nie może stanowić skutecznej podstawy zażalenia, a to dlatego, że może ona stanowić podstawę wniesienia zarzutów - art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. Norma art. 122 § 3 u.p.e.a. kreuje rozdzielność środków prawnych służących adresatowi postanowienia, o którym mowa w art. 122 § 1 i 2 u.p.e.a. Kwestia ta zarówno w piśmiennictwie jak i dotychczasowym orzecznictwie NSA jest traktowana jednolicie (zob. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2017 r., II OSK 2606/15, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie jest dopuszczalne powoływanie się we wskazanym postępowaniu zażaleniowym na okoliczności określone w art. 33 u.p.e.a., gdyż zażalenie stanowiłoby wtedy w istocie rzeczy zarzut. Alternatywne ujęcie środków prawnych służących stronie, tj. zarzutów oraz zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny nie może być w postępowaniu zainicjowanym zażaleniem kwestionowana poprzez podnoszenie okoliczności związanych z egzekucją nałożonego obowiązku (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2017 r., II OSK 2394/16, LEX nr 2426967).
W odniesieniu do nałożonego obowiązku niepieniężnego przepisy u.p.e.a. dopuszczają zastosowanie dwóch środków egzekucyjnych: grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego. Z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 u.p.e.a. (zasada racjonalnego działania) oraz w art. 7 § 3 u.p.e.a. (zasada niezbędności), wynika natomiast obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony.
Z kolei art. 119 u.p.e.a. przewiduje, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2). W świetle tego przyjmuje się, że grzywna w celu przymuszenia jest środkiem mniej dotkliwym niż wykonanie zastępcze i stosowana winna być w pierwszej kolejności dla wyegzekwowania nałożonego obowiązku.
Mając to na uwadze, zdaniem Sądu, orzekające w niniejszej sprawie organy dokonały właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia.
Również wysokość grzywny, tj. 3.000 zł, została określona prawidłowo. Należy mieć na uwadze, że kwota grzywny musi być określona w takiej wysokości, aby jej uciążliwość była wystarczającym motywatorem do wykonania nakazu przez zobowiązanego. Grzywna, nie będąc karą, musi być dla strony zobowiązanej na tyle dotkliwa, aby wybrała ona rozwiązanie polegające na dobrowolnym wykonaniu obowiązku we własnym zakresie. W ocenie Sądu, wysokość nałożonej na zobowiązanego kwoty grzywny spełniać będzie swój cel i przyczyni się do realizacji przez niego orzeczonego obowiązku.
Ponadto, należy zauważyć, że stosownie do art. 125 § 1 u.p.e.a., w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Natomiast zgodnie z art. 126 u.p.e.a. na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. To od zobowiązanego zależy zatem, czy wykona nałożony obowiązek, a w konsekwencji, czy poniesie koszty nałożonej grzywny. Sposób wykonania nałożonego obowiązku, uzależniony od indywidulanej sytuacji każdego przypadku, nie może mieć wpływu ani na nałożenie grzywny ani na jej wysokość.
Wobec powyższego należało uznać, że działania organu egzekucyjnego związane z nałożeniem i ustaleniem wysokości grzywny mają swoje oparcie w zasadach postępowania egzekucyjnego, określonych w art. 7 § 2 u.p.e.a. (zasada racjonalnego działania) oraz w art. 7 § 3 u.p.e.a. (zasada niezbędności) i nie naruszają tych zasad.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, w szczególności rozstrzygnięcie to zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 122 § 2 u.p.e.a. Także przeprowadzone przez organy postępowanie uznać należy za prawidłowe. W jego toku należycie wyjaśniono stan faktyczny i prawny sprawy, w konsekwencji czego organy egzekucyjne wykazały, że spełnione zostały przesłanki wymierzenia grzywny w celu przymuszenia, a jej wysokość została w sposób wystarczający uzasadniona. Oceny tej nie zdołały natomiast podważyć zarzuty podniesione w skardze, w tym zarzuty związane z sytuacją osobistą i materialną skarżącego. Nie znajduje podstaw uzależnianie wymierzenia grzywny w celu przymuszenia i jej wysokości od możliwości finansowych zobowiązanego, czy też jego sytuacji osobistej lub zdrowotnej, tym bardziej, że można się uwolnić od zapłacenia nałożonej grzywny wykonując ciążący obowiązek (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2019 r., II OSK 3267/17, LEX nr 2758835).
Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane zgodnie z prawem i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.