Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 25 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 716/16

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 21 maja 2015 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 i art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.; dalej jako "u.p.z.p."), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588; dalej jako "rozporządzenie") oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164, poz. 1589), Burmistrz– po rozpoznaniu wniosku S.O. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na "legalizacji istotnych odstępstw od projektu w realizowanym budynku mieszkalnym na terenie działki nr [...],[...],[...] i części działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...] w mieście K.", ustalił warunki zabudowy dla inwestycji określonej jako" "Legalizacja istotnych odstępstw od projektu w realizowanym budynku mieszkalnym".

Organ ustalił funkcję zabudowy oraz zagospodarowania terenu: "Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa usługowa". W decyzji zawarł także ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego:

1. - linie zabudowy - nieprzekraczalne linie zabudowy zgodnie z załącznikiem graficznym oraz zgodnie z obowiązującymi przepisami;
2. - wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki - nie więcej niż 0,51;
3. - szerokość elewacji frontowej - nie więcej niż 16 m;
4. - wysokość zabudowy - nie więcej niż 10 m, dopuszcza się podpiwniczenie budynku; (wysokość zabudowy mierzona od poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku do najwyższego punktu głównej kalenicy);
5. - geometria dachu - dach symetryczny dwuspadowy o kącie nachylenia 35-45 stopni; dopuszcza się dach jednospadowy dla zadaszenia wejścia do budynku oraz dla wykuszy w dachu; główna kalenica dachu równolegle lub prostopadle do istniejącej zabudowy na działce.

W uzasadnieniu decyzji Burmistrz stwierdził, że teren objęty wnioskiem znajduje się na obszarze, gdzie brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W jego ocenie planowane przedsięwzięcie nie narusza istniejącego ładu przestrzennego oraz interesu osób trzecich, jest zgodne z przepisami odrębnymi oraz jest możliwe do realizacji na warunkach określonych w niniejszej decyzji. W wyniku przeprowadzonej wizji oraz analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu w wyznaczonym obszarze analizowanym organ stwierdził, że spełnione zostały warunki wydania decyzji o warunkach zabudowy wymienione w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Organ odniósł się również uwag zgłoszonych przez strony postępowania wyjaśniając, że w tym postępowaniu organ nie bada prawa do dysponowania gruntem na cele inwestycyjne, lecz ustala czy zamierzenie inwestycyjne może zostać zrealizowane w określonym we wniosku kształcie zabudowy. Kwestia posiadania prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane będzie weryfikowana przez organ architektoniczno-budowlany lub przez organ nadzoru budowlanego.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli J. i A.N. oraz W. i S.n. wskazując, że są właścicielami działek o numerach [...] oraz [...], na których częściowo usytuowany jest budynek będący przedmiotem postępowania, zaś zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej jako "k.p.a."), tj. z naruszeniem chronionego prawem interesu osób trzecich, czyli z nieuwzględnieniem słusznego interesu odwołujących się. Uzasadniając powyższe stwierdzili, że gdy inwestycja usytuowana jest częściowo na nieruchomościach sąsiadujących, wpływ na otoczenie nie jest jedynie subiektywnie odczuwaną uciążliwością inwestycji, ani też nie polega wyłącznie na spadku atrakcyjności lub wartości działek sąsiednich, a narusza prawo, które powinno być najsilniej chronione, tj. prawo własności.

W konsekwencji nie można stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie narusza interesu odwołujących się w sytuacji, gdy ustalono warunki zabudowy dla inwestycji położonej częściowo na należących do nich nieruchomościach.

Odwołujący się zarzucili także naruszenie przepisów art. 4 i art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290; dalej jako "ustawa – Prawo budowlane") poprzez wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy pomimo braku wykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Pismem z dnia 3 czerwca 2015 r. odwołanie od powyższej decyzji wnieśli także J.N. i A.N. zarzucając naruszenie art. 59 ust. 1 w związku z art 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że przedmiotowa inwestycja jest inwestycją realizowaną, podczas gdy została ona zrealizowana kilkanaście lat wcześniej. W konsekwencji, zdaniem odwołujących się, w sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy art. 48 – art. 51 ustawy - Prawo budowlane. W odwołaniu zarzucili także naruszenie art. 61 ust 1 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy o treści takiej, która odpowiada parametrom budynku wnioskodawczyni, podczas gdy przepis ten uzależnia ustalenie warunków zabudowy od dostosowania planowanej inwestycji do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego i istniejącej na nim zabudowy (w tym wysokości budynków i szerokości elewacji).

W dalszej kolejności odwołujący się stwierdzili, organ dokonał błędnych ustaleń faktycznych poprzez przyjęcie, że budynek mieszkalny zlokalizowany na terenie działek nr [...],[...],[...] oraz [...] nie przekracza granic działek nr [...] i [...], stanowiących własność J. i A.N.. W tym zakresie wskazali, że usytuowanie przedmiotowego budynku jest niezgodne z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422; dalej jako "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych"), bowiem budynek ten przekracza granicę sąsiednich działek. Takie usytuowanie uniemożliwia odwołującym się korzystanie ze swoich nieruchomości zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, w szczególności ich dalszą zabudowę. Zaskarżonej decyzji zarzucili także naruszenie § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

W dalszej kolejności odwołujący się zwrócili uwagę, że przedmiotowy budynek pełni funkcję mieszkalno-usługową, natomiast we wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie sprecyzowano rodzaju usług, jak i tego, czy mają być świadczone na I kondygnacji nadziemnej czy kondygnacji podziemnej, a może na obu łącznie.

Końcowo w odwołaniu wskazano, że ani we wniosku inwestora, ani w zaskarżonej decyzji nie określono liczby miejsc parkingowych i ich rozmieszczenia. Decyzja określa tylko, że na jeden lokal mieszkalny ma przypadać jedno miejsce parkingowe. Skoro jednak budynek ma pełnić również funkcję usługową, należało przewidzieć miejsca parkingowe dla korzystających z tych usług. W tym zakresie podnieśli jednak, że ze względu na małą powierzchnię działki nie będzie możliwe spełnienie warunków dotyczących lokalizacji miejsc postojowych na terenie objętym wnioskiem.

Po rozpoznaniu powyższych odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 29 września 2016 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 i art. 52 ust. 2 u.p.z.p. oraz § 3 rozporządzenia, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że wniosek S.O. z dnia 6 lutego 2015 r. dotyczy inwestycji polegającej na legalizacji istotnych odstępstw od projektu w realizowanym budynku mieszkalnym na terenie działek nr [...], nr [...], nr [...] i części działki nr [...], położonych w K. Przedmiotowy wniosek został zatem złożony w celach legalizacji istniejącej już zabudowy, a więc w trybie realizacji obowiązków określonych w art. 48 lub art. 49b ustawy - Prawo budowlane, które dopuszczają legalizację istniejącej samowoli budowlanej.

Kolegium stwierdziło też, że w zaskarżonej decyzji prawidłowo wyznaczono obszar analizowany. W analizie wskazano jakie jest zainwestowanie działek sąsiednich, współczynnik zabudowy, ilość kondygnacji, szerokość elewacji frontowych oraz geometria dachów. Ustalono także jakie są parametry istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy, a następnie wskazano warunki dla wnioskowanej inwestycji.

Końcowo organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja ustala warunki zabudowy dotyczące przedmiotowych działek zgodnie ze złożonym wnioskiem, nie odnosi się natomiast do obecnej zabudowy istniejącej na tej działce i nie przesądza o możliwości legalizacji budynków posadowionych niezgodnie z tymi warunkami.

Odnosząc się do zarzutów skarżących Kolegium stwierdziło, że nie znajdują one uzasadnienia na tym etapie postępowania. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi bowiem praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Dopiero na następnym etapie postępowania legalizacyjnego organ budowlany szczegółowo będzie określał parametry techniczne inwestycji, w tym jej dokładny wygląd i kształt. Na tym też etapie będzie badane prawo inwestora do nieruchomości, na której posadowiony jest budynek.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku J. i A.N. domagali się uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 29 września 2016 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza z 21 maja 2015 r., zarzucając im naruszenie:

1. - art. 10 § 1 k.p.a. polegające na pozbawieniu strony prawa czynnego udziału w każdym stadium postępowania poprzez brak zawiadomienia stron o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin terenu analizowanego, czego skutkiem była nieobecność stron w czasie tej czynności, a także brak sporządzenia protokołu z przeprowadzenia oględzin terenu analizowanego, czego skutkiem była niemożność wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do tego dowodu, co podważa zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej;
2. - art. 81 k.p.a. polegające na uznaniu za udowodnione okoliczności faktycznych dotyczących obszaru analizowanego, tj.: istniejącej zabudowy, cech zabudowy i zagospodarowania terenu, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu analizowanego, ustalonych w czasie oględzin terenu, podczas których strona była nieobecna z powodu zaniechania przez organ I instancji zawiadomienia o przeprowadzeniu dowodu z oględzin terenu, a z powodu braku sporządzenia z tej czynności protokołu nie miała możności wypowiedzenia się co do przeprowadzonego dowodu, czego skutkiem było wydanie decyzji wyłącznie w oparciu o okoliczności, których nie można uznać za udowodnione.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 25 maja 2017 r. pełnomocnik skarżących dodatkowo zarzucił, że w tej sprawie warunki zabudowy powinien wydać organ nadzoru budowlanego. Wyjaśnił również, że nieruchomość objęta wnioskiem nie znajduje się w zabudowie śródmiejskiej K. Obecny na rozprawie uczestnik postępowania D.K. wniósł o oddalenie skargi.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z 2016 r., poz. 1066).

Przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a.") stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu, co też w tej sprawie uczynił.

Z art. 135 p.p.s.a. wynika zaś, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W niniejszej sprawie jest bezsporne, że dla terenu objętego wnioskiem S.O. o ustalenie warunków zabudowy brak było w czasie wydawania kwestionowanych decyzji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z przepisami art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778; dalej w skrócie jako "u.p.z.p."), ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy następuje co do zasady w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku – w decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie zatem do treści art. 59 ust. 1 u.p.z.p. wniosek wymagał rozpoznania w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Wyżej wymieniony przepis stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Nie budzi również wątpliwości Sądu, że możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji realizowanej lub zrealizowanej w sytuacji, gdy - tak jak w tej sprawie - decyzja o warunkach zabudowy jest konieczna, aby przedłożyć ją w postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego, mającym na celu legalizację wykonanych robót budowlanych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że powołany art. 59 ust. 1 u.p.z.p. ma zastosowanie również w sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy jest niezbędna dla legalizacji samowoli budowlanej na podstawie przepisów ustawy - Prawo budowlane (zob. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Go 122/08, ONSAiwsa 2010/2/25). Słuszne zatem co do zasady stanowisko, że nie można ustalić stosowną decyzją warunków zabudowy dla inwestycji już faktycznie zrealizowanej, nie może znaleźć zastosowania w sytuacji, gdy decyzja ta jest niezbędna dla legalizacji samowoli budowlanej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2008 r., sygn. akt II OSK 299/08, LEX nr 516798).

Nielegalnie powstały obiekt budowlany, jak i obiekt, którego dotychczasowy sposób użytkowania został nielegalnie zmieniony, powinien być bowiem zgodny z przepisami budowlanymi, a także z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązującymi w dacie orzekania o ewentualnej legalizacji samowoli budowlanej. Taki obiekt budowlany musi nadawać się do wkomponowania w istniejący ład architektoniczno – urbanistyczny (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 198/14, LEX nr 1493174).

Dlatego też orzekające w tej sprawie organy prawidłowo zastosowały do rozpatrzenia wniosku S.O., który został złożony aby dokonać legalizacji wykonanych robót budowlanych, dyspozycję art. 61 ust. 1 u.p.z.p., gdyż przepis ten służy właśnie realizacji normy wynikającej z art. 59 ust. 1 u.p.z.p.

Nieoparty na jakimkolwiek przepisie prawa zarzut skarżących podniesiony na rozprawie, zgodnie z którym warunki zabudowy w takim przypadku powinien ustalać organ nadzoru budowlanego, był w sposób oczywisty bezzasadny. Właściwość organów w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy wynika wprost z treści art. 60 ust. 1 i 3 u.p.z.p.

Jednakże, rozpoznając powyższy wniosek S.O, z dnia 5 lutego 2015 roku, organy nie ustaliły prawidłowo jego treści, a co za tym idzie - nie ustaliły w tej sprawie należycie przedmiotu postępowania. We wniosku S.O. wskazała, że planowana inwestycja to: "Legalizacja istotnych odstępstw od projektu w realizowanym budynku mieszkalnym". Tak też tę inwestycję określił organ pierwszej instancji, który w swojej decyzji stwierdził, że ustala warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na: "Legalizacji istotnych odstępstw od projektu w realizowanym budynku mieszkalnym", a także wskazał, że wniosek S.O. dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na "legalizacji istotnych odstępstw od projektu w realizowanym budynku mieszkalnym na terenie działki nr [...],[...],[...] i części działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...] w mieście K.". Takie rozstrzygnięcie zaakceptował organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji.

Z takiego opisu inwestycji w ocenie Sądu nie wynika jakiego sposobu zagospodarowania terenu czy też jakich konkretnie robót budowlanych dotyczy wniosek, a co za tym idzie - o jakim przedmiocie postępowania orzekały organy. Z treści rozstrzygnięcia organu I instancji nie wynika również czy wniosek S.O. obejmował zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego (lub jego części) i czy w związku z tym także w tym zakresie orzekał organ. Wprawdzie Kolegium w swojej decyzji wskazało, że wniosek dotyczy budynku mieszkalnego, a wnioskodawczyni nie wnosi o zmianę sposobu użytkowania tego budynku, to jednak przeczy temu rozstrzygnięcie zawarte w - utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją Kolegium, decyzji organu I instancji, z której wynika, że ustala się funkcję zabudowy dla wnioskowanej inwestycji w następujący sposób: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa usługowa. Z drugiej strony w ustaleniach dotyczących obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacyjnej zawarto jedynie zapis dotyczący miejsc postojowych dla lokali mieszkalnych, co również budzi wątpliwości (wyrażane też przez skarżących) co do tego, jakiej zabudowy dotyczy przedmiotowe rozstrzygnięcie.

Także z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzonej w tej sprawie trudno ustalić, dla jakiej inwestycji została sporządzana. W analizie wskazuje się bowiem - jako rodzaj inwestycji: "legalizację istotnych odstępstw od projektu w realizowanym budynku mieszkalnym". Następnie stwierdza się, że na działkach sąsiednich znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i z tego powodu zachodzi możliwość określenia wymagań dotyczącej nowej zabudowy. Natomiast przy ustaleniu parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu dla nowej zabudowy wskazuje się, że na obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, wielorodzinna, a także zabudowa usługowa, a w związku z tym dla terenu planowanej inwestycji ustala się funkcję: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa usługowa.

W ocenie Sądu wywody Kolegium dotyczące przedmiotu postępowania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji są również wewnętrznie sprzeczne, ponieważ z jednej strony Kolegium wskazuje, że orzeka w przedmiocie inwestycji polegającej na "legalizacji robót budowlanych", a więc o robotach budowlanych wykonanych w obiekcie budowlanym, który jest już posadowiony na terenie objętym wnioskiem (tak Kolegium twierdzi na stronie drugiej zaskarżonej decyzji), a następnie - w końcowej części uzasadnienia - stwierdza, że zaskarżona decyzja ustala warunki zabudowy dotyczące przedmiotowych działek zgodnie ze złożonym wnioskiem, ale nie odnosi się do zabudowy obecnie istniejącej na tych działkach. Tymczasem w przypadku ustalania warunków zabudowy mających służyć legalizacji istniejącej samowoli budowlanej w sposób oczywisty organ musi orzekać o istniejących robotach budowlanych czy też o istniejącym budynku i badać czy ukształtowana w ten sposób zabudowa możliwa jest do zaakceptowania w świetle funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu ustalonych w analizie sporządzonej w danej sprawie.

W tym miejscu należy podkreślić, że w każdym postępowaniu administracyjnym podstawowym zadaniem organu administracji jest prawidłowe ustalenie przedmiotu postępowania. Przedmiotem postępowania administracyjnego jest konkretna sprawa indywidualnego podmiotu, w której - na podstawie przepisów, organy administracji publicznej są władne podjąć decyzję administracyjną, albo orzekając w niej o uprawnieniach lub o obowiązkach indywidualnego podmiotu, albo stwierdzając o niedopuszczalności orzekania. W ujęciu kodeksowym przedmiotem postępowania administracyjnego jest sprawa indywidualna rozstrzygana przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej. W odniesieniu do uprawnień przyznawanych w drodze decyzji administracyjnej, zasadą jest, że organ administracji publicznej orzeka na wniosek uprawnionego podmiotu. W konsekwencji, wniosek ten inicjuje postępowanie i wyznacza jego ramy, zakreślając jednocześnie jego przedmiot.

Z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że warunki zabudowy ustala się na wniosek inwestora. A zatem to wnioskodawca ma wyłączne prawo do kształtowania treści swojego żądania zawartego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Treść złożonego wniosku wyznacza natomiast przedmiot postępowania, którym organ prowadzący to postępowanie jest związany. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, że organ administracji publicznej nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony. O tym, jaka jest treść żądania strony w postępowaniu administracyjnym decyduje strona, a nie organ, do którego żądanie zostało skierowane (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 300/07, LEX nr 337783). Inaczej mówiąc, organ jest związany treścią żądania strony i tylko strona jest uprawniona do zmiany żądania wskazanego wniosku i może to uczynić do czasu wydania decyzji administracyjnej.

Żądanie wszczęcia postępowania określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, a nie do oceny organu administracji. W razie wątpliwości co do charakteru zamierzenia inwestycyjnego, którego dotyczy wniosek, obowiązkiem organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśniających treść żądania strony (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 272/08, LEX nr 526580). Rozpoznanie sprawy ponad żądanie lub niezgodnie z żądaniem traktuje się bowiem jako działanie bez podstawy prawnej, a tym samym jako dotknięte istotną wadą prawną.

Podstawową zatem powinnością organów w tej sprawie, w ramach realizacji obowiązków wynikających z art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a., było ustalenie w sposób niebudzący wątpliwości, czego dotyczy postępowanie, co w przypadku orzekania o uprawnieniach strony, sprowadza się niewątpliwie do uściślenia, jakiej treści podanie (wniosek) zainicjowało postępowanie przed organem administracji, a konkretnie – w tej sprawie - jakich robót budowlanych (ewentualnie jakiej zmiany sposobu użytkowania) dotyczy wniosek. Takich ustaleń w przedmiotowej sprawie niewątpliwie zabrakło, skoro organy nie ustaliły zakresu robót budowlanych jakich dotyczy wniosek, a także tego, czy obejmuje on także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Brak tych ustaleń spowodował, że wydając decyzje w tej sprawie organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy również dodać, że rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji jest jednym z najistotniejszych elementów każdej decyzji administracyjnej. Musi więc ono być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny, jaki obowiązek zostaje nałożony na stronę lub jakie prawo zostało jej tą decyzją przyznawane. Obowiązek lub prawo powinny być wyrażone precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 września 1999 roku, IV SA 1418/97, LEX nr 47875). W ocenie Sądu – wskazany powyżej nieprecyzyjny opis inwestycji objętej postępowaniem, o której orzekły organy, pozwala uznać, że również tego warunku nie spełnia utrzymane w mocy zaskarżoną decyzją rozstrzygnięcie organu I instancji. Także zatem z tego powodu obie wydane w sprawie decyzje istotnie naruszają art. 107 § 1 k.p.a.

Zarzut niepreryjnego opisu inwestycji – naruszający w sposób istotny art. 7 w związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. - dotyczy także wskazania działek objętych inwestycją. Z rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu pierwszej instancji, a właściwie z opisu wniosku, ponieważ w samym rozstrzygnięciu organ nie wskazał wyraźnie dla jakich działek ustala warunki zabudowy (a w ocenie Sądu winien był to uczynić), wynika bowiem, że organ ustalił warunki zabudowy m.in. dla części działki oznaczonej numerem [...]. Natomiast z analizy sporządzonej w tej sprawie zdaje się wynikać, choć to również wprost w niej nie zostało stwierdzone, że za teren objęty inwestycją została uznana m.in. cała działka nr [...]. W zawartym w analizie opisie stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, wskazano bowiem m.in. całą działkę nr [...].

W tym miejscu należy wyjaśnić, że ustalenie warunków zabudowy dla części działki jest niedopuszczalne. Zmiana zagospodarowania terenu i przeznaczenie go na określone cele obejmuje bowiem w każdym przypadku cały obszar wyznaczony jako działka bądź działki geodezyjne objęte wnioskiem, a nie wyłącznie powierzchnię, która ma być faktycznie zajęta pod lokalizowaną inwestycję. Dlatego też należy przyjąć, że "terenem", o którym mowa w art. 61 ust. 4 u.p.z.p., jest obszar, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, a więc obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja inwestycji (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 16 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1168/14 i z 1 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1626/14, wraz z orzecznictwem w nich przywołanym; a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 905/14, oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyrokach: z 5 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 827/13 i z 29 stycznia 2014 r., sygn. akt SA/Gd 879/13; wszystkie dostępne w CBOSA na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Analiza pozostałych przepisów art. 61 u.p.z.p., posługujących się pojęciem "teren" (zob. art. 61 ust. 1 pkt 1, 2, 3, ust. 5 i 6 u.p.z.p.), oraz art. 63 u.p.z.p., również nie pozwala na przyjęcie, że terenem tym może być część działki, oznaczona przez wnioskodawcę dla lokalizacji inwestycji. Także z art. 52 ust. 2 u.p.z.p., stosowanego odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy, nie można wyprowadzić tezy, że wniosek inwestora, który musi określać granice terenu objętego wnioskiem, przedstawione na kopii mapy zasadniczej o właściwej skali, obejmujący "teren, którego wniosek dotyczy", może być ograniczony tylko do części działki. Stanowisko Sądu w tej kwestii potwierdza także treść § 3 określono w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu miejscowego (Dz. U. nr 164, poz. 1588; w skrócie jako "rozporządzenie"), w którym - określając sposób wyznaczenia obszaru analizowanego - ustawodawca wprost posługuje się pojęciem "działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy".

Organy musiały zatem w tej sprawie wyraźnie określić czy wniosek dotyczy całości, czy też części działki nr [...], czego również nie uczyniły.

Analizując przedmiotową sprawę Sąd stwierdził nadto, że ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zawarte w decyzji organu I instancji - utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją - nie są prawidłowe.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi zatem istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Chodzi o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Tak określona kontynuacja istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych wyraża wprowadzoną przez ustawodawcę zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego.

Powyższa regulacja ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów).

Reasumując - powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa, jak i planowany nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego, powinny odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ ten musi zatem najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, a następnie ustalić cechy nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2005 roku, sygn. IV SA/Wa 950/04, Baza Orzeczeń LEX nr 171198, uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2005 roku, sygn. IV SA/Wa 946/04, Baza Orzeczeń LEX nr 214349, oraz komentarz Zygmunta Niewiadomskiego w: "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 493-503).

Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją.

Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 u.p.z.p., określono w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu miejscowego.

W rozporządzeniu tym, zgodnie z art. 61 ust. 7 u.p.z.p. i § 1 rozporządzenia, określono sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym wymagania dotyczące ustalania:

1. 1) linii zabudowy;
2. 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;
3. 3) szerokości elewacji frontowej;
4. 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;
5. 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

W rozporządzeniu wskazano, że przez funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi (§ 2 pkt 2 rozporządzenia), natomiast przez cechy zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu (§ 2 pkt 3 rozporządzenia).

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w przepisach art. 61 ust. 1-5 ustawy. Z ustępu drugiego cytowanego paragrafu wynika natomiast, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia).

W przepisach zawartych w §§ 5, 6 i 7 rozporządzenia określono natomiast wymagania dotyczące wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, a także geometrii dachu.

Zgodnie z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (§ 5 ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 5 ust. 2).

Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (§ 6 ust. 1 rozporządzenia). Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 6 ust. 2 rozporządzenia).

Z przepisów § 7 rozporządzenia wynika zaś, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 ust. 1). Wysokość tę mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (§ 7 ust. 2). Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 7 ust. 4).

W ocenie Sądu zarówno zaskarżona decyzja, jak również utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji, zostały wydane z naruszeniem powyżej wskazanych przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z przytoczonych wyżej unormowań ustawowych oraz zawartych w rozporządzeniu wykonawczym wynika bowiem, że cechy zabudowy i zagospodarowania terenu dla nowej zabudowy muszą wynikać ze sporządzonej prawidłowo w danej sprawie analizy urbanistycznej. Obowiązek zachowania ładu przestrzennego, w zakresie urbanistyki i architektury, na obszarze objętym zapisami planu miejscowego obciąża organ uchwałodawczy gminy.

Natomiast w przypadku braku planu miejscowego, przy wydawaniu indywidualnych decyzji o warunkach zabudowy, obowiązek ten spoczywa na organie właściwym dla wydania tej decyzji, a jego zachowanie powinno wynikać z analizy urbanistyczno-architektonicznej. Winna ona zatem zawierać szczegółowy opis wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym (ich funkcji i istotnych parametrów zlokalizowanej na nich zabudowy), w tym również działek objętych wnioskiem, którego w niniejszej sprawie nie sporządzono. W analizie nie zostało również wyjaśnione w jaki sposób ustalono "szerokość frontu działki objętej wnioskiem", nie podano bowiem jakie działki przy tym ustaleniu uwzględniono, biorąc pod uwagę, że wniosek dotyczył całego szeregu działek (w tym działki nr [...]), a co za tym idzie – nie wyjaśniono w sposób prawidłowy w jaki sposób ustalono obszar poddany analizie, w szczególności nie wykazano, aby obszar ten został ustalony w sposób zgodny z treścią § 3 rozporządzenia.

Te braki stanowią istotne naruszenie wskazanych powyżej przepisów, ponieważ zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych - przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy - cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru), a w dalszej kolejności architektonicznym (ukształtowanie obiektów), dlatego też wyznacznikiem spełnienia tego ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze, które muszą zostać szczegółowo ustalone w analizie. Ustalane w decyzji o warunkach zabudowy parametry i wskaźniki dla nowej zabudowy muszą zatem znajdować potwierdzenie w sporządzonej w danej sprawie analizy urbanistycznej.

Z zacytowanych powyżej przepisów wynika też, że parametry nowej zabudowy powinny być przyjęte zarówno w analizie urbanistycznej, jak i w decyzji o warunkach zabudowy poprzez wskazanie dokładnych, konkretnych wartości, a tego w tej sprawie zabrakło. Określenie konkretnych wymagań w decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji ma służyć zapewnieniu ładu urbanistycznego, którego elementami są gabaryty sąsiadujących budynków zapewniających harmonijny krajobraz (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z dnia 16 listopada 2005 r., sygn. IV SA/Wa 1485/05, Baza Orzeczeń LEX nr 214359 oraz z dnia 5 lipca 2005 r., sygn. IV SA/Wa 725/04, Baza Orzeczeń LEX nr 190733). Dlatego wskaźniki nowej zabudowy, określane w decyzjach o warunkach zabudowy, muszą mieć konkretną wielkość (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 585/11, Baza Orzeczeń LEX nr 965372).

Organy administracji publicznej nie mają zatem swobody przy ustalaniu poszczególnych parametrów dla inwestycji, ich określenie winno nastąpić w sposób stanowczy i konkretny, w tym poprzez podanie ich w wartościach liczbowych (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 946/04, Lex Omega nr 214349).

Z przepisów ustawy oraz rozporządzenia zacytowanych powyżej nie wynika również możliwość określenia wskaźników, czy wielkości poprzez wskazanie wyłącznie maksymalnego bądź minimalnego parametru, albo poprzez odwołanie się do innych, nieskonkretyzowanych wielkości, jak np. "istniejąca wysokość", "obecna szerokość", względnie wprowadzanie budzącego wątpliwości, niedookreślonego pojęcia "około". Pozostawienie inwestorowi zbyt dużej dowolności i swobody może bowiem prowadzić do zaburzenia ładu przestrzennego - np. przez realizację obiektów zbyt niskich w stosunku do otoczenia, gdy określono tylko ich maksymalną wysokość (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 957/09, orzeczenia.nsa.gov.pl). Błędne jest także określanie parametrów, zamiast w konkretnych jednostkach miary, poprzez odwołanie się do wysokości, szerokości frontu, itp. na działkach sąsiednich, które to parametry mogą ulegać zmianie już po wydaniu decyzji warunkach zabudowy i mogą nie być możliwe do odtworzenia z uwagi na pierwotny lub następczy brak dokumentacji budowlanej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 1639/11, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Reasumując, przepisy §§ 4 - 8 rozporządzenia nie dają podstaw do określania w części pisemnej analizy, a co za tym idzie także w decyzji o warunkach zabudowy, poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, niekonkretny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 679/10, Baza Orzeczeń LEX nr 1081838 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1601/06, Baza Orzeczeń LEX nr 424613; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Bed 800/07, Baza Orzeczeń LEX nr 512279), a takie uchybienia także miały miejsce w tej sprawie.

W decyzji organu I instancji z 21 maja 2015 roku (zaakceptowanej w całości zaskarżoną decyzją) ustalono jedynie nieprzekraczalne linie zabudowy, nie ustalono natomiast obowiązującej linii nowej zabudowy. Z przepisu § 4 ust. 1 rozporządzenia wynika tymczasem konieczność ustalenia obowiązującej linii nowej zabudowy, czyli wyznaczenia linii zabudowy, którą należy rozumieć jako konkretne umiejscowienie w danym miejscu wnioskowanej (istniejącej) zabudowy na działce budowlanej. Brak ten stanowi zatem naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 4 rozrządzenia.

Wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki (nie precyzując, o jaką działkę, a może teren chodzi) ustalono na "nie więcej niż 0,51", a zatem w sposób niekonkretny i nieprecyzyjny, a ponadto odbiegający od ustaleń analizy, naruszając tym samym w sposób istotny przede wszystkim art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 5 rozrządzenia.

Zgodnie z § 5 rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy wyznacza się przede wszystkim dla całego obszaru analizowanego, jako wartość średnią z tego obszaru. Wartość tak uzyskana powinna stanowić punkt wyjścia do stosowania przewidzianych w tym przepisie odstępstw, niemniej jednak powinna zostać wykazana w analizie. Co do zasady bowiem parametry zabudowy, w oparciu o przepisy rozporządzenia ustalane są na podstawie średnich wskaźników danej wielkości w obszarze analizowanym, z możliwością odstępstw, o ile wynika to z analizy. Odstępstwa jednak, jako wyjątki od zasady, winny być szczegółowo umotywowane, jeżeli bowiem normy prawne dopuszczają określone odstępstwa od sztywnych reguł, to każdorazowo wymagają uzasadnienia, które winno znajdować odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym. Brak konkretnych danych, jaka jest wielkość powierzchni zabudowy wszystkich działek objętych analizą nie pozwala na weryfikację prawidłowości ustalenia tego wskaźnika - co jest wymagane stosownie do treści cytowanego wyżej § 5 rozporządzenia.

Analiza urbanistyczna sporządzona w niniejszej sprawie nie ukazuje w sposób szczegółowy wielkość powierzchni zabudowy wszystkich działek znajdujących się na całym obszarze analizowanym. Zawiera tylko informację o minimalnym (0,12) i maksymalnym (0,37) wskaźniku, natomiast wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem ustala - inaczej niż decyzji - konkretnie na 0,51, przy czym, co oczywiste, jest to wskaźnik znacznie przewyższający maksymalną wartość tego wskaźnika wskazaną w analizie dla terenu nią objętego, która wynosi 0,37.

W ocenie Sądu w analizie brak jest uzasadnienia dla przyjęcia tak wysokiego wskaźnika zabudowy dla tego terenu, ponieważ w analizie stwierdza się jedynie lakonicznie, że akceptuje się wskaźnik 0,51 wnioskowany przez inwestora, gdyż teren położony jest w "jednostce urbanistycznej miasta K. o dominujących funkcji zabudowy śródmiejskiej (zabudowy mieszkaniowej z usługami komercyjnymi)". Twierdzenie to skarżący kwestionują, a ani z analizy, ani z decyzji wydanych w sprawie nie wynika, na jakiej podstawie uznano, że działki objęte wnioskiem znajdują się w zabudowie śródmiejskiej i że jest to zabudowa uzasadniająca tak wysoki wskaźnik zabudowy. W szczególności nie podano jakie "dominujące funkcje" zadecydowały o tym, że taki sposób zabudowy ustalono na tym terenie. Niewątpliwie bowiem o tym, że dana zabudowa jest zabudową śródmiejską nie może przesądzać jedynie ustalenie, że na danym terenie znajduje się zabudowa mieszkaniowa z usługami komercyjnymi.

Ustalając ten wskaźnik organ winien był również wziąć pod uwagę, że podstawą do wyliczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu jest obszar wszystkich działek objętych wnioskiem. Skoro jest już on zabudowany – oprócz budynku stanowiącego przedmiot tego postępowania, także innymi budynkami, to należy te budynki przy ustalaniu przedmiotowego wskaźnika także uwzględnić. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy dotyczy bowiem relacji pomiędzy całą zabudową na danej działce czy też terenie objętym wnioskiem a ich powierzchnią (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 października 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 399/12, LEX nr 1248850). W niniejszej sprawie brak jest danych, które pozwalałyby sprawdzić, czy organ do tej zasady się zastosował, w szczególności czy uwzględnił w swoich obliczeniach powierzchnię działki nr [...] (a jeżeli tak, to jaką) i istniejącą na niej zabudowę.

Szerokości elewacji frontowej planowanej zabudowy także ustalono w sposób niedokładny, na "nie więcej niż 16 m". Uchybienie to stanowi istotne naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 6 rozporządzenia. Podobnie w sposób niedookreślony ustalono wysokości zabudowy, na "nie więcej niż 10 m", także w tym zakresie naruszając przepisy rozporządzenia, czyli § 7.

W sposób zupełnie dowolny ustalono także geometrię dachu. W decyzji zawarto bowiem zapis, że główna kalenica dachu może być usytuowana równolegle lub prostopadle do istniejącej zabudowy na działce, nie precyzując jakiej konkretnie zabudowy zapis ten dotyczy. Tymczasem z § 8 rozporządzenia wynika, że zapisy dotyczące tego parametru także powinny być konkretne.

W konsekwencji powyższych wywodów uznać należało, że wydana w niniejszej sprawie decyzja o warunkach zabudowy oraz utrzymująca ją w mocy zaskarżona decyzja organu odwoławczego nie spełniają wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz nie odpowiadają w sposób wyczerpujący wymogom zawartym w §§ 3, 4, 5, 6, 7 i 8 rozporządzenia. Oznacza to, że zostały one wydane z naruszeniem tych przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Dodatkowo, opisane powyżej uchybienia - polegające na nieprawidłowym wyjaśnieniu i rozstrzygnięciu niniejszej sprawy, w tym przede wszystkim nieprawidłowym ustaleniu zakresu wniosku, a co za tym idzie, przedmiotu postępowania; nieprawidłowym sporządzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, oraz oparciu rozstrzygnięcia na takiej analizie; nieprecyzyjnym określeniu parametrów i wskaźników nowej zabudowy, należało ocenić jako naruszenie przepisów art. 107 § 1 i 3 oraz art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego.

Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (tak Barbara Adamiak w: "Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz" B. Adamiak, J. Borkowski, CH Beck, Warszawa 2004 rok, str. 67). Z art. 77 § 1 k.p.a. wynika zaś, że organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Na skutek uchybień, którymi dotknięta była analiza urbanistyczna sporządzona w niniejszej sprawie, nie mogła ona stanowić podstawy prawidłowych ustaleń dotyczących cech nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza stanowi środek dowodowy pozwalający na ustalenie faktów mających znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Oparcie decyzji na błędnie sporządzonej analizie oznacza, że organy, rozstrzygając sprawę, nie zebrały w sposób prawidłowy materiału dowodowego istotnego dla podjęcia prawidłowej decyzji w sprawie. Oparcie zaś rozstrzygnięć organów na niepełnym materiale dowodowym czyni ustalenia faktyczne dowolnymi, które nie stanowią wypełnienia, określonej w art. 80 k.p.a., zasady swobodnej oceny dowodów.

W uzasadnieniach decyzji organów rozstrzygających w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy powinny zostać zawarte wszelkie dane umożliwiające weryfikację parametrów ustalonych dla nowej zabudowy, a także wywody pozwalające ocenić stanowisko organów o spełnieniu przez planowaną inwestycję wszystkich warunków określonych w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p. Brak w kwestionowanych decyzjach organów obu instancji należytego uzasadnienia ich stanowiska w tym zakresie – opisany szczegółowo powyżej, stanowi naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a., zgodnie z którym każda decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne, zawierające wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienie prawne, czyli wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Niezasadne były natomiast zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 10 § 1 w związku z art. 81 k.p.a., ponieważ w tej sprawie nie przeprowadzono dowodu z oględzin w rozumieniu przepisu art. 85 k.p.a. Wizja przeprowadzona w terenie autora analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie stanowi bowiem oględzin przewidzianych w art. 85 k.p.a., a zatem w tym zakresie nie doszło także do wskazywanego w skardze naruszenia art. 81 k.p.a.

Skarżący błędnie zarzucali także organom naruszenie przepisów ustawy – Prawo budowlane oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organy nie mogły naruszyć w tej sprawie tych przepisów, ponieważ ich w tym postępowaniu nie stosują.

Kolegium prawidłowo wyjaśniło również skarżącym, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (vide art. 63 ust. 2 u.p.z.p.). Dlatego też w tym postępowaniu nie bada się prawa inwestora do dysponowania na cele budowlane nieruchomością, której dotyczy wniosek.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały zarówno z opisanym powyżej naruszeniem prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (w szczególności z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz wskazanych powyżej przepisów rozporządzenia), jak i z naruszeniem przepisów postępowania (w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, i z tych przyczyn, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a., decyzje organów obu instancji uchylił.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 202 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800), zasądzając od organu solidarnie na rzecz skarżących zwrot wpisu sądowego uiszczonego od skargi w kwocie 500 zł oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 497 zł (wynagrodzenie – 480 zł i opłata od pełnomocnictwa 17zł).

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji obowiązany będzie uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a., cena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W pierwszej kolejności organ powinien, w celu dokładnego ustalenia przedmiotu postępowania, podjąć czynności w celu sprecyzowania wniosku złożonego przez S.O..