Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. (dalej PINB) decyzją z dnia [...] r., nr [...], znak [...], wydaną na podstawie art. 105 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm. – dalej k.p.a.) w związku z art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm. – dalej p.b.) umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku zlokalizowanego przy ulicy [...] w R., działka nr 1.
W uzasadnieniu podał, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż przedmiotowy budynek powstał w 1950 r. i był użytkowany jako hotel robotniczy, prawdopodobnie dla pracowników Huty "A" w R., stanowił własność Skarbu Państwa. Przedsiębiorstwo "B" w R. uzyskało decyzję Urzędu Miejskiego w R. Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w sprawie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu po byłym hotelu robotniczym na magazyn artykułów przemysłowych. Obiekt jest od momentu zakupu użytkowany cały czas w ten sam sposób, tj. jako magazyn artykułów przemysłowych wraz z pomieszczeniami obsługującymi podstawową funkcję, tj. warsztat, szatnie, pomieszczenia socjalno - biurowe. Wszelkie nieprawidłowości związane z ochroną przeciwpożarową, zostały wyeliminowane wskutek wykonania decyzji i zaleceń Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w R. Jednocześnie nie nastąpiło podjęcie działalności zmieniającej warunki określone w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.
Ponadto użytkowanie budynku, jako magazynu artykułów przemysłowych wraz z pomieszczeniami obsługującymi podstawową funkcję, nie stoją w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. Zatem brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie nielegalnej zmiany sposobu użytkowania budynku. Organ stanął na stanowisku, że dalsze prowadzenie postępowania w przedmiotowej sprawie było bezprzedmiotowe.
Odwołanie z dnia 7 lipca 2014 r. od powyższej decyzji złożył pełnomocnik M. K. – J. K., zarzucając naruszenie:
art. 7, 8, 9, 12, 35, 36, 77, 107 § 3 k.p.a. - poprzez brak logicznego i spójnego z zebranym w niniejszej sprawie materiałem dowodowym uzasadnienia oraz niezałatwienie sprawy w rozsądnym i ustawowo przewidzianym terminie;
art. 77, 78, 80 k.p.a. - poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całości zebranego materiału dowodowego, różnicując go w sposób niezgodny z przepisami prawa i logiką życiową;
art. 84 k.p.a. - poprzez niepowołanie biegłego w celu wyjaśnienia zagadnień specjalistycznych w zakresie charakteru użytkowania obiektu i jego bezpośredniego otoczenia;
art. 105 k.p.a. i art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b., poprzez podjęcie decyzji o umorzeniu w sposób naruszający interes wnioskodawcy i społeczny.
W uzasadnieniu podał m. in., że dowody wskazują w sposób niebudzący wątpliwości, że obiekt był wybudowany i eksploatowany jako hotel pracowniczy i mieszkalny. W świetle obowiązujących przepisów nigdy nie nastąpiła formalna zmiana jego użytkowania, dlatego budynek zachował do chwili obecnej funkcję hotelu robotniczego, a jego obecna eksploatacja jest niezgodna z przepisami prawa budowlanego i innymi przepisami np. miejscowymi. PINB wydając zaskarżoną decyzję nie rozpatrzył w sposób wszechstronny zebranego w sprawie materiału dowodowego, pomimo, że Skarżący dostarczył bardzo istotne dla sprawy informacje i dokumenty.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej WINB) decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 71, art. 80 ust. 2, art. 81, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, po rozpoznaniu odwołania pełnomocnika M. K. od decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu podał m. in., że sprawdzając, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania oraz czy była ona legalna, należy zweryfikować przepisy obowiązujące w dacie dokonywania zmiany, celem ustalenia tego, co było w danym momencie uznawane za zmianę sposobu użytkowania oraz jakie wymogi wiązały się z tym faktem. Należy zatem porównać aktualny sposób użytkowania obiektu z ostatnim legalnym sposobem użytkowania. Wedle obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - mimo pewnych zmian redakcyjnych przepisu art. 71 - zmianą sposobu użytkowania zawsze było podjęcie albo zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń.
Ponadto, przed dniem 26 września 2005 r. jako zmianę sposobu użytkowania należało traktować także przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie bądź było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne. Z kolei ustawa Prawo budowlane z 1974 r. (Dz. U. 1974 r., nr 38, poz. 229, z późn. zm. – dalej d.p.b.) przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego rozumiała w szczególności: 1) przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi bądź przeznaczenie do użytku publicznego lokalu [pomieszczenia], który uprzednio miał inne przeznaczenie lub był budowany w innym celu, 2) naruszenie warunków bezpieczeństwa pożarowego lub warunków zdrowotnych i higieniczno-sanitarnych, 3) zwiększenie lub zmianę układu obciążeń. Od dnia 31 maja 2004 r. zmiana sposobu użytkowania wymaga jedynie zgłoszenia w organie administracji architektoniczno-budowlanej, uprzednio natomiast, tj. od dnia 1 stycznia 1995 r. wymagała pozwolenia właściwego organu.
Wcześniej obowiązująca ustawa z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane w art. 44 stanowiła, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgody właściwego terenowego organu administracji państwowej. Ustalenia w przedmiocie legalności lub nielegalności obiektów budowlanych sprzed kilkudziesięciu lat, z reguły wiążą się z istotnymi utrudnieniami dowodowymi, bowiem dokumentacja budowlana mogła zostać zagubiona lub zniszczona (w tym także zgodnie z prawem przez jej wybrakowanie po upływie określonego okresu przechowywania), co dotyczy również dokumentacji przechowywanej przez organy administracji publicznej, zaś rejestry archiwalne prowadzone przez właściwe organy częstokroć są niekompletne. Te wnioski odnoszą się w równym stopniu do badania legalności zmiany sposobu użytkowania. Przeznaczenie budynku określa się w projekcie budowlanym podlegającym zatwierdzeniu w decyzji i pozwoleniu na budowę, może ono jednak zostać również później legalnie zmienione na podstawie obowiązujących w chwili zmiany procedur.
Ustalono, że budynek powstał legalnie w 1950 r. z przeznaczeniem na hotel robotniczy, brak jest jednak projektu budowlanego oraz pozwolenia na jego budowę. Stwierdzono także na podstawie informacji Urzędu Miasta R., że wydana została decyzja Urzędu Miejskiego w R. z dnia [...] r. znak: [...] dla Przedsiębiorstwa "B" w R. o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektu po byłym hotelu robotniczym, na magazyn artykułów przemysłowych. W związku z powyższym, punktem wyjścia w ocenie tego, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania powinna być wspomniana decyzja, gdyż jest to ostatni formalnoprawny dokument odnośnie sposobu użytkowania przedmiotowego budynku. Analizując poszczególne przesłanki ewentualnej zmiany sposobu użytkowania WINB stwierdza, że przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na niemieszkalne odbyło się w drodze wskazanej decyzji. Brak dokumentacji projektowej uniemożliwia zweryfikowanie, czy doszło do zmiany wielkości i układu obciążeń oraz przeróbek pomieszczeń.
Jednocześnie trudno uznać, że prowadzenie w budynku, oprócz magazynu, także warsztatu, stanowi o tym, że doszło do "przeznaczenia do użytku publicznego lokalu (pomieszczenia), który uprzednio miał inne przeznaczenie". Warsztat nie ma charakteru publicznego, jako takie należy rozumieć obiekty typu: dworce kolejowe i autobusowe, przychodnie, urzędy publiczne, itp. Także Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w R. w piśmie z dnia [...] r. stwierdził, że obecna forma użytkowania budynku "nie pogarsza warunków ochrony przeciwpożarowej w stosunku do poprzedniego przeznaczenia obiektu, czyli magazynu artykułów przemysłowych." Z kolei Wydział Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta R. pismem z dnia [...] r. zajął stanowisko, że nie nastąpiła zmiana warunków ochrony środowiska. Organ wojewódzki nie dostrzegł, w jaki sposób miałoby zmienić się bezpieczeństwo powodziowe.
Odnosząc się do potencjalnej zmiany warunków zdrowotnych i higieniczno-sanitarnych oraz bezpieczeństwa pracy, zdaniem organu odwoławczego, trudno wskazać, aby zmiana taka nastąpiła, przy tym również kategorycznie podkreślił, że organy nadzoru budowlanego nie stosują na co dzień przepisów dot. BHP, czy ochrony zdrowia, co leży w gestii wyspecjalizowanych w tych zagadnieniach inspekcji i służb. W kwestii zgodności obecnego sposobu użytkowania budynku z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdził, że wg miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. do czasu zagospodarowania terenów zgodnie z funkcją podstawową, lub dopuszczalną określoną w planie, dopuszcza się tymczasowo dotychczasowe zagospodarowanie, urządzenie i użytkowanie terenów. Reasumując, brak jest podstaw, zdaniem WINB, by uznać, że doszło do nielegalnej zmiany sposobu użytkowania, a zatem postępowanie jest bezprzedmiotowe i jako takie podlega umorzeniu.
Skargę z dnia 16 września 2014 r. na decyzję WINB złożył pełnomocnik Skarżącego M. K. – J. K., zarzucając naruszenie:
art. 7, 8, 9, 12, 35, 36, 77, 107 § 3 k.p.a, poprzez brak logicznego i spójnego, w świetle zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, uzasadnienia oraz niezałatwienie sprawy w rozsądnym i ustawowo przewidzianym terminie;
art. 77, 78, 80 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całości zebranego materiału dowodowego i różnicowanie go w sposób niezgodny z przepisami prawa i logiką życiową;
art. 105 k.p.a. i art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b., poprzez podjęcie decyzji o umorzeniu w sposób naruszający interes wnioskodawcy i społeczny;
art. 84 k.p.a., poprzez niepowołanie biegłego w celu wyjaśnienia zagadnień specjalistycznych w zakresie pierwotnej funkcji użytkowej obiektu;
- - art. 71 ust. 1 pkt 2, art. 71 ust. 4 i art. 71a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, poprzez ich niewłaściwą wykładnię i zastosowanie trybu rozszerzającego niezgodnie z duchem ustawy.
Skarżący wniósł jednocześnie o zmianę zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji o stwierdzeniu samowoli budowlanej i nakazującej właścicielowi przywrócenie funkcji budynku do stanu prawnego, zgodnego z pierwotnym stanem prawnym obiektu lub skierowanie niniejszej sprawy do WINB w celu ponownego jej rozpatrzenia z uwzględnieniem wszystkich zgłoszonych przez Skarżącego dowodów.
W uzasadnieniu podał m. in. że przytoczone fakty i wnioski w odwołaniu do WINB od decyzji PINB podtrzymuje w całości i wnosi o ich rozpatrzenie. Ponadto podniósł, że WINB w uzasadnieniu wydanej decyzji, ilustrując historię budynku i z tym związane fakty, pozwolił sobie na daleko idące przypuszczenia oraz oceny faktów, które w sposób rażący naruszyły stan faktyczny i prawny przedmiotowej sprawy. Decyzja administracyjna musi opierać się na dowodach a nie przypuszczeniach lub domysłach, a takie właśnie poczynania legły u podstaw wydania zaskarżonej decyzji przez WINB. Skarżący nie zgadza się z następującą interpretacją faktów:
powoływanie się na fakt przekazania obiektu firmie "C" i wydanie zgody na adaptację pomieszczeń budynku dla celów magazynowych bez oparcia się na stwierdzeniu faktu, czy doszło do faktycznej zmiany charakteru przeznaczenia niniejszych pomieszczeń z mieszkalno - hotelowych na magazynowe wg wówczas obowiązujących przepisów, jest daleko idącą nadinterpretacją prawa. Przepisy przywoływane przez WINB nie dają podstaw do przedstawionej interpretacji stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, gdyż nie zostały poparte konkretnymi prawomocnymi decyzjami o odbiorze obiektu po dokonanych zmianach związanych z charakterem użytkowym budynku. Obiekt od początku swojego istnienia nie zmienił swojej funkcji, tj. budynku mieszkalno-hotelowego. Wszystkie przytoczone przez WINB dokumenty i fakty potwierdzają tylko okoliczności podejmowania prób przez poszczególnych właścicieli i użytkowników zmiany funkcji użytkowej budynku, ale żadna z tych prób nie zakończyła się wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej;
WINB w uzasadnieniu decyzji przywołuje opis swoich działań jako sprawdzenie, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania oraz czy była ona legalna. Należy - zdaniem organu II instancji – porównać aktualny sposób użytkowania obiektu z ostatnim legalnym sposobem użytkowania, co w dalszej części pisemnego uzasadnienia znacząco odbiega od przedmiotowej tezy, gdyż organ nie wskazał żadnego prawomocnego aktu prawnego, który zaakceptował lub zmienił sposób użytkowania obiektu. Tym samym stan prawny obiektu jest taki, jak w punkcie wyjścia, czyli budynek zachował swoją pierwotną funkcję użytkową, tj. mieszkalno – hotelową;
- - Skarżący podnosi fakt, że sprawę również nieco wcześniej badało (co prawda pod innym kątem) SKO w K., sygn. akt [...], gdzie jednoznacznie i zgodnie ze stanem prawnym określiło, że budynek mieszkalno - hotelowy nie zmienił prawnie swojej funkcji użytkowej. PINB prowadząc niniejsze postępowanie czynił to w sposób bardzo nierzetelny, gdyż wysnute wnioski z wizji lokalnej i zebranego materiału dowodowego zostały zinterpretowane wbrew logice i w sprzeczności z doświadczeniem życiowym i prawem. Zwrócenie się o pomoc do innych instytucji było również obarczone zasadniczymi błędami, gdyż PINB sformułował zapytania w sposób mało precyzyjny i czytelny oraz, co najistotniejsze, błędnie określił zakres dla oceny tych instytucji, tj.; podał pod ocenę wyjściową pomieszczenia jako magazyny do obecnej formy użytkowej, a nie jak powinno to nastąpić: z pomieszczeń mieszkalno - hotelowych do obecnej formy użytkowej. Według Skarżącego zachodzi sytuacja, w której przedmiotowy przypadek powinien być uznany przez organ odwoławczy jako samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego z wszystkimi tego konsekwencjami. WINB wydając zaskarżoną decyzję nie rozpatrzył w sposób wszechstronny zebranego w sprawie materiału dowodowego pomimo, że Skarżący poczynił swoje ustalenia, jak również dostarczył bardzo istotne dla sprawy dokumenty. Stąd Skarżący zarzuca organowi naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy.
W odpowiedzi na skargę z dnia 10 października 2014 r. WINB wniósł o jej oddalenie. Powtórzył swą poprzednią argumentację i nie zgodził się z zarzutami.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego.
Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazało, że jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem.
WINB w uzasadnieniu swojej decyzji m. in. analizuje brzmienie obecnego art. 71 p.b., dotyczącego obowiązków wynikających z zamierzonej lub dokonanej już zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Analizuje także treść odpowiedników wskazanego przepisu w archiwalnej już ustawie z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., nr 38, poz. 229 ze zm. – dalej d.p.b.), czyli art. 44 i 45. Na tej podstawie pisze m. in., że trudno uznać, iż prowadzenie w budynku warsztatu, oprócz magazynu, stanowi o tym, że doszło do przeznaczenia do użytku publicznego lokalu (pomieszczenia), który uprzednio miał inne przeznaczenie. Warsztat, jak pisze WINB, nie ma charakteru publicznego – jako taki należy rozumieć obiekty typu: dworce kolejowe i autobusowe, przychodnie, urzędy publiczne, itp. Pisze również, że brak dokumentacji projektowej do decyzji UM w R. z dnia [...] r. uniemożliwia zweryfikowanie czy doszło do zmiany wielkości i układu obciążeń oraz przeróbek pomieszczeń.
Odnosi sią także do pism właściwych organów, z których miałoby wynikać, że obecna forma użytkowania budynku nie pogarsza warunków użytkowania obiektu, w stosunku do poprzedniego przeznaczenia obiektu.
Nie należy jednak zapominać, że zarówno art. 45 d.p.b., jak i art. 71 p.b. nie wprowadzają tu zamkniętego katalogu przesłanek świadczących o ewentualnej zmianie sposobu użytkowania, o czym świadczy użycie zwrotu "w szczególności" (zob. też wyrok NSA z 29 marca 2011 r., II OSK 553/10, LEX nr 1080357). Analiza stanu faktycznego jedynie pod kątem przesłanek wprost wymienionych we wskazanych przepisach nie jest zatem wystarczająca, bowiem także i inne przesłanki mogą świadczyć o zmianach relewantnych z punktu widzenia przywołanych wyżej przepisów. Orzecznictwo sądowe, odnoszące się zarówno do d.p.b., jak i obecnie obowiązującego p.b. wskazuje, jakie jeszcze sytuacje mogą świadczyć spełnieniu takich przesłanek.
I tak, zgodnie z wyrokiem NSA z 10 grudnia 1990 r., sygn. IV SA 602/90, ONSA 1991/1/9, "przez zmianę użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 44 i 45 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (...), wymagającą zgody właściwego organu administracji, należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki określone w szczególności w art. 45 ust. 1 pkt 2 i 3, a także w art. 37 ust. 1 tej ustawy." Przy tym art. 37 ust. 1 d.p.b. stwierdzał, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.
Podobnie stwierdził WSA w Poznaniu w wyroku z 3 grudnia 2013 r., sygn. II SA/Po 227/13, LEX nr 1407146, orzekając już na gruncie obecnie obowiązującego Prawa budowlanego. Uznał, że "przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagającą pozwolenia właściwego organu (obecnie wystarczające jest zgłoszenie – przyp. tut. Sądu) należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki określone w art. 71 p.b." (także np. WSA we Wrocławiu w wyroku z 18 maja 2011 r., sygn. II SA/Wr 180/11, LEX nr 994056; wyrok NSA z 29 marca 2011 r., II OSK 553/10, LEX nr 1080357).
Należy zauważyć, że decyzją z [...] r., na którą powołują się organy obu instancji, udzielono pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu po byłym hotelu robotniczym na magazyn artykułów przemysłowych. Tymczasem same organy przyznają, że w budynku tym znajduje się także warsztat, który magazynem niewątpliwie nie jest. Funkcjonowanie warsztatu w tym miejscu wymagało zatem dokładnego zbadania przywołanej okoliczności i odniesienia się do takiego ustalenia również pod kątem ewentualnego zintensyfikowania dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu. Zasady doświadczenia życiowego wskazują, że warsztat zwykle jest, choć nie zawsze, pomieszczeniem lub zespołem pomieszczeń, w których pracują maszyny wydobywające niejednokrotnie duży poziom hałasu. Warto zwrócić w tym kontekście uwagę, że w aktach sprawy znajduje się opinia techniczna przedmiotowego budynku sporządzona w sierpniu 1993 r. przez inż.
M. L. na zlecenie inwestora "D" s.c. Pisze on tam w ostatnim zdaniu, że "położenie budynku w bezpośrednim sąsiedztwie budynków mieszkalnych preferuje jego funkcję jak dotychczas lub inną tzw. >cichą<." Nie pisze nic o warsztacie, choć wymienia funkcje różnych pomieszczeń poddanych oględzinom. Należało zatem poczynić ustalenia co do ewentualnego zintensyfikowania przedmiotowej działalności, która – czego nie można wykluczyć – wypełniałaby przesłanki określone w przywołanych przepisach, czy to dawnego Prawa budowlanego, czy to nowego, w zależności od tego, kiedy taka działalność została podjęta. Organy tej kwestii nie zbadały w sposób należyty, choć z dokumentacji zdjęciowej, stanowiącej załącznik do protokołu oględzin z [...] r. wynikałoby, że w warsztacie były faktycznie użytkowane urządzenia bardzo hałaśliwe, jak np. duża stacjonarna wiertarka, napędzana dużym silnikiem. Nie jest to jedyne urządzenie warsztatowe tam zdeponowane. Dokumentacja ta, podobnie jak i sam protokół oględzin, nie są jednak szczegółowe. Sąd z kolei nie prowadzi własnych ustaleń, a jedynie weryfikuje ustalenia organu administracyjnego.
Dodatkowo, skoro w tym miejscu znajduje się warsztat, stąd należało dokonać ustaleń, czy jego uruchomienie nie wymagało przeprowadzenia wcześniej takich prac, które wymagałyby formalnej akceptacji właściwego organu. Funkcjonowanie dużych urządzeń elektrycznych, czy innych mechanicznych, może bowiem powodować np. konieczność dostosowania dotychczasowych instalacji do nowych potrzeb (z kolei brak takiego dostosowania może naruszyć wymagania techniczne dotyczące bezpiecznego użytkowania). Bezspornym przy tym jest, że budynek ten w momencie zakupu przez obecnych właścicieli był już dość stary; co więcej, instalacje służyły obsłudze pomieszczeń hotelowych, a nie obsłudze urządzeń elektrycznych sporej mocy. Z zeznań P. T. i M. K. wynika, że warsztat ten służy do naprawy urządzeń, które Spółka wykorzystuje na budowach, czyli jest stale użytkowany. Instalacje winny być natomiast dostosowane do potrzeb wynikających z przeznaczenia budynku; konieczne jest także spełnienie dalszych wymogów technicznych (zob. np. §53 ust. 1, §96 do 98, w szczególności §98 ust 2, §180 – 187, §323 do 327 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm.).
Pisma zgromadzone przez organy nadzoru, a pochodzące od wyspecjalizowanych służb i organów, nie są tu więc wystarczające i nie mogą świadczyć o prawidłowości wydanych decyzji. Wskazane wcześniej ustalenia są zatem niezbędne w niniejszej sprawie. Przy tym decyzja nr [...] z [...] r., umarzająca postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy przedmiotowego budynku, dotyczyła innej kwestii, czyli legalności samej budowy obiektu, a nie legalności wskazanych prac adaptacyjnych, o których mowa powyżej.
Powyższe okoliczności powinny być zatem przez organ ustalone w oparciu o dostępny oraz uzupełniony materiał dowodowy. Legalna zmiana sposobu użytkowania powinna być bowiem poprzedzona wykonaniem legalnych robót budowlanych, o ile oczywiście były one konieczne, i spełnieniem warunków technicznych pozwalających na właściwe, bezpieczne (także w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. i jego odpowiedników w d.p.b.) użytkowanie obiektu. Skoro w tym zakresie na podstawie zebranego materiału dowodowego pojawiają się wątpliwości, organ nadzoru budowlanego powinien był je mieć na uwadze i konieczne były tu dalsze ustalenia.
Nie można natomiast zgodzić się ze stanowiskiem Skarżącego, że brak było dokumentacji świadczącej o zgodzie właściwego organu na zmianę sposobu użytkowania na magazyn, a przez to budynek ten dalej ma przeznaczenie mieszkalno – hotelowe. W aktach sprawy zdeponowania jest bowiem decyzja z [...] r., na którą powołują się organy obu instancji, w której to udzielono pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu po byłym hotelu robotniczym na magazyn artykułów przemysłowych. Z kolei zarzut niezałatwienia sprawy w terminie winien być rozpoznawany w odrębnym postępowaniu, które Skarżący miał prawo zainicjować.
Nie zmienia to faktu, że zaistniały przesłanki do zakwestionowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości decyzji, którą utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego decyzję za nieodpowiadającą prawu. Nie odniósł się też do wskazanych kwestii w sposób pełny, a obecnie materiał dowodowy nie jest wystarczający do zajęcia ostatecznego stanowiska, którego Sąd nie przesądza.
Wszystkie uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu.
Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757).
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia i zalecenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by decyzje odpowiadały prawu materialnemu.
Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na podstawie art. 152 p.p.s.a. Stanowi ono obligatoryjny element każdego wyroku uwzględniającego skargę (tak A. Kabat, Komentarz do art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, Lex-el, teza 2 i 3 oraz podana tam literatura i orzecznictwo; odmiennie: R. Sawuła, Stosowanie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Państwo i Prawo z 2004 r., nr 8, s. 71 – 78; T. Woś, Komentarz do art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, [w:] T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 775 - 778).
W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (500 zł), Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200 p.p.s.a.