Uzasadnienie
Decyzją z dnia 16 lutego 2012 r. Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił E. B. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...] i fragmencie działki nr [...] (obecnie działka nr [...]), obr. [...] w R. W dniu 13 września 2012 r. A. i A. R., właściciele sąsiedniej działki nr [...], w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wystąpili do Starosty z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania ww. decyzji oraz o jej uchylenie i wstrzymanie jej wykonania.
Postanowieniem z dnia 22 października 2012 r. Starosta wznowił postępowanie administracyjne w powyższej sprawie.
Następnie decyzją z dnia 23 października 2012 r. organ pierwszej instancji orzekł o odmowie uchylenia swojej ostatecznej decyzji z dnia 16 lutego 2012 r. zezwalającej na realizację przedmiotowej inwestycji.
Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie do Wojewody złożyli A. i A. R. W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda decyzją z dnia 23 stycznia 2013 r. uchylił decyzję Starosty z dnia 23 października 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Starosta po ponownym rozpatrzeniu wniosku decyzją z dnia 9 lipca 2013 r. stwierdził, że decyzja z 16 lutego 2013 r. wydana została z naruszeniem prawa oraz odmówił uchylenia tego rozstrzygnięcia powołując się na art. 151 § 2 pkt 1 w związku z art. 146 § 2 k.p.a.
Od tej decyzji odwołali się ponownie A. i A. R. Wojewoda decyzją z dnia 12 września 2013 r. ponownie uchylił zaskarżoną decyzję starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Pełnomocnik uczestników małżonków R. w piśmie z dnia 31 października 2013 r. skierowanym do organu pierwszej instancji podtrzymał brak zgody na rozbudowę budynku mieszkalnego w R. przy ul. G. [...] poza obrys stanowiącego ich własność budynku mieszkalnego przy ul. G. [...]. Uczestnicy zaznaczyli, że geodeta dokonujący utrwalania nowych punktów granicznych działki nr [...] nie posiadał upoważnienia Burmistrza Miasta do dokonania tej czynności oraz nie przedstawił uprawnień legitymujących go do jej wykonania. Twierdzili, że z postanowienia sygn. akt I Ns 1523/09 Sądu Rejonowego z dnia 11 maja 2011 r. wynika, że powierzchnia działki nr [...], którą zasiedziała E. B. wynosi 72 m2, a nie jak wskazano w operacie sporządzonym przez geodetę utrwalającego nowe punkty graniczne - 74 m2. Wskazali, że w toku postępowania doszło do naruszenia przepisów § 12 ust. 3 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, określających warunki sytuowania oraz rozbudowy budynków w zbliżeniu do granicy sąsiedniej działki.
Skarżący wnieśli o przeprowadzenie oględzin nieruchomości położonych w R. przy ul. G. [...] i [...] a także o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Ponadto twierdzili, że analiza nasłoneczniania dokonana została w obecnym stanie faktycznym, z pominięciem następstw, jakie niesie za sobą rozbudowa zgodna z założeniami zamiennego projektu budowlanego. Dodatkowo z analizy faktycznego nasłonecznienia wynika, że o godz. 9.00 GMT oraz 15.00 GMT promienie słońca biegną odmiennie, niż przedstawiono to w analizie nasłoneczniania. Wnioskodawcy wskazali też na błędną numerację działek w projekcie.
Decyzją z 20 maja 2014 r. Starosta stwierdził, że jego decyzja z dnia 16 lutego 2012 r. została wydana z naruszeniem prawa oraz odmówił jej uchylenia, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.
W uzasadnieniu starosta wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowani przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Następnie, dokonując analizy ustaleń obowiązującego na terenie objętym inwestycją miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ uznał, że projekt budowlany rozbudowy jest zgodny z postanowieniami wskazanego aktu prawa miejscowego. Dołączona do projektu analiza przesłaniania i nasłoneczniania pomieszczeń zlokalizowanych na działce nr [...] sporządzona została przez projektanta posiadającego stosowne uprawnienia, a jej prawidłowość nie budzi wątpliwości organu.
Projekt budowlany jest kompletny i został wykonany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane. Jest on zgodny zobowiązującymi przepisami, w tym § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia.
Odnosząc się wniosku małżonków R. o przeprowadzenie oględzin nieruchomości przy ul. G. [...] i [...] oraz przeprowadzenia rozprawy administracyjnej organ stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy, w tym dokumentacja fotograficzna, nie budzi wątpliwości, w związku z czym wnioskowane czynności nie wniosą do sprawy żadnych nowych okoliczności.
Organ stwierdził, że prowadząc postępowanie, które zakończone zostało wydaniem w dniu 16 lutego 2012 r. decyzji o pozwoleniu na budowę przy ul. G. [...] naruszył prawo czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym, gdyż zarówno zawiadomienie o wszczęciu postępowaniu jak i sama decyzja, które doręczone miały zostać właścicielom działki nr [...], wysłane zostały pod niewłaściwy adres. Uchybienie to nie miało jednak żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.
Starosta ocenił też, że wydanie pozwolenia na budowę m.in. na fragmencie działki nr [...], obr. [...] w R. również stanowiło uchybienie. W trakcie postępowania, opierając się na wypisie z ewidencji gruntów z dnia 13 stycznia 2012 r., organ stwierdził, że podana we wniosku o pozwolenie na budowę działka nr [...] nie istnieje, w tym miejscu figuruje działka nr [...]. Wobec powyższego inwestor skorygował swój wniosek, wpisując działkę nr [...] i dołączając oświadczenie o prawie do dysponowania "fragmentem" wskazanej nieruchomości na cele budowlane. Jako dokument potwierdzający to prawo inwestor przedłożył prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt I Ns 1523/09. Dopiero po wznowieniu postępowania organ powziął wiadomość, że w dniu 26 stycznia 2012 r. w ewidencji gruntów ujawniono podział działki nr [...] na działki nr [...] (własność E. B.) i nr [...] (własność Gminy Miasta).
Powyższe uchybienie nie miało jednak żadnego wpływu na wydane rozstrzygniecie. Wskazany "fragment działki nr [...]" objęty projektem zagospodarowania i bilansem terenu jest tożsamy obszarowo z działką nr [...]; ponadto w aktach sprawy znajduje się również oświadczenie inwestora o prawie dysponowania działką nr [...] na cele budowlane.
W dniu 5 czerwca 2014 r. A. i A. R., reprezentowani przez swojego pełnomocnika, złożyli za pośrednictwem Starosty odwołanie od decyzji z dnia 20 maja 2014 r. Skarżący zarzucili decyzji starosty:
naruszenie art. 146 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na ustaleniu występowania przesłanek do wydania wyłącznie decyzji tożsamej co do treści rozstrzygnięcia z 16 lutego 2012 r.;
naruszenie przepisów art. 7 k.p.a. w związku z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, skutkujące zaniechaniem przeprowadzenia dowodu z oględzin nieruchomości, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazywał, że skarżący kwestionują poprawność rozrysowania załączonej do projektu analizy zacieniania stanowiącej ich własność nieruchomości, jak również poprawność określenia stron świata i usytuowania budynku;
naruszenie przepisów postępowania zawartych w art. 7 k.p.a. w związku z art. 78 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, skutkujące zaniechaniem przeprowadzenia dowodu z oględzin nieruchomości, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazywał, że skarżący kwestionują poprawność rozrysowania zacieniania ich nieruchomości zawartego w projekcie, a nadto już pobieżna analiza mogła wskazywać na prawidłowość zastrzeżeń skarżących;
naruszenie przepisów art. 7 k.p.a. w związku z art. 78 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, skutkujące zaniechaniem przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, co uniemożliwiło skarżącym merytoryczne ustosunkowanie się do treści projektu i bieżącą ocenę twierdzeń obu stron dotyczących poprawności projektu;
naruszenie przepisów postępowania - art. 10 k.p.a. w związku z art. 73 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, skutkujące uniemożliwianiem skarżącym zapoznania się z materiałem postępowania oraz poprzez sporządzenie przez pracownika prowadzącego przedmiotową sprawę notatki, z której miało wynikać rzekome zrzeczenie się przez pełnomocnika skarżących prawa do zapoznania się z aktami, a w efekcie wydanie decyzji bez zapoznania się ze stanowiskiem pełnomocnika skarżących z dnia 23 maja 2014 r.;
naruszenie przepisów prawa materialnego - § 12 ust. 3 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego niezastosowanie;
nierozpoznanie istoty sprawy znajdujące swój wyraz w zaniechaniu odniesienia się do zarzutów podnoszonych przez skarżących w dotychczasowych odwołaniach, pismach procesowych oraz uzasadnieniu decyzji Wojewody.
Wszystkie z powyższych naruszeń miały w ocenie skarżących istotny wpływ na wynik postępowania.
Ponadto skarżący podali, że w dniu 31 sierpnia 2012 r. zapoznali się z danymi znajdującymi się w rejestrze ewidencji gruntów i według uzyskanego w tym dniu wydruku działka nr [...] pozostawała własnością Gminy.
W toku postępowania odwoławczego do wojewody wpłynęło pismo pełnomocnika inwestora, w którym zwrócił uwagę m.in. na fakt, że przedmiotowa sprawa nie dotyczy dwóch wolnostojących budynków jednorodzinnych, a jednego budynku mieszkalnego bliźniaczego w zabudowie jednorodzinnej. Dla tego typu budynku zastosowanie mają przepisy zawarte w § 217 ust. 2 oraz § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Pełnomocnik inwestora poinformował też, że w dniu 25 września 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził kontrolę trwającej rozbudowy i nie zgłosił co do niej żadnych zastrzeżeń, co powoduje, że nie ma obecnie potrzeby przeprowadzania dodatkowych oględzin na miejscu budowy.
W piśmie będącym odpowiedzią na pismo pełnomocnika inwestora skarżący wskazali, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podczas kontroli realizacji inwestycji wniósł zastrzeżenia i stwierdził nieprawidłowości, które dotyczyły przede wszystkim niezgodnej z zatwierdzonym planem realizacji rozbudowy. Brak działań Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 lutego 2012 r., zatwierdzającej projekt zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], pomimo upływu zakreślonego terminu na załatwienie sprawy wskazuje, że na chwilę obecną stan prawny nieruchomości skarżących został uregulowany - projekt budowlany zamienny został bowiem zatwierdzony, a stosowne pozwolenie na użytkowanie budynku wydane. Obowiązujący na terenie objętym inwestycją miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje zabudowę bliźniaczą, która winna być realizowana zgodnie z obowiązującym prawem, w tym z zastosowaniem § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Skarżący twierdzą, że przedmiotowa rozbudowa realizowana jest wbrew sztuce budowlanej. Skarżący nie uzyskali od Starosty odpowiedzi, kto i na jakiej podstawie zmienił prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego wie dot. działki nr [...], na podstawie którego do rejestru gruntów została wpisana powierzchnia 74 m2 zamiast 72 m2, która faktycznie została przydzielona E. B. Rozpatrujący odwołanie Wojewoda przywołał art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., który stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Przesłanka braku winy strony oznacza sytuację, gdy nie została ona zawiadomiona o wszczęciu postępowania lub nie została dopuszczona do udziału w istotnych czynnościach procesowych albo nie mogła w nich brać udziału z powodów przez nią niezawinionych. Nie jest przy tym wymagane, aby winę w tym zakresie ponosili inni uczestnicy postępowania lub organ administracyjny (M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, LEX/el 2014).
Wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje niezależnie od tego, czy brak udziału strony wywarł wpływ na treść decyzji. Przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie wymaga stwierdzenia, że udział strony spowodowałby inne załatwienie sprawy. Wpływ tego braku udziału na wynik sprawy może być dopiero oceniony w postępowaniu wznowieniowym. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego z udziałem strony pozwoli wówczas na stwierdzenie, czy dojdzie do zmiany ustaleń stanu faktycznego (B. Adamiak (w:) System Prawa Administracyjnego t. 9 str. 255, C.H.Beck, 2010).
Jak ustalił wojewoda, skarżący bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty z dnia 16 lutego 2012 r. O fakcie tym świadczy kierowanie przez organ pierwszej instancji korespondencji do skarżących na nieaktualny adres. Przesyłka zawierająca zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 16 stycznia 2012 r. została zwrócona do organu pierwszej instancji jako niepodjęta w terminie, natomiast przesyłka z decyzją z dnia 16 lutego 2012 r. wróciła do nadawcy z adnotacją "adresat wyprowadził się". Ponadto, co istotne, wskazana korespondencja kierowana była do obojga skarżących w jednej kopercie. Praktyka taka jest sprzeczna z treścią art. 40 k.p.a. Nawet zatem w przypadku odebrania przesyłki przez jednego ze skarżących, drugi z nich pozbawiony byłby czynnego udziału w postępowaniu. Podkreślił organ, że starosta wiedząc o niedoręczeniu korespondencji niektórym ze stron nie podjął się wyjaśnienia powyższej kwestii.
Tym samym organ pierwszej instancji naruszył przepis art. 10 § 1 k.p.a., naruszony został również art. 61 § 4 k.p.a. Zatem w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wobec powyższego, ustaliwszy uprzednio, że wniosek małżonków R. o wznowienie postępowania złożony został z zachowaniem terminu określonego w art. 148 § 2 k.p.a., organ pierwszej instancji zobowiązany był do jego wszczęcia, co też zostało uczynione postanowieniem z dnia 22 października 2012 r. Postanowienie to otwiera postępowanie, w którym właściwy organ rozpatruje ponownie sprawę zakończoną decyzją ostateczną badając, czy przyczyny wznowienia określone w art. 145 § 1 k.p.a., art. 145a i art. 145b k.p.a. nie wpłynęły na treść decyzji.
Analizując materiał dowodowy organ wojewódzki stwierdził, że decyzja Starosty z dnia 16 lutego 2012 r. posiada jedynie wadliwości formalne, pozbawiona jest natomiast wadliwości materialnej, a więc brak jest podstaw do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.
Organ odwoławczy przytoczył w ślad za organem pierwszej instancji treść art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Teren spornej inwestycji zlokalizowanej na działce nr [...] i fragmencie działki nr [...] (obecnie działka nr [...]) obr. [...] w R. objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą nr VI/56/2011 Rady Miejskiej z dnia 24 lutego 2011 r. Zgodnie z postanowieniami karty terenu nr 6 podstawowe przeznaczenie terenu objętego przedmiotową inwestycją oznaczone zostało funkcją M, czyli jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem budynków do czterech mieszkań oraz usług nieuciążliwych jako funkcji towarzyszącej. W pkt 11 ppkt 2 tiret drugie wskazanej karty terenu dopuszczono sytuowanie na granicy działki budynków mieszkalnych w zabudowie jednorodzinnej bliźniaczej.
Zgodnie natomiast z treścią § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy, dopuszcza się jego sytuowanie w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wymóg ten odnosi się do wszelkiego rodzajów budynków. Podlegający rozbudowie zlokalizowany na działce nr 94 budynek usytuowany jest na granicy z należącą do A. i A. R. działką nr [...] i przylega do znajdującego się na niej budynku przy ul. G. [...].
Tym samym uznał wojewoda, że rozwiązania przyjęte w stanowiącym załącznik do decyzji Starosty z dnia 16 lutego 2012 r. projekcie budowlanym spełniają wymogi określone cyt. § 12 ust. 2 warunków technicznych. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przez wskazaną inwestycję treści § 12 ust. 3 pkt 2 i 3 cyt. rozporządzenia, traktującego o warunkach sytuowania oraz rozbudowy budynków w zbliżeniu do granicy sąsiedniej działki stwierdził organ, że przedmiotowa inwestycja spełnia bowiem wymóg określony w § 12 ust. 2, który stanowi odrębną i niezależną od § 12 ust. 3 przesłankę prawa zabudowy przy granicy nieruchomości (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 908/11). O odrębności regulacji zawartych w § 12 ust. 2 i § 12 ust. 3 cyt. rozporządzenia świadczy okoliczność, że pierwszy z wyżej wskazanych przepisów dotyczy wszelkiego rodzaju zabudowy, to jest zarówno budynków w zabudowie jedno, jak i wielorodzinnej oraz budynków o funkcji usługowej, produkcyjnej i wszelkiej innej, a § 12 ust. 3 wyłącznie obiektów w zabudowie jednorodzinnej.
Oznacza to, że w przypadku gdy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy znalazły się zapisy pozwalające na realizację inwestycji bezpośrednio przy granicy lub 1,5 metra od niej i co za tym idzie określania dopuszczalnego usytuowania budynku względem granic działki budowlanej dokonuje się w oparciu o § 12 ust. 2 rozporządzenia, to brak jest przesłanek do jednoczesnego stosowania regulacji określonych w ust. 3 tego samego paragrafu. Ratio legis § 12 ust. 3 rozporządzenia sprowadza się bowiem do zliberalizowania wymogów określonych w § 12 ust. 1 rozporządzenia, przy czym liberalizacja ta dotyczy wyłącznie jednego, stosunkowo najmniej dolegliwego dla sąsiadów rodzaju zabudowy, jakim jest zabudowa jednorodzinna. Jednoczesne stosowanie do obiektów w zabudowie jednorodzinnej § 12 ust. 2 i § 12 ust. 3 rozporządzenia prowadziłoby do sytuacji, w której zabudowa jednorodzinna poddana byłaby regulacjom bardziej restrykcyjnym niż zabudowa wielorodzinna, odnośnie której brak jest przepisu będącego odpowiednikiem § 12 ust. 3 rozporządzenia.
Taki wynik wykładni uznać należy za sprzeczny z zasadą racjonalności prawodawcy i co za tym idzie podlegający odrzuceniu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 442/14).
Odnosząc się do zarzutów dotyczących nieprawidłowości sporządzenia analizy nasłonecznienia i przesłaniania wskazał wojewoda, że na podstawie § 13 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...), odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli:
między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż:
wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m, 35 m - dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m; zostały zachowane wymagania, o których mowa w § 57 i 60.
Przepis § 13 ust. 2 precyzuje, że wysokość przesłaniania, o której mowa w ust. 1 pkt 1, mierzy się od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego lub jego przesłaniającej części.
Zgodnie z § 57 ust. 1 cyt. rozporządzenia, pomieszczenie przeznaczone na pobyt ludzi powinno mieć zapewnione oświetlenie dzienne, dostosowane do jego przeznaczenia, kształtu i wielkości, z uwzględnieniem warunków określonych w § 13 oraz w ogólnych przepisach bezpieczeństwa i higieny pracy.
Z kolei w myśl § 60 ust. 1 pomieszczenia przeznaczone do zbiorowego przebywania dzieci w żłobku, przedszkolu i szkole, z wyjątkiem pracowni chemicznej, fizycznej, plastycznej, powinny mieć zapewniony czas nasłonecznienia co najmniej 3 godziny w dniach równonocy (21 marca i 21 września) w godzinach 8.00-16.00, natomiast pokoje mieszkalne - w godzinach 7.00-17.00. W myśl natomiast § 60 ust. 2 ab initio, w mieszkaniu wielopokojowym dopuszcza się ograniczenie wymagania określonego w ust. 1 co najmniej do jednego pokoju.
Na podstawie znajdującej się w aktach sprawy analizy nasłonecznienia i przesłaniania organ odwoławczy zbadał zgodność przedmiotowego zamierzenia z przywołanymi przepisami. Stwierdził organ, że zlokalizowany od południowego wschodu pokój dzienny w budynku przy ul. G. [...] będzie mieć zapewniony 6-godzinny czas nasłonecznienia w okresie równonocy. Odnosząc się natomiast do kwestii przeprowadzenia "analizy faktycznego nasłonecznienia przeprowadzonej przez uczestników postępowania", z której miało wynikać, że w rzeczywistości promienie słońca biegną odmiennie, niż przedstawiono to w załączonym do projektu opracowaniu, wskazał organ odwoławczy, że na potwierdzenie tej oceny skarżący nie przedstawili żadnego dokumentu. Nie stwierdzili również, czy wspomniana przez nich faktyczna analiza została przeprowadzona w okresie wskazanym w § 60 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...), tj. w dniu 21 marca bądź 21 września.
Według wojewody tego rodzaju stwierdzenie nie może podważyć wiarygodności znajdującego się w aktach sprawy opracowania określonego jako "badanie nasłonecznienia pomieszczeń mieszkalnych budynku na działce nr [...]", tym bardziej, że opracowanie to zostało sporządzone przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. Zgodnie zaś z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane rola organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę sprowadza się do zbadania kompletności projektu budowlanego pod względem formalnym i w przypadku stwierdzenia kompletności przedłożonego projektu organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego). Także zarzut sporządzenia analizy w obecnym stanie faktycznym z pominięciem następstw, jakie niesie za sobą planowana rozbudowa, nie znajduje potwierdzenia w aktach niniejszej sprawy.
Również analiza przesłaniania została wykonana w sposób poprawny, a jej interpretacja nie nastręcza trudności. Z jej treści wynika, że inwestycja spełnia wymogi zawarte w § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...). Na skutek realizacji planowanej rozbudowy między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajdzie się bowiem przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż wysokość przesłaniania. Uwagi skarżących dotyczące pominięcia przez projektanta kwestii ruchomości kąta 60° są zatem niezrozumiałe.
W zakresie odnoszącym się do zarzutów sporządzenia projektu budowlanego w oparciu o nieaktualne szkice nieruchomości skarżących zlokalizowanej na działce nr [...], z pominięciem ustaleń zawartych w projekcie zamiennym nr [...], organ stwierdził po przeanalizowaniu projektu przedmiotowej inwestycji i porównaniu go z projektem zamiennym, że nie stwierdzono różnic, które mogłyby rzutować na prawidłowość podjętego przez Starostę rozstrzygnięcia.
Ustosunkowując się do zarzutu nieprzeprowadzenia dowodu z oględzin nieruchomości i nieprzeprowadzenia rozprawy administracyjnej uznał organ, że jest niezasadny. Zgodnie z treścią art. 85 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może w razie potrzeby przeprowadzić oględziny. Przepis ten nie zobowiązuje organu administracji publicznej do przeprowadzenia dowodu z oględzin. Ocena, czy istnieje potrzeba przeprowadzenia oględzin, należy do organu, który jest obowiązany dopuścić ten dowód, jeśli przedmiotem oględzin jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy (A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego LEX/el., 2014). Wojewoda podzielił opinię Starosty, że zgromadzony materiał dowodowy nie budzi wątpliwości i przeprowadzenie oględzin terenu objętego inwestycją nie wniesie nowych okoliczności do sprawy.
Według art. 89 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej przeprowadzi, z urzędu lub na wniosek strony, w toku postępowania rozprawę, w każdym przypadku gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania lub gdy wymaga tego przepis prawa. Ocena, czy przeprowadzenie rozprawy przyczyni się do przyspieszenia lub uproszczenia postępowania, należy do prowadzącego je organu. W ramach tej oceny organ powinien uwzględnić, że koncentracja materiału dowodowego w jednym miejscu i czasie jest z reguły czynnikiem upraszczającym i przyspieszającym postępowanie administracyjne. W niniejszej sprawie organ ocenił, że zgromadzony materiał dowodowy oraz jego jakość są wystarczające do wydania stosownego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy podzielił tę ocenę, a żaden z przepisów prawa nie wymagał od organu konieczności przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 89 § 2 k.p.a. organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Z treści tego przepisu nie wynika jednak konieczność przeprowadzenia rozprawy w każdym wypadku przeprowadzenia wymienionych w nim dowodów; jej przeprowadzenie jest bowiem uzależnione od potrzeby wyjaśnienia sprawy. Także w tym przypadku organ pierwszej instancji uznał, że konieczność taka w niniejszej sprawie nie zachodzi, a organ wojewódzki tę ocenę podzielił.
W kwestii dotyczącej błędów w projekcie organ odwoławczy potwierdził, że istotnie na rysunkach elewacji budynku oraz niektórych zdjęciach błędnie określono strony świata, natomiast działka skarżących została błędnie oznaczona jako działka nr [...], zamiast [...]. Jednak numeracja działki została poprawiona przez projektanta, odnośnie natomiast określenia stron świata stwierdzono, ze błąd ten nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia. Ponadto, jak zauważył organ odwoławczy, za przedstawione rozwiązanie projektowe odpowiada projektant, który zgodnie z art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane składa stosowne oświadczenie o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej pod rygorem odpowiedzialności zawodowej.
Odnośnie naruszenia przepisów art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 73 k.p.a. organ przyznał, że naruszenie takie miało miejsce. Organ pierwszej instancji, pomimo że przynajmniej od dnia 28 maja 2013 r. dysponował nowym adresem kancelarii pełnomocnika skarżących, wystosował zawiadomienie z dnia 7 maja 2014 r. o możliwości zapoznania się dokumentacją oraz o możliwości wnoszenia uwag na nieaktualny adres. Naruszenie to nie miało jednak wpływu na wynik niniejszej sprawy, gdyż od momentu poprzedniego zapoznania się skarżących z aktami sprawy nie pojawiły się w nich dokumenty, które mogłyby mieć wpływ na stanowisko właścicieli działki nr [...] bądź na treść podjętego rozstrzygnięcia.
Również zarzut niemożności wzięcia przez organ pod uwagę przy wydawaniu skarżonej decyzji informacji zamieszczonych przez skarżących w ich piśmie z 23 maja 2014 r. nie jest zasadny, ponieważ dokument ten przytacza argumenty zawarte już w uprzednim wystąpieniu skarżących do starosty z dnia 28 października 2013 r.
Organ odwoławczy nie dopatrzył się również zaniechania ze strony starosty w zakresie odniesienia się do zarzutów formułowanych przez skarżących. Znalazło to odzwierciedlenie w treści uzasadnienia skarżonej decyzji. Uzasadnienie jest wprawdzie lakoniczne, jednakże pozwala uzyskać ogólny obraz ustalonego stanu faktycznego i prawnego. Pozwala poznać argumenty i przesłanki podjętej decyzji, umożliwiając tym samym stronom obronę swych interesów przed organem odwoławczym.
W części dotyczącej błędnego oznaczenia nieruchomości objętej inwestycją organ odwoławczy stwierdził, że wydając pozwolenie na budowę organ pierwszej instancji powinien w treści decyzji jednoznacznie określić obszar objęty inwestycją poprzez podanie właściwego numeru działki, do której inwestor posiadał prawo do dysponowania na cele budowlane, a nie posługiwać się określeniem "fragment działki nr [...]". Stanowi to niewątpliwie wadę spornej decyzji z 16 grudnia 2012 r., jednakże wada ta nie ma wpływu na treść ostatecznego rozstrzygnięcia. Z projektu budowlanego oraz zawartej w nim kopii postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt I Ns 1523/09 w sposób jednoznaczny wynika bowiem, jaki "fragment działki nr [...]", stanowiący obecnie działkę nr [...], został objęty przedmiotową inwestycją. Uchybienie to nie może zatem przesądzać o uchyleniu spornego orzeczenia.
Również zarzut dotyczący rozbieżności co do powierzchni działki nr [...] określonej w postanowieniu Sądu Rejonowego, na podstawie którego inwestor nabył tę nieruchomość oraz wskazanej w ewidencji gruntów i budynków (odpowiednio 72 m2 i 74 m2) nie ma wpływu na treść pozwolenia na budowę. Jak wynika z planu zagospodarowania terenu, planowana rozbudowa realizowana ma być głównie na działce nr [...]; na działce nr [...] przewidziano jedynie wykonanie szczelnej studni deszczowej. Ponadto w projekcie w zestawieniu powierzchni działek przyjęto wartość 72 m2, a inwestor przedłożył oświadczenie o dysponowaniu przedmiotową nieruchomością na cele budowlane. Zarzut braku dysponowania przez inwestora w dniu 26 stycznia 2012 r. działką nr [...], gdyż zgodnie z uzyskanym przez skarżących w dniu 31 sierpnia 2012 r. wydrukiem pozostawała ona w tym dniu własnością Gminy również nie jest zasadny. Inwestor legitymował się stosownym dokumentem stwierdzającym zasiedzenie przedmiotowej działki, tj. prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt I Ns 1523/09.
Skutkiem zasiedzenia, które następuje z mocy samego prawa, jest nabycie przez posiadacza samoistnego z upływem ostatniego dnia określonego terminu prawa własności nieruchomości. Z tym samym dniem gaśnie prawo własności nieruchomości dotychczasowego właściciela, w tym przypadku Gminy. Z treści postanowienia Sądu Rejonowego wynika, że inwestor nabył w drodze zasiedzenia nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] w dniu 2 października 2005 r.
Ustosunkowując się do uwagi dotyczącej nadania tego samego numeru dwóm rozstrzygnięciom, organ odwoławczy wyjaśnił, że orzeczenia te dotyczą tej samej inwestycji, a daty ich wydania są odmienne. Nie ma zatem możliwości pomylenia tych rozstrzygnięć.
Odnośnie uwag skarżących dotyczących sposobu realizacji przedmiotowej inwestycji wskazał wojewoda, że organem właściwym do prowadzenia postępowania w razie prowadzenia robót budowlanych niezgodnie z zatwierdzonym projektem lub niezgodnie ze sztuką budowlaną jest powiatowy inspektor nadzoru budowlanego.
Odnosząc się do kwestii naruszenia art. 146 k.p.a., stwierdzono, że w myśl art. 151 § 2 k.p.a., w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Jeżeli organ administracji publicznej ustali, że postępowanie zakończone decyzją ostateczną dotknięte jest wadą określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to w dalszej kolejności powinien sprawdzić, czy w sprawie występują negatywne przesłanki wznowienia, w tym ustanowiony w art. 146 § 2 k.p.a. zakaz uchylenia decyzji w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Zastosowanie rozwiązania przewidzianego w art. 146 § 2 k.p.a. wchodzi w grę jedynie wtedy, gdy wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1766/11).
Sytuacja taka ma miejsce w niniejszej sprawie, co skutkowało koniecznością wydania przez organ pierwszej instancji skarżonego rozstrzygnięcia. Z analizy akt sprawy nie wynika, aby stwierdzone uchybienia mogły mieć wpływ na wydanie decyzji o innej treści niż ta, która widnieje w sentencji orzeczenia Starosty z dnia 16 lutego 2012 r.
Ponadto stwierdzono, że projekt budowlany przedmiotowej inwestycji zgodny jest z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz obowiązującymi przepisami prawa, w tym przepisami techniczno-budowlanymi, jest kompletny i posiada wszystkie wymagane opinie, uzgodnienia i pozwolenia, ponadto wykonany został przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień sporządzenia projektu zaświadczeniem o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Do wniosku o pozwolenie na budowę dołączono również, sporządzone w przepisanej formie, oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, w tym działką nr [...].
Skargę na powyższą decyzję wnieśli A. R. i A. R., domagając się zmiany decyzji poprzez uchylenie ostatecznej decyzji Starosty z dnia 16 lutego 2012 r. i zaskarżonej decyzji Wojewody oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonej decyzji zarzucili skarżący:
- 1. naruszenie prawa materialnego, przepisu § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez jego nieuzasadnione niezastosowanie i w następstwie zbagatelizowanie okoliczności, że rozbudowa dokonywana na podstawie zakwestionowanego przez skarżących pozwolenia na budowę następuje z rażącym naruszeniem tejże normy prawnej, określającej niedotrzymane przez Inwestora warunki dopuszczalności rozbudowy budynku istniejącego, usytuowanego na granicy nieruchomości sąsiedniej w tym m.in. warunek zachowania w pasie o szerokości 3 m wzdłuż tej granicy dotychczasowych wymiarów rozbudowywanego budynku oraz warunek ograniczenia nadbudowy tak usytuowanego budynku o nie więcej niż jedną kondygnację, jak również warunek rezygnacji z umieszczenia w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy otworów okiennych lub drzwiowych;
naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 146 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na ustaleniu występowania przesłanek do wydania wyłącznie decyzji tożsamej co do treści do decyzji z dnia 16 lutego 2012 r., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 7 k.p.a. w związku z art. 75 § 1 k.p.a. w związku z art. 136 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie skutkujące zaniechaniem przeprowadzenia dowodu z oględzin nieruchomości, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazywał, że skarżący kwestionują poprawność rozrysowania zacienienia nieruchomości skarżących załączoną do projektu, jak również poprawność określenia stron świata i usytuowania budynku, naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to normy art. 7 k.p.a. w związku z art. 78 § 1 k.p.a. i art. 136 k.p.a.:
poprzez jego niezastosowanie skutkujące zaniechaniem przeprowadzenia dowodu z oględzin nieruchomości, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazywał, że skarżący kwestionują poprawność rozrysowania zacienienia nieruchomości skarżących załączoną do projektu, co tym samym skutkowało błędnym przyjęciem przez organ orzekający, że skarżący nie przedstawili żadnego dokumentu na potwierdzenie swojego stanowiska w przedmiocie spornych okoliczności, w sytuacji w której skarżący niejednokrotnie wnioskowali o przeprowadzenie wskazywanego dowodu, oraz konsekwentnie kwestionowali poczynione ustalenia w znajdującej się w aktach sprawy technicznej analizie pełnomocnika E. B.;
poprzez jego niezastosowanie skutkujące zaniechaniem przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, co zaś uniemożliwiło skarżącym merytoryczne ustosunkowanie się do treści projektu i bieżącą ocenę twierdzeń obu stron dotyczących poprawności projektu, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy wprost wskazuje, iż zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron przy jednoczesnym przeprowadzeniu oględzin oraz powołaniu biegłego, naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 7 k.p.a. w związku z art. 84 § 1 k.p.a., w związku z art. 136 k.p.a.:
poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji której okoliczności związane z nasłonecznieniem nieruchomości skarżących zarówno przed planowaną inwestycją, jak również po jej zakończeniu niewątpliwie stanowią wiadomości specjalne oraz okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, poprzez błędne przyjęcie za udowodnione okoliczności w zakresie nasłonecznienia nieruchomości skarżących na podstawie analizy technicznej wykonanej przez pełnomocnika E. B., w sytuacji, w której R. S. miał bezpośredni interes, aby wynik wskazywanej analizy był korzystny dla jego klientki, co skutkowało zaniechaniem przez organ orzekający powołania biegłego, naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie normy art. 10 k.p.a. w związku z art. 73 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie zarzutu do decyzji organu pierwszej instancji w przedmiocie uniemożliwianie skarżącym zapoznania się z materiałami postępowania oraz sporządzenie notatki, z której miało wynikać rzekome zrzeczenie się przez pełnomocnika skarżących prawa do zapoznania z aktami, co skutkowało wydaniem decyzji bez zapoznania się z zebranym materiałem w sprawie, naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania obywateli do organów administracji publicznej i nieodniesienie się do wszystkich istotnych dla meritum sprawy zarzutów i okoliczności podnoszonych w toku niniejszej sprawy przez skarżących, nierozpoznanie istoty sprawy znajdujące swój wyraz w zaniechaniu odniesienia się do zarzutów podnoszonych przez skarżących w dotychczasowych odwołaniach, pismach oraz w uzasadnieniu decyzji Wojewody.
Uzasadniając podniesione zarzuty wskazali skarżący, że projekt rozbudowy budynku mieszkalnego objęty decyzją pozwolenie na budowę nie uwzględnia ograniczeń nałożonych przepisami technicznymi (§ 12 ust. 3 pkt 2 i 3 rozporządzenia), w zakresie dopuszczalnej wysokości budynku względem wysokości budynku, do którego rozbudowywany budynek przylega i tym samym pozostaje niezgodny z obowiązującym prawem. Przywołano orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2012 roku (sygn. akt II OSK 2065/10), z którego wynika, że zamieszczenie w decyzji o warunkach zabudowy pozwolenia na usytuowanie garażu bezpośrednio przy granicy działki inwestora z działką innego podmiotu lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy stanowi naruszenie prawa materialnego.
Nadto wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 17 listopada 2011 r. (sygn. akt II SA/Op 439/11), według którego kwestia odległości od granicy z sąsiednią nieruchomością jest regulowana przepisami rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w sposób zasadniczy (3 m od granicy budynku bez otworów), z możliwością stosowania wyjątków, które jednak musza być usprawiedliwione konkretną sytuacją faktyczną. Nie jest dopuszczalne uwzględnienie interesu tylko jednej ze stron postępowania z podaniem, że jej wniosek jest zasadny ze względów optymalnych zagospodarowania działki inwestora, bez szczegółowego wyjaśnienia, czy usprawiedliwione jest wyjątkowe, a co za tym idzie priorytetowe, potraktowanie tego wniosku.
Niezgodna ze stanem prawnym jest sama sentencja decyzji, która odnosi się do fragmentu działki. Określenie to jest bowiem niesprecyzowane i nie może stanowić punktu odniesienia w toku jakiejkolwiek kontroli zasadności wydanej decyzji. Ponadto dokumentacja złożona w toku postępowania przez inwestora powołuje się na decyzję [...], która miała zostać wydana na rzecz wnioskodawców, jednak pomija całkowicie okoliczność późniejszego uchylenia tej decyzji. W efekcie inwestor uzyskując pozwolenia na budowę powoływał się na uchyloną decyzję jako podstawę pozytywnego rozpatrzenia wniosku o wydanie pozwolenia na rozbudowę nieruchomości.
Chybiona jest również argumentacja organu jakoby sentencja decyzji administracyjnej wynikała z treści postanowienia sądu powszechnego w zakresie stwierdzenia zasiedzenia nieruchomości. Skoro działka numer [...] podlegała podziałowi na działki numer [...] (własność inwestora) oraz [...] (własność gminy), to właśnie taki stan winien znaleźć odzwierciedlenie w treści decyzji. Na obecnym etapie organ wydał decyzję dopuszczając rozbudowę nieruchomości na powierzchni nieistniejącej działki.
Odnosząc się do sporządzonej dokumentacji, w szczególności aneksu do projektu budowlanego twierdzą skarżący, że dokumentacja została sporządzona w oparciu o szkice z 2006 r., podczas gdy od roku 2008 ich budynek mieszkalny posiada aktualną i zatwierdzoną dokumentację w postaci projektu budowlanego zamiennego nr [...]. Wykonanie projektu rozbudowy w oparciu o nieaktualne szkice nieruchomości uczestników nie odzwierciedla aktualnego stanu faktycznego. w postaci projektu budowlanego zamiennego nr [...] z roku 2008.
Ponadto w "analizie zacienienia" wykonanej na zlecenia inwestora stwierdzono, że jedno z okien nieruchomości położonej przy ulicy G. [...] posiada nasłonecznienie przez 6 godzin wskazując, że jedynym problemem jest "murek" na tarasie. Rzeczony "murek" to balustrada od strony południowej, przy czym pominięto konsekwencje rozbudowy sąsiedniego obiektu znacznie wyższego, a także szerszego od balustrady. Dodatkowo mylnie określono kierunek promieni słonecznych i czas ich padania. Analiza nasłonecznienie, jak się może wydawać została dokonana w obecnym stanie faktycznym, z pominięciem następstw jakie niesie za sobą rozbudowa zgodnie z założeniami projektu budowlanego. Z analizy faktycznego nasłonecznienia przeprowadzonej przez uczestników wynika, że o godzinie 09:00 czasu GMT (10:00 czasu letniego) promienie słońca biegną równolegle do wspólnej granicy, a o godzinie 15:00 czasu GMT (16:00 czasu letniego) promienie przebiegają równolegle do ściany obu budynków od strony południowo - wschodniej czyli odmiennie jak w przedstawionym aneksie.
Złożony aneks nie odzwierciedla faktycznego stanu nasłonecznienia, a nadto nie uwzględnia stanu, jaki powstanie po zakończeniu prac budowlanych przez inwestora. Projektant pomija również kwestie ruchomości kąta 60 stopni, którego uwzględnienie pozwala na uzyskanie odpowiedzi, czy faktycznie nie dojdzie do całkowitego lub niezgodnego z treścią przepisu ograniczenia nasłonecznienia. Skarżący wskazali, że treść projektu nie rozróżnia właściwych stron świata i w tym zakresie projekt dotknięty jest wieloma nieprawidłowościami. W projekcie wschodnio - północną ścianę nieruchomości projektant określa jako południową. Zabudowa obu nieruchomości nie jest lustrzanym odbiciem, bowiem już na etapie projektowania obu nieruchomości, nieruchomość inwestora została "odwrócona'' o 180 stopni w stosunku do nieruchomości skarżących, co w sposób bezpośredni wpływa na sposób i czas zacieniania obu nieruchomości, a nadto wskazuje na wadliwość samego projektu. Wadliwie inwestor oznacza również położenie budynku posługując się nazwami ulic.
Wyjaśniono, że "bardzo wysokie ściany na samej granicy działki", o których mowa w aneksie, to wbrew twierdzeniu pełnomocnika inwestora nie ściany tylko ogrodzenie o wysokości dopuszczalnej przez przepisy prawa. Balustrada oraz ogrodzenie istnieją od roku 1993, a wybudowane zostały przez poprzednich właścicieli nieruchomości ze względów bezpieczeństwa.
Formułując zarzuty formalne wskazali skarżący na nieprecyzyjne sporządzenie dokumentacji projektowej, co do błędnego oznaczenia numeru działki uczestników ([...] zamiast [...]), oraz powierzchni nieruchomości uzyskanej przez inwestora wskutek zasiedzenia przez inwestora nieruchomości.
Ponadto według skarżących rozpoczęte już prace budowlane prowadzone są w sposób niezgodny z projektem, bowiem przedmiotowa rozbudowa nie następuje równolegle do nieruchomości uczestników.
Podali również, że organ w sposób nieuzasadniony przyjął za udowodnione okoliczności w zakresie nasłonecznienia nieruchomości skarżących na podstawie w/w analizy technicznej, która w rzeczywistości została sporządzona na zlecenie inwestora przez R. S., który miał bezpośredni interes w tym, aby wynik wskazywanej analizy był korzystny dla jego klientki. Nie zgadzają się skarżący ze stanowiskiem organu, że wskazywana dokumentacja techniczna jest wiarygodna i rzetelna, skoro została sporządzona na zlecenie strony, której niewątpliwie dotyczy rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Twierdzenia organu orzekającego, że opracowana dokumentacja techniczna została sporządzona przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia nie uzasadnia zaniechania zastosowania art. 84 § 1 k.p.a. Fakt posiadania stosownych uprawnień nie oznacza, że R. S. posiada wiedzę w zakresie wiadomości specjalnych, jaką na pewno posiada wymagany przepisami prawa biegły.
Według skarżących organ wydaje decyzję w oparciu o stanowisko tylko jednej ze stron postępowania. Skoro zaistniały pomiędzy stronami okoliczności sporne należało powołać biegłego w celu wyjaśnieniach tychże okoliczności oraz przeprowadzić rozprawę, podczas której zostałoby zobrazowane w pełni stanowisko skarżących.
Uzasadniając żądanie przeprowadzenia oględzin wskazali skarżący, że niezbędnym było wyznaczenie terminu oględzin dla podjęcia właściwej decyzji, a stanowisko to uzasadnia również stan i zaawansowanie planowanych do przeprowadzenia prac oraz ewentualne trudności jakie mogą powstać w sytuacji uchylenia decyzji i nakazania przywrócenia stanu poprzedniego.
W dalszej części uzasadnienia skargi rozwinięto pozostałe sformułowane w niej zarzuty.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni i zastosowania. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jak to wynika z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).
Zaskarżona decyzja Wojewody z dnia 8 sierpnia 2014 r. wydana została w postępowaniu administracyjnym nadzwyczajnym, po wznowieniu postępowania na wniosek strony skarżącej, z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a." Instytucja wznowienia postępowania administracyjnego uregulowana została w art. 145 i nast. k.p.a.
Wznowienie postępowania jako instytucja nadzwyczajna pozwala na ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach proceduralnych (art. 145 § 1 k.p.a., 145a k.p.a. i 145b k.p.a.). Wznowienie postępowania, na wniosek lub z urzędu, następuje w drodze postanowienia wydawanego na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. Postanowienie to stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.).
W efekcie takiego postępowania organ wydaje decyzję, w której albo odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, albo, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, uchyla decyzję dotychczasową i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.
Wznowienie postępowania służy weryfikacji decyzji ostatecznych, co wynika wprost z art. 145 § 1 k.p.a. Zgodnie natomiast z art. 16 § 1 k.p.a., decyzja jest ostateczna, gdy nie służy od niej odwołanie administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do decyzji ostatecznych należy zaliczyć decyzję organu pierwszej instancji, w stosunku do której upłynął termin złożenia odwołania i nie został przywrócony w przepisanym trybie, decyzję wydaną przez organ odwoławczy (organ drugiej instancji) oraz decyzje ostateczne z mocy wyraźnego przepisu prawa materialnego. Jak wyjaśnia się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 1113/10, ONSAiWSA z 2011 r., nr 6, poz. 131), podanie o wznowienie postępowania może być skutecznie wniesione najwcześniej w pierwszym dniu po dniu, w którym decyzja stała się ostateczna.
Utrwalony bowiem jest w orzecznictwie sądów administracyjnych jak i w doktrynie pogląd, że wyłącznym trybem weryfikacji decyzji niestatecznych jest postępowanie odwoławcze (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 listopada 1984 r., sygn. akt II SA 1284/84; ONSA z 1984 r., nr 2, poz. 111).
Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że postępowanie o wznowienie wszczęte zostało w związku z żądaniem A. i A. R. uznania za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...] i fragmencie działki nr [...] w R. Postępowanie to zakończone zostało wydaniem ostatecznej decyzji organu pierwszej instancji – Starosty, w dniu 16 lutego 2012 r. Jak wynika z postanowienia z dnia 22 października 2012 r. o wznowieniu postępowania (podjętego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), ustalono, że wniosek o wznowienie skarżący złożyli pismem z dnia 11 września 2012 r.
Nie jest kwestionowana prawidłowość wznowienia w niniejszej sprawie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty z dnia 16 lutego 2012 r., sąd również w tym zakresie nie dopatruje się uchybień. Zatem, skoro organ pierwszej instancji wznowił postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę na wniosek strony, złożony w terminie, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. i z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu), decyzja podjęta po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego musi uwzględniać ocenę zaistnienia tej przesłanki.
Stosownie bowiem do treści art. 151 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której:
- 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo
- 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.
§ 2. W przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.
Nadto według art. 146 § 2 k.p.a. nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.
Jak wynika z treści decyzji Wojewody organ ten uwzględnił zaistnienie przesłanki wznowienia polegającej na braku udziału strony bez jej winy w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, lecz uznał, że w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. O ile pierwsza kwestia oceniona została przez organ odwoławczy prawidłowo i w opisanych okolicznościach faktycznych nie budzi wątpliwości, to dalsze wnioski wyprowadzone z zebranego materiału dowodowego co najmniej przedwczesne, a więc zaskarżona decyzja narusza przepis 146 § 2 k.p.a., a naruszenie to według sądu mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Organ akceptując we wznowionym postępowaniu projekt budowlany przewidujący rozbudowę budynku bliźniaczego nie dokonał wyczerpującej oceny sporządzonej w tymże postępowaniu przez pełnomocnika inwestora (będącego również projektantem i autorem zatwierdzonego projektu budowlanego) analizy nasłonecznienia budynku skarżących. Podkreślenia wymaga okoliczność, że autor projektu budowlanego i autor analizy nasłonecznienia był jednocześnie pełnomocnikiem inwestora w całym postępowaniu wznowieniowym, a także w innym postępowaniu administracyjnym toczącym się z udziałem tych samych stron, lecz przed powiatowym inspektorem nadzoru budowlanego i dotyczącym z kolei budynku skarżących (zob. pismo kierowane do PINB w imieniu E. B., w aktach administracyjnych). Taka konstatacja wynika wprost z akt administracyjnych i nie powinna być sporna między stronami.
Organ odwoławczy zbadał, czy objęta decyzją z dnia 16 lutego 2012 r. projektowana inwestycja zachowuje w zakresie nasłonecznienia warunki wynikające z przepisów § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690, ze zm.) na podstawie znajdującej się w aktach sprawy analizy nasłonecznienia i przesłaniania. Stwierdził organ, że zlokalizowany od południowego wschodu pokój dzienny w budynku przy ul. G. [...] będzie mieć zapewniony 6-godzinny czas nasłonecznienia w okresie równonocy.
Odnosząc się natomiast do kwestii przeprowadzenia "analizy faktycznego nasłonecznienia przeprowadzonej przez uczestników postępowania", z której miało wynikać, że w rzeczywistości promienie słońca biegną odmiennie, niż przedstawiono to w załączonym do projektu opracowaniu, wskazał wojewoda, że na potwierdzenie tej oceny skarżący nie przedstawili żadnego dokumentu ani nie wykazali, że ich "faktyczna analiza" została przeprowadzona w okresie wskazanym w § 60 ust. 1 rozporządzenia tj. w dniu 21 marca bądź 21 września. Według wojewody tego rodzaju stwierdzenie nie może podważyć wiarygodności znajdującego się w aktach sprawy opracowania określonego jako "badanie nasłonecznienia pomieszczeń mieszkalnych budynku na działce nr [...]", tym bardziej, że opracowanie to zostało sporządzone przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. Odwołał się przy tym wojewoda do art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane twierdząc, że rola organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę sprowadza się do zbadania kompletności projektu budowlanego pod względem formalnym i w przypadku stwierdzenia kompletności przedłożonego projektu organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlanego).
O ile zgodzić się trzeba z wojewodą, że za prawidłowość sporządzonego projektu budowlanego odpowiada jego autor, to już stosowanie tej samej miary do przedmiotowej analizy nasłonecznienia należy uznać zdecydowanie za wadliwe. Analiza nasłonecznienia stanowiła wyłącznie dowód sporządzony w toku niniejszego postępowania administracyjnego i jak każdy inny dowód podlegać powinien ocenie organu prowadzącego postępowanie. Trzeba zauważyć, że przedmiotowa analiza (zob. w aktach administracyjnych), nazwana "Aneksem do projektu budowlanego", sporządzona w 2013 r. nie może być żadnym aneksem do już zatwierdzonego decyzją z dnia 16 lutego 2012 r. projektu budowlanego, ani tym bardziej nie może być, wbrew temu, co opisał to na odwrocie pierwszej kartki jej autor – załącznikiem do tej decyzji. Tymczasem organ odwoławczy oparł swoje ustalenia w zakresie zachowania przepisów technicznych dotyczących nasłonecznienia budynku skarżących wyłącznie na opinii przedłożonej przez inwestora dla potrzeb tego postępowania i sporządzonej na jego zlecenie, a autorem tej opinii jak zaznacza sąd i konsekwentnie podnosi w toku postępowania administracyjnego oraz w skardze pełnomocnik skarżących, jest reprezentujący inwestora w postępowaniach administracyjnych z udziałem skarżących projektant spornej rozbudowy.
Tej opinii, której prywatny charakter nie powinien budzić wątpliwości, organ odwoławczy przypisał walor wiarygodności, mimo sprzeciwu ze strony skarżącej i wyraźnego kwestionowania jej prawidłowości. Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy dokonując oceny tego dowodu twierdzi, że analiza nasłonecznienia jest prawidłowa, lecz czyni to traktując ten dokument jako element wcześniej zatwierdzonego projektu budowlanego, co jest zabiegiem chybionym. Brak obiektywizmu i niezależności opinii przedłożonej przez inwestora był argumentem konsekwentnie formułowanym w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego i stanowi zarzut skargi. Zdaniem skarżących sporządzenie opinii przez osobę bezpośrednio zainteresowaną udziałem w sprawie oraz w oparciu o stan zabudowy istniejący, a bez uwzględnienia planowanej rozbudowy czyni ją niewiarygodną. Tymczasem organ odwoławczy ocenia zarzuty wobec analizy za nietrafne i mimo składanych wcześniej wniosków o powołanie niezależnego biegłego jednocześnie przerzuca na skarżących ciężar udowodnienia swoich racji.
Takie działanie organu sprzeczne jest z zasadą oficjalności (art. 7 k.p.a.). Brak zajęcia stanowiska wobec tych argumentów oraz uznanie analizy za prawidłową bez dokonania jej wyczerpującej oceny stanowi działanie organu odwoławczego naruszające przepisy postępowania (art. 80 k.p.a.), a w konsekwencji również i wniosków poczynionych w oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy nie można uznać za prawidłowe. Dla dokonania wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i wszechstronnego jego rozważenia w zaistniałej sytuacji organ odwoławczy mógł był z urzędu, stosownie do zasady oficjalności, uzupełnić materiał dowodowy zlecając sporządzenie opinii w zakresie zacieniania nieruchomości skarżących przez planowaną rozbudowę budynku bliźniaczego niezależnemu ekspertowi. W ten sposób organ pozyskałby niezależną opinię, która mogła rozstrzygnąć rozbieżności pomiędzy stanowiskami stron. Przepisy postępowania przewidują również możliwość przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem wszystkich ekspertów, by wyjaśnili sporne kwestie (art. 89 § 2 k.p.a.).
Zatem i w tym zakresie za zasadne uznać należy zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, art. 78 § 1, art. 84 § 1 oraz art. 136 k.p.a., jako mogące mieć istotny wpływ na treść podjętego rozstrzygnięcia.
W konsekwencji sąd uznał, że ocena organu co do zaistnienia przesłanki negatywnej określonej w art. 146 § 2 k.p.a. jest przedwczesna. Zabrakło wyczerpujących wyjaśnień odnośnie istotnej kwestii rzutującej na prawidłowość zatwierdzonego decyzją z dnia 16 lutego 2012 r. projektu budowlanego, to jest zachowania warunków dostępu do światła w pomieszczeniach mieszkalnych bliźniaczego budynku skarżących.
Natomiast pozostałe sformułowane w skardze zarzuty są chybione, zwłaszcza zarzut naruszenia przepisu § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez jego nieuzasadnione niezastosowanie. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko zaprezentowane przez organ odwoławczy. Bezspornie w planie miejscowym uchwalonym uchwałą nr VI/56/2011 z dnia 24 lutego 2011 r. przez Radę Miejską, dla karty terenu [...], obejmującej teren inwestycji, dopuszczone zostało sytuowanie na granicy działki budynków mieszkalnych w zabudowie jednorodzinnej bliźniaczej. Oznacza to, że do przedmiotowej inwestycji znajduje zastosowanie przepis § 12 ust. 2 cytowanego rozporządzenia, natomiast przepis § 12 ust. 3 mógłby mieć zastosowanie wówczas, gdyby w tym przypadku plan miejscowy nie dopuszczał takiej lokalizacji. Zasadnie zatem warunki określone w § 12 ust. 3 rozporządzenia nie były przedmiotem rozważań obu organów.
Za chybiony należy uznać także zarzut dotyczący naruszenia w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy przepisów art. 10 i art. 73 k.p.a., gdyż generalnie skarżący w toku całego postępowania administracyjnego korzystali z prawa do zapoznania się z aktami sprawy, a także skutecznie wypowiadali się co do treści podejmowanych rozstrzygnięć oraz formułowali tożsame zarzuty na każdym jego etapie. Trudno zatem uznać, żeby ewentualne uchybienie organu i wydanie decyzji przez upływem terminu do zapoznania się z aktami stanowiło naruszenie przepisów postepowania mające wpływ na treść zapadłych decyzji, a tylko wywiedzenie takiego wpływu pozwala na uznanie zarzutu za zasadny.
Zarzuty odnoszące się do braku precyzyjnych zapisów odnośnie oznaczenia inwestowanej działki, powierzchni działki, która podlegała zasiedzeniu, czy też oznaczenia działki sąsiadującej należącej do skarżących nie mają charakteru ani istotnych ani wpływających na rozstrzygnięcie, a ustalenia organów w tej kwestii i ocena zebranego materiału dowodowego są prawidłowe i nie naruszają przepisów postępowania.
Natomiast z przyczyn wskazanych przez sąd organ administracji w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony i oceniony w postępowaniu przeprowadzonym z istotnym uchybieniem przepisom postępowania dokonał kwalifikacji prawnej tak ustalonych okoliczności, przedwcześnie wyciągając wnioski.
Mając powyższe rozważania na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku doszedł do przekonania, że należy uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd uznał, że ujawnione uchybienia procesowe mogą zostać naprawione w ramach postępowania odwoławczego, dlatego też uchyleniu podlegała tylko decyzja Wojewody.
Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ administracji powinien uwzględnić rozważania poczynione powyżej, zlecić wykonanie analizy nasłonecznienia niezależnemu biegłemu, następnie w miarę potrzeby przeprowadzić rozprawę administracyjną z udziałem stron i biegłego, celem umożliwienia stronom zasięgnięcia wyjaśnień u autora opinii i po dokonaniu oceny tak zgromadzonego materiału dowodowego wydać stosowne rozstrzygnięcie.
Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, w oparciu o treść art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Na podstawie art. 200 oraz art. 205 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzygnął o zwrocie kosztów postępowania zasądzając je od Wojewody solidarnie na rzecz A. R. i A. R., ustalając, że na zasądzone koszty składa się uiszczony w sprawie wpis sądowy w wysokości 200 zł i koszty zastępstwa procesowego w wysokości 240 zł.