Uzasadnienie
Wnioskiem z 28 grudnia 2005 r. S. K. (dalej: "skarżący") wystąpił do Prezydenta Miasta S. o wykupienie działki nr 1, położonej w S. wskazując, że została w przeszłości zajęta bez żadnego odszkodowania.
Ostateczną decyzją z dnia [...] r., nr [...], Wojewoda Śląski stwierdził nabycie z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Skarb Państwa własności nieruchomości położonej w S., oznaczonej działką nr 1 o powierzchni 41 m² ujawnionej w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w S., zajętej pod drogę publiczną krajową - ul. [...]. W dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła współwłasność P. K. i skarżącego. P. K. zmarł dnia [...] r., a spadek po nim w całości nabył skarżący (akt poświadczenia dziedziczenia z dnia 18 maja 2017 r. Rep. [...]).
Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Prezydent Miasta S. wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej orzekł o ustaleniu i wypłacie na rzecz skarżącego odszkodowania w wysokości 865,00 zł. za wyżej opisaną nieruchomość.
Od decyzji skarżący złożył odwołanie, zarzucając, że dnia 31 grudnia 1998 r. działka nr 1 nie wchodziła w skład pasa drogowego, a jedynie graniczyła z poboczem utwardzonym.
Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm., dalej w skrócie: "k.p.a.") w związku z art. 16 ustawy z 12 maja 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017r. poz. 935) oraz art. 9a i art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 65 z późn. zm., w skrócie: "u.g.n.") w związku z art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 z późn. zm., w skrócie: "ustawa wprowadzająca"), po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, uchylił decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. i przekazał temu organowi sprawę do ponownego jej rozpatrzenia.
W uzasadnieniu zaznaczył, że procedura wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte z dniem 1 stycznia 1999 r. pod drogi publiczne unormowana została w art. 73 ustawy wprowadzającej ustawy reformujące administrację publiczną oraz przepisami rozdziału 5 działu 111 u.g.n. Zgodnie z art. 73 ustawy wprowadzającej odszkodowanie ustala się i wypłaca na wniosek właściciela złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Wniosek taki skarżący złożył w terminie wskazanym w art. 73 ust. 4 ustawy wprowadzającej, tj. 28 grudnia 2005 r. Obligatoryjnym warunkiem ustalenia odszkodowania przez prezydenta wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości w postaci operatu szacunkowego. Operat szacunkowy winien być sporządzony zgodnie z wymogami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 z późn. zm., w skrócie: "rozporządzenie").
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, obowiązkiem organu administracji jest dokonanie oceny wiarygodności sporządzonej opinii o wartości nieruchomości i przydatności sporządzonego operatu. Zatem ocena, nie tylko tego, czy operat ten spełnia warunki formalne, ale także czy jest logiczny, zupełny i uzasadnia w sposób wyczerpujący, przyjętą przez rzeczoznawcę metodę pracy i wnioski w nim zawarte. Operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami prawa materialnego i procesowego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1756/12, z dnia 10 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 77/13 i z dnia 23 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 724/15, oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 436/18 i z dnia 30 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 522/18, dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej w skrócie: "CBOS").
Fakt, iż wybór podejścia, metody i techniki szacowania, należy do rzeczoznawcy nie oznacza bowiem, że może on działać w sposób dowolny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 379/10, z dnia 7 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1650A0 i z dnia 24 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1705/10, z dnia 22 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 2948/12 i z dnia 17 października 2014 r. sygn. akt I OSK 446/13, CBOS). Opinia rzeczoznawcy majątkowego ma charakter opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. i podlega ocenie organu administracji jak każdy dowód w sprawie. W myśl § 36 ust. 6 rozporządzenia przy określaniu wartości nieruchomości lub ich części dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy wprowadzającej ustawy reformujące administrację publiczną stosuje się odpowiednio przepisy § 36 ust. 1 - 4 rozporządzenia. Stosownie do § 36 ust. 1 rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości określa się przyjmując ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy wprowadzającej bez uwzględnienia ustaleń decyzji.
Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. W przypadku, gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m² gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50% (§ 36 ust. 3 rozporządzenia). W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (§ 36 ust. 4 rozporządzenia).
Organ I instancji przy ustalaniu odszkodowania za przedmiotową nieruchomość oparł swe rozstrzygnięcie na operacie szacunkowym sporządzonym w dniu 26 listopada 2019 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. N. (uprawnienia nr [...]), wskazując jedynie, że wartość rynkową przedmiotowej działki oszacowano wg stanu na 29 października 1998 r., przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej. Nie dokonał natomiast w uzasadnieniu decyzji jakiejkolwiek oceny operatu w odniesieniu do obowiązujących przepisów, zarówno u.g.n., jak i rozporządzenia. W oparciu o wycenę ustalono odszkodowanie w wysokości wartości rynkowej gruntu tj. 865 zł., którą biegła ustaliła na dzień 29 października 1998 r. mimo, iż - zgodnie z art. 130 ust. 1 u.g.n. - wartość ustala się na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu. Organ nie wyjaśnił, czy ewentualny błąd wskazania przez biegłą złej daty, na którą ustaliła wartość nieruchomości, wpływa na określoną w operacie wartość nieruchomości.
W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 130 u.g.n., w przypadku wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu, jego wysokość ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw. Art. 154 u.g.n. nakazuje ustalić przeznaczenie w oparciu o plan zagospodarowania przestrzennego, gdy takiego planu nie ma - w oparciu o studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania lub decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a w przypadku braku studium lub decyzji o warunkach zabudowy uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości. Wojewoda Śląski - w oparciu o informację Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. (załącznik nr 2) ustalił, że przedmiotowa nieruchomość 29 października 1998 r. - objęta planem zagospodarowania przestrzennego miasta S., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w S. nr [...] z [...] r. (obowiązującym do dnia 9 listopada 2017 r.) - przeznaczona była pod teren urządzeń i tras komunikacyjnych o symbolu KZ-1.
Tymczasem biegła przeznaczenie ustaliła w oparciu o późniejszy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w S. nr [...] z dnia [...] r. W pkt 6 operatu wskazała, że teren, na którym zlokalizowana jest przedmiotowa działka oznaczony jest symbolem KDZ3 - tereny drogi publicznej klasy zbiorczej. Wprawdzie w obu planach działka nr 1 przeznaczona była drogę, jednak cytowany operat jest wadliwy i nie może zostać przyjęty do ustalenia odszkodowania. Na stronie 18 operatu biegła wskazała, że nie odnotowała wolnorynkowych transakcji nieruchomościami drogowymi przeznaczonymi pod tereny komunikacji. Nadmieniła, że wśród transakcji działkami przeznaczonymi pod drogi zarówno podaż, jak i popyt pomiędzy osobami fizycznymi jest bardzo niewielki oraz, że najczęściej dotyczą one nabywania działek w drodze negocjacji przez urzędy administracji, w celu rozbudowy sieci dróg i ulic.
Do wyceny przyjęła transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do działki zajętej pod drogę. Rzeczoznawca majątkowy nie jest uprawniony do oceny, czy ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży w drodze umowy cywilnoprawnej, gruntów zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne spełniają kryterium definicji wartości rynkowej, lecz ma obowiązek stosować obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 309/11, z dnia 18 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 961/11, z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 497/10, z dnia 22 października 2010 r. sygn. akt I OSK 900/09, z dnia 7 lutego 2017r. sygn. akt I OSK 917/15 i z dnia 14 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 1852/17, CBOS). Zdaniem Wojewody, generalne stanowisko rzeczoznawcy dotyczące braku rynkowego charakteru transakcji drogowych jest nieprawidłowe.
Wskazać należy, iż biegły sporządzający operat powinien przedstawić rynek transakcji drogowych i ewentualnie szczegółowo opisać przyczyny, dla których określone transakcje powinny być odrzucone. Pojęcie "ceny transakcyjne nieruchomości drogowych" powinno być interpretowane szeroko uwzględniając w procesie wyceny zarówno ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych na cele drogowe w dokumentach planistycznych, jak też ceny nieruchomości, których charakter drogowy wynika z faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 1843/14, CBOS). Nie ma także wątpliwości, że przez rynkową wartość nieruchomości - z uwzględnieniem specyfiki nieruchomości przeznaczonych pod drogi - należy rozumieć także wartość odszkodowań ustalaną przy przejmowaniu analogicznych nieruchomości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1831/13 i z dnia 24 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1307/19, CBOS).
W świetle § 36 ust. 4 rozporządzenia przyjąć należy, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego rodzaju transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Dopiero w takiej sytuacji biegły może dokonać wyceny opartej na transakcjach nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Uwzględnienie od razu transakcji takimi gruntami jest działaniem naruszającym tę regulację (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1831/13 i z dnia 1 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2311/15, CBOS).
Wycenę nieruchomości można również sporządzić metodą porównania parami, do zastosowania której wystarczą od 3 do 5 nieruchomości porównawczych. Wycenę biegła sporządziła w oparciu transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. nieruchomości przeznaczonych pod tereny zieleni nieurządzonej o symbolu ZIV-2, nie dołączyła natomiast informacji z miejscowego planu o przeznaczeniu przeważającym do gruntów przylegających do wycenianej działki. Przeznaczenie nieruchomości przedstawiła na str. 12 operatu. Zamieściła również fragment planu zagospodarowania przestrzennego miasta S., z którego nie wynika jednoznacznie, że obejmuje on wycenianą nieruchomość i jej grunty przyległe. Organ I instancji nie odniósł się do takiego ustalenia przeznaczenia nieruchomości, jak też nie wynika to z akt sprawy. Nie wiadomo, co decydowało o przyjęciu nieruchomości do porównań, oraz czy były to nieruchomości podobne.
Stosownie do treści § 55 rozporządzenia operat szacunkowy przedstawia postępowanie dotyczące wyceny nieruchomości i zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Stąd biegła, dokonując wyceny powinna mieć na względzie, iż sporządza operat dla osób, które nie zajmują się zawodowo wyceną nieruchomości, co powoduje, że niezbędne jest dokładne wyjaśnienie sposobu, w jaki doszła do zawartych w operacie wniosków, gdyż umożliwia to ocenę prawidłowości tego dowodu (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: Warszawie z dnia 28 kwietnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 123/08, w Poznaniu z dnia 9 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 313/16 i z dnia 29 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Po 1030/18, CBOS). Ze wskazanych wyżej względów przedłożony operat nie może zostać uznany za prawidłowy, a tym samym przyjęty jako dowód w postępowaniu.
Dlatego konieczne jest zlecenie wykonania nowego operatu szacunkowego, sporządzonego zgodnie z przepisami prawa. Rzeczoznawca winien przeanalizować wszystkie odnotowane transakcje gruntami drogowymi i spośród nich wyselekcjonować te, które dotyczą nieruchomości podobnych do wycenianej. Nieruchomości podobne to przede wszystkim nieruchomości o takim samym przeznaczeniu. Cechy nieruchomości przyjmowanych do porównania nie muszą być takie same, gdyż rzeczoznawca uwzględnia różnice poprzez dokonanie stosownej korekty. Jak najbardziej słuszne i zasadne jest natomiast przyjęcie do wyceny nieruchomości podobnych położonych na badanym rynku lokalnym. W sytuacji ich braku, możliwe jest poszerzenie badanego rynku do regionalnego. Dopiero wówczas takimi nieruchomościami, w tym przypadku - drogowymi, należy ustalić i udokumentować przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych i w oparciu o nieruchomości podobne określić wartość rynkową.
Obowiązkiem organu jest zapewnienie stronie możliwości zapoznania się z nowym operatem i odniesienia się do ewentualnych wniosków i uwag strony, a od biegłego można żądać wyjaśnień tych kwestii. Sporządzenie na nowo operatu szacunkowego oraz przeprowadzenie na jego podstawie dowodu co do wartości nieruchomości obejmuje zasadniczy zakres postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania. Operat szacunkowy wpływa bowiem bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania, które muszą mieć możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu i dlatego należy zagwarantować im prawo do jego oceny przez organy obu instancji. Powyższe uzasadnia zastosowanie w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. Konieczny bowiem do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 226/10 i z dnia 26 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 216/20, CBOS).
Zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym (tj. do 31 maja 2017 r.). Z tego powodu odwołanie skarżącego od decyzji organu I instancji odniosło skutek, jednak nie z przyczyn w nim wskazanych.
Skarżący, działając w imieniu własnym, wniósł sprzeciw od decyzji Wojewody go z dnia [...] r.
W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda Śląski wniósł o jego oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
W niniejszej sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 k.p.a. Na tej podstawie organ odwoławczy może uchylić decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 2a w związku z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") wojewódzkie sądy administracyjne orzekają w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego jest nowym środkiem prawnym, który strony mogą wnosić do sądu administracyjnego począwszy od 1 czerwca 2017 r. Jak zostało to wyjaśnione w uzasadnieniu ustawy nowelizującej z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), instytucja sprzeciwu będzie służyła skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji, która w obowiązującym systemie powinna być wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, została wydana prawidłowo i oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola dokonywana przez sąd w ramach tego środka będzie miała charakter formalny (uzasadnienie projektu ustawy z 7 kwietnia 2017 r. Druk sejmowy nr 1183. http://www.sejm.gov.pl/Sejm8.nsf/druk.xsp?nr=1183).
Wyrazem tego założenia ustawodawcy jest brzmienie art. 64e p.p.s.a. stosownie do którego, rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie bada w tym względzie kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu, w tym legalności nałożonego na organ obowiązku. Przedmiotem rozstrzygnięcia sądu jest ocena, czy organ orzekający kasacyjnie miał podstawy do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, a zatem czy właściwie ocenił zakres okoliczności, co do których konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, a także faktyczną i prawną możliwość dokonania tego przez organ odwoławczy, z uwzględnieniem art. 136 k.p.a. Z tego względu w postępowaniu sądowo administracyjnym ograniczony został krąg podmiotów biorących udział w postępowaniu wywołanym wniesieniem sprzeciwu, jedynie do skarżącego i organu, który wydał zaskarżony akt (art. 64b § 3 p.p.s.a.).
Stronami postępowania sądowo administracyjnego nie są pozostali uczestnicy postępowania administracyjnego. W przypadku zasadności skargi sąd administracyjny jest kompetentny jedynie do uchylenia zaskarżonej decyzji, jeżeli stwierdzi naruszenie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia: 25 lutego 2019 sygn. akt I OSK 509/19; 26 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 270/19; 28 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 4304/18 (dostępnych w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej: "CBOS"), które dotyczyły także spraw o odszkodowanie toczących się w trybie art. 98 u.g.n., kontrola w sprawie wywołanej wniesieniem sprzeciwu nie może, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Decyzja organu odwoławczego powoduje, że nie została wydana decyzja ostateczna co do meritum sprawy. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a.
Sąd kontrolując taką decyzję nie ma podstaw do wyrażania oceny prawnej w zakresie szerszym, niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. W przeciwnym przypadku naruszyłby art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie bada w tym względzie kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu. Według założenia ustawodawcy sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi.
Natomiast szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego.
Zgodnie z art. 134 i art. 145 p.p.s.a. skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowej wykładni i zastosowania przez organ zarówno przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Natomiast 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji w zgodności z art. 138 § 2 k.p.a. NSA stwierdził, że w postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem sąd administracyjny nie bada jakie przepisy prawa materialnego i w jakim znaczeniu powinny być zastosowane w rozpoznawanej sprawie. Ocenia jedynie, czy w świetle tych przepisów, wystąpiły tak istotne braki w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, których nie można usunąć w trybie art. 136 k.p.a., co w konsekwencji prowadzi do konieczności wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] r. z powodu wadliwie sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego. W konsekwencji wskazał, że sporządzony na użytek niniejszej sprawy operat szacunkowy narusza § 36 ust. 6 w związku z ust. 4 rozporządzenia i art. 4 pkt 16 u.g.n. (poprzez nieprawidłowy i niepełny opis nieruchomości podobnych, przyjęcie do porównań nieruchomości niepodobnych, ze względu na przeznaczenie nieruchomości przyległych do wycenianej) oraz § 55 rozporządzenia.
Przyjęcie przez organ I instancji jako podstawy do ustalenia odszkodowania operatu szacunkowego zawierającego szereg poważnych naruszeń (mających wpływ na sposób określenia wartości nieruchomości i tym samym na wysokość ustalonego odszkodowania na dzień wydania decyzji) świadczy również o naruszeniu przepisów prawa procesowego, tj. art. 75 § 1, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Wobec tego organ odwoławczy uznał, że zachodzi konieczność zlecenia wykonania ponownej wyceny nieruchomości i tym samym uzasadnione jest zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., skoro organ I instancji naruszył przepisy postępowania administracyjnego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Nie ulega bowiem wątpliwości, że zasada dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) wyłącza przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a., wobec powyższego zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Jeżeli bowiem organ odwoławczy stwierdził potrzebę przeprowadzenia w istotnym zakresie postępowania dowodowego z udziałem rzeczoznawcy majątkowego, to miał obowiązek uchylić wadliwą decyzję pierwszoinstancyjną i przekazać organowi I instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Zdaniem Sądu organ odwoławczy w sposób dostateczny wykazał, że organ I instancji w istotny sposób naruszył przepisy postępowania administracyjnego, oraz że nie wyjaśnił sprawy w koniecznym zakresie i brak ten rzeczywiście wpływa na jej rozstrzygnięcie. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" oznacza konieczność przeprowadzenia przez organ I instancji w niniejszej sprawie postępowania wyjaśniającego w znacznej części poprzez sporządzenie nowego operatu szacunkowego, co uniemożliwiało rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Niewątpliwie decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a organ I instancji nie dostrzegł szeregu wadliwości w operacie szacunkowym stanowiącym podstawę do ustalenia odszkodowania.
Należy podkreślić, że operat szacunkowy musi zawierać informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny, w tym wskazanie uwarunkowań dokonanych czynności, przyjętych rozwiązań merytorycznych oraz opis stanu nieruchomości (§ 55 ust. 2 i § 56 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia). Jako dowód w postępowaniu administracyjnym podlega on ocenie pod względem zgodności z prawem (art. 75 § 1 zdanie pierwsze k.p.a.) i ocenie pod względem wiarygodności (art. 77 § 1, art. 80 k.p.a). Cechy nieruchomości porównawczych muszą być znane, ponieważ decydują o podobieństwie nieruchomości (§ 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia).
Również brak uwidocznienia w operacie szacunkowym danych dotyczących cech cenotwórczych wszystkich nieruchomości porównawczych świadczy o naruszeniu § 55 ust. 2 i § 56 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n. Wobec zastosowania do porównań nieruchomości o przeznaczeniu w części odmiennym od przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych i dokonania wyceny w oparciu o te nieruchomości metodą korygowania ceny średniej w podejściu porównawczym doszło do naruszenia § 36 ust. 4 i 6 pkt 2 w zw. z § 4 ust. 4 rozporządzenia oraz art. 4 pkt 16 u.g.n. Jak wynika z § 36 ust. 1 w związku z ust. 6 pkt 2 rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania (...) określa się przyjmując (...) ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania.
Trzeba bowiem odróżnić datę, na którą ustalany jest stan nieruchomości wycenianej, determinujący wybór nieruchomości podobnych (dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości - § 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia) oraz datę na którą ustalane są ceny transakcyjne nieruchomości porównawczych (§ 36 ust. 1 w związku z ust. 6 pkt 2 rozporządzenia) determinujące wartość wycenianej nieruchomości (art. 130 ust. 1 u.g.n). Nie można pominąć tego, że wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych (art. 151 ust. 1 u.g.n). Dodać należy, że zgodnie z art. 156 ust. 4 u.g.n. (w wersji obowiązującej od dnia 1 września 2017 r.) operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n.
Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n.
Zgodnie z § 58 rozporządzenia (w wersji obowiązującej od dnia 4 grudnia 2019 r. na dzień wydania zaskarżonej decyzji) potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, który go sporządził, następuje przez dołączenie do operatu szacunkowego klauzuli, w której rzeczoznawca majątkowy oświadcza o aktualności operatu szacunkowego, oraz analizy, o której mowa w art. 156 ust. 4 ustawy. Przepis § 57 rozporządzenia stosuje się odpowiednio.
Zdaniem Sądu ilość i zakres wskazanych uchybień w operacie szacunkowym uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Przy czym należy mieć na uwadze, że w orzecznictwie sądów administracyjnych panuje dominujący pogląd, że konieczność wyłączenia biegłego będzie miała miejsce w sytuacji, gdy przyczyną wcześniejszej decyzji kasacyjnej organu odwoławczego były uchybienia w postępowaniu dowodowym związane (merytorycznie) z treścią opinii rzeczoznawcy (biegłego). Wówczas biegły ten nie powinien ani wydawać nowej opinii w sprawie w ponownie prowadzonym postępowaniu ani uzupełniać w nim swojej wcześniejszej opinii, lecz podlegać wyłączeniu, stosownie do art. 176 u.g.n. w związku z art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyroki NSA z dnia: 9 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1382/12; 21 października 2015r. sygn. akt I OSK 2638/14; 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1321/16; 3 października 2019 r. sygn. akt I OSK 173/18, CBOS).
Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 64d § 1, art. 64e i art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.