Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 7 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 874/20

Uzasadnienie

R. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako "WINB") z dnia 18 września 2020 r., którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako "PINB") z dnia 12 czerwca 2017 r. i orzeczono o braku podstaw do nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), dalej jako Prawo budowlane.

Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

G. P., R. P.i M. B. wykonali w 2013 r., w stanowiącym ich współwłasność lokalu nr 1 w budynku przy ul. M. w G., roboty budowlane polegające na zdemontowaniu stolarki okiennej w ścianie od strony ogrodowej w obrębie balkonu, rozebraniu ścian podokiennych pod dwoma otworami okiennymi zlokalizowanymi po bokach istniejących wcześniej drzwi balkonowych i osadzeniu w powstałym otworze dwudzielnych drzwi balkonowych. Nie stwierdzono, aby powstały otwór okienny został poszerzony.

PINB decyzją z dnia 7 października 2013 r. orzekł o braku podstaw do nałożenia, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w odniesieniu do wykonanych robót budowlanych. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego z dnia 26 listopada 2013 r., jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z dnia 19 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 13/14 uchylił decyzje organów nadzoru budowlanego obu instancji.

Sąd wskazał, że w budynku znajduje się sześć lokali, wobec czego do zarządu nieruchomością wspólną mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności. Zgodnie z art. 199 k.c. do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli.

W ocenie sądu, wykucie otworu okiennego bądź powiększenie jego wymiarów, powodujące zmianę elewacji budynku stanowi, co do zasady, czynność przekraczającą zwykły zarząd nieruchomością i wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Inwestorzy zamierzając ingerować w część wspólną nieruchomości poprzez wykonanie robót związanych z powiększeniem otworu okiennego w pokoju dziennym w lokalu mieszkalnym nr 1 powinni zatem legitymować się uprawnieniem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Posiadanie tego uprawnienia przez inwestora organ nadzoru budowlanego powinien zweryfikować w postępowaniu dowodowym, czego nie zrobił rozpoznając sprawę.

Wyrokiem z dnia 30 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1865/14, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.

Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji decyzją z dnia 12 czerwca 2017 r., nałożył na G. P., R. P.i M. B. obowiązek doprowadzenia otworu okiennego w pokoju dziennym mieszkania nr 1 znajdującego się w budynku przy ul. M. nr [..] w G. do stanu poprzedniego poprzez wykonanie w nieprzekraczalnym terminie do 30 września 2017 r.:

1. - demontażu dwudzielnych drzwi balkonowych,
2. - odtworzenia ścian podokiennych istniejących wcześniej pod dwoma otworami okiennymi, zlokalizowanymi po bokach istniejących wcześniej drzwi balkonowych,
3. - osadzenia dwóch okien i pojedynczych drzwi balkonowych jak w stolarce okiennej na wyższych kondygnacjach.

Uzasadniając rozstrzygnięcie wskazano, że do dnia wydania decyzji inwestorzy uzyskali zgodę jedynie części współwłaścicieli nieruchomości, należy zatem uznać, że nie dysponują prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Odwołanie od tej decyzji złożyła G. P. i M. B., a WINB postanowieniem z dnia 30 października 2017 r. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie rozpatrzenia odwołania z powodu toczącego się w Sądzie Rejonowym postępowania cywilnego o wydanie zgody zastępczej na wykonanie przedmiotowych robót. Dnia 14 sierpnia 2020 r. organ podjął zawieszone postępowanie, a decyzją z dnia 18 września 2020 r. uchylił decyzję PINB i orzekł o braku podstaw do nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego.

W uzasadnieniu wskazano, że pismem z dnia 19 stycznia 2020 r. L.i W. E. - nowi właściciele mieszkania nr 1 – wnieśli o kontynuację postępowania w związku ze zmianą ustawy o własności lokali. Organ uznał dalej, że roboty budowlane będące przedmiotem postępowania ingerowały w konstrukcję zewnętrzną budynku, wobec tego stanowiły przebudowę i wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, zasadne zatem było prowadzenie postępowania w oparciu o przepisy art. 51 Prawa budowlanego. Organ ocenił na podstawie m.in. oględzin przeprowadzonych w dniu 6 sierpnia 2013 r. oraz opinii techniczno-architektonicznej z maja 2013 r., że roboty te zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną, nie naruszały przepisów technicznych, nie naruszały istniejącego układu konstrukcyjnego ani nie pogarszały warunków użytkowych działki, co potwierdzone zostało już decyzją z 26 listopada 2013 r.

Jak wskazano, powodem nakazu przywrócenia stanu poprzedniego był jedynie brak zgody wszystkich współwłaścicieli budynku na wykonanie tych robót, co zbadać miał organ pierwszej instancji będący związany wyrokiem WSA z dnia 19 marca 2014 r. Jednak zdaniem organu odwoławczego powyższy wyrok wydany został w okresie obowiązywania ustawy o własności lokali w brzmieniu sprzed dnia 1 stycznia 2020 r. Tymczasem, art. 19 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym od tej daty przewiduje, że jeżeli liczba lokali wyodrębnionych i lokali niewyodrębnionych należących nadal do dotychczasowego właściciela, nie jest większa niż trzy, do zarządu nieruchomością wspólną mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności.

W konsekwencji, do zarządu nieruchomością wspólną wspólnoty mieszkaniowej, w której znajduje się 6 lokali, nie mają zastosowania przepisy ustawy Kodeks cywilny, a uchwały zapadają większością głosów właścicieli lokali, liczoną według wielkości udziałów.

WINB wskazał na uchwałę Wspólnoty z dnia 2 marca 2020 r. nr [,,], z której wynika, że członkowie wspólnoty posiadający razem 697/1000 udziałów wyrażają zgodę na obecny kształt i wykonanie okien balkonowych w mieszkaniach nr 1 i nr 2 i na jej podstawie stwierdził, że współwłaściciele mieszkania nr 1 obecnie dysponują uprawnieniem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W związku z tym, że wykonane roboty budowlane nie naruszają przepisów techniczno-budowlanych, a aktualni właściciele mieszkania mają prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to decyzja organu pierwszej instancji nie ma uzasadnienia.

W skardze R. G. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, zarzuciła organowi naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2, ust. 3 pkt 2 i ust. 7 Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie i nieutrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji pomimo, że inwestorzy nie dysponowali zgodą współwłaścicieli na wykonanie prac budowlanych. Zarzucono też naruszenie art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz wniesiono o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 30 września 2020 r. w sprawie [..] na okoliczność oddalenia wniosku inwestorów o wyrażenie przez sąd zgody zastępczej.

W ocenie skarżącej uchwała Wspólnoty Mieszkaniowej nr [..] z dnia 2 marca 2020 r. nie stanowi o posiadaniu przez inwestorów zgody na dysponowanie nieruchomością w celach budowlanych. Prawnie skuteczna zgoda współwłaścicieli nieruchomości na dokonanie robót budowlanych jako czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu, powinna mieć charakter zgody a priori, a nie post factum i powinna zapaść przed podjęciem takich czynności przez inwestorów. Kodeks cywilny dopuszcza bowiem możliwość wyrażenia następczej zgody jedynie w odniesieniu do czynności prawnych. Jest to ściśle powiązane z jedną z postaci wad oświadczeń woli, jaką jest bezskuteczność zawieszona, co oznacza, że czynność prawna dokonana bez zgody współwłaścicieli nie wywołuje skutków prawnych do czasu jej potwierdzenia.

W odniesieniu do czynności faktycznych, art. 63 k.c. odnosi się wyłącznie do czynności prawych, a zatem a contrario nie odnosi się do czynności faktycznych. Po wtóre jako przepis o charakterze wyjątkowym me może być interpretowany rozszerzająco. Po trzecie, do czynności faktycznych nie ma zastosowania wada oświadczenia woli w postaci bezskuteczności zawieszonej, ponieważ czynność faktyczna zostaje faktycznie dokonana, a zatem w przeciwieństwie do braku wywołania skutku w świecie zewnętrznym przez wadliwą czynność prawną, czynność faktyczna już owe skutki wywołała, a zatem przepisy prawa nie chronią osoby dotkniętej brakiem zgody na czynność faktyczną, tym samym nie można zastosować przepisu art. 63 k.c. Wskazano też, że z uzasadnienia postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 30 września 2020 r. w sprawie [..] wynika, że nie jest możliwe wydanie zgody na dokonanie prac budowlanych już po ich dokonaniu.

O słuszności poglądu skarżącej przesądza, jej zdaniem, również art. 22 ust. 2 ustawy o własności lokali, zgodnie z którym do podjęcia przez zarząd czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności; z przepisu tego jednoznacznie wynika więc, że uchwała taka powinna być podjęta przed dokonaniem danej czynności.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie i wskazano, że z uzasadnienia postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 30 września 2020 r. wynika, że wyrażenie zgody prowadziłoby do legalizacji samowoli budowlanej, a do tego nie służy postępowanie o wydanie takiej zgody. Niemniej jednak, zdaniem organu każde postępowanie legalizacyjne lub naprawcze dotyczy inwestycji czy robót budowlanych wykonanych w warunkach samowoli budowlanej, a dysponowanie prawem do nieruchomości na cele budowlane czy też zgodą współwłaścicieli jest jednym (ale nie jedynym) z warunków umożliwiających legalizację. Pozostałe warunki, takie jak bezpieczeństwo użytkowników obiektu oraz zgodność z przepisami, wynikają bezpośrednio z ustawy Prawo budowlane. Analiza uzasadnienia postanowienia z dnia 30 września 2020 r. prowadzi do wniosku, że wydanie takiej zgody po wykonaniu robót, a więc post factum jest niemożliwe. Zdaniem organu konsekwencją takiego rozumowania byłoby, że jakakolwiek legalizacja nigdy nie byłaby możliwa, bez względu na spełnienie pozostałych warunków, też przecież analizowanych post factum w postępowaniach naprawczych.

Jak zauważył organ, w przedmiotowej sprawie pozostałe warunki umożliwiające legalizację przedmiotowych robót zostały spełnione. Postępowanie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego wykazało, że roboty zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną, nie naruszały przepisów technicznych, nie naruszały istniejącego układu konstrukcyjnego, ani nie pogarszały warunków użytkowych działki, jak również nie naruszały bezpieczeństwa użytkowników. Ponadto, w dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywała ustawa o własności lokali w brzmieniu zmienionym od 1 stycznia 2020 r., a w konsekwencji tej zmiany do zarządu nieruchomością wspólną Wspólnoty Mieszkaniowej nie mają zastosowania przepisy ustawy Kodeks cywilny, a uchwały podejmowane są większością głosów współwłaścicieli.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, zaś kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują bowiem oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola sądowa obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Przy tym, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Sądowej kontroli poddano w niniejszej sprawie decyzję WINB, którą uchylono rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i orzeczono o braku podstaw do nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 19 września 2020 r., w związku z robotami dotyczącymi otworu okiennego w pokoju dziennym lokalu nr 1 w budynku przy ul. M. w G. Zgodnie z przepisami art. 50 i 51 tej ustawy, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1. 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia lub
2. 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub
3. 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3, lub
4. 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach.

Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania tego postanowienia organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo, 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian (art. 51 ust. 1 pkt 1-3).

W myśl art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku przeprowadzenia określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i wydaje decyzję:

1. 1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo
2. 2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Ponadto, zgodnie z ust. 4, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W przypadku niewykonania w terminie ww. obowiązku organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (ust. 5).

Przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

Orzekające w niniejszej sprawie organy poddały ocenie ustalony stan faktyczny w kontekście norm prawnych wynikających z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego i przyjęły, że wykonane roboty w obrębie okna lokalu mieszkalnego zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jednocześnie, na podstawie zebranego materiału, w tym przeprowadzonych oględzin i opinii architektonicznotechnicznej z roku 2013 uznano, że wykonane roboty nie naruszyły istniejącego układu konstrukcyjnego, nie spowodowały pogorszenia warunków użytkowania budynku, ani budynków sąsiednich, jak też nie naruszyły obowiązujących warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Okoliczności te nie są w sprawie sporne – nie kwestionuje ich skarga, jak również w ocenie sądu ustalenia organów tym zakresie są prawidłowe.

Kwestią sporną okazało się natomiast to, czy na wykonanie przedmiotowych robót inwestorzy posiadali zgodę pozostałych współwłaścicieli nieruchomości. Nie budzi bowiem wątpliwości, że zarówno w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie, inwestora obciąża obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w tzw. postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego. Organ nadzoru budowlanego przed wydaniem decyzji w trybie art. 51 Prawa budowlanego powinien zatem zbadać, czy jej adresat posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (zob.m.in. wyroki NSA: z dnia 3 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 755/11; z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1900/12; z dnia 29 sierpnia 2019 r. sygn. akt II OSK 2023/19, dostępne w CBOSA).

W tym zakresie organy nadzoru budowlanego były związane oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w prawomocnym wyrokiem WSA w Gdańsku z dnia 19 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 13/14, zaakceptowanymi przez NSA w wyroku z dnia 30 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1865/14. Sąd pierwszej instancji przesądził, że wykucie otworu okiennego bądź powiększenie jego wymiarów, powodujące zmianę elewacji budynku stanowi, co do zasady, czynność przekraczającą zwykły zarząd nieruchomością i stwierdzono, że roboty takie wymagają zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Inwestorzy zamierzając ingerować w część wspólną nieruchomości poprzez wykonanie robót związanych z powiększeniem otworu okiennego w pokoju dziennym lokalu mieszkalnego nr 1 winni zatem legitymować się uprawnieniem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a co należało poddać weryfikacji w postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego. Ustalenie zaś, że inwestorzy takiej zgody nie posiadają uprawniać będzie do podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

W związku z tym, prowadząc ponownie postępowanie, organy nadzoru budowlanego swoje działania powinny były skupić na kwestii posiadania przez inwestorów prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co w przypadku robót w budynku objętym wspólnością wymaga uwzględnienia wskazanych przez sąd regulacji z Kodeksu cywilnego i prawa związanego z własnością lokali, które odnoszą się do sfery stosunków wewnętrznych współwłaścicieli - zarządu rzeczą wspólną. Przy czym należy zauważyć, że w wiążącym organy wyroku sąd wskazywał na konieczność uzyskania na roboty zgody wszystkich współwłaścicieli budynku, tymczasem w dacie orzekania przez organ odwoławczy regulacje prawne w tym zakresie uległy zmianie, co nie pozostaje bez wpływu na wydane w sprawie rozstrzygnięcia.

Mianowicie, od dnia 1 stycznia 2020 r. przepis art. 19 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2020 r., poz. 1910), dalej jako u.w.l., stanowi, że jeżeli liczba lokali wyodrębnionych i lokali niewyodrębnionych, należących nadal do dotychczasowego właściciela, nie jest większa niż trzy, do zarządu nieruchomością wspólną mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności. Do dnia wprowadzenia zmiany, przepis ten ustanawiał zaś próg siedmiu lokali dla możliwości stosowania przepisów Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego w kwestiach związanych z zarządem rzeczą wspólną.

W związku z tym, że w przedmiotowym budynku liczba wyodrębnionych lokali wynosi 6, w sprawach zarządu nieruchomością wspólną nie mają zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego, w tym art. 199, który stanowi, że do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Na konieczność uzyskała właśnie takiej zgody, od wszystkich współwłaścicieli, zwracał uwagę sąd w wyroku sygn. akt II SA/Gd 13/14, jednakże ocena prawna co do tej kwestii jest nieaktualna, ze względu na przywołaną wyżej zmianę stanu prawnego.

Badając więc w postępowaniu odwoławczym kwestię prawa inwestorów do dysponowania nieruchomością na cele budowlane WINB zobowiązany był uwzględnić, że zasady zarządu rzeczą wspólną w budynku, w którym przeprowadzono sporne roboty budowlane, przestały mieć zastosowanie reguły art. 199 k.c. Zgodnie z art. 21 ust. 1 u.w.l. jeżeli liczba lokali wyodrębnionych i lokali niewyodrębnionych jest większa niż trzy, właściciele lokali są obowiązani podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu. Członkiem zarządu może być wyłącznie osoba fizyczna. Przy czym, w myśl art. 26 u.w.l, jeżeli zarząd nie został powołany lub pomimo powołania nie wypełnia swoich obowiązków albo narusza zasady prawidłowej gospodarki, każdy właściciel lokalu może żądać ustanowienia zarządcy przymusowego przez sąd, który określi zakres jego uprawnień oraz należne mu wynagrodzenie. Sąd odwoła zarządcę, gdy ustaną przyczyny jego powołania.

Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż Sąd Rejonowy postanowieniem z dnia 22 września 2016 r., sygn. akt [..], zmienionym postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2019 r., ustanowił zarządcę przymusowego rzeczą wspólną. Do takiego zarządcy należy stosować odpowiednio art. 22 ust. 1 u.w.l., a więc przepis przewidujący samodzielne dokonywanie czynności zwykłego zarządu przez organ wykonawczy. Niemniej jednak, nie można pominąć, że zgodnie z art. 22 ust. 2 u.w.l. do podjęcia przez zarząd czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności oraz udzielająca zarządowi pełnomocnictwa do zawierania umów stanowiących czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu w formie prawem przewidzianej. Katalog czynności przekraczających zakres tzw. zwykłego zarządu rzeczą wspólną zawiera ust. 3, jednakże nie jest on zamknięty o czym świadczy zwrot "w szczególności".

Dysponowanie nieruchomością wspólną na cele budowlane stanowi co do zasady czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu, a więc w odniesieniu do nieruchomości, która - tak jak w rozpoznawanej sprawie - objęta jest współwłasnością, wylegitymowanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oznacza konieczność przedstawienia przez inwestora zgody wspólnoty bądź zastępującego ją orzeczenia sądu (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2066/16, dostępny w CBOSA).

Na podstawie art. 23 ust. 1 i 2 u.w.l., uchwały właścicieli lokali są podejmowane bądź na zebraniu, bądź w drodze indywidualnego zbierania głosów przez zarząd; uchwała może być wynikiem głosów oddanych częściowo na zebraniu, częściowo w drodze indywidualnego ich zbierania. Uchwały te zapadają większością głosów właścicieli lokali, liczoną według wielkości udziałów, chyba że w umowie lub w uchwale podjętej w tym trybie postanowiono, że w określonej sprawie na każdego właściciela przypada jeden głos.

W związku z tym, niezależnie od tego, że dla wspólnoty został ustanowiony zarząd lub zarządca przymusowy, to nadal wspólnota musi wyrazić zgodę na dokonanie czynności przekraczających zwykły zarząd, chyba że co innego wynikałoby z orzeczenia sądu ustanawiającego zarządcę (por. H. Izdebski, Art. 26 Zarządca przymusowy [w:] H. Izdebski (red.), T. Barański, Ustawa o własności lokali. Komentarz, Wolters Kluwer Polska 2019/el.)

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że w rozważanym wypadku, w stanie prawnym zaistniałym w dacie orzekania przez organ odwoławczy, na wykonanie robót związanych z powiększeniem otworu okiennego w pokoju dziennym lokalu nr 1 w budynku wielolokalowym, inwestorzy powinni byli uzyskać zgodę pozostałych współwłaścicieli wyrażoną w uchwale, za którą opowie się większość liczona według wielkości udziałów. Taką zgodą, jak prawidłowo ustalił WINB, inwestorzy dysponują.

Mianowicie, uchwałą nr [.] z dnia 2 marca 2020 r., Wspólnota Mieszkaniowa zaakceptowała obecny kształt i wykonanie okien balkonowych w mieszkaniu nr 1 oraz zaakceptowała już przeprowadzone prace budowlane polegające na zdemontowaniu stolarki okiennej w ścianie od strony ogrodowej w budynku wspólnoty w obrębie balkonu, rozebraniu ścian podokiennych pod dwoma otworami okiennymi zlokalizowanymi po bokach istniejących wcześniej drzwi balkonowych i osadzeniu w powstałym otworze dwudzielnych drzwi balkonowych. Uchwała ta została podjęta stosunkiem 8 głosów na 11, co odpowiada 697 udziałom na 1000. W związku z tym, zgoda została udzielona wymaganą większością głosów wspólnoty.

Okoliczności te, jak zauważono, powstały po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji, a przed rozpatrzeniem odwołania, w związku ze zmianą stanu prawnego w zakresie zasad zarządu częściami wspólnymi. W konsekwencji, ustalenia PINB, że inwestor dysponuje zgodą tylko części współwłaścicieli, a nie wszystkich, jak wskazywał WSA, na etapie postępowania odwoławczego były nieaktualne. Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym WINB zobowiązany był uwzględnić zmianę stanu prawnego i w tym kontekście ocenić przekazaną mu w dniu 5 marca 2020 r. uchwałę Wspólnoty nr [..]. Stwierdzenie, że uchwała ta wyraża zgodę wymaganej liczby współwłaścicieli na przeprowadzenie spornych robót, wyczerpywało kwestię dysponowania przez inwestorów nieruchomością wspólną na cele budowlane i wobec wcześniejszych ustaleń dotyczących wykonania prac zgodnie ze sztuką budowlaną oraz przepisami techniczno-budowlanymi, świadczyło o braku podstaw do nakładania obowiązku doprowadzenia wykonanego otworu okiennego do stanu poprzedniego.

Nie ma więc przy tym rozsztrygajacego znaczenia, że Sąd Rejonowy postanowieniem z dnia 30 września 2020 r., sygn. akt [..] oddalił wiosek W. i W. K. oraz G. P. i M. B. o wyrażenie zgody zastępczej na dokonanie przedmiotowych prac. Wprawdzie SR stwierdził, że nie jest możliwe wydanie takiej zgody na dokonanie prac po ich realizacji, lecz winno ono nastąpić przed tymi pracami, to jednak pogląd ten odnosi się do zgody wyrażanej w trybie art. 199 k.c., który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Należy bowiem zauważyć, że wniosek inicjujący ww. postępowanie przed sądem powszechnym został złożony w roku 2017 w uprzednim stanie prawnym w związku z koniecznością uzyskania zgody stanowiącej prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane od wszystkich współwłaścicieli na podstawie art. 199 k.c. Odnośnie do tego stanu prawnego orzekał więc Sąd Rejonowy.

Natomiast z dniem 1 stycznia 2020 r. w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości wyłączone zostało stosowanie przepisów k.c., a zastosowanie znalazły regulacje u.w.l. Te zaś wymagały pozyskania zgody większości, a nie wszystkich współwłaścicieli na roboty budowlane w lokalu. W związku z tym, ocena sądu powszechnego co do mającego uprzednio zastosowanie trybu zgody na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd, nie mogła przesądzać o prawidłowości uzyskania przez inwestorów zgody w oparciu o aktualne regulacje u.w.l. mające zastosowanie w sprawie.

Ponadto, odnosząc się do kwestii wyrażenia takiej zgody już na etapie postępowania przed organami nadzoru, a nie przed rozpoczęciem robót, należy zauważyć, że w postępowaniu legalizacyjnym lub naprawczym istotne jest, aby inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a więc np. zgodą współwłaścicieli nieruchomości wyrażoną w odpowiedniej formie, w dacie legalizacji samowoli budowlanej (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2221/17, dostępny w CBOSA).

W tym kontekście wszystkie zarzuty skargi koncentrujące się na kwestiach cywilnoprawnych w sposób odmienny od stanowiska sądu wojewódzkiego należało uznać za nietrafne.

Wobec powyższego sąd uznał, że decyzja WINB z dnia 18 września 2020 r. jest zgodna z prawem. W szczególności organ ten działał zgodnie ze wskazanymi zawartymi w wyroku sądu z dnia 19 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 13/14, dotyczącymi badania posiadania przez inwestorów prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, uwzględniając przy tym aktualny stan prawny regulujący kwestie zarządu nieruchomością wspólną. Tym samym działał zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, która zakłada dokonanie samodzielnej oceny prawnej i dowodowej sprawy w jej całokształcie także przez organ wyższej instancji, z uwzględnieniem obowiązujących w dacie orzekania przez ten organ przepisów mających znaczenie dla wyniku prawy.

W konsekwencji tak przeprowadzonego postępowania WINB prawidłowo uznał, że ze względu na podjętą przez Wspólnotę uchwałę nr [..] z dnia 2 marca 2020 r. nie ma podstaw do wydania nakazu, o którym mowa w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, a wobec faktu, że taki nakaz został wydany przez organ pierwszej instancji, zasadnie organ odwoławczy orzekł w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Mając to wszystko na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.

W niniejszej sprawie sąd orzekał w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a., który stanowi, że skarga może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie wniosek taki w dniu 16 grudnia 2020 r. zgłosiła skarżąca, a żadna z pozostałych stron się temu żądaniu nie sprzeciwiła.