Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2016 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 66 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) - dalej w skrócie jako "k.p.a.", Prezydent Miasta - po zapoznaniu się z treścią wniosku P.S., J.K. i P.K. z dnia 25 lipca 2016 r., w sprawie wydania "decyzji" dotyczącej sprzedaży w drodze bezprzetargowej na rzecz wnioskodawców działek Gminy Miasta nr [...] i [...], zlokalizowanych przy ul. [...], w trybie określonym w art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 – dalej jako "u.g.n.") zwrócił wnioskodawcom ww. wniosek.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że sprawa, której dotyczy wniosek, nie podlega rozstrzygnięciu w oparciu o przepisy ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. W tym zakresie organ wyjaśnił, że wnioskodawcy są współwłaścicielami nieruchomości przyległej (działki nr [...]) oraz właścicielami odrębnych lokali mieszkalnych nr 1 i 2, usytuowanych w budynku znajdującym się w granicach przedmiotowej nieruchomości. Właścicielem działek nr [...] i [...], obręb [...], zabudowanych garażem, wnioskowanych jako teren dodatkowy, jest Gmina Miasta. Jak wyjaśnił organ, P.S., J.K. i P.K. - pismem z dnia 4 maja 2016 r. - zwrócili się do Urzędu Miejskiego o przyłączenie działek nr [...] i [...] do działek nr [...] i [...], jako gruntu na poprawę warunków zagospodarowania zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. W odpowiedzi organ (pismem z dnia 27 maja 2016 r.) poinformował ich, że ww. wniosek nie może zostać pozytywnie rozpatrzony, a objęte nim działki objęte są procedurą zbycia w trybie przetargu ustnego, ograniczonego do właścicieli działek przyległych o numerach [...] i [...].
W odpowiedzi na to pismo organu P.K., J.K. i P.K. nadesłali pismo z 25 lipca 2016 roku, w którym wnieśli o podjęcie przez organ merytorycznej decyzji, rozstrzygającej sprawę co do jej istoty w całości, co do złożonego przez nich wniosku z dnia 4 maja 2016 r. o przyłączenie nieruchomości zgodnie z art. 104 k.p.a.
Analizując tak sformułowanie żądanie stron, reprezentowanych przez profesjonalnego pełnomocnika, tj. żądanie wydania "merytorycznej decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty" w przedmiocie bezprzetargowej sprzedaży działek Gminy Miasta nr [...] i [...], bądź decyzji o odmowie sprzedaży przedmiotowych nieruchomości, organ uznał, że jego rozpatrzenie nie należy do kategorii spraw administracyjnych. Zasady zbywania gruntów znajdujących się w zasobie nieruchomości gminy określają bowiem właściwe przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisy ustawy z dnia z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r., poz. 459 – dalej jako "k.c."). Zasady sprzedaży nieruchomości komunalnych określone są w rozdziale 3 u.g.n. (art. 27 - 36) i rozdziale 4 tej ustawy (art. 37 – 42).
Mając na uwadze treść ww. przepisów Prezydent Miasta stwierdził, że żaden z przepisów dotyczących sprzedaży nieruchomości przez jednostkę samorządu terytorialnego nie wskazuje aby czynności z tym związane były podejmowane w formie decyzji administracyjnej. Oznacza to, że zasady zbywania nieruchomości gruntowych przez jednostkę samorządu terytorialnego zostały uregulowane przepisami prawa cywilnego, zakładającego m.in. zasadę swobody umów, równości podmiotów i autonomii woli stron.
W konsekwencji organ I instancji stwierdził, że w sprawie nie mają zastosowania normy prawa administracyjnego, kształtujące sytuację prawną podmiotów znajdujących się poza strukturą administracji publicznej, stanowiące podstawę do wydania decyzji administracyjnych. Przedmiotowy wniosek z dnia 25 lipca 2016 r. nie dotyczy zatem sprawy administracyjnej, w której mogłaby być wydana decyzja administracyjna i z tego względu podlega zwrotowi wnioskodawcom.
Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli P.S., J.K. i P.K. domagając się jego uchylenia w całości oraz wskazania organowi I instancji potrzeby rozpoznania sprawy co do istoty i nakazania wydania decyzji administracyjnej dotyczącej wniosku o przyłączenie gruntu, a także nakazania prowadzenia sprawy zgodnie z ich wnioskiem z dnia 14 maja 2012 r. oraz kolejnymi wnioskami z 4 maja 2016 r. i 25 lipca 2016 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie:
art. 66 § 3 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że Prezydent Miasta jest organem niewłaściwym do rozpatrzenia wniosku;
art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie oceny materiału dowodowego w sposób przekraczający granice swobodnej oceny dowodów, a w konsekwencji błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę postanowienia, który doprowadził do zwrotu wniosku wnioskodawcom;
art. 104 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że organy nie muszą wydawać decyzji administracyjnych w sprawach dotyczących wniosku o przyłączenie gruntu;
art. 35 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nierozpatrzenie wniosku o przyłączenie gruntu do dnia wniesienia zażalenia, podczas gdy mógł on zostać rozpatrzony niezwłocznie, w oparciu o przedstawione przez wnioskodawców dowody;
art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że nie ma konieczności zbycia nieruchomości w trybie bezprzetargowym, podczas gdy z ww. przepisu wyraźnie wynika obowiązek organu do jego zastosowania;
art. 38 ust. 3 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że nie ma przeszkód do ogłoszenia przetargu, pomimo nierozpatrzenia wniosku o przyłączenie gruntu w trybie bezprzetargowym.
W uzasadnieniu zażalenia wyjaśnili, że w ich ocenie ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera szczególnego sposobu postępowania dotyczącego zbycia nieruchomości przez organy gminy, a zatem sprawa taka należy do spraw rozstrzyganych w oparciu o jej przepisy, przy czym organ winien zastosować normy Kodeksu postępowania administracyjnego. Oczywistym jest, że organ ma prawo zawierać umowy cywilnoprawne, jednakże odmowa zawarcia umowy może być dokonana wyłącznie w formie decyzji administracyjnej. Żalący się wskazali także, że to organ powołuje się na przepisy o sprzedaży nieruchomości, podczas gdy wnioskodawcy wnoszą o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. W tym zakresie zwrócili uwagę, że samo ustanowienie prawa użytkowania wieczystego następuje w formie umowy cywilnoprawnej, ale potwierdzenie spełnienia warunków następuje w trybie k.p.a. Ponadto, wbrew twierdzeniom organu, żaden przepis u.g.n. nie wskazuje na obowiązek zbycia nieruchomości w trybie przetargu, gdy są dwa podmioty uprawnione do nabycia nieruchomości w drodze bezprzetargowej.
Postanowieniem z dnia 30 listopada 2016 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 66 § 3 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.
W uzasadnieniu Kolegium wskazało na treść art. 28 u.g.n. i stwierdziło, że zbycie nieruchomości gminnej w drodze przetargu lub w drodze bezprzetargowej nie stanowi elementu postępowania administracyjnego i nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej. Sprawa, której dotyczy wniosek skarżących, ma więc charakter cywilnoprawny. Kolegium dodało też, że skoro procedura przetargowa nie może być przedmiotem postępowania administracyjnego, niemożliwe było także ustalenie organu właściwego do podjęcia merytorycznej decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty.
Kolegium wyjaśniło nadto, że przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena zasadności zwrotu wnioskodawcom podania z dnia 25 lipca 2016 r., nie zaś kontrola przeprowadzanej w stosunku do działek Gminy Miasta nr [...] i [...], obręb [...], procedury zbycia w trybie przetargu ustnego, ograniczonego do właścicieli działek przyległych - o numerach ewidencyjnych [...] i [...], obręb [...], zlokalizowanych w G. przy ul. [...].
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku P.S., J.K. i P.K. wnieśli o stwierdzenie nieważności postanowień organów obu instancji, jako wydanych bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie o ich uchylenie w całości. Zaskarżonym postanowieniom zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że nie ma konieczności zbycia nieruchomości w trybie bezprzetargowym, podczas gdy z przepisu tego wyraźnie wynika obowiązek organu do jego zastosowania,
- 2. art. 38 ust. 3 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że nie ma przeszkód do ogłoszenia przetargu, pomimo nierozpatrzenia wniosku o przyłączenie gruntu w trybie bezprzetargowym;
- 3. art. 29 ust. 2 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji błędne uznanie, że powinien nastąpić zwrot wniosku z 25 lipca 2016 r., gdyż sprawa nie jest sprawą administracyjną, a cywilną, nie wymaga przyznania skarżącemu uprawnienia w drodze aktu administracyjnego, a jedynie zawarcia umowy cywilno-prawnej w formie aktu notarialnego;
- 4. art. 208 u.g.n., ponieważ skarżący P.W.S. złożył wniosek o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste w czerwcu 1998 r., co potwierdził Urząd pismem z dnia 22 czerwca 1998 r.
Skarżący zarzucili także, że zaskarżone postanowienia zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 5. art. 66 § 3 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i zwrot wniosku z dnia 25 lipca 2016 r.;
- 6. art. 66 § 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy sąd powszechny, tj. Sąd Rejonowy uznał się niewłaściwym w sprawie o sygn. akt. [...];
- 7. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak dążenia do należytego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;
- 8. art. 7 k.p.a., ponieważ nie uwzględniono interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, w szczególności P.W.S., który ponad 40 lat był użytkownikiem garażu wybudowanego przez siebie na przedmiotowych działkach;
- 9. art. 8 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie całego przebiegu postępowania, wielokrotnie składanych wniosków, skarg, w szczególności rażąco lekceważące nakłonienie skarżących do przekazania gruntu o powierzchni 3 m2 Gminie aktem notarialnym z dnia [...] 1998 r., a następnie odmowę podpisania aktu notarialnego w 1998 r., pomimo podpisania protokołu uzgodnień z dnia [...]1998 r., a aktualnie uznanie, że brak podstaw do przyznania skarżącym w postępowaniu administracyjnym uprawnienia do nabycia gruntu w trybie bezprzetargowym;
- 10. art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie oceny materiału dowodowego w sposób przekraczający granice swobodnej oceny dowodów, a w konsekwencji błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę postanowienia.
Zdaniem skarżących zasadne jest żądanie, aby organ administracji publicznej zastosował normę prawa administracyjnego w celu ustalenia po stronie P.S. oraz J. i P.K. sytuacji prawnej w postaci udzielenia żądanego uprawnienia, tj. uprawnienia do nabycia gruntu dodatkowego w trybie bezprzetargowym. W ich opinii przyznanie tego uprawnienia może się odbyć w drodze wydania decyzji lub zaświadczenia o uprawnieniu, bądź poprzez ustalenie warunków zbycia nieruchomości w rokowaniach przeprowadzonych z nabywcą (art. 29 ust. 2 u.g.n.) - jak wskazuje sam organ II instancji w zaskarżonym postanowieniu. Dopiero bowiem przyznanie żądanego uprawnienia, które stanowi wyjątek od zasady przetargowego zbywania nieruchomości przez Gminę, jest podstawą do sprzedaży nieruchomości lub oddania jej w użytkowanie wieczyste, co wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego. Jednakże zawarcie aktu notarialnego umowy oddania gruntu w użytkowanie wieczyste musi być poprzedzone aktem administracyjnym, z którego będzie wynikała wola organu administracji bezprzetargowego oddania gruntu w użytkowanie wieczyste i zostaną ustalone istotne postanowienia umowy cywilno-prawnej.
W tym zakresie skarżący wskazali, że wola zbycia przez Gminę nieruchomości została przez nią wyrażona poprzez wystawienie działek na przetarg, a wcześniej - przez podpisanie protokołu uzgodnień, zaś okoliczność ta była znana z urzędu Gminie w postępowaniu administracyjnym.
Skarżący wskazali także, że w toku postępowania toczącego się przed Sądem Rejonowym w sprawie o sygn. akt [...] o nakazanie Gminie Miasta złożenia oświadczenia woli o sprzedaży w trybie bezprzetargowym garażu i ustanowienia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu pod garażem, zakończonej oddaleniem powództwa P.S. - Gmina Miasta powoływała się na fakt, że w okresie, kiedy powód był najemcą i złożył wniosek o wykup garażu (pierwotny wniosek z dnia 14 maja 2012 r., nierozpatrzony), pozwana nie przeznaczyła działek, na których garaż jest posadowiony do sprzedaży, zaś prawo pierwszeństwa określone w uchwale Rady Miasta z dnia 6 lipca 2000 r., nr [...] w sprawie przyznania pierwszeństwa, nie oznacza prawa do żądania sprzedaży nieruchomości, lecz realizuje się dopiero wtedy, gdy Gmina przeznaczy tę nieruchomość do sprzedaży.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) właściwość sądów administracyjnych obejmuje kontrolę decyzji i innych rozstrzygnięć administracyjnych w oparciu o kryterium ich zgodności z prawem. Uchylenie przez sąd zaskarżonego aktu następuje w razie stwierdzenia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub w wyniku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, jak również uznania rozstrzygnięcia za dotknięte wadą warunkującą wznowienie postępowania – vide art. 145 § 1 lit. a, c i b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.").
Istotą niniejszej sprawy jest ocena prawidłowości zastosowania przez organy obu instancji przepisu art. 66 § 3 k.p.a., zgodnie z którym - w przypadku, gdy organem właściwym w sprawie jest sąd powszechny albo gdy nie można ustalić organu właściwego na podstawie informacji zawartych w podaniu, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.
Należało zatem w tej sprawie zbadać, czy organ właściwie ustalił treść żądania strony i prawidłowo uznał, że nie jest w sprawie właściwy i jednocześnie brak jest organu administracji publicznej właściwego dla rozpoznania sprawy, ponieważ sprawa, której dotyczy wniosek skarżących jest sprawą cywilną.
Zaskarżonym postanowieniem Kolegium utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta, którym organ ten, działając na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. zwrócił wniosek skarżących z dnia 25 lipca 2016 r. W piśmie tym wnioskodawcy domagali się podjęcia merytorycznej decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty w całości co do złożonego przez nich wniosku o przyłączenie z dnia 4 maja 2016 r. Wskazywali też, że pierwszy wniosek o "nabycie działki" składali 14 maja 2012 roku. Z kolei w petitum pisma z 4 maja 2016 r. wnioskodawcy żądali "przyłączenia do działki przyległej, składającej się z działek o nr [...] i [...], będących w użytkowaniu wieczystym wnioskodawców stanowiących własność Gminy Miasta, wpisanych do KW nr [...] położonych w G. przy ul. [...], działek o nr [...] o powierzchni 3m2 i nr [...] o powierzchni 20m2 wpisanych do KW nr [...], stanowiących własność Gminy Miasta, jako gruntu dodatkowego na poprawę warunków zagospodarowania nieruchomości, stosownie do art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n.".
Z treści tak sformułowanych podań organ odkodował treść żądania wnioskodawców zawartego w piśmie z 25 lipca 2016 r. uznając, że dotyczy ono wydania decyzji w sprawie sprzedaży w drodze bezprzetargowej na rzecz P.S. oraz J. I P.K. działek należących do Gminy Miasta nr [...] i [...], zlokalizowanych przy ul. [...] w G., w trybie określonym w art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n.
Wobec tak ustalonej treści wniosku z dnia 25 lipca 2016 r. Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organów, że dotyczy on sprawy cywilnej, a zatem jednocześnie brak jest możliwości ustalenia organu administracji właściwego w sprawie, której dotyczy, do wydania decyzji administracyjnej. Ocena ta jest prawidłowa również przy przyjęciu, jak podnosili to skarżący w zażaleniu, że w istocie skarżący nie domagali się zbycia przedmiotowych działek lecz ustanowienia na ich rzecz użytkowania wieczystego. Jak bowiem słusznie wskazały organy, kwestia sprzedaży w drodze bezprzetargowej działek należących do gminy, tak jak i oddania działek gminnych w użytkowanie wieczyste, nie jest rozstrzygana przez organy administracyjne na drodze administracyjnoprawnej w postępowaniu jurysdykcyjnym z uwagi na to, że tryb oraz sposób nabywania nieruchomości będących własnością jednostek samorządu terytorialnego reguluje ustawa o gospodarce nieruchomościami, z przepisów której wynika, że sprzedaż nieruchomości albo oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej (gminnej) wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego, a oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste i przeniesienie tego prawa w drodze umowy wymaga dodatkowo wpisu w księdze wieczystej (vide art. 27 u.g.n.).
Dodać należy, że zgodnie z art. 37 ust. 1 u.g.n. sprzedaż albo oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego odbywa się w drodze przetargu. Wyjątkowo zaś zbywana jest w drodze bezprzetargowej, na co wskazuje treść art. 37 ust. 2 i 3 u.g.n. Jednak z zacytowanego powyżej art. 27 u.g.n. jasno wynika, że sama sprzedaż nieruchomości lub oddanie jej w użytkowanie wieczyste wymaga zawsze zawarcia umowy w formie aktu notarialnego, a zatem następuje w drodze umowy cywilnoprawnej. Do tak zawartej umowy zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, gdyż ustawa o gospodarce nieruchomościami dla dokonania powyższych czynności nie przewiduje innej formy działania – w szczególności nie przewiduje wydania decyzji administracyjnej jako podstawy do zawarcia tego typu umowy, ani nie precyzuje żadnych przesłanek zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości (oddania jej w użytkowanie wieczyste).
Cywilnoprawny tryb obrotu nieruchomościami jednostek samorządu terytorialnego wyklucza więc przyjęcie, że złożenie propozycji zakupu nieruchomości gminnej, a więc w istocie oferty zawarcia umowy, wszczyna postępowanie administracyjne, które - zgodnie z zasadą z art. 104 § 1 k.p.a., podlega załatwieniu w drodze władczego jednostronnego rozstrzygnięcia organu w formie decyzji administracyjnej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 478/14 – dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Rozporządzanie nieruchomością przez jej właściciela nie zawiera bowiem elementu administracyjnego, mającego charakter władczy, lecz następuje w formie czynności cywilnoprawnej poprzez zawarcie umowy sprzedaży lub użytkowania wieczystego (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2014 r., sygn. akt I OSK 2579/14 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W sprawach tych organy wykonawcze gminy, jakimi są prezydent miasta czy wójt gminy, nie występują w roli organów administracji publicznej, ale jako reprezentujący gminę - będącą właścicielem nieruchomości - w wykonywaniu jej uprawnień majątkowych z zakresu prawa cywilnego.
W sytuacji zatem, gdy wnioskodawca domaga się sprzedaży na jego rzecz określonej nieruchomości czy też oddania jej w użytkowanie wieczyste (także w drodze bezprzetargowej, powołując się na przesłanki z art. 37 ust. 2 i 3 u.g.n.) mamy do czynienia ze sprawą, do której nie mają zastosowania przepisy postępowania administracyjnego, a zagadnienie to mieści się w materii cywilnoprawnej (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt I OSK 2002/11 - dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W świetle powyższego stwierdzić należy, że orzekające w sprawie organy prawidłowo uznały, mając na uwadze treść żądania zawartego we wniosku skarżących - opartego na art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n, zgodnie z którym nieruchomość gminna jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli może poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, i jeżeli nie może być zagospodarowana jako odrębna nieruchomość, że sprawa, której dotyczy wniosek skarżących (o wydanie decyzji administracyjnej), nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Sprawy dotyczące sprzedaży i oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości należących do jednostek samorządu terytorialnego, jak to już bowiem wykazano powyżej, są sprawami cywilnymi.
Skoro zatem Prezydent Miasta nie miał kompetencji do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej wniosku skarżących, a w konsekwencji nie miał kompetencji do wydania w sprawie nim objętej decyzji administracyjnej lub innego aktu administracyjnego, to zasadnie organy uznały, że wniosek ten – dotyczący, jak przyjęły organy, wydania decyzji o sprzedaży w drodze bezprzetargowej na rzecz wnioskodawców działek Gminy Miasta nr [...] i [...], zlokalizowanych przy ul. [...] w G., w trybie określonym w art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., podlegał zwrotowi.
Należy podkreślić, na co już wskazywano powyżej, że tak samo należałoby ocenić ten wniosek gdyby przyjąć, że dotyczył on żądania oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Również tak sformułowany wniosek dotyczyłby bowiem sprawy cywilnej a zatem podlegałby zwrotowi.
Podobnie należałoby ocenić żądanie wydania decyzji w sprawie sprzedaży bądź oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste gdyby przyjąć, że jest ono wprost oparte na art. 27 u.g.n. Przepis ten stanowi bowiem, że zbycie prawa własności przysługującego jednostce samorządu terytorialnego (np. gminie) następuje poprzez zawarcie umowy w formie aktu notarialnego. Analiza treści ww. przepisu prowadzi do wniosku, że intencją ustawodawcy było zastosowanie cywilnoprawnego (a nie administracyjnego) trybu dysponowania nieruchomościami jednostek samorządu terytorialnego. Powyższe stanowisko znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, które wskazują, że sprzedaż nieruchomości albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste na podstawie art. 27 u.g.n. ma charakter cywilnoprawny i z tych względów nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt OSK 1644/12, Baza Orzeczeń LEX nr 1333858). W konsekwencji wniosek o wydanie decyzji w tym przedmiocie również winien zostać zwrócony wnioskodawcom na podstawie art. 66 § 3 k.p.a.
Odnosząc się natomiast do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 208 u.g.n. wskazać należy, że żądanie oparte na tej podstawie prawnej zostało zgłoszone dopiero na etapie wnoszenia skargi do sądu administracyjnego. W żadnym z pism kierowanych do orzekających w sprawie organów wnioskodawcy nie podnosili, że domagają się oddania im przedmiotowych działek w użytkowanie wieczyste w drodze bezprzetargowej na podstawie ww. przepisu. Wobec powyższego nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut nieuwzględnienia przez organy żądania, które nie zostało zgłoszone w toku postępowania przed tymi organami.
Niezależnie od tego Sąd wyjaśnia, że sprawy dotyczące oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste są sprawami, których nie obejmuje przepis art. 1 k.p.a., a w konsekwencji nie są sprawami, w których wydawana jest decyzja administracyjna. Także żaden przepis u.g.n nie nakłada na organ obowiązku orzeczenia w tym zakresie w formie decyzji (vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 856/12, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 125/08 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego też także wniosek dotyczący wydania decyzji o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste w drodze bezprzetargowej na podstawie art. 208 u.g.n., jeżeli takowy zostałby zgłoszony przed organami administracji, winien podlegać zwrotowi wnioskodawcom stosownie do treści art. 66 § 3 k.p.a. Na podstawie przepisu art. 208 u.g.n. także bowiem nie są wydane decyzje administracyjne.
Niezasadny okazał się również zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 38 ust. 3 u.g.n. Przepis ten statuuje obowiązek organów rozpoznania przed ogłoszeniem przetargu wniosków osób uprawnionych do nabycia nieruchomości w drodze bezprzetargowej, nie stanowi natomiast postawy do wydawania w tej kwestii decyzji administracyjnych. Z przepisu tego wynika, że w przypadku pozytywnego rozpatrzenia wniosku osoby uprawnionej do nabycia nieruchomości w drodze bezprzetargowej, informacji o nieruchomości, której ten wniosek dotyczy, nie zamieszcza się w ogłoszeniu o przetargu. Zgodnie zatem z jego brzmieniem, prezydent miasta obowiązany jest - przed ogłoszeniem przetargu - przeprowadzić postępowanie w celu ustalenia, czy w sprawie nie zachodzi okoliczność uzasadniająca dokonanie sprzedaży w trybie bezprzetargowym, poinformować te osoby o takiej możliwości i rozpatrzyć wniesione przez nie wnioski. W przypadku pozytywnego rozpatrzenia wniosku, informacji o nieruchomości, której ten wniosek dotyczy, organ nie zamieszcza w ogłoszeniu o przetargu.
Jednakże w przypadku, gdy uznaje, że w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek sprzedaży nieruchomości w drodze bezprzetargowej, ogłasza przetarg. Załatwienie wniosków wniesionych w trybie art. 38 ust. 3 u.g.n nie następuje zatem w drodze decyzji administracyjnej, gdyż przepisy prawa nie upoważniają organu do wydania władczego orzeczenia w tym zakresie. Szeroko pojęte władztwo organu przejawia się w tym przedmiocie jedynie w czynności faktycznej zarządzenia ogłoszenia przetargu (zob. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt II SA/Go 607/10, Baza Orzeczeń LEX nr 768861).
Odnosząc się do zarzutu skarżących dotyczącego nierozpatrzenia przed ogłoszeniem przetargu ich wniosku o przyłączenie gruntu w trybie bezprzetargowym Sąd wyjaśnia dodatkowo, że w tej sprawie sądowoadministracyjnej nie kontroluje wszystkich czynności podejmowanych przez organy gminy, a dotyczących zbycia przedmiotowej nieruchomości, w tym prowadzonego odnośnie tych działek postępowania przetargowego. Przedmiotem kontroli Sądu jest bowiem jedynie legalność postanowienia o zwrocie wniosku skarżących z dnia 25 lipca 2016 r., tj. zwrocie wniosku zawierającego żądanie wydania decyzji dotyczącej zbycia skarżącym nieruchomości gminnej.
W skardze wskazano ponadto na naruszenie art. 29 ust. 2 u.g.n. (poprzez jego niezastosowanie), jednakże również ten zarzut nie został przez Sąd uwzględniony. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli przedmiotem umowy o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste jest nieruchomość wpisana do rejestru zabytków, przy określaniu sposobu korzystania z tej nieruchomości można nałożyć, w razie potrzeby, na nabywcę obowiązek odbudowy lub remontu położonych na niej zabytkowych obiektów budowlanych, w terminie określonym w umowie. Przepis ten odnosi się zatem do postanowień, jakie winny zostać zawarte w umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste. Tymczasem w niniejszej sprawie postępowanie nie dotyczyło zawarcia takiej umowy, lecz zwrotu przez organy administracji wniosku na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. Orzekające w sprawie organy nie mogły zatem dopuścić się naruszenia art. 29 ust. 2 u.g.n., gdyż przepis ten nie odnosił się do przedmiotu sprawy i nie był podstawą wydawanych rozstrzygnięć.
Gdyby uznać, że powyższy zarzut zawiera omyłkę pisarską i w istocie skarżący zarzucają naruszenie art. 28 ust. 2 u.g.n., to również naruszenia tego przepisu Sąd się nie dopatrzył. Przepis ten stanowi bowiem jedynie, że warunki zbycia nieruchomości w drodze przetargu obwieszcza się w ogłoszeniu o przetargu, a warunki zbycia nieruchomości w drodze bezprzetargowej ustala się w rokowaniach przeprowadzanych z nabywcą. Nie stanowi zatem podstawy wydawania jakichkolwiek decyzji administracyjnych w sprawach dotyczących zbywania nieruchomości gminnych, czy też oddawania ich w użytkowanie wieczyste.
Za niezasadny należało uznać także zarzut naruszenia art. 66 § 4 k.p.a. Przepis ten statuuje negatywną przesłankę zwrotu podania przez organ administracji z tej przyczyny, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, jeżeli w tej sprawie sąd uznał się już za niewłaściwy. Podstawą zastosowania ww. przepisu jest zatem samo stwierdzenie swej niewłaściwości przez sąd powszechny - z tym jednak zastrzeżeniem, że czynność ta musi być dokonana w odpowiedniej formie. W orzecznictwie wskazuje się bowiem, że regulacja zawarta w art. 66 § 4 k.p.a. dotyczy wyłącznie sytuacji, w której sąd odrzucił pozew z powodu niedopuszczalności drogi sądowej (art. 199 § 1 pkt 1 k.p.c.), a strona w tej samej sprawie wnosi podanie do organu administracji publicznej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 2077/07, Baza Orzeczeń LEX nr 491812).
Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że w odniesieniu do wniosku skarżących z dnia 25 lipca 2016 r. przesłanka wskazana w art. 66 § 4 k.p.a. nie została spełniona. Skarżący twierdzą bowiem, że Sąd Rejonowy uznał się za niewłaściwy w przedmiotowej sprawie w wyroku z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt [...]. Z poglądem tym nie sposób się jednak zgodzić, gdyż w wyroku tym Sąd oddalił powództwo P.S. o nakazanie Gminie Miasta złożenia oświadczenia woli sprzedaży w trybie bezprzetargowym prawa własności lokalu użytkowego oraz ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiących własność Gminy, a zatem orzekł merytorycznie o żądaniu strony.
W tym zakresie wskazać należy, że Kodeks postępowania cywilnego przewiduje solenną postać wyroku dla orzeczeń merytorycznych. Wyrokiem sąd orzeka o przedmiocie procesu, czyli o roszczeniu zgłoszonym przez powoda w powództwie (art. 187 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego; dalej jako "k.p.c."). Jeżeli zachodzą materialnoprawne przesłanki zasadności zindywidualizowanego okolicznościami faktycznymi żądania, w tym wynikająca z prawa materialnego legitymacja procesowa stron, sąd uwzględnia żądania powoda, w przeciwnym razie - powództwo w całości lub w części oddala (zob. A. Jakubecki (red.), Kodeks postępowania cywilnego. Tom I. Komentarz do art. 1-729, wyd. VII, Wolters Kluwer Polska 2017).
Zatem sąd powszechny, aby móc orzekać w danej sprawie merytorycznie musi wpierw ustalić, że sprawa ta jest sprawą cywilną w rozumieniu art. 1 k.p.c., zaś negatywne ustalenia w tym zakresie uniemożliwiają wydanie merytorycznego orzeczenia.
Skoro zatem Sąd Rejonowy wyrokiem z dnia 18 listopada 2015 r. oddalił powództwo P.S., a zatem wydał orzeczenie merytoryczne - rozstrzygające sprawę co do istoty, musiał tym samym uznać się za właściwy do jej rozpoznania. W przywoływanej przez skarżących sprawie cywilnej sąd powszechny nie wydał więc rozstrzygnięcia, o jakim mowa w art. 66 § 4 k.p.a., a którym mogłoby być jedynie postanowienie tego Sądu odrzucające powództwo z powodu niedopuszczalności drogi sądowej przed sądem powszechnym.
Sąd nie uwzględnił wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia Kolegium oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta z dnia 8 sierpnia 2016 r., jako obarczonego wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż nie zachodziły w sprawie okoliczności, o których mowa w tym przepisie. Organy oparły swoje rozstrzygnięcia na podstawie przepisu art. 66 § 3 k.p.a., zaś Sąd tę podstawę prawną rozstrzygnięcia zaakceptował. W sprawie nie doszło także do rażącego naruszenia prawa, a tylko takie kwalifikowane wady umożliwiają stwierdzenie nieważności zaskarżonego orzeczenia na podstawie art. 145 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Sąd nie dopatrzył się również w tej sprawie takich naruszeń wskazywanych w skardze przepisów regulujących przebieg postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 80 k.p.a., które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. Organy – jak wykazano powyżej, ustaliły treść wniosku skarżących w sposób umożliwiający podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Nie doszło też przy wydawaniu zaskarżonych postanowień do naruszenia art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, w szczególności P.W.S., ponieważ fakt wieloletniego użytkowania przez wnioskodawcę garażu, wybudowanego przez niego na działkach objętych wnioskiem, nie mógł zmienić oceny wniosku skarżących jako pisma dotyczącego sprawy cywilnej. Fakt ten nie miał zatem również znaczenia dla oceny legalności dokonanego w sprawie zwrotu wniosku skarżących. Dla oceny prawidłowości tego zwrotu nie miały także znaczenia przywoływane w skardze okoliczności dotyczące składania przez skarżących wcześniejszych "wniosków i skarg", a także fakty związane z przekazaniem przez skarżących Gminie gruntu (aktem notarialnym z dnia [...] 1998 r.), a następnie odmową podpisania aktu notarialnego w 1998 r., pomimo podpisania protokołu uzgodnień z dnia [...] 1998 r. Wszystkie podnoszone w tym zakresie zarzuty skarżących dotyczyły bowiem spraw o charakterze cywilnym.
Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji odpowiadają prawu albowiem organy prawidłowo dokonały zwrotu wniosku skarżących na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. i z tej przyczyny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.