Uzasadnienie
Skarga M. F. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 września 2018 r., nr [..], wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 26 listopada 2007 r., bez udziału skarżącego, ustalił, że na terenie działek nr [..]-[..] położonych w obrębie ewidencyjnym [..], gmina K., skarżący po 1 stycznia 2005 r. wybudował osiem obiektów budowlanych, w tym sześć obiektów drewnianej konstrukcji, nietrwale związanych z gruntem, pełniących funkcję rekreacji indywidualnej wraz z tarasami oraz dwa obiekty budowlane, nietrwale związane z gruntem, drewnianej konstrukcji, pełniące funkcję sanitariatów. Data budowy obiektów została ustalona przez organ I instancji w oparciu o przeprowadzoną na tym terenie w 2004 r. inwentaryzację, która w tym czasie nie wykazała zabudowy. Podczas kolejnych oględzin przeprowadzonych w dniu 27 czerwca 2016 r., również pod nieobecność skarżącego, organ I instancji ustalił, że stan zabudowy od poprzedniej wizji nie uległ zmianie.
Postanowieniem z dnia 19 stycznia 2017 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, organ I instancji wstrzymał budowę powyższych obiektów i nałożył na skarżącego obowiązek przedłożenia, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., następujących dokumentów: ostatecznej decyzji Wójta Gminy o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowych obiektów budowlanych; projektu budowlanego przedmiotowych obiektów wraz z niezbędnymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Pismem z dnia 7 września 2017 r. organ I instancji zawiadomił stronę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz o możliwości wniesienia uwag.
Następnie, decyzją z dnia 12 października 2017 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał skarżącemu rozbiórkę sześciu obiektów budowlanych wraz z tarasami nietrwale związanych z gruntem o konstrukcji drewnianej pełniących funkcję rekreacji indywidualnej oraz dwóch obiektów budowlanych nietrwale związanych z gruntem o konstrukcji drewnianej pełniących funkcję sanitariatu (w.c), wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działek nr [..]-[..] położonych w obrębie ewidencyjnym [..], gmina K., wskazując, że skarżący nie wykonał obowiązków nałożonych na niego postanowieniem z dnia 19 stycznia 2017 r.
Od decyzji tej skarżący wniósł odwołanie wskazując, że wybudowanie przedmiotowych obiektów nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę i podnosząc, że wyraża zgodę na legalizację samowoli budowlanych.
W toku postępowania odwoławczego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 14 grudnia 2017 r. zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do przeprowadzenia ponownych oględzin z udziałem strony w celu ustalenia jakie aktualnie obiekty znajdują się na poszczególnych działkach, podania szczegółowych wymiarów obiektów w celu ich zidentyfikowania oraz określenia ich usytuowania w stosunku zarówno do granicy działek jak też sąsiednich obiektów. Oprócz tego zobowiązano organ I instancji do uzupełnienia materiału dowodowego o aktualny wypis i wyrys z rejestru ewidencji gruntów dla przedmiotowych działek oraz dla działek sąsiednich.
Realizując powyższe, organ I instancji, przy udziale skarżącego, dokonał w dniu 19 lutego 2018 r. ponownych oględzin nieruchomości i zweryfikował stan zabudowy na terenie działek nr [..], [..], sporządził szkic sytuacyjny, na który naniósł poszczególne obiekty ze wskazaniem ich szczegółowych wymiarów. Dodatkowo sporządził dokumentację fotograficzną, przedstawiającą sześć obiektów pełniących funkcję rekreacyjną. W trakcie oględzin skarżący oświadczył, że przedmiotowe obiekty powstały po 1995 r.
W piśmie z dnia 17 sierpnia 2018 r. organ I instancji wyjaśnił dodatkowo, że na przedmiotowych działkach w dniu oględzin przeprowadzonych w dniu 19 lutego 2018 r. nie znajdowały się już dwa obiekty pełniące funkcje sanitariatów, ponieważ zostały rozebrane.
W rezultacie, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 20 września 2018 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257) – zwanej dalej k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.):
- I. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 października 2017 r. w całości i
- II. nakazał skarżącemu rozbiórkę wymienionych sześciu obiektów budowlanych, nietrwale związanych z gruntem wraz z zadaszonymi tarasami, o konstrukcji drewnianej, pełniących funkcję obiektów rekreacji indywidualnej, wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie pięciu działek nr [..]-[..] położonych w obrębie ewidencyjnym w miejscowości [..], gmina K., tj.: obiektu budowlanego o wymiarach 14,50 m x 4,80 m i tarasem o wymiarach 2,20 m x 8,30 m, usytuowanego na działkach nr [..] i [..]; obiektu budowlanego o wymiarach 7,25 m x 4,80 m i tarasem o wymiarach 2,20 m x 4,50 m, usytuowanego na działkach nr [..] i [..]; obiektu budowlanego o wymiarach 7,20 m x 4,80 m wraz z tarasem o wymiarach 2,30 m x 4,30 m, usytuowanego na działce nr [..] i [..]; obiektu budowlanego o wymiarach 7,60 m x 7,60 m wraz z tarasem, usytuowanego na działce nr [..]; obiektu budowlanego o wymiarach 7,25 m x 4,80 m wraz z tarasem o wymiarach 4,40 m x 2,25 m, usytuowanego na działkach nr [..] i [..]; obiektu budowlanego o wymiarach 7,25 m x 4,80 m wraz z tarasem o wymiarach 4,40 m x 2,25 m usytuowanego na działce nr [..].
Uzasadniając wydaną decyzję organ wskazał, że rozpatrywane obiekty budowlane, pełniące funkcje obiektów rekreacji indywidualnej, wybudowane przez skarżącego po 1995 r. na pięciu należących do niego działkach są obiektami nietrwale związanymi z gruntem, a zatem nie są budynkami, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2a ustawy Prawo budowlane, który wskazuje, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku o powierzchni zabudowy do 35m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500m2 powierzchni działki. Będące przedmiotem niniejszego postępowania obiekty budowlane wraz z tarasami posadowione samowolnie przez skarżącego są tymczasowymi obiektami budowlanymi, o których mowa w art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane, których budowa wymagała uzyskania, zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego decyzji o pozwoleniu na budowę.
Naruszenie normy określonej w art. 28 Prawa budowlanego obligowało zaś do wdrożenia procedury legalizacyjnej przewidzianej w art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Organ podkreślił przy tym, że jakkolwiek pierwotnie ustalono, że przedmiotowe obiekty powstały po 2005 r. to wskazanie przez skarżącego, że powstały one po 1995 r. nie ma wpływu na prawidłowość zastosowanej procedury, gdyż samowolna budowa obiektów w 1995 r,. jak też w 2005 r., podlega tym samym przepisom art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r.
Następnie, organ wskazał, że w ramach procedury określonej w art. 48 organ I instancji prawidłowo wydał postanowienie z dnia 19 stycznia 2017 r. zobowiązujące skarżącego do przedłożenia dokumentów określonych w art. 48 ust. 2 i 3 ustawy w terminie do dnia 31 maja 2017 r. a po ustaleniu, że skarżący w wymaganym terminie nie wykonał nałożonego zobowiązania, organ I instancji słusznie nakazał skarżącemu rozbiórkę będących przedmiotem postępowania obiektów.
Organ wyjaśnił, że niewypełnienie obowiązku nałożonego w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego obliguje organ do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wniesionych obiektów. Wydanie bowiem postanowienia nakładającego na inwestora wymóg przedłożenia określonych w przepisach art. 48 ust. 2 i 3 dokumentów, rozpoczyna procedurę legalizacyjną. Bezwzględnym warunkiem legalizacji obiektu budowlanego powstałego w warunkach samowoli budowlanej jest przy tym spełnienie wymogu przedłożenia organowi określonych w postanowieniu dokumentów, a po ich akceptacji przez organ ustalenie odrębnym postanowieniem opłaty legalizacyjnej oraz jej uiszczenie przez inwestora. W sytuacji niespełnienia obowiązku żaden przepis Prawa budowlanego nie przewiduje możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki.
Jednocześnie, organ wskazał, że z uwagi na ustalenie w toku postępowania odwoławczego, że dokonana został rozbiórka dwóch sanitariatów, będących przedmiotem decyzji organu I instancji, należało zweryfikować tę decyzję poprzez nakazanie skarżącemu rozbiórki wymienionych w sentencji sześciu obiektów budowlanych, nietrwale związanych z gruntem wraz z zadaszonymi tarasami, konstrukcji drewnianej, pełniących funkcję obiektów rekreacji indywidualnej, wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działek nr [..]-[..] usytuowanych w obrębie ewidencyjnym miejscowości [..], gmina K. Dodatkowo, odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że z materiału dowodowego bezspornie wynika, że skarżący nie uczynił żadnych kroków w kierunku legalizacji przedmiotowych obiektów budowlanych a argument skarżącego, że "obiekty są estetyczne i nie szpecą okolicy" nie ma znaczenia, gdyż podstawą działania organów są przepisy prawa, które w przypadku obiektów wybudowanych samowolnie zobowiązują organ do wdrożenia procedury określonej w art. 48 Prawa budowlanego.
We wniesionej do Sądu skardze na powyższą decyzję skarżący domagał się jej uchylenia zarzucając sprzeczność ustaleń faktycznych poczynionych przez organ z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz naruszenie art. 29 ustawy Prawo budowlane. Skarżący wskazał, że przedmiotowe są trwale związane z gruntem, gdyż próba ich przeniesienia w inne miejsce doprowadzi do ich całkowitej dezintegracji. Dlatego też, w jego ocenie, przedmiotowe budynki spełniają warunki, o jakich mowa w art. 29 ust 1 pkt 2a ustawy Prawo budowlane. Ponadto, jak wskazał, przedmiotowe budynki wznoszone były jako budynki inwentarskie związane z prowadzeniem produkcji rolnej a tym samym przy ich wznoszeniu pozwolenie na budowę nie było wymagane. Funkcję rekreacyjną obiekty uzyskały dopiero później. Skarżący zauważył nadto, że nie wykonał nałożonych na niego postanowieniem z dnia 19 stycznia 2017 r. obowiązków, gdyż nie wiedział o jego wydaniu.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 września 2018 r. jest zgodna z prawem.
Stwierdzony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego stan faktyczny sprawy nakazywał zastosowanie wobec skarżącego procedury legalizacyjnej określonej w art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1201).
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 26 listopada 2007 r. i w dniu 27 czerwca 2016 r., ustalił bowiem, że na działkach nr [..]-[..] położonych w obrębie ewidencyjnym [..], gmina K., znajduje się osiem obiektów budowlanych, w tym sześć obiektów drewnianej konstrukcji, nietrwale związanych z gruntem, pełniących funkcję obiektów rekreacji indywidualnej wraz z tarasami oraz dwa obiekty budowlane, nietrwale związane z gruntem, drewnianej konstrukcji, pełniące funkcję sanitariatów. Obiekty te, wybudowane zostały po 1 stycznia 2005 r. przez skarżącego, który nie posiada pozwolenia na ich budowę. Podczas oględzin przeprowadzonych w toku postępowania odwoławczego ustalono ponadto, że na przedmiotowych działkach nie znajdują się już dwa obiekty pełniące funkcje sanitariatów, wobec których wystosowany został nakaz rozbiórki, ponieważ zostały rozebrane. Pozostałe zaś obiekty, jak wskazał skarżący, powstały po 1995 r., i jest to: obiekt budowlanego o wymiarach 14,50 m x 4,80 m i tarasem o wymiarach 2,20 m x 8,30 m, usytuowany na działkach nr [..] i [..]; obiekt budowlany o wymiarach 7,25 m x 4,80 m i tarasem o wymiarach 2,20 m x 4,50 m, usytuowany na działkach nr [..] i [..]; obiekt budowlany o wymiarach 7,20 m x 4,80 m wraz z tarasem o wymiarach 2,30 m x 4,30 m, usytuowany na działce nr [..] i [..]; obiekt budowlany o wymiarach 7,60 m x 7,60 m wraz z tarasem, usytuowany na działce nr [..]; obiekt budowlany o wymiarach 7,25 m x 4,80 m wraz z tarasem o wymiarach 4,40 m x 2,25 m, usytuowany na działkach nr [..] i [..]; obiekt budowlany o wymiarach 7,25 m x 4,80 m wraz z tarasem o wymiarach 4,40 m x 2,25 m, usytuowany na działce nr [..].
Przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane wskazuje bowiem, że:
- 1. Organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:
- 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo
- 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.
- 2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie.
- 3. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:
- 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;
- 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.
- 4. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1.
- 5. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona.
Znajdujące się na terenie działek nr [.]-[..] obiekty, nietrwale związane z gruntem wraz z zadaszonymi tarasami, o konstrukcji drewnianej, pełniące funkcję rekreacji indywidulanej, są obiektami budowlanymi w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, co do których zastosowanie znajduje przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane.
Przepis art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wyjaśnia bowiem, że obiektem budowlany jest budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 2 tej ustawy przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach a zgodnie z art. 3 pkt 3 przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury.
Zgodzić się ponadto należy z orzekającymi w sprawie organami, że przedmiotowe obiekty są tymczasowymi obiektami budowlanymi. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane przez tymczasowy obiekt budowlany należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przykrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe.
Brak trwałego połączenia z gruntem przedmiotowych obiektów budowlanych stwierdzony został podczas dokonywanych przez organ I instancji oględzin i znajduje potwierdzenie w dokumentacji fotograficznej zgromadzonej w sprawie. Sąd wyjaśnia przy tym, że o tym czy dany obiekt budowlany jest trwale połączony z gruntem decyduje nie tyle sposób i metoda jego związania z gruntem, czy też technologia wykonania fundamentu, która w aktualnym stanie wiedzy technicznej może być różna oraz możliwości techniczne przeniesienia tego obiektu budowlanego w inne miejsce, ale to czy jego wielkość, konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2471/15, LEX nr 2314383). Trwałość związania obiektu z gruntem, nie musi oznaczać stałości tego związania, rozumianego jako brak możliwości odłączenia go od gruntu bez nieodwracalnego naruszenia jego technicznej i funkcjonalnej integralności.
Co istotne, trwałości takiego związania z gruntem obiektu budowlanego nie niweczy ustalenie, że można go zdemontować, gdyż jest to jedynie okoliczność mogąca przesądzać o tymczasowości takiego obiektu, ale nie trwałości jego związania z gruntem (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 29 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1365/17, LEX nr 2443777).
Sąd podziela ponadto stanowisko orzekających w sprawie organów, które uznały, że posadowienie przedmiotowych sześciu obiektów budowlanych nietrwale związanych z gruntem wymagało uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. W okresie między "po 1995 r." (data wskazana przez skarżącego jako data budowy przedmiotowych obiektów) a 2007 r. (data wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie) żaden przepis ustawy Prawo budowlane z 1994 r. nie zwalniał bowiem z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę przedmiotowych obiektów budowlanych.
Obiekty te nie są bowiem tymczasowymi obiektami budowlanymi stanowiącymi wyłącznie eksponaty wystawowe, bez pełnienia jakichkolwiek funkcji użytkowych, usytuowanych na terenach przeznaczonych na ten cel, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 5 (a następnie pkt 25) ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w tym okresie, jak też nie są tymczasowymi obiektami budowlanymi, niepołączonymi trwale z gruntem i przewidzianymi do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż w okresie 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 5a (a następnie pkt 12) ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w tym okresie.
Obiektów tych nie sposób również zakwalifikować, jak tego żąda skarżący, jako wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, których to liczba na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki, a które można realizować na podstawie zgłoszenia po zmianie Prawa budowlanego obowiązującej dopiero od dnia 28 czerwca 2015 r., stosownie do treści art. 29 ust. 1 pkt 2a ustawy Prawo budowlane. Przepis ten został wprowadzony do ustawy Prawo budowalne ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 443). Pierwsza czynność organu w sprawie miała miejsce w dniu 4 października 2007 r. Zgodnie natomiast z art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną (tj. do dnia 28 czerwca 2015 r.), stosuje się przepisy dotychczasowe.
Ponadto, ocena czy miała miejsce samowola budowlana dokonywana jest zawsze według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie dokonania tejże samowoli, co w niniejszej sprawie – jak ustaliły organy - miało miejsce w 2005 r. a jak wskazuje skarżący "po 1995 r". Z powyższych względów, w odniesieniu do przedmiotowego obiektu organy nie były władne zastosować przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2a ustawy Prawo budowlane, bowiem ani w dacie dokonania samowoli, ani podjęcia przez organ pierwszej czynności w sprawie przepis ten nie obowiązywał, zaś na mocy art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej nie znajdywał zastosowania do spraw niezakończonych do dnia wejścia w życie zmian. Wreszcie, przedmiotowe obiekty budowlane nie stanowią budynków, jako że nie są trwale związane z gruntem
Niesporne w sprawie jest, że na wybudowanie obiektów budowlanych, będących przedmiotem niniejszego postępowania, skarżący nie uzyskał pozwolenia na budowę.
Przeprowadzona zaś przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego procedura legalizacyjna nie narusza dyspozycji art. 48 ustawy Prawo budowlane.
Po dokonaniu wstępnej kontroli przedmiotowej budowy pod kątem zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a także z przepisami techniczno – budowlanymi, postanowieniem z dnia 19 stycznia 2017 r., organ I instancji wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy będących przedmiotem niniejszej sprawy obiektach budowlanych, i nałożył na skarżącego obowiązek przedłożenia, w terminie do dnia 31 maja 2017 r. dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.
Wyjaśnić w tym miejscu należy, że przesyłka zawierająca postanowienie z dnia 19 stycznia 2017 r., z uwagi na niemożność jej doręczenia w trybie art. 42 i 43 k.p.a., została doręczona skarżącemu w trybie art. 44 k.p.a. tj. w drodze doręczenia zastępczego. Przepis art. 44 stanowi bowiem, że w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego;
2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ (§ 1). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4). Przewidziana w art. 44 k.p.a. zastępcza forma doręczenia pism rodzi domniemanie prawne, że pismo zostało skutecznie doręczone adresatowi (zob. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 426/13, Legalis). Doręczenie zastępcze jest w pełni skuteczne i wywiera takie same skutki jak doręczenie właściwe pisma adresatowi (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 lutego 2004 r., sygn. akt III SA 1650/02, Legalis). Procesowa instytucja doręczenia zastępczego oparta jest na konstrukcji fikcji prawnej poprzez uznanie, że nastąpiło doręczenie pisma, które de facto nie miało miejsca (zob. wyrok NSA z dnia 31 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 2105/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z akt sprawy wynika, że w wyznaczonym w postanowieniu z dnia 19 stycznia 2017 r. terminie skarżący nie przedłożył wymaganych postanowieniem dokumentów. Co więcej, pismem z dnia 7 września 2017 r. organ I instancji zawiadomił skarżącego, że upłynął termin przedstawienia dokumentów określonych w postanowieniu z dnia 19 stycznia 2017 r. oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. Pismo to zostało doręczone skarżącemu w dniu 13 września 2017 r.
Nieprzedstawienie zaś przez skarżącego wymaganych postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 dokumentów obligowało organ do orzeczenia nakazu rozbiórki przedmiotowych obiektów budowlanych, na co wskazuje dyspozycja art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane stanowiąca, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1.
Sąd podkreśla jednocześnie, że proces legalizacji samowoli budowlanej prowadzony jest w interesie inwestora, lecz inwestor nie ma przymusu wykonywania nałożonych na niego obowiązków. W takim jednak przypadku winien liczyć się z konsekwencjami wynikającymi z art. 48 ust. 4 w związku z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W razie nieprzedłożenia dokumentów, o które wzywał organ nadzoru budowlanego nie przejdzie on bowiem do kolejnego etapu procedury legalizacyjnej, o jakim mowa w art. 48 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, lecz wyda decyzję nakazująca przymusową rozbiórkę. Wykonanie nałożonych obowiązków jest obligatoryjnym elementem procesu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu. Bez przedstawienia żądanej dokumentacji organ nie może bowiem wydać decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót, bądź decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona.
Brzmienie art. 48 ust. 4 ustawy jest jednoznaczne i nie może budzić wątpliwości. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych przez organ obowiązków, właściwy organ obowiązany jest wydać decyzję, o której mowa w art. 48 ust.
- 1. Żaden przepis ustawy - Prawo budowlane nie przewiduje w takiej sytuacji możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki.
Sąd nie stwierdził jednocześnie, aby w toku przeprowadzonego postępowania doszło do naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ ma wynik sprawy. Rozpoznając sprawę przedmiotowej samowoli budowlanej, organy nadzoru budowlanego obu instancji dokonały prawidłowych i jednoznacznych ustaleń faktycznych, które znajdują potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Ustalenia te były niezbędne i wystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Orzekające organy procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołały i zastosowały przepisy Prawa budowlanego. Ponadto, uzasadnienie zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a., a także odpowiada wynikającej z art. 11 k.p.a. zasadzie przekonywania.
Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) wniesioną w niniejszej sprawie skargę, jako bezzasadną, oddalił.