Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 12 marca 2014 r. B. C. i P. C. wnieśli do Starosty [...] o udzielenie pozwolenia na budowę zagrody wraz z infrastrukturą techniczną – budowę budynku gospodarczego na działce nr [...] w miejscowości L. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta [...] odmówił zatwierdzenia wnioskowanego projektu, z powodu jego niezgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla Gminy N. z dnia [...] r. NR [...] działka inwestorów znajduje się w obszarze na którym obowiązuje zakaz zabudowy (symbol R/Z 04 tereny rolnicze, tereny otwarte, zieleń).
W odwołaniu od powyższej decyzji inwestorzy zarzucili błędne ustalenie, że wnioskowany projekt jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zarzucili także błędną interpretację zapisów planu poprzez stwierdzenie, że inwestycja wymaga uzgodnień z wojewódzkim konserwatorem zabytków.
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art.138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 27 lutego 2013 r., poz. 267, dalej k.p.a.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na przewidziany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennym zakaz zabudowy. Organ zwrócił uwagę, że nie jest to zakaz bezwzględny gdyż zgodnie z § 16 pkt 3 planu dopuszczalna jest adaptacja istniejącego zagospodarowania, możliwość przeprowadzenia remontów i modernizacji istniejących obiektów. Zdaniem organu przez adaptację należy zatem rozumieć przystosowanie czegoś, co już istnieje. Adaptacją nie może być budowa, rozbudowa, nadbudowa, przebudowa gdyż są to różne pojęcia definiowane przez prawo budowlane.
Przez budowę rozumie się wykonanie obiektu budowlanego, a także jego przebudowę i rozbudowę, (wyrok WSA w Bydgoszczy z 13.01.2011 r. sygn. akt II SA/Bd 449/10). Organ podkreślił, że działka inwestorów jest niezabudowana. Zatem projektowana inwestycja nie stanowi wymienionej w § 16 ust. 3 adaptacji istniejącego zagospodarowania lecz budowę nowego obiektu, nie stanowi również remontu ani modernizacji istniejących obiektów.
Organ podzielił również stanowisko organu I instancji, iż przedmiotowa inwestycja wymaga uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Obowiązek ten wynika, z treści § 35 pkt 2 planu miejscowego, stanowiącego, że w strefie ochrony krajobrazu, w której znajduje się działka inwestorów, uzgodnienia wymaga wszelka ingerencja w krajobraz naturalny i kulturowy, w szczególności w zakresie wysokości obiektów oraz kształtowania zieleni wysokiej. W ocenie organu budowa nowego obiektu na w/w terenie stanowiłaby taką ingerencję.
Organ uznał za zasadny zarzut odwołania dotyczący wadliwości postanowienia Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...] polegający na niewskazaniu w w/w postanowieniu nieprawidłowości, dotyczących zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wadliwość w/w postanowienia polega również na tym, że nie wezwano w nim inwestora do uzgodnienia projektu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, podczas gdy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak tego uzgodnienia został wymieniony jako jeden z powodów odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Organ jednak zauważył, że brak tego wezwania do uzgodnienia pozostaje bez wpływu na sposób rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy ponieważ ze względu na zakaz zabudowy rozstrzygnięcie i tak byłoby negatywne dla inwestorów.
Skargą z dnia 29 lipca 2014 r. inwestorzy zaskarżyli powyższą decyzję Wojewody [...], zaskarżonej decyzji zarzucili:
- – niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, przez niewskazanie w postanowieniu Starosty [...] z dnia [...] r. rodzaju nieprawidłowości dotyczących zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz nie odniesienie się do tych wad przez organ odwoławczy, kolejną nie wyjaśnioną okolicznością istotną dla sprawy było przyjęcie że brak wymaganych uzgodnień z wojewódzkim konserwatorem zabytków jest nie istotny oraz nie miał wpływu na wynik sprawy,
- – błędną i wyrywkową interpretację zwrotu użytego w § 16 uchwały Rady Gminy N. nr [...] z dnia [...] r. "adaptacja istniejącego zagospodarowania",
- – naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, poprzez nierzetelne sprawdzenie zgodności przedłożonego projektu budowlanego z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i poczynienie błędnych ustaleń w tym zakresie,
- – naruszenie art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, poprzez odmowę wydania pozwolenia na budowę pomimo spełnienia przez skarżącego wszelkich wymagań określonych w przepisach prawa,
- – naruszenie § 16 i § 35 uchwały Rady Gminy N. nr [...] z dnia [...] r. poprzez błędną interpretację zapisów i uznanie, że inwestycja jest z nimi niezgodna oraz wymaga dokonania uzgodnień z wojewódzkim konserwatorem zabytków,
- – naruszenie art. 64 Konstytucji poprzez ograniczenie praw majątkowych.
W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że plan zagospodarowania przestrzennego zniósł zakaz zabudowy w zakresie adaptacji istniejącego zagospodarowania. Ich nieruchomość jest zagospodarowana rolniczo, zatem możliwa jest adaptacja tego rolniczego zagospodarowania poprzez budowę zagrody i budynków gospodarczych. Zdaniem skarżących oznacza to że mają oni prawo do zabudowy tego terenu skoro ta zabudowa nie zmieni jego rolniczego przeznaczenia przewidzianego w planie zagospodarowania przestrzennego. Skarżący podkreślili, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest decyzją uznaniową, zatem organ nie może wydać decyzji odmownej w przypadku spełnienia przez stronę wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz 32 ust. 4 Prawa budowlanego.
Skarżący nie zgodzili się także ze stanowiskiem organu co do konieczności uzgodnienia inwestycji z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Wskazali że zgodnie z zapisem § 35 planu obowiązek ten istnieje tylko gdy inwestycja ingeruje w historyczne rozłogi pól uprawnych, sieć drożną. Skarżący zwrócili uwagę że organ nie wykazał w uzasadnieniu decyzji w jaki sposób planowana inwestycja miałaby naruszać krajobraz kulturowy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko z zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje – zdaniem Sądu – na uwzględnienie.
Stosownie do art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto złożył w tej sprawie wniosek w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W niniejszej sprawie wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę złożyli wyłącznie P. C. i B. C., m. in. wraz z oświadczeniami o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę wydano natomiast na rzecz B. C., P. C. oraz M. C. Oznacza to, że w części orzekającej o odmowie wydania pozwolenia na budowę dla M. C. organy działały z urzędu co jest niedopuszczalne bowiem w przedmiocie pozwolenia na budowę można orzekać tylko na skutek złożenia wniosku.
Ta wadliwość winna być usunięta w postępowaniu ponownym przed organami. Jeżeli przedmiotem rozpatrzenia będzie dotychczasowy wniosek z dnia 12 marca 2014 roku to należy zwrócić uwagę na oświadczenia wnioskodawców (P. C. i B. C.) o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, z których wynika, że są jedynie współwłaścicielami objętej zamierzeniem budowlanym działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym 04 L. Jak wynika z dołączonego do wniosku o pozwolenie na budowę projektu budowlanego zamierzeniem inwestorów była budowa budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy około 916 m2, związanego z prowadzonym gospodarstwem rolnym (około 88 ha), przeznaczonego do przechowywania maszyn i urządzeń rolniczych z zapleczem sanitarnym i socjalnym oraz z infrastrukturą techniczną (zjazd z drogi wewnętrznej, przejazd wewnętrzny, place o utwardzonej nawierzchni, studnia gospodarcza dla celów bytowych, szczelny osadnik ścieków bytowych, miejsca na pojemniki na odpadki).
Organy obu instancji odmówiły udzielenia żądanego pozwolenia na budowę z powodu niezgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy N. zawartym w § 16 uchwały Rady Gminy N. dla obszaru obejmującego sołectwo L. z dnia [...] roku nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] roku, nr [...], poz. [...]), zgodnie z którym dla obszaru planu o symbolu R/Z 04 – tereny rolnicze, tereny otwarte, zieleń obowiązuje zakaz zabudowy.
Organ I instancji wskazał nadto, że działka nr [...] znajduje się w strefie oznaczonej symbolem K – strefy ochronnej krajobrazu, a w związku z tym zgodnie z § 35 pkt 2 istniał obowiązek uzgadniania z wojewódzkim konserwatorem zabytków działalności związanej z ingerencją w krajobraz naturalny. O tym ostatnim obowiązku (jego niewykonaniu) będzie mowa w dalszej części uzasadnienia.
W sprawie jest bezsporne położenie działki nr [...] na terenie oznaczonym w planie z [...] roku symbolem R/Z 04, treść wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, fakt, że działka nr [...] wchodzi w skład gospodarstwa rolnego wnioskodawców o powierzchni około 88 ha, jest działką niezabudowaną, dotychczas wykorzystywaną rolniczo.
Bezsporne są także zapisy § 16 planu dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem R/Z oraz kolejnymi numerami od 01 do 04.
Spór dotyczy tego, czy na terenie objętym zapisami § 16 planu dopuszczalna jest wnioskowana zabudowa.
Działka nr [...] jest położona na obszarze oznaczonym na planie symbolem R/Z oraz kolejnymi numerami od 01 do 04 (tego nie kwestionują skarżący).
Dla tego symbolu zapisy planu z [...] roku przewidują w § 16:
- 1) przeznaczenie terenu, tereny rolnicze, tereny otwarte, zieleń,
- 2) zakaz zabudowy, z zastrzeżeniem punktu 3,
- 3) adaptacja istniejącego zagospodarowania, możliwość przeprowadzenia remontów i modernizacji istniejących obiektów,
- 4) zasady zagospodarowania terenu:
- a. ochrona istniejącej zieleni, w tym zadrzewień śródpolnych,
- b. możliwość prowadzenia gospodarki rolnej stosownie do przepisów szczególnych,
- c. przeciwdziałanie odłogowaniu,
- 5) obowiązek spełnienia przepisów określonych w rozdziałach 2, 3, 4 i 5 uchwały – stosownie do zakresu dotyczącego przedmiotowej jednostki planu.
Nie budzi wątpliwości, że w § 16 pkt 2 dla jednostki objętej tym paragrafem wprowadzono zakaz zabudowy, z zastrzeżeniem punktu 3.
Objęta wnioskiem działka nr [...] jest zagospodarowana rolniczo (czemu organ odwoławczy nie przeczy.
Jednakże § 16 pkt 3 dopuszcza jedynie adaptację istniejącego zagospodarowania i możliwość przeprowadzenia remontów i modernizacji istniejących obiektów. Ponieważ działka nr [...] nie jest zabudowana zatem budowa nowego obiektu nie stanowi ani adaptacji istniejącego zagospodarowania, ani remontu ani też modernizacji. Przez budowę zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego należy rozumieć wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu (a tego dotyczył wniosek), a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego.
Istotnie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przewiduje obowiązek organu architektoniczno-budowlanego sprawdzenia przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli obowiązuje on na terenie na którym znajduje się działka objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę.
Takiego sprawdzenia organy, w tym organ odwoławczy, dokonały uznając, że zabudowa działki nr [...] budynkiem gospodarczym z infrastrukturą w świetle § 16 planu jest niedopuszczalna bowiem § 16 pkt 2 zawiera zakaz zabudowy terenów RZ. W tym zakresie organ odwoławczy powołał się na pogląd wyrażony w uchwale składu Pięciu Sędziów NSA z dnia 11 maja 1998 roku sygn. akt OPK 40/97. Takiego poglądu Sąd nie podziela, a uchwałą z dnia 11 maja 1998 roku nie jest związany.
Niewątpliwie w § 16 określono przeznaczenie terenu: tereny rolnicze, tereny otwarte, zieleń i wprowadzono (§ 16 pkt 2) zakaz zabudowy przy dopuszczalności zabudowy takiej jak wnioskowana w planie w § 15 i § 13.
W wyroku z dnia 13 czerwca 1985 roku (SA/Ka 172/85) wyrażono pogląd, że "przeznaczenie terenu w ogólnym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy do trwałego użytkowania rolniczego z równoczesnym dodaniem zastrzeżenia bez prawa wznoszenia obiektów kubaturowych", nie może być podstawą prawną odmowy udzielenia pozwolenia na budowę na tym terenie budynku gospodarczego, związanego bezpośrednio z produkcją rolną.
§ 16 planu wskazuje na przeznaczenie terenu na którym znajduje się sporna działka.
W decyzji organu odwoławczego (jak i organu I instancji) w całości pominięto rozważania co do tego, czy przeznaczenie terenu (określone § 16 pkt 1 planu) ulegnie zmianie na skutek budowy budynku gospodarczego służącego produkcji rolnej. Brak bowiem jakiegokolwiek odniesienia się do ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 2013. 1205 ze zm.), a w szczególności do art. 2 tej ustawy, który stanowi o tym, co jest gruntem rolnym w rozumieniu tej ustawy.
Skład orzekający podziela natomiast stanowisko organu odwoławczego co do wadliwości postanowienia Starosty [...] z dnia [...] roku polegającej na niewskazaniu w tym postanowieniu nieprawidłowości dotyczących zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (i to mimo faktu, że to postanowienie było dla skarżących zrozumiałe, o czym świadczy ich pismo z 28 marca 2014 roku skierowane do Starosty [...]). Jednakże kwestionując postanowienie z dnia [...] roku w odwołaniu od decyzji organu I instancji, skarżący korzystali z przyznanych im przez kpa praw.
Wadliwość postanowienia z dnia [...] roku polega także na tym, że w tym postanowieniu nie wezwano inwestorów do złożenia uzgodnienia projektu budowlanego z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, a brak takiego uzgodnienia organ I instancji uznał za jeden z powodów odmowy udzielenia pozwolenia na budowę, co pozostaje w sprzeczności z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.
W postępowaniu ponownym organy orzekające rozpatrujące wniosek (po jego uzupełnieniu) powinny ustalić czy wnioskowana zabudowa budynkiem gospodarczym służącym potrzebom gospodarstwa prowadzonego przez inwestorów zmienia przeznaczenie terenu określone w § 16 pkt 1 planu, w tym odnieść się do zapisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Niewątpliwie bowiem budownictwo na terenach nie przeznaczonych na cele budowlane nie może zmieniać przeznaczenia tych terenów, wyrażonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Z faktu, że gminny planista przewidział w jednostkach planu objętych § 13 i § 15 zabudowę identyczną jak wnioskowana nie wynika jednak, że zabudowa budynkiem gospodarczym, który ma służyć potrzebom gospodarstwa skarżących jest niedopuszczalna w świetle zapisów § 16 planu.
Jeżeli organ I instancji ponownie będzie wydawał postanowienie zobowiązujące wnioskodawców do uzupełnienia złożonej dokumentacji (art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego) winien mieć na uwadze stanowiska Sądu wyrażone powyżej, zresztą zbieżne ze stanowiskiem organu odwoławczego.
Odnosząc się do zapisów planu z § 34 i § 35 Sąd pragnie stwierdzić, że zgodnie z § 34 w celu ochrony krajobrazu naturalnego i kulturowego w planie wyznaczono strefę ochrony krajobrazu "K" (w tej strefie mieści się działka nr [...]). Natomiast § 35 planu przewiduje dla terenów objętych strefą ochrony krajobrazu obowiązek uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków wszelkiej działalności związanej z ingerencją w krajobraz naturalny i kulturowy, w szczególności w zakresie wysokości obiektów oraz kształtowania wysokiej zieleni.
Oznacza to, że w decyzji odmawiającej wydania pozwolenia na budowę z uwagi na brak uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków organ jest zobowiązany do wykazania ingerencji w krajobraz naturalny i kulturowy (na czym ta ingerencja polega) jako podstawy do żądania uzgodnienia o którym mowa w § 35 pkt 2 planu.
W związku z tym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera a, 135, 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku, nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.
O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 wyżej wymienionej ustawy.
sw