Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 988/22

Uzasadnienie

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Wnioskiem z 9 grudnia 2021 r. G. P. (dalej: "Wnioskodawca", "Strona", "Skarżący") wystąpiła do Prezydenta Miasta Gdańska (dalej: "Prezydent", "organ pierwszej instancji") o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką L. P. Decyzją z 30 marca 2022 r. Prezydent, na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1b i ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.) - dalej: "u.ś.r.", odmówił Stronie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.

Organ pierwszej instancji ocenił, że w sprawie brak jest związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem przez Wnioskodawcę zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką a zakresem sprawowanej opieki (niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.). Ponadto niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała powyżej 25. roku życia (niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r.). Prezydent wskazał również, że L. P. pozostaje w związku małżeńskim z R. P., który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.).

W wyniku wniesionego od powyższej decyzji odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z 15 września 2022 r. utrzymało ją w mocy.

Kolegium nie podzieliło stanowiska Prezydenta w kwestii zaistnienia w sprawie negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. W ocenie organu odwoławczego nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana przez Trybunał Konstytucyjny (dalej: "TK") za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (wyrok z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13). Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych Kolegium podniosło, że ww. wyrok przesądza o tym, iż organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., tj. z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została przez TK ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

Organ odwoławczy podzielił natomiast stanowisko organu pierwszej instancji, że w sprawie zaistniała negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Mając na uwadze tę regulację Kolegium podniosło, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego Wnioskodawcy, tj. synowi na niepełnosprawną matkę, w sytuacji, gdy ta pozostaje w związku małżeńskim, a jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych organ odwoławczy podniósł, że wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. prowadzi do wniosku, iż ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena, czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Ani organ ani sąd nie mają bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Za niewłaściwą uznano tym samym wykładnię rozszerzającą ustawowe prawo do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. ze względu na sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim o sytuację, w której współmałżonek takiej osoby nie musi legitymować się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a ustalenia takie ma uczynić samodzielnie organ, który wydaje decyzje w tym przedmiocie. Tym samym, wyjątek wynikający z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie może podlegać rozszerzającej wykładni, bowiem ustawodawca takiej możliwości nie przewidział.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Kolegium podniosło, że orzekające w sprawie organy nie są uprawnione do oceny, czy stan zdrowia męża L. P. rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Za niemające znaczenia uznano tym samym okoliczności podnoszone w odwołaniu w zakresie oceny wyłączenia możliwości sprawowania opieki przez R. P. i sprawowania tej opieki przez Wnioskodawcę. Organ odwoławczy podkreślił, że małżonek przede wszystkim i w pierwszej kolejności jest obowiązany do opieki i pomocy osobie niepełnosprawnej. Uprawnienie do świadczenie pielęgnacyjnego dla innych krewnych takiej osoby, nawet spokrewnionych z nią w pierwszym stopniu, ma miejsce dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki nie jest w stanie tej opieki sprawować z uwagi na swoją niepełnosprawność orzeczoną przez właściwy organ znacznym stopniem niepełnosprawności.

Podsumowując Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego Wnioskodawcy na niepełnosprawną matkę, bowiem matka Strony pozostaje w związku małżeńskim, a jej mąż nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dopóki więc mąż L.P. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to brak realnego niewypełniania obowiązków małżeńskich pomiędzy tymi osobami nie stanowi wystarczającej podstawy do wyłączenia stosowania art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.

W skardze na decyzję organu odwoławczego G. P., reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zarzucił jej naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:

1. 1. naruszenie przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której przepis ten stanowi podstawę prawną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego Skarżącemu, jako osobie należącej do kręgu osób obciążonych obowiązkiem alimentacji wobec matki;
2. 2. dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organy, że fakt pozostawania w związku małżeńskim i brak legitymowania się przez małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co doprowadziło do niekorzystnego dla Strony rozstrzygnięcia.

Zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000) poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjęcie, że sam fakt zwrócenia się z wnioskiem przez Stronę w sytuacji, w której osoba wymagająca opieki ma męża nielegitymującego się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do ustalenia, czy wymieniona osoba może sprawować opiekę nad żoną - co pozwoliłoby na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu Strony.

Stawiając powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zobowiązanie organów do przyjęcia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu Sądu wydanym w niniejszej sprawie, zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi zarzucono, że Kolegium dokonało błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., zaniechało jego wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji oparło zaskarżoną decyzję jedynie na literalnym brzmieniu przepisu, podczas gdy właściwa wykładnia ww. normy pozwala na ustalenie Skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, jako osoby zobowiązanej do alimentacji na rzecz niepełnosprawnego w związku ze sprawowaniem nad nim opieki, nawet jeśli niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, gdy drugi małżonek nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i jego woli.

Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych podniesiono, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. rozumiany celowościowo umożliwia uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji niepełnosprawnego w związku ze sprawowaniem nad nią opieki, nawet jeśli niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale tylko wówczas, gdy drugi małżonek - nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i jego woli. Chodzi głównie o takie sytuacje, gdy obowiązany do sprawowania opieki współmałżonek ze względu na stan zdrowia czy wiek sam nie jest zdolny tej opieki wykonywać, a jego sytuacja materialna nie pozwala na zastąpienie świadczeń osobistych pomocą finansową pozwalającą na pokrycie kosztów opieki przez inną osobę.

Należy bowiem mieć na uwadze, że obowiązek sprawowania opieki stanowi element obowiązku alimentacyjnego, ze względu na który ustala się krąg podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego (w dalszej kolejności i bliższej kolejności) nie ogranicza się wyłącznie do osobistych starań, ale może przybrać formę świadczenia pieniężnego. Oznacza to, że jeżeli jest w stanie (np. pozostając w zatrudnieniu) wspomagać go finansowo i opłacać tę opiekę - należy uznać, że w taki sposób obiektywnie oceniając może, a nawet powinien taką opiekę realizować. Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazano, że mąż L. P. z uwagi na zły stan zdrowia (potwierdzony zaświadczeniem lekarskim z 5 lutego 2021 r.) z obiektywnych względów nie ma możliwości sprawowania opieki nad żoną. Ponadto nie ma możliwości finansowych, które pozwoliłyby sfinansować fachową opiekę nad żoną.

Podsumowując podniesiono, że zastosowanie przez organy wyłącznie gramatycznej wykładni doprowadziło do rozstrzygnięcia, które w świetle powszechnie akceptowanych wartości jest rażąco niesłuszne, niesprawiedliwe, nieracjonalne i niweczące ratio legis u.ś.r. Podkreślono, że w sytuacjach, gdy ściśle literalne interpretowanie zapisu ustawowego prowadzi do zniekształcenia albo wypaczenia jego treści, obowiązkiem organu stosującego prawo jest sięgnięcie do innych sposobów wykładni. Organ powinny był zatem podjąć próbę zinterpretowania przepisu ustawy odwołując się do aksjologicznej racjonalności ustawodawcy oraz kierując się systemowymi, celowościowymi bądź funkcjonalnymi regułami wykładni prawa. Prawidłowe odczytanie treści art. 17 u.ś.r. powinno tym samym prowadzić do wniosku, że Skarżący opiekujący się niepełnosprawną w stopniu znacznym matką jest uprawniony do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego.

Kolegium w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z 20 grudnia 2022 r. pełnomocnik Skarżącego podał, że małżonek osoby wymagającej opieki, tj. R. P., zmarł 15 grudnia 2022 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 15 września 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z 30 marca 2022 r. odmawiającą G. P. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką L. P. Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są przepisy u.ś.r., która w art. 17 szczegółowo określa przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia mającego w określonym stopniu rekompensować brak możliwości świadczenia pracy w związku z opieką, jaką sprawuje nad osobą niepełnosprawną. Wskazane przez ustawę przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1. 1) matce lub ojcu,
2. 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3. 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4. 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
5. - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.).

W myśl natomiast art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia

1. 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

W niniejszej sprawie organy obu instancji odmówiły przyznania Skarżącemu wnioskowanego świadczenia, aczkolwiek analiza uzasadnień decyzji wydanych przez organy daje asumpt do przyjęcia, że ich rozstrzygnięcia uwarunkowane były ustaleniem częściowo odmiennych przesłanek negatywnych.

Organ pierwszej instancji stanął na stanowisku, że w sprawie nie została spełniona m.in. przesłanka warunkująca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego zakreślona przez art. 17 ust. 1b u.ś.r., gdyż niepełnosprawność matki Skarżącego, zgodnie z wydanym względem niej orzeczeniem, powstała w wieku, który nie mieści się w przedziale wiekowym zakreślonym we wskazanym przepisie. Organy obu instancji uznały natomiast, że w sprawie zaistniała negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., gdyż matka Skarżącego pozostaje w związku małżeńskim, a jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do argumentacji zaprezentowanej przez Prezydenta w zakresie mającym za przedmiot zastosowanie w sprawie art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy wskazać, że orzecznictwo sądów administracyjnych zdążyło już uporać się ze sporem prawnym co do tego, czy na gruncie obowiązujących przepisów opiekunowi może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 u.ś.r., pomimo że niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej, która pozostaje pod jego opieką (stosownie do treści art. 17 ust. 1b u.ś.r.), nie powstała przed ukończeniem 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej.

W tym miejscu należy wskazać, że w punkcie drugim wyroku z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (OTK-A 2014/9/104) TK orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r.

w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Skoro w powołanym wyroku została stwierdzona niezgodność we wskazanym zakresie przepisu u.ś.r. z Konstytucją, to sąd administracyjny nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę lub ją pomijać.

Przywołany wyżej wyrok odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela stanowisko wyrażone w jednolitym obecnie orzecznictwie sądów administracyjnych, według którego wyrok Trybunału z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 przesądza o tym, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., tj. z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została przez TK ostatecznie uznana za niekonstytucyjną (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA"):

z 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 40/20, z 26 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 479/16, z 10 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1512/16, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji było zatem w analizowanym zakresie a limine wadliwe, co słusznie dostrzegł organ odwoławczy.

Ocenie poddać w tej sytuacji należało negatywne ustalenie organów, a mianowicie, czy okoliczność, że na dzień wydawania decyzji mąż niepełnosprawnej w stopniu znacznym L. P. nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności pozbawia Skarżącego prawa do otrzymania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.

Należy wskazać, że wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. dokonywana przez sądy administracyjne nie była do tej pory jednolita. W orzecznictwie ukształtowały się na tle interpretacji tego przepisu dwa rozbieżne stanowiska, które w odmienny sposób odnosiły się do tego, pod jakim warunkiem osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz opiekunowie osób pozostających w związku małżeńskim mogą nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy żyją rodzice osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione z nią w pierwszym stopniu lub małżonek osoby wymagającej opieki.

Według pierwszego stanowiska, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób innych (tj. innych niż: matka, ojciec, opiekun faktyczny dziecka, osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej), na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1359 ze zm.) - dalej: "k.r.o.", ciąży obowiązek alimentacyjny względem podopiecznego w dalszej kolejności, powstaje nie tylko w sytuacji, gdy osoby zobowiązane do alimentacji w bliższym stopniu oraz współmałżonek osoby wymagającej wsparcia legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale także wówczas, gdy osoby te z przyczyn obiektywnych nie są w stanie realnie sprawować opieki.

W odniesieniu do wykładni art. 17 ust. 1a u.ś.r. pogląd taki został wyrażony w wyrokach NSA: z 21 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 829/16, z 14 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1939/18, z 16 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1115/19, z 7 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2831/19 i z 25 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 2161/20. Przyjęto w nich, że wykładnia językowa art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjny nakaz ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP) oraz wynikającą z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP zasadę szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Podkreślano, że formalistyczna wykładnia tych przepisów może prowadzić do pozbawienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jedynej osoby mogącej faktycznie sprawować opiekę nad osobą z niepełnosprawnością.

Dlatego formalnego ograniczenia wynikającego z art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie można stosować w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów nie może realizować swych obowiązków, a obowiązki te realizuje inna osoba, zobowiązana do alimentacji w dalszej kolejności.

Analogicznie stanowisko w odniesieniu do przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. NSA zajął w wyrokach: z 25 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1899/12, z 13 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1526/12, z 20 września 2013 r. sygn. akt I OSK 46/13, z 6 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 251/14, z 13 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1230/14, z 18 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1200/14, z 25 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 2103/20, z 14 lipca 2021 r. sygn. akt I OSK 394/21, z 10 grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK 817/21. W uzasadnieniach tych wyroków wskazywano, że pierwszeństwo współmałżonka, ustalone w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., wynika z uwzględnienia regulacji k.r.o., na gruncie której obowiązek alimentacyjny małżonka wyprzedza obowiązek alimentacyjny innych osób. Niemniej jednak art. 132 k.r.o. wyraźnie wskazuje, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe, lub połączone z nadmiernymi trudnościami.

Systemowe odczytanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wskazuje, że możliwość ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w pierwszej kolejności, co do zasady, przysługuje małżonkowi - jeżeli jest zdolny do sprawowania tej opieki. Założenie spójności systemowej przepisów pozwala na wniosek, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. może być odczytywany tylko łącznie z założeniami k.r.o., a to z kolei prowadzi do konstatacji, że w przypadku wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożonego przez osobę, która nie jest w pierwszej kolejności obciążona obowiązkiem alimentacyjnym, badaniu musi podlegać możliwość spełniania tego obowiązku przez współmałżonka. Pozostawanie przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim nie tylko ze współmałżonkiem dotkniętym znacznym stopniem niepełnosprawności, lecz także takim, który nie jest w stanie sprawować efektywnie i realnie opieki, powoduje, że przesłanka negatywna nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. zostaje wyeliminowana.

Wzajemna relacja przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. prowadzi do wniosku, że właściwa wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a tej ustawy wskazuje na pierwszeństwo współmałżonka w możliwości sprawowania bezpośredniej opieki, a w związku z tym ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, nie wyklucza jednak możliwości ubiegania się o to świadczenie osoby zobowiązanej alimentacyjnie na podstawie k.r.o. w dalszej kolejności, a tym samym nie dyskwalifikuje wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego takiej osobie, bez dokonania wszechstronnej oceny podstaw zgłoszonego żądania.

W ramach drugiego stanowiska NSA przyjmował, że uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego osób innych (tj. innych niż: matka, ojciec, opiekun faktyczny dziecka, osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej), na których zgodnie z przepisami k.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny względem podopiecznego, powstaje tylko wtedy, gdy osoby zobowiązane do alimentacji w bliższym stopniu oraz współmałżonek osoby wymagającej wsparcia legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności. Taki pogląd dotyczący wykładni art. 17 ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. został wyrażony w wyrokach NSA: z 20 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 3283/14, z 23 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2462/19, z 24 lutego 2021 r. sygn. akt

I OSK 2391/20, z 19 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 229/21, z 17 czerwca 2021 r. sygn. akt

I OSK 371/21, z 14 października 2021 r. sygn. akt I OSK 575/21, z 26 października 2021 r. sygn. akt I OSK 700/21, z 2 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 997/21.

Będąca przedmiotem ww. rozbieżności kwestia została przesądzona w uchwale siedmiu sędziów NSA z 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22, w której stwierdzono, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.), natomiast warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.).

Należy wskazać, że powyższa uchwała została podjęta w trybie art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a., który stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny podejmuje uchwały mające na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Należy również podkreślić, że uchwała ta ma tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 P.p.s.a., który nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu NSA. Skład, który nie podziela wspomnianego stanowiska, może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi powiększonemu (tak: B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu administracyjnymi. Komentarz, Wydanie II, Kantor Wydawniczy Zakamycze 2006, s. 441).

W uzasadnieniu powyższej uchwały NSA wskazał m.in., że z punktu widzenia języka kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. NSA wskazał, że stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 573 ze zm.) - dalej: "ustawa o rehabilitacji". Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami tej ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy.

Pod względem językowym przepis nie budzi zatem wątpliwości, ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego, legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. Jak należy rozumieć orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wynika z przepisów ustawy o rehabilitacji. Regulację w niej zawartą, dotyczącą orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, w tym znacznym stopniu niepełnosprawności, można traktować jak przypadek definicji legalnej tego rodzaju orzeczenia.

W uzasadnieniu omawianej uchwały NSA wskazał również, że w kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów k.r.o., a u.ś.r. zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach k.r.o., co bynajmniej nie świadczy o braku spójności systemowej. Koherencja taka nie jest wszak konieczna - brak jest odesłania do stosowania przepisów k.r.o. w szerszym zakresie, a przedmiot regulacji obu aktów prawnych jest różny. Wskazując na osoby zobowiązane do alimentacji względem osoby wymagającej opieki u.ś.r. w szczególności nie wymaga, aby ich obowiązek alimentacyjny pod postacią obowiązku dostarczania środków utrzymania się zrealizował, dotyczy to w szczególności podejmowania się opieki dorosłych osób niepełnosprawnych mających własne środki wystarczające na pokrycie kosztów utrzymania i opieki.

NSA zaznaczył, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest w żadnym zakresie uzależnione od sytuacji materialnej osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki, kwestie te nie są badane w postępowaniu, nie ma zatem podstaw, aby na wykładnię przepisów regulujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miały oddziaływać przesłanki z art. 132 k.r.o. regulujące kolejność realizowania się obowiązku alimentacyjnego. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego u.ś.r. ma charakter autonomiczny i brak podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a, czy art. 17 ust. 1a u.ś.r. powinny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 k.r.o. i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym.

W omawianej uchwale NSA zwrócił również uwagę, że rozbieżność w orzecznictwie i wątpliwości interpretacyjne nie dotyczyły rozumienia tekstu prawnego, spowodowanego jego niejednoznacznością, ale kwestii odstąpienia od jednoznacznego brzmienia przepisów i stosowania ich z pominięciem warunków wprost w nim wyrażonych, czyli z pominięciem fragmentu przepisu, który musiałby zostać uznany nie tyle ze zbędny, co za niedopuszczalny, rażąco naruszający Konstytucję RP, prowadzący do sprzeczności z chronionymi przez nią wartościami.

W konsekwencji należy przyjąć, że w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem pierwszeństwa małżonka osoby wymagającej opieki jako zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd podziela stanowisko organów, które prawidłowo wskazały na istnienie negatywnej przesłanki do przyznania Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego, wynikającej z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., gdyż w przypadku sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom wymienionym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skoro matka Skarżącego pozostawała w związku małżeńskim, a jej mąż nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to ze względu na jednoznaczne brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego było niedopuszczalne.

W ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do stwierdzenia, że żądane świadczenie pielęgnacyjne - z uwagi na fakt, że osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - nie może być przyznane. Wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wskazuje, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena, czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Ani orzekające w sprawie organy ani sąd administracyjny nie mają wiadomości specjalnych, które pozwalałyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia małżonka zobowiązanego do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Rygoryzm spornego przepisu, którego brzmienie jest jednoznaczne w swej treści, odpowiada celom u.ś.r.

Nie można jednocześnie tracić z pola widzenia faktu, że art. 17 ust. 5 pkt 2 u.ś.r. stanowi wyjątek, którego nie można poddawać rozszerzającej wykładni, skoro jest on konsekwencją nadania przez ustawodawcę szczególnego charakteru relacjom i więzom prawnym istniejącym między małżonkami.

W związku z powyższym Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja została oparta na prawidłowej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który pozwolił na ustalenie zasadniczych okoliczności sprawy, a więc nielegitymowania się przez małżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w dacie wydania decyzji przez organ odwoławczy. Ustalenia poczynione w tym zakresie znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zawierającym uzasadnienie faktyczne i prawne podjętego przez organ rozstrzygnięcia, które w ocenie Sądu odpowiada prawu. Skoro w dniu 15 września 2022 r. (tj. w dacie wydawania decyzji przez organ odwoławczy) R. P. nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności należało uznać, że w sprawie zaistniała negatywna przesłanka skutkująca odmową przyznania Skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.).

Podsumowując Sąd stwierdza, że postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie kontrolowanych w sprawie decyzji zostało przeprowadzone zgodnie z wymogami przewidzianymi w k.p.a. Organy podjęły czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zebrały i rozpatrzyły w sposób wyczerpujący materiał dowodowy prowadzący do wydania decyzji odmownej sporządzonej zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. W jej motywach organ odwoławczy wyjaśnił przyczyny natury faktycznej i prawnej, które zadecydowały o jej podjęciu. W związku z tym podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie zasługiwały na uwzględnienie. Okoliczność, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z oczekiwaniami i przekonaniami strony skarżącej nie oznacza automatycznie jej wadliwości.

Odnosząc się końcowo do okoliczności wskazanej przez pełnomocnika Skarżącego w piśmie procesowym z 20 grudnia 2022 r., tj. śmierci R. P., należy zauważyć, że nastąpiła ona 15 grudnia 2022 r., czyli po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy. Tymczasem w art. 133 § 1 P.p.s.a. przyjęto zasadę, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy. Oznacza, że sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu (czynności). Zmiana stanu faktycznego lub prawnego, która nastąpiła po wydaniu zaskarżonego aktu (czynności) zasadniczo nie podlega uwzględnieniu.

Sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną. Sąd ten bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone, odpowiadają prawu (zob. wyrok NSA z 19 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 3574/19). Śmierć R. P. ma dla niniejszej sprawy takie znaczenie, że 15 grudnia 2022 r. ustała negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Należy jednak wskazać, że zgodnie z art. 24 ust. 2 tej ustawy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego.

W konsekwencji, data złożenia przez Stronę kolejnego wniosku w sprawie spowoduje - w przypadku spełnienia przesłanek ustawowych - ustalenie innej daty początkowej przyznania świadczenia, co oznacza zmianę stanu faktycznego sprawy, który nie jest już tożsamy ze stanem faktycznym, jaki istniał w sprawie zakończonej odmowną decyzją (tak NSA w wyroku z 8 lutego 2023 r. sygn. akt I OSK 1783/22).

Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 w zw. z art. 120 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną.

Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 P.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie złożyła zarówno strona skarżąca w skardze (k. 3 akt sądowych), jak i organ administracji publicznej w odpowiedzi na skargę (k. 15 akt sądowych).[pic]