Uzasadnienie
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga M. R. na decyzję Wojewody z 29 października 2019 r. nr [...], którą: w punkcie 1 uchylono decyzję Starosty z 9 maja 2019 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu skarżącej pozwolenia na budowę oraz w punkcie 2: odmówiono zatwierdzenia projektu budowalnego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Z wnioskiem o wydanie pozwolenia na przebudowę budynków gospodarczych na działce nr [..] w m. S., gm. K. wystąpiła M. R., w dniu 14 czerwca 2017 r.
Starosta decyzją z 18 sierpnia 2017 r. umorzył postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedsięwzięcia obejmującego przebudowę budynków gospodarczych na działce nr [..] w m. S. gm. K. z uwagi na ustalenie, że pozostałości budynku garażowego i gospodarczego, które miały być przedmiotem przebudowy i częściowej rozbiórki nie wypełniają definicji budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm., dalej P.b.). Organ stwierdził, że projekt budowlany z inwentaryzacją dotyczy stanu historycznego, nieistniejącego w sposób faktyczny, ponieważ budynki zostały już częściowo rozebrane, z budynku garażowego i gospodarczego pozostały części ścian, pozbawione dachu. Treść wniosku o pozwolenie na budowę dotyczyła nadbudowy, rozbudowy, przebudowy i częściowej rozbiórki budynku, a każde z tych zamierzeń nierozerwalnie związane jest z definicją budynku, stąd całość zamierzenia staje się bezprzedmiotowa, ponieważ obiekt znajdujący się na działce skarżącej nie jest budynkiem.
Decyzja ta została uchylona decyzją Wojewody z 12 października 2017 r. i przekazana do ponownego rozpatrzenia z powodu przeprowadzenia kontroli obiektu budowlanego przez nieuprawnionego pracownika.
Ponownie orzekając organ I instancji wskazał, że w decyzji z 30 maja 2018 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji Wójta Gminy ustalił m.in., że:
- - obowiązuje linia zabudowy od strony działki sąsiedniej nr [..] po linii istniejącej ściany, czyli w odległości 0-1 m od granicy tej działki. Realizacja jest możliwa wyłącznie przy zachowaniu warunku wynikającego z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie,
- - projektowana jest przebudowa i nadbudowa budynków gospodarczych o poddasza użytkowe,
- - projektowana jest rozbiórka części budynku gospodarczego,
- - projektowana jest rozbudowa części budynku gospodarczego – zwiększenie powierzchni zabudowy o maks. 15 m2.
- - projektowana jest zmiana sposobu użytkowania części budynku na funkcję garażową, a planowane poddasze użytkowe przeznaczone jest na funkcję usługową – pracownię artystyczną.
Starosta po ponownie przeprowadzonym postępowaniu wydał 9 maja 2019 r. decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą M. R. pozwolenia na przebudowę, nadbudowę i rozbudowę budynków gospodarczych na działce nr [..] w m. S., gm. K. Organ uznał, że projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz, że został sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane.
Od tej decyzji odwołanie złożyli E. Ł. i P. Ł. W odwołaniu stwierdzili, że kupując nieruchomość od poprzednich właścicieli liczyli na mieszkanie w spokojnej miejscowości, bez budynku na granicy działki. Wyrazili również obawę o zacienianie ich nieruchomości przez planowaną inwestycję.
Wojewoda wezwał inwestora do przedstawienia analizy przesłaniania i nasłonecznienia budynku znajdującego się na działce nr [..], po czym decyzją z 29 października 2019 r. uchylił decyzję Starosty z 9 maja 2019 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu skarżącej pozwolenia na budowę i odmówił zatwierdzenia projektu budowalnego i udzielenia pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu wskazano, że w ekspertyzie technicznej budynków stwierdzono, że wszystkie ich główne elementy konstrukcyjne są w średnim stanie technicznym i wymagają kompleksowego remontu kapitalnego, względnie wymiany oraz, że część ścian wymaga przemurowania ze względu na degradację spowodowaną warunkami atmosferycznymi. Z opisu do projektu budowlanego części konstrukcyjnej (str.
23) wynika, że przed przystąpieniem do prac ziemnych należy dokonać rozbiórki części pierwszego budynku istniejącego od jego strony wschodniej o pomieszczenie skośne oraz od strony zachodniej skośny róg budynku. Ponadto do rozbiórki przeznaczono również front drugiego budynku gospodarczego pełniącego obecnie funkcję garażową. Wynika z tego, zdaniem organu, że większa część konstrukcyjna budynków została już rozebrana ze względu na zły stan techniczny tych elementów, powodujący zagrożenie dla bezpieczeństwa, co potwierdzają wskazane wyżej dokumenty, oraz protokół z kontroli przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i zdjęcia załączone do protokołu. Ponadto, biorąc pod uwagę zapisy zawarte w dokumentach, stan pozostałych ścian będzie szczegółowo weryfikowany dopiero na etapie budowy, ponieważ, jak wskazano w ekspertyzie, wymagają bądź kapitalnego remontu, bądź nawet przemurowania. Mając na uwadze definicje rodzaju robót budowlanych oraz zakres robót z projektu budowlanego, Wojewoda stwierdził, że planowane zamierzenie inwestycyjne jest de facto budową, w miejscu istniejącego budynku gospodarczego, nowego obiektu budowlanego, to jest nowego budynku o funkcji garażowo - gospodarczej i usługowej.
W przypadku robót budowlanych prowadzących do wykonania faktycznie nowego obiektu budowlanego w miejscu wcześniej rozebranego obiektu, prowadzonych z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie, dokonuje się odbudowy, która zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane zalicza się do budowy. Mając również na uwadze dodatkowo planowaną rozbudowę i nadbudowę obiektu oraz zmianę układu pomieszczeń i parametrów użytkowych, uznać należy zdaniem Wojewody, że całość stanowi budowę nowego obiektu. Nie można bowiem przebudować czegoś, co praktycznie przestanie istnieć.
W świetle tak ustalonego stanu faktycznego, zdaniem Wojewody, organ pierwszej instancji nieprawidłowo uznał, że inwestor zamierza dokonać przebudowy, rozbudowy i nadbudowy budynku gospodarczego, który w kondygnacji parteru będzie pełnić funkcję gospodarczo - garażową, natomiast pomieszczenia poddasza tego obiektu będą pełnić funkcję usługową (pracownia artystyczna), pomimo, że tak to określa nazwa zamierzenia wskazana w projekcie budowlanym. Po dokonaniu rozbiórki części istniejących ścian inwestor planuje dokonać budowy zupełnie nowego obiektu, o odmiennych od istniejącego budynku parametrach charakterystycznych, w tym kubaturze, powierzchni zabudowy, powierzchni użytkowej, wysokości, długości, szerokości czy liczbie kondygnacji, jak również parametrach użytkowych i technicznych, a dodatkowo o częściowo odmiennym sposobie jego użytkowania. Dla prawnej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych - jako rozbiórki istniejącego budynku i budowy nowego, w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane - nie może mieć znaczenia fakt, że część ścian zewnętrznych nowobudowanego obiektu budowlanego realizowana będzie w lokalizacji i obrysie ścian parterowych dotychczas istniejącego obiektu, czy też, że planowane jest wykorzystanie podczas budowy części ścian istniejącego obiektu.
Zdaniem organu, o ile planowana inwestycja jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy, to rozwiązania projektowe przedstawione w projekcie budowlanym oraz budowa nowego wolnostojącego budynku na działce nr [..] w S. przy granicy z działką nr [..] nie spełniają wymogów zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U z 2019 r., poz. 1065 ze zm., dalej rozporządzenie). Starosta, wskutek niewłaściwej kwalifikacji planowanych robót budowlanych, wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 P.b.
Wojewoda uznał, że ewentualne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego wykraczałoby poza zakres wyznaczony art. 136 k.p.a. i doprowadziłoby w rzeczywistości do opracowania projektu budowlanego zasadniczo odmiennego od przedstawionego rozwiązania projektowego w zatwierdzonym przez organ pierwszej instancji projekcie budowlanym. Z kolei umożliwienie inwestorowi, na etapie postępowania odwoławczego, uzupełnienia dokumentacji i doprowadzenia jej do stanu zgodnego z prawem w tak szerokim zakresie, naruszałoby wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania. Przedłożenie nowego projektu budowlanego z uwagi na skalę koniecznych zmian spowodowałoby powstanie nowej, odmiennej sprawy administracyjnej.
W konsekwencji Wojewoda stwierdził, że zakres naruszenia przepisów skutkuje koniecznością uchylenia decyzji Starosty oraz orzeczenia o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę dla analizowanej inwestycji. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i wydanych do niej aktów wykonawczych oraz przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Odnosząc się zaś do analizy przesłaniania i nasłonecznienia budynku na działce nr [..] stwierdzono, że budynek projektowany nie powoduje przesłaniania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce sąsiedniej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Wojewody z 29 października 2019 r. M. R. wniosła o jej uchylenie, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego:
- a) art. 3 pkt 6 i 7a P.b. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że odbudowa budynku może co do zasady dotyczyć budynku istniejącego w chwili składania wniosku, a nie budynku, który istniał wcześniej, podczas gdy stan zachowania się poszczególnych elementów odbudowywanego budynku nie stanowi kryterium uznania inwestycji za nową budowę, lecz istotne jest, czy został on pierwotnie zrealizowany jako budynek i był jako budynek użytkowany,
- b) art. 35 P.b poprzez błędne zastosowanie i uchylenie decyzji Starosty z 9 maja 2019 r. w sytuacji niezakwestionowania zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, braku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7;
- c) przepisu § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez błędne zastosowanie w sytuacji, gdy wniosek inwestora nie dotyczy budynku nowobudowanego nieistniejącego wcześniej, lecz dotyczy odbudowy budynku istniejącego, wybudowanego i użytkowanego jeszcze przed wejściem w życie rozporządzenia;
- d) przepisów prawa procesowego - art. 6, 8 i 12 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Zdaniem skarżącej, wskutek planowanej inwestycji nie ulegają zmianie żadne istotne parametry zabudowy, w szczególności ani odległość zabudowy od granicy z nieruchomością, ani wysokość obiektu, ani rodzaj i skłony zadaszenia. Rozbudowa dotyczy w istocie jedynie fragmentu planowanej inwestycji w zakresie, w jakim dotychczasowa część budynku gospodarczego - ze względu na planowaną zmianę funkcji użytkowej na garaż - wymaga powiększenia (wydłużenia) o niespełna 0,50 m, przy czym wydłużenie to następuje w stronę podwórza M. R. i tylko w jednej części budynku, pozostając bez wpływu na wysokość obiektu oraz odległości zabudowy od strony nieruchomości sąsiedniej.
Wskazano również, że dokonanie rozbiórki obiektu i wzniesienie obiektu w tym samym miejscu, a nawet o takich samym gabarytach, traktować należy jako odbudowę, a nie remont. Nie jest więc remontem wykonywanie robót budowlanych, jeśli odtwarzany obiekt już nie istnieje - zakończony został jego byt fizyczny. Odtworzenie dotyczyć może także robót budowlanych polegających na odbudowie, którego to pojęcia prawo budowlane nie definiuje. Wymienienie w art. 3 pkt 6 P.b. terminu "odbudowa" w ramach szeregu robót stanowiących swoiste uzupełnienie pojęcia "budowa", rozumianego jako wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu oznacza, że odbudowa staje się, obok rozbudowy i nadbudowy, rodzajem działań powiązanych z budową, stanowiących jej szczególny, także co do zakresu, rodzaj. Nie ma więc zasadniczych przeszkód w wiązaniu także pojęcia odbudowy z jakimś odtworzeniem, jednak nie jest to ten sam rodzaj robót odtworzeniowych, jaki ma miejsce w przypadku remontu.
Zasadnicza różnica wynika bowiem z występującego w przypadku odbudowy faktu uprzedniego w stosunku do samego aktu odtworzenia, rozebrania określonych (zużytych) fragmentów obiektu. Rozbiórka taka bowiem wyklucza potraktowanie całości robót jako odtworzenia stanu pierwotnego o zakresie remontu, bowiem byłby to remont czegoś, co nie istnieje, jako że zostało właśnie rozebrane. To odtworzenie zatem, które obejmuje rozebranie, a następnie "odtworzenie właściwe", wiąże się właśnie z pojęciem odbudowy. Zdaniem skarżącego, wadliwa kwalifikacja przez Wojewodę robót budowlanych doprowadziła organ do błędnego stanowiska, że nie zostały zachowane warunki, wynikające z warunków technicznych, uregulowane w § 12 rozporządzenia. Zdaniem skarżącej, nie znajdują zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy warunki techniczne wynikające z § 12 rozporządzenia, bowiem weszło ono w życie po wybudowaniu obiektu budowlanego, będącego przedmiotem postępowania.
Skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania poprzez nieuzasadnione przedłużanie postępowania przez organ odwoławczy oraz zobowiązanie stron do przedłożenia analizy nasłonecznienia, która w zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie została przeanalizowana, a nawet okazał się zbędna do rozstrzygnięcia sprawy. Oznacza to naruszenie zasady budzenia zaufania do organów władzy publicznej.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Uwzględniając stan faktyczny będący podstawą podjętego rozstrzygnięcia przez organy administracji architektonicznej oraz istniejący stan prawny sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja uchylająca decyzję organu I instancji i orzekająca co do istoty o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego, mimo wadliwego uzasadnienia, nie narusza przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego, skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie pozostaje kwalifikacja zaplanowanych przez inwestorkę robót budowlanych w świetle art. 3 pkt 6, 7a i 8 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm., dalej: P.b.) w odniesieniu do ustaleń faktycznych wynikających ze złożonego projektu budowlanego z uwzględnieniem, że w odniesieniu do planowanej inwestycji wydana została decyzja o warunkach zabudowy z 13 kwietnia 2015 r. (dotycząca przebudowy budynków gospodarczych na dz. nr [..]), zmieniona następnie decyzją z 30 maja 2018 r. w odniesieniu do inwestycji polegającej na przebudowie, nadbudowie i rozbudowie budynków gospodarczych na tej działce.
Wobec zarzutów skargi istotne pozostaje rozstrzygnięcie czy organ odwoławczy dokonał prawidłowej kwalifikacji robót budowlanych objętych wnioskiem inwestorki i jaki jest wpływ tej kwalifikacji na prawidłowość jego stanowiska odnośnie do naruszenia wymogów wynikających z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 P.b. w zakresie zgodności inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy oraz warunkami technicznymi, a konkretnie możliwością realizacji robót objętych wnioskiem w granicy z nieruchomością sąsiednią (§ 12 rozporządzenia).
Zgodnie z art. 4 p.b. każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Z tego przepisu, interpretowanego w świetle zasady ogólnej praworządności (art. 6 k.p.a.), mającej rangę zasady konstytucyjnej (zob. art. 7 Konstytucji RP) wynika, że w przypadku, gdy organ administracji zamierza odmówić inwestorowi, legitymującemu się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zatwierdzenia projektu budowlanego lub udzielenia pozwolenia na budowę winien wskazać konkretny przepis prawa uzasadniający taką odmowę.
W okolicznościach niniejszej sprawy takim przepisem jest art. 35 ust. 1 p.b. który, jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, określa zakres i formę dopuszczalnej ingerencji organów architektoniczno - budowalnych (por. wyrok NSA z 24 lutego 2012 r. sygn. II OSK 2342/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 p.b., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowalnej sprawdza:
- 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;
- 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;
- 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczących bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;
- 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust.
- 7. Z kolei art. 35 ust. 4 p.b. stanowi, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z przepisu tego a contrario wynika, że jeżeli projekt budowlany jest niezgodny z uregulowaniami miejscowego planu lub w jego braku – z decyzją o warunkach zabudowy lub też zachodzi niezgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, to organ nie może wydać pozwolenia na budowę.
W analizowanej sprawie inwestorka zaprojektowała zabudowę na działce nr [..] w S., gmina K., którą zakwalifikowała jako przebudowa, nadbudowa i rozbudowa budynków gospodarczych. Na ww. działce znajduje się dom mieszkalny parterowy z poddaszem użytkowym i fragmenty budynków gospodarczych w zabudowie szeregowej. Z budynków tych pozostały dwa pomieszczenia gospodarcze pokryte stropem oraz ściany zewnętrzne budynku, graniczące z działką sąsiednią o numerze [..] w odległości od 0 do 0,7 m. Planowana rozbudowa budynków gospodarczych ma nastąpić wzdłuż granicy z działką sąsiednią o nr [..]. Część budynku gospodarczego od strony budynku mieszkalnego inwestorów ma zostać rozebrana, natomiast od drugiej strony wzdłuż granicy z działką sąsiednią ma zostać dobudowana część garażowa, całość budynku ma zostać nadbudowana. Od strony sąsiedniej działki inwestorka nie przewiduje otworów okiennych ani drzwiowych.
Budynek ma powstać w formie murowanej w kształcie prostokątów, niepodpiwniczony, pokryty dachem symetrycznym dwuspadowym o kącie nachylenia 45 stopni i pełnić funkcję gospodarczo – usługową (część nadbudowana ma być przeznaczona na pracownię artystyczną).
Co istotne, jak wskazano powyżej, dla analizowanej inwestycji została wydana decyzja o warunkach zabudowy, z której wynikają istotne i konkretne warunki, które inwestor zobowiązany jest uwzględnić w projekcie budowlanym. Z decyzji o warunkach zabudowy z 13 kwietnia 2015 r., zmienionej następnie decyzją z 30 maja 2018 r., wynika obowiązująca linia zabudowy – od strony działki nr [..] po linii istniejącej ściany w odległości 0 – 1 m od granicy tej działki. Realizacja inwestycji może nastąpić wyłącznie pod warunkiem zachowania warunków wynikających z § 2 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Co istotne, rozbudowa budynku dopuszczona jest przy zachowaniu warunku wynikającego z § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia – w pasie szerokości 3 m wzdłuż granicy działki należy zachować dotychczasowe wymiary. Powyższa decyzja, na zasadzie art. 64 w zw. z art. 55 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm., dalej u.p.z.p.), wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, co zresztą potwierdza jednocześnie powołana wyżej regulacja art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestionowanej w skardze kwestii kwalifikacji inwestycji, dokonanej przez Wojewodę, jako budowa nowego obiektu budowlanego wskazać należy, że sąd nie podziela tego stanowiska organu odwoławczego. Skarżąca swoje zamierzenie inwestycyjne opisała jako przebudowę, rozbudowę i nadbudowę istniejących obiektów gospodarczych. Analiza projektu budowlanego, w szczególności w zakresie opisu prowadzonych robót i kolejności realizacji poszczególnych obiektów, a także inwentaryzacji budynków gospodarczych oraz znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji fotograficznej wskazuje że do rozbiórki przeznaczono część pierwszego budynku od strony wschodniej, a także front drugiego budynku gospodarczego, pełniącego obecnie funkcję garażową. Po przeciwnej stronie budynku przeznaczonego do rozbiórki zaprojektowano rozbudowę. Realizacja inwestycji nastąpi z wykorzystaniem istniejących fundamentów, które należy odkryć, uzupełnić ubytki i spoiny oraz wykonać izolację przeciwwilgociową i wzmocnienia betonem.
Nowe fundamenty zostały przewidziane wyłącznie w miejscu, gdzie zaprojektowano rozbudowę obiektu. Podobnie, wykorzystane mają być ściany nośne parteru – istniejące z cegły wapienno – piaskowej, w szczególności wzdłuż granicy z działką nr [..]. Zaprojektowano nowe kominy oraz więźbę dachową.
Odnosząc się do kwestii kwalifikacji opisanych wyżej robót z uwzględnieniem nomenklatury zawartej w Prawie budowlanym wskazać należy, że ustawodawca nie ułatwia dokonania tej kwalifikacji, bowiem nie definiuje takich pojęć jak odbudowa, czy rozbudowa obiektu budowlanego, choć niewątpliwie wszystkie te procesy zalicza do budowy obiektu budowlanego. Jedynie stosownie do art. 3 pkt 7a P.b. wskazuje, że przebudowa obejmuje wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Granica pomiędzy budową nowego obiektu budowlanego, jego odbudową, czy też przebudową połączoną z rozbudową i nadbudową w sytuacji, gdy proces budowlany dotyczy starych zabudowań, częściowo zniszczonych, a jednocześnie obejmuje rozbiórkę części obiektu i jego dobudowę i nadbudowę jest zatem bardzo ocenna.
W takich spornych przypadkach należy dokonać wnikliwej oceny substancji budowlanej, przy wykorzystaniu której inwestor planuje swoje zamierzenie. Jeśli da się wyodrębnić konkretne elementy budowlane (ściany, fundamenty), które będą wykorzystane w procesie budowlanym to nieuzasadnione wydaje się kwestionowanie kwalifikacji inwestora. Biorąc pod uwagę powyższy stan pozostałości istniejących zabudowań, zakres robót rozbiórkowych oraz zakres rozbudowy sąd doszedł do przekonania, że nie jest prawidłowe stanowisko Wojewody, iż mamy w tym przypadku do czynienia z realizacją całkiem nowego obiektu budowlanego, czyli z jego budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 P.b. Słusznie też skarżąca argumentuje, że w sytuacji, gdy istnieje konkretna substancja budowlana, w oparciu o którą inwestor projektuje swoje zamierzenie budowlane, a niewątpliwie w okolicznościach niniejszej sprawy, jak wskazano powyżej, takowa jest, nie można mówić o budowie nowego obiektu budowlanego.
Tym samym, sąd zaakceptował kwalifikację robót budowlanych przedstawioną przez inwestorkę. Jedynie na marginesie należałoby wskazać organowi odwoławczemu, że gdyby był konsekwentny w swej ocenie kwalifikacji robót budowlanych jako realizacji nowego obiektu budowlanego, to powinien był uznać, że inwestorka nie przedłożyła decyzji o warunkach zabudowy dla tak zakwalifikowanej inwestycji. Powołane wyżej decyzje o warunkach zabudowy dotyczą bowiem przebudowy, rozbudowy i nadbudowy, a więc nie realizacji nowego obiektu budowlanego, jak to ostatecznie uznał Wojewoda. W konsekwencji, podstawą odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego w takiej sytuacji winien być przede wszystkim art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b.
Natomiast, akceptując stanowisko inwestorki w przedmiocie kwalifikacji planowanych przez nią robót budowlanych wskazać należy, że w kształcie opisanym w przedłożonym projekcie budowlanym pozostają one w sprzeczności z przedłożoną decyzją o warunkach zabudowy i warunkami technicznymi, w decyzji zastrzeżonymi (w brzmieniu w dacie wydania decyzji z kwietnia 2015 r.). Niewątpliwie, decyzja o warunkach zabudowy zaakceptowała możliwość realizacji inwestycji w granicy z działką sąsiednią – dz. nr [..], akceptując tym samym istniejące położenie budynków gospodarczych.
Jednocześnie jednak, z decyzji tej jednoznacznie wynika, że rozbudowa budynku dopuszczona jest przy zachowaniu warunku wynikającego z § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia – w pasie szerokości 3 m wzdłuż granicy działki należy zachować dotychczasowe wymiary. W ocenie sądu, to zastrzeżenie jest kluczowe dla oceny zgodności inwestycji zarówno z decyzją o warunkach zabudowy (w brzmieniu zarówno z 13 kwietnia 2015 r., jak i 30 maja 2018 r.), jak i warunkami technicznymi w niej powołanymi. W pasie szerokości 3 m wzdłuż granicy działki inwestorka musi zachować dotychczasowe wymiary. Tymczasem, przedłożony projekt budowlany jednoznacznie wskazuje, że te wymiary w rzeczonej strefie, tj. 3 m od granicy z działką nr [..], nie zostaną zachowane skoro inwestorka rozbiera część budynku gospodarczego od strony swojego budynku mieszkalnego a rozbudowuje (dobudowuje) jego część po przeciwnej stronie, tym samym dokonując istotnych zmian w tej strefie.
Podkreślić należy, o czym mowa była powyżej, że ww. decyzja o warunkach zabudowy akceptuje stan faktyczny związany z położeniem budynków gospodarczych w granicy z nieruchomością sąsiednią, tym samym dopuszcza możliwość realizacji tej inwestycji na zasadzie wyjątku od zasady ukształtowanej w § 12 ust. 1 rozporządzenia (odległość min. 3 m od granicy z działka sąsiednią). Niewątpliwie, taki sposób realizacji inwestycji oddziaływuje na interesy właścicieli nieruchomości sąsiedniej. Brzmienie § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia przyjętego do treści decyzji o warunkach zabudowy (w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydania) stanowi zatem swoisty kompromis w zakresie poszanowania interesów inwestorki i właścicieli nieruchomości sąsiedniej. Ci ostatni mogą liczyć na to, że ich sytuacja związana z istniejącymi zabudowaniami w granicy z ich działką się nie zmieni, skoro inwestor w pasie szerokości 3 m wzdłuż granicy działki musi zachować dotychczasowe wymiary.
Jak wskazano powyżej, przedłożony projekt nie spełnia powyższego warunku. W ten sposób zarazem projekt przedłożony przez inwestorkę popada w sprzeczność z decyzją o warunkach zabudowy, a jednocześnie z powołanym w niej § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydania. Powyższe z kolei prowadzi do sprzeczności przedłożonego projektu budowlanego z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 P.b., co uniemożliwiało jego zatwierdzenie i wydanie pozwolenia na budowę. Jedynie na marginesie można wskazać, ustosunkowując się do zarzutów skargi w kwestii przedłożonej analizy zacieniania na wezwane organu odwoławczego i jej wpływu na wynik postępowania, że inwestycja musi pozostawać w zgodności ze wszystkimi warunkami technicznymi, mającymi do niej zastosowanie. Jej zgodność z warunkami technicznymi dotyczącymi zacienienia nie sanuje niezgodności z warunkami posadowienia w granicy z działką sąsiednią, co oznacza że ostatecznie wyniki analizy zacienienia nie mogły wpłynąć na inną ocenę inwestycji jako takiej, będąc zarazem istotnym elementem postępowania dowodowego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego.
W konsekwencji, mimo wskazanych wyżej wadliwości decyzji Wojewody i błędnej oceny prawnej w zakresie kwalifikacji robót budowlanych, wydana w sprawie decyzja jest zgodna z prawem. To z kolei oznacza, że wniesiona skarga, jako w znaczącej mierze nieuzasadniona, na mocy art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), podlega oddaleniu.