Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] r. E. i M. K. zwrócili się do Starostwa Powiatowego w Z. o pozwolenie na budowę budynku garażowo-gospodarczego w P. na działce nr 1. Do wniosku dołączyli oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wydaną przez Burmistrza Miasta P. decyzję o warunkach zabudowy dla projektowanej inwestycji z dnia [...]r. nr [...], utrzymaną w mocy ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...]r. nr [...] oraz egzemplarze projektu budowlanego.
W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, o którego wszczęciu powiadomiono strony, decyzją z dnia [...] r. nr [...] działający jako organ I instancji Starosta Powiatu Z. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorom pozwolenia na budowę wnioskowanego budynku gospodarczo-garażowego ustalając warunki, których zachowanie jest w trakcie realizacji inwestycji konieczne oraz określając jako obszar oddziaływania projektowanego obiektu jedynie działkę nr 1, na której obiekt ma zostać usytuowany. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż przedmiotowa inwestycja jest zgodna z decyzją Burmistrza Miasta P. o warunkach zabudowy. Przedłożony projekt budowlany uzyskał nadto wymagane uzgodnienia, pozwolenia i opinie, a strony posiadają tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. 2006, Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). Od wydanej przez organ I instancji decyzji dwa jednobrzmiące odwołania wnieśli A. S.- S., właścicielka sąsiadującej z terenem inwestycji działki nr 2 oraz Z. i Z. S., właściciele również położonej w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr 3. W uzasadnieniu wniesionych odwołań strony podniosły, iż przedmiotowy projekt narusza szereg przepisów budowlanych, w tym art. 5 ust. 1, art. 9 i art. 35 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane oraz § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 z późn. zm.).
Jak bowiem wynika z akt sprawy projektowany budynek ma być wzniesiony na długości ok. 12 mb wzdłuż granicy z działkami odwołujących bez zachowania odstępów, wynikających z § 12 rozporządzenia. Tymczasem, zgodnie z art. 5 ust. 1 prawa budowlanego obiekt budowlany należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, zapewniając m.in. odpowiednie usytuowanie na działce budowlanej. Podobnie art. 35 pr. budowlanego nakazuje przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdzenie przez właściwy organ zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Odległości obiektu budowlanego od granic działki sąsiedniej ustalone w § 12 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury stanowią normę, od której co prawda § 12 pkt. 3 rozporządzenia oraz art. 9 prawa budowlanego wprowadzają wyjątki, ale pod pewnymi warunkami.
W grę wchodzić może np. art. 9 prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Jednakże odstępstwo to nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych działek sąsiednich. Pogorszenie takie, zdaniem stron, jednak nastąpi, gdyż wybudowanie w granicy 12-metrowego budynku o wys. 5 m przeznaczonego na garaże niewątpliwie pogorszy stan działek wykorzystywanych dotychczas dla celów rolniczych i rekreacyjnych. Wpływ na to będzie miało, w odczuciu stron, zmniejszenie dopływu światła na posesje, zanieczyszczenie powietrza wywołane garażowanymi pojazdami samochodowymi oraz zmniejszenie atrakcyjności widokowej, a zatem nastąpi pogorszenie warunków użytkowych działki i stanu środowiska. W zaskarżonej decyzji brak jest zresztą jakiejkolwiek wzmianki o ewentualnych odstępstwach od przepisów techniczno-budowlanych. Brak powołania się w zaskarżonej decyzji na udzielone odstępstwo i jego uzasadnienia stanowi uchybienie, które zdaniem odwołujących stron czyni decyzje tą nieważną.
W wyniku rozpoznania wniesionych odwołań decyzją z dnia [...]r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu, ustosunkowując się do zarzutów stron wskazał, iż w przypadku projektowanej inwestycji znajdują zastosowanie przepisy § 12 ust. 3 pkt 2 cytowanego wyżej Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które dopuszczają sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych i drzwiowych w granicy, jeżeli nie jest możliwe zachowanie odległości 3,0 m ze względu na rozmiary działki. Ponieważ rozmiary działki inwestora determinują taki sposób jej zabudowy, zbędne jest uzyskanie upoważnienia ministra do udzielenia odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych.
Ponadto ww. przepisy dotyczą granic działek budowlanych, a działki stanowiące własność odwołujących są oznaczone na aktualnym wyrysie z mapy zasadniczej symbolami: S (sad) - działka nr 1, oraz Ł (łąka) - działka nr 2. Wojewoda [...] przychylił się jednocześnie do twierdzenia odwołujących, że nie wskazanie w przedmiotowej decyzji organu I instancji podstawy prawnej wyrażenia zgody na lokalizację ww. budynku w granicy działki jest uchybieniem formalnym, nie ma ono jednak wpływu na podjęte rozstrzygnięcie.
Pismem z dnia [...] r. A. S.- S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, wnosząc o uchylenie zarówno decyzji zaskarżonej, jak też decyzji wydanej przez organ I instancji, a także wstrzymanie wykonania decyzji (ten ostatni wniosek został przez Sąd oddalony postanowieniem z dnia [...]r.). W uzasadnieniu podniosła, iż zaskarżona decyzja narusza cyt. "konsekwentnie" te same przepisy prawa budowlanego, co utrzymana w mocy decyzja Starosty Z. W szczególności są to przepisy art. 5 ust. 1, art. 9 i art. 35 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane oraz § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W dalszej części skarżąca in extenso przytoczyła omawiające wskazane zarzuty fragmenty odwołania podkreślając, że Wojewoda [...] żadnym słowem nie odniósł się do zarzutów odwołania.
Stwierdzenie, że przepisy rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. "dopuszczają sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych i drzwiowych w granicy, jeżeli nie jest możliwe zachowanie odległości 3,0 m ze wzglądu na rozmiary działki" jest zaś nieuprawnione z dwóch powodów. Po pierwsze, zdaniem skarżącej, przepisów rozporządzenia nie można stosować w oderwaniu od reszty przepisów budowlanych, a zwłaszcza ustawy Prawo budowlane. Po drugie - taka argumentacja sugeruje, że każda działka nadaje się do zabudowania, o ile niemożność spełnienia przepisów technicznych w budownictwie wynika z jej niewielkich rozmiarów.
Skarga została wniesiona w terminie.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Analogicznej treści skargę pismem z tej samej daty wnieśli także Z. i Z. S. Także ta skarga została wniesiona w terminie i także w odpowiedzi na nią organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując uprzednio podniesione argumenty.
Zarządzeniem Sądu z dnia [...] r. obie sprawy zostały połączone w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Z uwagi na nie uiszczenie wpisu skarga Z. i Z. S. została jednak odrzucona postanowieniem z dnia [...]r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi:
- a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także decyzji rozstrzygnięcie to poprzedzającej wykazało, że nie są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie, pozostają w zgodzie z obowiązującym prawem, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie zasługuje na uwzględnienie.
Przystępując do szczegółowych rozważań w pierwszej kolejności wskazać w tym miejscu należy, iż w myśl art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:
- 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska;
- 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;
- 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;
- 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.
Stosownie natomiast do ust. 4 cytowanego artykułu w razie spełnienia wymagań określonych powyżej oraz dochowania wymogów formalnych wniosku określonych w art. 32 ust. 4 ustawy, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosząc wskazane wyżej normy do okoliczności przedmiotowej sprawy wskazać należy, iż prowadzące postępowanie organy przewidzianych wyżej wymogów w zakresie obowiązkowej kontroli dochowały, a uznanie przez nie, iż projektowana inwestycja odpowiada prawu było merytorycznie poprawne. Bezspornym jest bowiem, że inwestorzy przedłożyli wymagane prawem dokumenty, w tym oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz sporządzony przez uprawnioną osobę projekt budowlany. Bezspornym jest także, iż projektowana inwestycja pozostaje w zgodzie z wiążącą organ administracji budowlanej decyzją Burmistrza Miasta P. z dnia [...] r. nr [...] o warunkach zabudowy, utrzymaną w mocy ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...].
Wbrew twierdzeniom skarżących z akt sprawy nie wynika też by projekt zagospodarowania działki naruszał przepisy techniczno-budowlane, w tym, co zarzucają skarżący, przepisy określające wymaganą minimalną odległość budynków od granicy działki sąsiedniej. W myśl bowiem § 12 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż:
- 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy,
- 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.
Podkreślenia wymaga jednak, że przytoczony przepis odnosi się, stosownie do jego literalnego brzmienia, wyłącznie do sytuacji gdy działka sąsiednia w stosunku do terenu projektowanej inwestycji stanowi działkę budowlaną. Wskazane powyżej minimalne odległości nie znajdują zatem zastosowania w przypadku gdy działka sąsiednia ma charakter odmienny. Jak wynika z akt sprawy, w tym uzasadnienia zaskarżonej decyzji, działka nr 2 należąca do skarżącej stanowi łąkę, natomiast działka nr 1 należąca do Z. i Z. S. jest zakwalifikowana jako sad. Okoliczność ta nie została przez skarżącą zakwestionowana, a w konsekwencji wbrew twierdzeniom skarżącej usytuowanie budynku gospodarczo-garażowego w granicy ze stanowiącymi łąkę i sad działkami nie może naruszać ustaleń zawartych w § 12 ust. 1 wyżej cytowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury albowiem przepis ten kwestii minimalnej dopuszczalnej odległości obiektu od granic z takimi działkami w ogóle nie reguluje.
Jednocześnie Sąd z urzędu zauważa, choć nie zostało to podniesione przez skarżącą, niestaranną redakcję uzasadnienia zaskarżonej decyzji i występujące w nim wewnętrzne sprzeczności. Wojewoda [...] fragment uzasadnienia odnoszący się do § 12 wyżej cytowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury zaczął bowiem od stwierdzenia, iż w przypadku projektowanej inwestycji znajduje zastosowanie przepis § 12 ust. 3 pkt 2, który dopuszcza sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych i drzwiowych w granicy, jeżeli nie jest możliwe zachowanie odległości 3,0 m ze względu na rozmiary działki. Ponieważ rozmiary działki inwestora determinują taki sposób jej zabudowy, zbędne jest uzyskanie upoważnienia ministra do udzielenia odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych.
Sąd zauważa, że uwagi te byłyby słuszne gdyby sąsiednie działki stanowiły działki budowlane. Wówczas bowiem, z uwagi na rozmiary działki inwestorów istotnie można by dowodzić, iż przywołany przepis zezwala na sytuowanie budynku w granicy. Jednakowoż, jak wskazano powyżej, działki te nie stanowią działek budowlanych, a tym samym wskazany przepis w ogóle w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania. Brak też innych przepisów techniczno-budowlanych, które wprowadzałyby minimalne dopuszczalne odległości budynku od granicy z działką stanowiącą łąkę lub sad. Fakt, iż § 12 rozporządzenia w ogóle nie odnosi się do projektowanej inwestycji i jej odległości od granicy z działkami nr 2 i 1 dostrzega jednak Wojewoda [...] dopiero w drugiej kolejności popadając zatem w sprzeczność z wyrażoną przez siebie tezą, iż ten właśnie przepis znajduje zastosowanie w sprawie. Z uwagi na merytoryczną poprawność przyjętego przez organ w osnowie decyzji rozstrzygnięcia wskazana wadliwość nie miała jednak, zdaniem Sądu, wpływu na wynik sprawy.
W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.