Uzasadnienie
Burmistrz L. decyzja z 10 grudnia 2021 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 98a ust. 1 z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990) ustalił I. i A. G. opłatę w wysokości 1724,10 zł. z tytułu wzrostu wartości działki 1 położonej w N. na skutek jej podziału na działki o numerach 2 i 3 zgodnie z decyzją Burmistrza L. z 22 maja 2020 r., która stała się ostateczna 10 czerwca 2020 r. stanowiącą 30 % różnicy wartości nieruchomości przed i po podziale. W uzasadnieniu decyzji organ przywołał wpierw stosowne regulacje prawne, które w sprawie tej mają zastosowanie łącznie z postanowieniami obowiązującej w tym zakresie uchwały Rady Miejskiej w L. z [...] r. W dalszej kolejności organ ten odniósł się do sporządzonego w sprawie operatu i uznał, że jest on prawidłowo sporządzony i może stanowić podstawę podejmowania rozstrzygnięcia.
Podkreślono, że we wskazanym operacie przyjęto wartość działek branych pod uwagę przy ocenie wartości przedmiotowej nieruchomości z dnia ostateczności decyzji o jej podziale. W następstwie poczynionych ustaleń organ pierwszej instancji stwierdził, że opłata ustalona została w sposób zgodny z postanowieniami uchwały obowiązującej w gminie w tym zakresie, która przewiduje opłatę w wysokości 30% wzrostu wartości nieruchomości w następstwie przeprowadzonego jej podziału. W końcowej części uzasadnienia organ odniósł się do zarzutów podnoszonych przez strony a związanych z szerokością przedmiotowej nieruchomości jak również zaznaczył, że zapewnił stronom czynny udział w postępowaniu i możliwość zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Wskazał, że strony nie złożyły wniosku o rozłożenie opłaty na raty.
Z powyższą decyzją nie zgodziła się I. G. (dalej jako odwołująca się lub skarżąca), która wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie. W odwołaniu tym wyraziła swoje niezadowolenie z otrzymanej decyzji i podniosła, że zgłoszone wątpliwości co do operatu szacunkowego zostały zgłoszone, ponieważ dysponuje innym operatem, który określał wartość jej nieruchomości przed podziałem na prawie połowę niższą kwotę. Z uwagi na podnoszone zastrzeżenia co do wiarygodności i rzetelności operatu sporządzonego na użytek tego postępowania wnioskowano o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie decyzją z 3 marca 2022 r. nr SKO.4104.4.2022 wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy przedstawił wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przywołał przepisy prawa leżące u podstaw podejmowanych w sprawie rozstrzygnięć. W dalszej kolejności przywołane zostały regulacje dotyczące zasad kwestionowania sporządzonych w ramach postępowań administracyjnych operatów szacunkowych.
Następnie wskazany organ przybliżył stan faktyczny występujący w rozpoznawanej sprawie i odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych uznał, że kwestionowana decyzja organu pierwszej instancji nie narusza przepisów prawa. Organ ten podkreślił, że operat, na który powołuje się odwołująca pochodzi z 14 lutego 2020 r. i został sporządzony dla innych celów oraz przed dokonaniem podziału nieruchomości, a tym samym w rozpoznawanej sprawie nie może stanowić materiału dowodowego, w oparciu o który podejmowane będzie rozstrzygnięcie. Ponownie podkreślono prawidłowość sporządzonego operatu szacunkowego, które legł u podstaw wydanej decyzji i wskazano na brak podstaw dla jego kwestionowania.
Z powyższą decyzją nie zgodziła się odwołująca się, która wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej wyrażono niezadowolenie z wydanej decyzji i wnioskowano o jej uchylenie. W motywach skargi podkreślono, że organy administracji publicznej oparły się na operacie, który nie uwzględnia kształtu tej nieruchomości, co spowodowało zawyżenie wartości jej nieruchomości, a tym samym uzasadnia uwzględnienie wniesionej skargi. Podkreślono również, że dysponuje własnym operatem sporządzonym 14 lutego 2020 r., w którym to wartość jej nieruchomości jest dwukrotnie niższa i z tego powodu wnioskuje o uwzględnienia dokumentu, którym dysponuje i który znajduje się już w aktach sprawy.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie wniosło o jej oddalenie i przedstawiło analogiczną argumentację do tej, którą zamieściło w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja może zostać uchylona tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 powyższej ustawy tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.
Na wstępie niniejszych rozważań przyjdzie przywołać stan prawny obowiązujący w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa powyżej.
Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Po myśli ust. 1b przywoływanego przepisu wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi.
Zgodnie natomiast z ust. 3 tego przepisu jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wydzielono działki gruntu pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych, do określenia wartości nieruchomości, zarówno według stanu przed podziałem jak i po podziale, powierzchnię nieruchomości pomniejsza się o powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod te drogi lub pod ich poszerzenie. Równocześnie dostrzec należy, że zgodnie z art. 154 przywoływanej ustawy wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.
W rozpoznawanej sprawie kluczowe z punktu widzenia formalnego elementy nie budzą żadnej wątpliwości, a mianowicie to, że podział nieruchomości odbył się na wniosek skarżącej i jej męża, którzy są jej współwłaścicielkami. Opłata adiacencka ustalona została w przewidzianym okresie 3 lat od dnia dokonania podziału nieruchomości, a u podstaw ustalenia opłaty leżała stosowna uchwała Rady Miejskiej w L. określająca jej wysokość na poziomie 30%. Zauważyć należy, że ustalenie tej opłaty następuje w warunkach uznania administracyjnego i organ pierwszej instancji z przysługującej możliwości skorzystał.
Zatem we wskazanych zakresach organy administracji z pewnością nie dopuściły się naruszenia stosownych regulacji ustawy o gospodarce nieruchomościami jak również przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W skardze do tutejszego Sądu skarżąca podnosi się, że organy administracji publicznej oparły się na operacie, który nie uwzględnia kształtu jej nieruchomości, co spowodowało zawyżenie wartości jej nieruchomości, a tym samym uzasadnia uwzględnienie wniesionej skargi. Podkreślono również, że dysponuje własnym operatem sporządzonym 14 lutego 2020 r., w którym to wartość jej nieruchomości jest dwukrotnie niższa i z tego powodu wnioskuje o uwzględnienia tego dokumentu, którym dysponuje i który znajduje się już w aktach sprawy organy. Tak sformułowany zarzut nie może być uwzględniony i to z kilku powodów.
Po pierwsze operat, którym dysponuje skarżąca pochodzi z 14 lutego 2020 r., natomiast podział przedmiotowej nieruchomości nastąpił na mocy decyzji z 22 maja 2020 r., która stała się ostateczna 10 czerwca 2020 r. Oznacza to, że operat przedłożony przez skarżącą jest sprzed daty przeprowadzenia podziału nieruchomości i nie może w żadnym wypadku być brany pod uwagę przy ustalania wartości nieruchomości przed jak i po podziale. Dodatkowo zaznaczyć należy, że w operacie tym znajduje się tylko jedna wartość przedmiotowej nieruchomości, a mianowicie przed podziałem natomiast brak jest w nim wartości nieruchomości po podziale. Tym samym z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy operat ten nie jest możliwy do wykorzystania.
W skardze do tutejszego Sądu skarżąca akcentuje, że w operacie, który legł u podstaw ustalenia opłaty adiacenckiej zawyżona została wartość przedmiotowej nieruchomości, jak również nie wzięto pod uwagę kształtu podzielonej nieruchomości. W kontekście tak sformułowanego zarzutu przyjdzie odwołać się do stanowisk prezentowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych. W ugruntowanym orzecznictwie sądowym, które skład orzekający w pełni podziela przyjmuje się, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy tej ustawy, jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych.
O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Operat szacunkowy stanowi wprawdzie sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości, ale jest on dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2013 r., I OSK 1930/11 CBOSA).
Ponadto w orzecznictwie tym akcentuje się, że to rzeczoznawca majątkowy określa wartość rynkową nieruchomości i zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma zagwarantowaną swobodę wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości. Oznacza to, że w sytuacji, gdy z treści operatu nie wynika, że zawiera on założenia sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa, organ nie jest władny z urzędu kwestionować poczynionych w nim ustaleń. Jeżeli więc strona w toku prowadzonego postępowania zapoznała się z operatem i uważała, że jest on wadliwy, to powinna wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę jego prawidłowości, a po jej uzyskaniu przedłożyć ten dowód organowi, co umożliwiłoby podważenie wiarygodności operatu sporządzonego na zlecenie organu i ewentualne podjęcie z urzędu działań mających na celu wyjaśnienie zaistniałych rozbieżności.
W sytuacji gdy organ nie powziął wątpliwości co do operatu, inicjatywa wystąpienia do organizacji rzeczoznawców należy do strony. O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 przywoływanej ustawy, decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia. (Zob. NSA z wyrok z 10 sierpnia 2021 r. sygn. akt I OSK 494/21 CBOSA).
Podniesione zarzuty przez skarżącą w kontekście powyższych uwag uznać należy za bezzasadne. Stanowisko takie wynika z tego, że organy administracji publicznej obu instancji dokonały oceny przedłożonego operatu szacunkowego i uznały go za spójny i logiczny, nie zawierający oczywistych wad, które może stwierdzić sam organ administracji po jego analizie. Warto podkreślić, że po wpłynięciu do organu administracji pierwszej instancji uwag co do rzetelności sporządzonego operatu szacunkowego, to organ ten wystąpił do rzeczoznawcy o ustosunkowanie się do nich i jak wynika to z akt sprawy udzielił on stosownych wyjaśnień, które zostały przez organ pierwszej instancji przekazane skarżącym.
Zatem, jeżeli skarżąca miała uwagi co do prawidłowości sporządzenia operatu, to jak zostało to zaznaczone winna była skorzystać z możliwości przewidzianych treścią art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przedstawiona sytuacja pozwala uznać, że organy administracji publicznej wypowiadające się w sprawie dokonały oceny prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego jak również odniosły się do uwag zgłaszanych przez skarżącą. W konsekwencji podnoszone zarzuty w skargach nie można uznać za zasadne.
W kontekście zarzutów formułowanych pod adresem obu wydanych w sprawie decyzji jak również uwag formułowanych wobec sporządzonego operatu szacunkowego warto odwołać się do stanowiska prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym wskazuje się, że W sytuacji, gdy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, polemika strony skarżącej z przyjętą metodologią i wkraczanie w wiadomości specjalne przez osobę nieposiadającą jakichkolwiek kwalifikacji w tej materii, musi być oceniane przez sąd ze szczególną ostrożnością. W szczególności o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje wyłącznie rzeczoznawca. To również w zakresie jego wiedzy specjalnej pozostaje dobór nieruchomości podobnych do porównań. Zdefiniowanie rynku, jego obszaru i analiza to również wiedza specjalna o charakterze ekonomicznym, a nie prawnym. Podobnie polemika osoby nieposiadającej wiadomości specjalnych co do przyjęcia np. określonych cech i ich wagi jest całkowicie nieuprawniona. (Zob. wyrok NSA z 12 stycznia 2021 r. sygn. akt II OSK 2568/19).
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę