Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 77/13

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 września 2012 r., wydanym w sprawie sygn. akt IV SAM/a 1157/12, oddalił skargę R. M. i M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan sprawy:

R. M. i M. M. aktem notarialnym z dnia 15 maja 2011 r. Rep. A Nr [...], po wejściu w życie planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi B., G. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Siedlce z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] zbyli nieruchomość składającą się z działek nr [...] (1 a), [...] (2,49 a), [...], [...] i [...] (46,77 a) położoną w B..

W poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą nr [...] Rady Gminy w Siedlcach z dnia [...] czerwca 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości G., B., U., J. działki nr [...], [...], [...], [...], [...] położone były na obszarze produkcji rolnej oznaczonym na rysunku planu symbolem R. W nowym planie teren, na którym położone są przedmiotowe działki, oznaczony został symbolem UC/P/U-1 - teren wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, teren usług, teren składów, teren magazynów, teren produkcji, teren parkingów i dróg wewnętrznych, teren usług obsługi komunikacji samochodowej. Oznacza to, iż w związku z uchwaleniem nowego planu zagospodarowania przestrzennego nastąpiła zmiana przeznaczenia nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...] o łącznej powierzchni 0,5026 ha.

W dniu 15 grudnia 2011 r. sporządzony został operat szacunkowy będący pierwszym oszacowaniem wartości rynkowej prawa własności nieruchomości gruntowej na "potrzebę określenia opłaty planistycznej".

Wójt Gminy Siedlce decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. ustalił R. M. i M. M. jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem nowego planu, dla nieruchomości oznaczonych numerami ewidencji gruntów [...], [...], [...], [...], [...] położonych w miejscowości B.. Kwota opłaty wyniosła 22 516,50 zł.

R. i M. M. złożyli odwołanie od ww. decyzji.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2012 r., przedstawiając następujące argumenty:

1. 1. Sporządzona przez rzeczoznawcę wycena, która stanowiła podstawę określenia przez organ wartości nieruchomości, ustala wartość nieruchomości (najbardziej prawdopodobną jej cenę) na dzień sprzedaży przez R. M. i M. M.. Rzeczoznawca określił w sposób jednoznaczny przedmiot i zakres wyceny, cel wyceny, podstawy formalne, prawne i merytoryczne, w tym źródła danych merytorycznych, daty istotne przy wykonaniu operatu szacunkowego, opisał i określił stan nieruchomości w kontekście jej stanu prawnego, sąsiedztwa, otoczenia i lokalizacji, stanu zagospodarowania, przeznaczenie nieruchomości wg stanu po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przed jego uchwaleniem.
2. 2. Przygotowany operat odpowiadał wymogom stawianym tego rodzaju opracowaniom przez ustawę z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.).
3. 3. Rzeczoznawca określił sposób wyceny, a więc wskazanie rodzaju określonej wartości, wybór podejścia i metodę wyceny, zawarł analizę i charakter rynku. Określił ponadto wartość przedmiotu wyceny, wagę i ocenę cech rynkowych, obliczył zakres sumy współczynników korygujących, opisał nieruchomości o krańcowych cenach jednostkowych. Opracowanie określa wartość nieruchomości wg przeznaczenia w poprzednim planie oraz po wejściu w życie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zawiera klauzule i zastrzeżenia, wymienia załączniki.
4. 4. Rzeczoznawca dokonał analizy rynku prawa własności nieruchomości gruntowych, niezabudowanych, przeznaczonych pod inwestycje budowlane wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, (badaniem objął okres 2010 - 2011), rynku prawa własności nieruchomości rolnych przeznaczonych pod uprawę (bez prawa do zabudowy) - badaniem objął okres 2009 – 2011 - położonych na terenie gminy S.. W procesie szacowania podano charakterystykę nieruchomości wycenianej i nieruchomości przyjętych do porównań, z wyeksponowaniem ich cech rynkowych.
5. 5. Sporządzony w celu określenia wartości rynkowej gruntu i ustalenia opłaty planistycznej operat szacunkowy potwierdza, iż w wyniku zmiany przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wartość nieruchomości składającej się z działek nr [...], [...], [...], [...], [...] o pow. 0,5026 ha wzrosła o kwotę 225 165,00 zł. Wartość ta stanowi różnicę między wartością nieruchomości po uchwaleniu nowego planu (269 394 zł) a jej wartością przed uchwaleniem planu (44 229 zł). Wyliczona od wzrostu wartości nieruchomości, wg stawki 10%, kwota opłaty planistycznej wynosi 22 516,50 zł.
6. 6. Zdaniem organu II instancji, Wójt Gminy Siedlce przeprowadził postępowanie dowodowe zgodnie z zasadami wynikającymi z postępowania administracyjnego. Strony o każdej czynności organu były informowane.
7. 7. Zarzut odwołania o braku wykazania wpływu umów przedwstępnych na wartość gruntu, w ocenie organu II instancji jest bezzasadny. Zawarcie umowy przedwstępnej sprzedaży nieruchomości nie może wywoływać żadnych skutków prawnych.

Z decyzją tą nie zgodzili się R. M.i M. M. składając skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Decyzji zarzucili:

1. 1. naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym:
2. a. art. 36 ust. 4 u.p.z.p.
3. b. art. 37 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.p.z.p.
4. c. art. 2 pkt 18 u.p.z.p.

Organ przyjął, że w wyniku zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dot. części wsi B. i G. nastąpił wzrost wartości nieruchomości będących przedmiotem sprawy, tj. działek o nr [...], [...], [...], [...], [...] położonych w B., w takiej wysokości i zakresie, w jakich zostało ustalone przez organ I i II instancji, w operacie szacunkowym brak jest oceny roli i wpływu na związek przyczynowy pomiędzy wzrostem wartości nieruchomości, a zmianą - umów przedwstępnych dość powszechnie zawieranych i dotyczących nieruchomości, tworzących jeden kompleks z pobliskiego sprzedawanej nieruchomości obszaru. Zdaniem skarżących, biegły rzeczoznawca zbyt powierzchownie opisał w operacie wyniki analiz i obserwacji rynku (transakcji, ofert, wizji lokalnych oraz rozmów z potencjalnymi nabywcami nieruchomości), w szczególności określając trend czasowy przy określaniu wartości nieruchomości przed uchwaleniem zmiany planu miejscowego.

1. 2. naruszenie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami:
2. a. art. 4 pkt 16 w zw. z art. 153 ust. 1 u.g.n.
3. b. art. 134 ust. 2 u.g.n.
4. c. art. 151 ust. 1 u.g.n.
5. d. art. 154 ust. 1 w zw. z art. 155 w zw. z art. 4 pkt 17 u.g.n.
6. e. art. 157 w zw. z art. 175 ust. 1 u.g.n.

Posłużenie się błędną definicją "nieruchomości podobnej" doprowadziło do wadliwego ustalenia nieruchomości podobnych względem nieruchomości będących przedmiotem sprawy. Ponadto, wykorzystany operat szacunkowy został sporządzony z naruszeniem stosownych norm, brak jest szczegółowego opisu porównywanych nieruchomości, zakresu przeprowadzonych badań obserwacji preferencji potencjalnych nabywców. Jednocześnie organ błędnie powołał się na art. 134 ust. 2 u.g.n., gdyż nie ma on zastosowania w przedmiotowej sprawie.

1. 3. naruszenie przepisów rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego:
2. a. § 4 ust. 4 rozporządzenia
3. b. § 56 ust. 1 pkt 7 w zw. z § 3 ust. 2 w zw. z § 55 rozporządzenia
4. c. § 56 ust. 1 pkt 9 w zw. z § 55 rozporządzenia

W przygotowanym operacie rzeczoznawca uwzględnił ograniczoną liczbę nieruchomości, mimo że poszukując nieruchomości podobnych, powinien był zakreślić obszar poszukiwań granicami powiatu siedleckiego.

1. 4. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego:
2. a. art. 80 w zw. z art. 7 k.p.a.
3. b. art. 107 § 3 k.p.a.
4. c. art. 11 i art. 89 § 2 k.p.a.
5. d. art. 9 w zw. z art. 7 k.p.a.
6. e. art. 8 k.p.a. w zw. z art. 157 ust. 1 u.g.n.
7. f. art. 84 k.p.a.

Organ nie odniósł się do całości zarzutów podnoszonych w odwołaniu, rozstrzygając jedynie, że nie znajdują one uzasadnienia. Nie rozważył także podnoszonych w całym postępowaniu twierdzeń skarżącego oraz nie przeprowadził w tym celu rozprawy administracyjnej. W decyzji zestawiono jedynie poglądy organu i skarżących, bezkrytycznie powołując się na dane operatu szacunkowego. Organ nie przeprowadził krytycznej oceny dowodu, jakim był wykorzystany operat. Nie przedstawił także skarżącym możliwości zwrócenia się do organizacji rzeczoznawców majątkowych w przedmiocie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację z zaskarżonej decyzji, a dodatkowo podnosząc, że wobec zarzutów dotyczących działań rzeczoznawcy, ustosunkował się sam rzeczoznawca pismem z dnia 5 marca 2012 r. Wskazał on, że rozszerzenie rynku lokalnego na inne miejscowości Gminy S. spowodowane było tym, że w badanym okresie brak było transakcji nieruchomości rolnych położonych na terenie wsi B. i G. (tylko jedna transakcja). Co do zarzutu, że w operacie szacunkowym nie uwzględniono wszystkich cech przyjętych do porównań nieruchomości wpływających na ich poziom cen, poprzestając tylko na ich zwykłym zestawieniu szacunkowym nieruchomości, rzeczoznawca wskazał, że na stronach 16-19 operatu szacunkowego oszacował wartość rynkową przedmiotowych nieruchomości rolnych przed ich zmianą przeznaczenia w planie miejscowym, przy zastosowaniu podejścia porównawczego metody korygowania ceny średniej z uwzględnieniem ich cech i wagi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę R. M. i M. M. zacytował art. 36 ust 4 u.p.z.p. i wskazał, że istota obowiązku uregulowanego w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., stanowiącego formę tzw. renty planistycznej, sprowadza się do konieczności uregulowania przez właściciela opłaty w razie kumulatywnego spełnienia następujących przesłanek:

1. a) uchwalenie planu miejscowego lub jego zmiana,
2. b) wzrost wartości nieruchomości,
3. c) zbycie nieruchomości.

Wymierzenie opłaty planistycznej jest obligatoryjne a nie uznaniowe, co oznacza, że w przypadku zbycia nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, właściwy organ zobowiązany jest do pobrania tej opłaty. Opłata, o której mowa, może być nałożona terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Wartość nieruchomości natomiast ustalana jest na podstawie operatu szacunkowego, który jest dowodem w sprawie i jak każdy dowód podlega ocenie organu administracyjnego, zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Oceniając operat szacunkowy, organ administracji zobowiązany jest ustalić czy z uchwaleniem planu związany jest wzrost wartości konkretnej nieruchomości.

Sąd w całości podzielił stanowisko organu wyrażone zarówno w decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. jak i w odpowiedzi na skargę.

Sąd po pierwsze: odniósł się do samego operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego wskazując, że ustalenie wartości nieruchomości nastąpiło w zgodzie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Powołując się na treść art. 7, 156 i 157 ust. 2 u.g.n. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w rozpatrywanej sprawie rzeczoznawca dokonał wyboru podejścia, metody i techniki wyceny, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych w zgodzie z art. 154 u.g.n. Opracowując operat, dane o nieruchomości rzeczoznawca uzyskał z materiałów, o których mowa w art. 155 u.g.n. Dane te są w pełni wiarygodne i stanowią rzetelną podstawę wyceny. Przy określeniu wartości rynkowej, dla ustalenia opłaty jednorazowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, rzeczoznawca uwzględnił przeznaczenie nieruchomości w poprzednio obowiązującym planie oraz jej przeznaczenie po uchwaleniu planu, przyjął stan nieruchomości z dnia wejścia w życie planu miejscowego (8 stycznia 2011 r.), a ceny z dnia zbycia nieruchomości (31 sierpnia 2011 r.). Analiza znajdującego się w aktach sprawy operatu szacunkowego prowadzi do wniosku, iż operat ten jest prawidłowy i rzetelny.

Rzeczoznawca majątkowy określił wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego i po jego uchwaleniu, z zastosowaniem podejścia porównawczego, stosując metodę korygowania ceny średniej, co jest zgodne z § 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości.

Zgodnie z zawartą w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami definicją, nieruchomości podobne to nieruchomości porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Rzeczoznawca w sposób prawidłowy ustalił nieruchomości podobne. Wyłączenie spod badania operatem wskazywanego kompleksu nieruchomości sąsiednich, nie uprawnia zarzutu wadliwości samego operatu. Obowiązujące przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wiążą bowiem ustalanie opłaty planistycznej z realnym zbyciem nieruchomości, a nie z umową przedwstępną dotyczącą tego zbycia, którą objęte zostały te nieruchomości w badanym okresie.

Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego nie wyjaśniają znaczenia pojęć rynek lokalny, regionalny, krajowy, a zatem koniecznym było poszukanie rozwiązania w innych regulacjach ustawowych. Sąd wojewódzki podkreślił, że dopuszczalność badania cen transakcyjnych na rynku regionalnym i krajowym ma miejsce dopiero wówczas, gdy brak jest nieruchomości do porównań na rynku lokalnym.

W rozpatrywanej sprawie rzeczoznawca jednoznacznie wyjaśnił, że zakreślony przez niego obszar, dla porównania transakcji sprzedaży nieruchomości, został poszerzony poza teren wsi B. i G., ze względu na brak wystarczającej liczby transakcji do porównania. Poszerzenie nie może zostać jednak zakwalifikowane jako zbadanie rynku regionalnego. Jednocześnie, niezasadne jest twierdzenie skarżących, co do konieczności poszerzenia badanego terenu do całości powiatu siedleckiego. O ile bowiem na rynku lokalnym da się wyodrębnić odpowiednią liczbę nieruchomości podobnych, rzeczoznawca nie może sięgać do nieruchomości poza ten rynek.

Jednocześnie, w ocenie Sądu wojewódzkiego, nie można przyjąć, by § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego odnosić należało jedynie do cen z rynku lokalnego. Przepis ten nie stanowi takich ograniczeń. Jednak kolejność uwzględnianych w operacie rynków nie pozostawia wątpliwości, że rzeczoznawca powinien rozpocząć badania od rynku lokalnego, co w przedmiotowym operacie miało miejsce. Tym samym, decyzja wydana na podstawie operatu nie narusza przepisów rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Na koniec Sąd odniósł się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, skarżący brali czynnie udział w postępowaniu i byli informowani o każdym jego etapie, więc nieuprawnione jest twierdzenie, że organ pomijał stanowisko skarżących. Zgodnie z art. 89 § 2 k.p.a., organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Jak już wskazano wyżej, okoliczności sprawy nie były przedmiotem sporu, natomiast biegły, tj. rzeczoznawca majątkowy, sporządził operat szacunkowy. W tej sytuacji Sąd nie dostrzegł potrzeby przeprowadzenia dodatkowo rozprawy administracyjnej, która w tej sytuacji mogłaby doprowadzić jedynie do przeciągnięcia postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. M. i M. M. zarzucając wyrokowi Sądu pierwszej instancji naruszenie:

1. I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
2. 1. art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm. dalej: p.p.s.a.) poprzez brak objęcia z urzędu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kontrolą decyzji Wójta Gminy Siedlce z dnia [...] stycznia 2012 r. ustalającej opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla nieruchomości oznaczonych nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...] położonych w B. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] kwietnia 2012 r., w sytuacji, gdy oba organy administracji, w toku prowadzenia postępowania administracyjnego naruszyły przepisy art. 6, 7 11 oraz 107 § 1 i § 3 k.p.a., poprzez brak wyjaśnienia, co do podstawy prawnej określenia w drodze wydanych ww. decyzji - terminu zapłaty tej opłaty oraz uzasadnienia tak przyjętego stanowiska, co wynikło z błędnej wykładni przepisów art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
3. 2. art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez brak objęcia z urzędu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kontrolą decyzji Wójta Gminy Siedlce ustalającej jednorazową opłatę z tytuły wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla nieruchomości oznaczonych nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], położonych w B., którą następnie utrzymało w mocy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach, w części dotyczącej określenia terminu zapłaty tej opłaty, która została wydana bez podstawy prawnej.
4. 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy Wójt

Gminy Siedlce i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach w postępowaniu administracyjnym, dopuścili się naruszenia art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a., w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że w sprawie zebrano i rozpatrzono całość materiału dowodowego, w sytuacji gdy rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym z dnia 15.12.2011 r., a organy administracji w całokształcie możliwości dowodowych, nie dokonali oceny zakresu oddziaływania na wzrost wartości nieruchomości, o nr ewid [...] [...], [...], [...], [...] położonych w miejscowości B., relacji popytowo-podażowych występujących na lokalnym rynku nieruchomości. Wpływ ten mógł wynikać z procesu masowego zawierania umów przedwstępnych sprzedaży na terenie miejscowości B. przed datą sprzedaży nieruchomości o nr ewid. [...], [...], [...], [...]. [...]. Nie wykazano więc, iż wzrost wartości nieruchomości, w wymiarze określonym w decyzji Wójta Gminy Siedlce, był w całości i wyłącznie pochodną uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

1. 4. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy Wójt

Gminy Siedlce i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach, w postępowaniu administracyjnym, dokonali nieprawidłowej oceny operatu szacunkowego z dnia 15.12.2011 r., zwłaszcza wobec sporządzenia go przez rzeczoznawcę majątkowego z naruszeniem:

1. a) art. 4 pkt 16 w zw. z art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez błędną wykładnię pojęcia "nieruchomości podobnej" i niewłaściwe ustalenia przy określaniu nieruchomości podobnych w odniesieniu do nieruchomości przyjętych w operacie szacunkowym przy określeniu wartości nieruchomości przed uchwaleniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
2. b) § 56 ust. 1 pkt 9 w zw. z § 55 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego w sposób mający istotne znaczenie dla wyniku sprawy, przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i niedokonanie dokładnego i zupełnego opisu wszystkich nieruchomości stanowiących podstawę wyceny.
3. 5. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. § 4 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, przez wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia zaskarżonego wyroku polegającą na wskazaniu jako motywu rozstrzygnięcia w przedmiocie interpretacji pojęcia "rynku lokalnego" - z jednej strony, iż rynek lokalny powinien być rozumiany jako rynek gminy lub powiatu i tak powinien być potraktowany przez rzeczoznawcę majątkowego przy stosowaniu metody korygowania ceny średniej, z drugiej strony, zawężając go tylko do terenu gminy, co prowadzi do dwóch różnych wykluczających się podstaw rozstrzygnięcia.
4. 6. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez Wojewódzki Sąd

Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku do wszystkich istotnych zarzutów sformułowanych w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz argumentów i twierdzeń zgłoszonych na ich poparcie, tj.:

1. a) zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. przez przedstawienie przez

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach uzasadnienia faktycznego skarżonej decyzji z pominięciem przyczyn, z powodu których organ innym dowodom nie dał wiary, zwłaszcza tym okolicznościom, które były przedmiotem zarzutów lub wniosków stron w postępowaniu, zarówno w I instancji, jak i II instancji, oraz nieprzeprowadzenie własnej oceny dowodu z poprzestaniem powołania się tylko na wypowiedź rzeczoznawcy majątkowego (całkowite pominięcie w uzasadnieniu wyroku);

1. b) zarzutu naruszenia przepisu art. 84 k.p.a. przez odwołanie się do opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego w kwestii dot. sposobu interpretacji przepisu prawa, zwłaszcza jeżeli wynik tej interpretacji bezpośrednio rzutował na ocenę prawidłowości operatu szacunkowego, będącego głównym dowodem w sprawie, w której została wydana decyzja, będąca przedmiotem zaskarżenia (całkowite pominięcie w uzasadnieniu wyroku), przez co uzasadnienie wydanego orzeczenia jest zbyt lakoniczne i nie odpowiada określonym przepisom postępowania przed sądami administracyjnymi.
2. II. prawa materialnego poprzez:
3. 1. błędną wykładnię art. 36 ust. 4 i art. 37 ust 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez przyjęcie, że przepisy te stanowią podstawę prawną do określenia w decyzji administracyjnej ustalającej opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego, terminu zapłaty tej opłaty, co powoduje nieważność tej decyzji, gdyż przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie dają podstaw organom administracji do wyznaczania terminu zapłaty opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego.
4. 2. niezastosowanie przepisu art. 9 k.p.a, jako pozostającego w związku z przepisem art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez co błędnie przyjęto brak obowiązku pouczenia strony postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego przez organy administracji o uprawnieniu z art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. możliwości zwrócenia się do organizacji rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, jeżeli ten operat był przez stronę kwestionowany, zwłaszcza jeżeli strona w ten sposób została pozbawiona możności obrony swoich praw.

W konkluzji skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przypisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek skutkująca nieważnością postępowania. Oceniając w tych granicach przedstawioną do rozpoznania skargę kasacyjną należało stwierdzić, że zawiera ona usprawiedliwione podstawy, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są słuszne.

Jako uzasadnione należało ocenić te zarzuty skargi, które wskazują na naruszenie przepisów postępowania – a to art. 134 § 1 p.p.s.a. Trafnie naruszenia tego przepisu skarżący kasacyjnie upatrują w nieprawidłowo dokonanej przez Sąd pierwszej instancji kontroli zaskarżonej decyzji, a w szczególności, pomimo wynikającego z art. 134 § 1 p.p.s.a. niezwiązania Sądu zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną – niedostrzeżenia, że decyzja ta, jak i poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy Siedlce dotknięta jest wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w części, w której określa się termin uiszczenia ustalonej opłaty.

Należy podkreślić, że podstawą materialno - prawną kontrolowanego przez Sąd wojewódzki rozstrzygnięcia był art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), zgodnie z którym, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Organ ustala opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4, w drodze decyzji, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego, o którym mowa w ust. 5 (art. 37 ust. 6 tej ustawy). W niniejszej sprawie Wójt Gminy Siedlce ustalił jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś w pkt 2 tej decyzji wskazał nr konta, na który należy uiścić tę opłatę wyznaczając jednocześnie 14 - dniowy termin licząc od dnia uprawomocnienia się decyzji.

Rację mają skarżący kasacyjnie wskazując, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie dają podstaw do ustalenia terminu do uiszczenia tzw. renty planistycznej. Stanowisko takie prezentowane jest zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 21 czerwca 2012 r., w sprawie II OSK 606/11 - dostępne na http://:orzecznictwo.nsa.gov.pl), jak i sądów wojewódzkich (tak m.in. WSA w Gliwicach w wyroku z 23 lipca 2009 r., w sprawie II SA/Gl 1326/08, LEX 553013, WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 8 maja 2013 r., w sprawie IV SA/Po 836/12, LEX 1348137).

Trafna jest także uwaga autora skargi kasacyjnej, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie mogą stanowić podstawy materialnoprawnej do naliczenia odsetek od ustalonej należności z omawianego tytułu. Okoliczność ta jednak w tych okolicznościach sprawy pozostaje bez znaczenia, albowiem organy administracji w niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom skarżących, nie ustaliły obowiązku uiszczania odsetek za opóźnienie w zapłacie należności. Taki zapis: "W przypadku nieuiszczenia ww. opłaty w wyznaczonym terminie, naliczone zostaną odsetki ustawowe", znajduje się w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, jednakże należałoby go potraktować jedynie jako informację, która nie jest wiążąca dla organów, a co za tym idzie nie stanowi "rozstrzygnięcia" w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a.

Rację ma również autor skargi kasacyjnej wskazując, że Sąd pierwszej instancji co najmniej przedwcześnie ocenił, iż kontrolowane przez ten Sąd rozstrzygnięcie nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchyleniem.

Zgodnie z treścią art. 37 ust. 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości (...), a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych, stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. Przepisy tej ostatniej ustawy stanowią – w art. 7, że jeżeli istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi (...). Wyceny nieruchomości dla potrzeb ustalenia renty planistycznej dokonuje zatem rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym sporządzonym wg zasad określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109, ze zm.). Zgodnie z treścią tego rozporządzenia, przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będących przedmiotem wyceny.

Jednocześnie w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca zawarł definicję nieruchomości podobnej jako takiej nieruchomości, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest jednolity pogląd, w którym wskazuje się, że operat szacunkowy ma walor opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Co za tym idzie, na organie administracji ciąży obowiązek oceny wiarygodności i przydatności w danej sprawie tego operatu. Obowiązkiem organu jest zatem ocena, nie tylko czy operat ten spełnia warunki formalne, ale także czy jest logiczny, zupełny i uzasadnia w sposób prawidłowy przyjętą przez rzeczoznawcę metodę pracy i wnioski w nim zawarte. Takie stanowisko prezentowane jest również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (m.in. NSA w wyroku z dnia 11 września 2012 r. w sprawie I OSK 1756/12, LEX 1329602), a Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni stanowisko to podziela. Dla oceny czy operat szacunkowy spełnia ww. wymogi niezbędne jest m.in., aby opisywał on szczegółowo nieruchomości, które rzeczoznawca uznał za podobne, ze wskazaniem ich indywidualnych cech.

Jedynie w takiej sytuacji organ administracji, który nie posiada wiadomości specjalnych w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, będzie miał możliwość oceny wiarygodności i rzetelności opinii biegłego. Nie chodzi przy tym o wkraczanie w metodologię pracy rzeczoznawcy, w tym np. czy biegły prawidłowo zastosował współczynniki korygujące, ale o ocenę czy z punktu widzenia zasad prawa powszechnie obowiązującego (nie branżowego) i logicznego myślenia, operat ten nie budzi wątpliwości.

Z tego też powodu, prawidłowo sporządzony operat musi zawierać opis nieruchomości, które rzeczoznawca uznał za nieruchomości podobne do wycenianej, ze wskazaniem ich cech różnicujących. Jedynie w takiej sytuacji organ administracji będzie miał możliwość rzetelnej oceny prawidłowości sporządzonego operatu. W orzecznictwie sądowym wskazuje się również, że operat szacunkowy powinien być sporządzony w taki sposób, aby strona postępowania, która nie posiada wiadomości specjalnych mogła – po zapoznaniu się w jego treścią - ocenić czy przyjęte do porównania nieruchomości posiadają podobne cechy do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny. Jedynie na marginesie wskazać należy, ze skoro, jak przejmuje się w orzecznictwie, nie ma możliwości kwestionowania opinii biegłego bez stosownego przeciwdowodu, to aby strona mogła podjąć decyzję o sporządzeniu takiego dowodu, winna znać argumenty rzeczoznawcy wyłonionego przez organ administracji.

Analiza operatu szacunkowego, sporządzonego przez B. L. dnia 15 lipca 2011 r. stanowiącego podstawę oszacowania wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia wysokości renty planistycznej, prowadzi do wniosku, że operat ten został sporządzony z naruszeniem ww. zasad. Rzeczoznawca wskazał wprawdzie, że wycenę nieruchomości dokonał z zastosowaniem podejścia porównawczego metody korygowania ceny średniej, jednakże dalsze zapisy zawarte w tej opinii nie pozwalają w sposób jednoznaczny ocenić czy przyjęto do porównania działki, które są nieruchomościami podobnymi. Biegły nie zawarł bowiem opisów tych nieruchomości, a wskazane cechy dotyczą jedynie nieruchomości o maksymalnej i minimalnej cenie jednostkowej. Powyższe – co trafnie wskazał autor skargi kasacyjnej – uniemożliwia ocenę czy przyjęte do porównania nieruchomości są nieruchomościami podobnymi w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.

A zatem, jako usprawiedliwione należało uznać te zarzuty skargi, w których wskazuje się, iż Sąd wadliwie nie zakwestionował zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a.

W świetle powyższych rozważań, przedstawiona przez Sąd ocena operatu szacunkowego jako prawidłowego i zawarte w uzasadnieniu wyroku stwierdzenie, że rzeczoznawca w sposób prawidłowy ustalił nieruchomości podobne, są co najmniej przedwczesne.

Natomiast rację ma Sąd pierwszej instancji, co do możliwości przyjęcia do badania w niniejszej sprawie cen transakcyjnych również na rynku regionalnym i krajowym. Jak wskazano w uzasadnieniu wyroku i ta okoliczność została ustalona w sposób prawidłowy i wynika z zapisów zawartych w operacie szacunkowym, rzeczoznawca przyjął dla porównania transakcji sprzedaży również nieruchomości spoza terenu wsi B. i G., albowiem brak było wystarczającej liczby transakcji do porównania.

Nie ma również racji skarżący kasacyjnie twierdząc, że Sąd pierwszej instancji wadliwie nie zakwestionował operatu szacunkowego również co do tego, że rzeczoznawca nie uwzględnił relacji popytowo – podażowych na lokalnym rynku i ich wpływu na wzrost wartości nieruchomości.

Nie jest kwestionowane w niniejszej sprawie, że umowa sprzedaży z dnia 13 maja 2011 r. została zawarta w wyniku wykonania umowy przedwstępnej sprzedaży tej nieruchomości zawartej z dniu 2 października 2008 r., a zatem jeszcze przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ta okoliczność nie może jednak mieć wpływu zarówno na ocenę zaistnienia przesłanek do ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, jak i samej wysokości tej opłaty. Jak wynika z treści art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń: (1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy; (2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy (ust. 1).

Jednocześnie w § 5 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i operatu szacunkowego wskazuje się, że źródłem informacji o cenach transakcyjnych nie mogą być informacje o transakcjach, w których wystąpiły szczególne warunki transakcji powodujące ustalenie ceny w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości. Przykładowo, w ust. 3 tego § wskazuje się, że za szczególne warunki transakcji uważa się sprzedaż dokonaną w postępowaniu egzekucyjnym, z bonifikatą, z odroczonym terminem zapłaty lub z odroczonym terminem wydania nieruchomości. Tak samo – jako sprzedaż, w których wystąpiły szczególne warunki transakcji, należało uznać wyjątkowy popyt na tę nieruchomość związaną z planami przeznaczenia terenu, na którym się ona znajduje, na cele komercyjne. W tej sytuacji fakt, że w umowie przedwstępnej, mimo że została zawarta jeszcze w czasie obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego, który przedmiotowe tereny określał jako grunty rolne, określono cenę wyższą niż cena innych nieruchomości na tym terenie (jak twierdzą skarżący), nie może mieć wpływu na ustalenie wartości nieruchomości skarżących i wynikającej stąd wysokości renty planistycznej.

Niezasadny jest również zarzut niestwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przez organy administracji art. 9 k.p.a. w zw. z art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie negując, że organy administracji mają obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o obowiązkach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, wskazać należy że w okolicznościach tej sprawy brak pouczenia o możliwości zwrócenia się do właściwej organizacji zawodowej rzeczoznawców, pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Skarżący oprócz twierdzeń o wadliwości operatu (częściowo uzasadnionych), nie przedstawili wszak żadnego kontrdowodu, który uzasadniałby ich stanowisko.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za usprawiedliwione te zarzuty skargi kasacyjnej, w których wskazuje się, że Sąd nie dostrzegł, iż zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, częściowo dotknięta jest wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w konsekwencji naruszony został – w tym zakresie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie.

Wadliwe jest również rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w tym zakresie, w jakim bezkrytycznie wskazuje się jako prawidłowy i rzetelny operat szacunkowy stanowiący podstawę do orzekania w niniejszej sprawie.

Stwierdzenie wadliwości wyroku w omawianej części skutkuje koniecznością jego uchylenia i przekazania sprawy do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Rozpoznając ponownie sprawę Sąd weźmie pod uwagę wskazane wyżej okoliczności.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 203 pkt 1 tej ustawy.