Uzasadnienie
Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 26 stycznia 2023 r., działając na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie: Dz. U. z 2023 r., poz. 390), zwanej dalej u.ś.r., odmówił przyznania skarżącemu R. T. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką M. T. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżącemu nie należy się świadczenie, gdyż niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała przed ukończeniem 18, tudzież 25 roku życia. Ponadto skarżący jest uprawniony do zasiłku dla opiekuna w związku ze sprawowaniem opieki nad matką. Organ nadmienił, że skarżący złożył oświadczenie, iż z dniem przyznania mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z prawa do zasiłku dla opiekuna od miesiąca złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Na skutek wniesionego przez skarżącego odwołania od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy zwięźle przedstawił stan faktyczny sprawy oraz zacytował przepisy u.ś.r. Odnosząc się do kwestii momentu powstania niepełnosprawności, organ wskazał, że kryterium różnicujące prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w art. 17 u.ś.r., ze względu na moment powstania niepełnosprawności, wobec uznania go za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, nie może być brany pod uwagę. Organ powołał się przy tym na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, oraz na utrwalone stanowisko judykatury.
Dalej organ odwoławczy stwierdził, że matka skarżącego jest osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami - konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Z materiału dowodowego wynika, że skarżący mieszka wspólnie ze swoją niepełnosprawną matką, która jest wdową. Skarżący jest jedyną osobą, która jest w stanie zapewnić swojej matce opiekę, przez co nie jest w stanie podjąć zatrudnienia. Skarżący pobiera zasiłek dla opiekuna w związku z opieką nad matką. Matka wymaga stałej pomocy i opieki osób trzecich w codziennym funkcjonowaniu. Nie widzi ona całkowicie na jedno oko, na drugie w 90 %. Poddana jest stałemu leczeniu w związku ze swoimi schorzeniami.
Organ odwoławczy nie zakwestionował faktu sprawowania przez skarżącego opieki nad chorą matką. Organ powołał się jednak na złożone w toku postępowania oświadczenie skarżącego, z którego wynika, jakoby nie podejmował zatrudnienia z uwagi na zły stan swojego zdrowia. Brak jest zatem w ocenie organu związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad matką. Dodatkowo organ odwoławczy zwrócił uwagę, że matka skarżącego ma trzech synów i córkę. Jeden z synów mieszka w K., a córka w C. Kolegium podzieliło dominujący w orzecznictwie pogląd, że wykonywanie zatrudnienia przez dzieci osoby wymagającej opieki czy nawet zamieszkiwanie w innej miejscowości nie stanowią obiektywnej okoliczności przesądzającej o tym, że nie są one w stanie sprawować opieki nad rodzicem.
Niezależnie od powyższego organ odwoławczy zauważył, że skarżący pobiera zasiłek dla opiekuna w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Do wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego dołączył oświadczenie, w którym stwierdził, że na podstawie art. 27 ust. 5 u.ś.r. z dniem przyznania mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z prawa do zasiłku dla opiekuna. W ocenie Kolegium nie można przyjąć, że z dniem złożenia wniosku o przyznanie świadczenia skarżący utracił uprawnienie do zasiłku dla opiekuna. W takiej sytuacji pobieranie ww. zasiłku dla opiekuna, w związku z opieką nad matką jest przesłanką negatywną do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i na dzień wydawania zaskarżonej decyzji świadczenie takie nie może zostać przyznane. Świadczenie pielęgnacyjne może zostać przyznane dopiero wówczas, gdy w obrocie prawnym znajdzie się ostateczna decyzja uchylająca decyzję przyznającą zasiłek dla opiekuna oraz zostaną spełnione pozostałe przesłanki uprawniające do tego świadczenia.
W tych okolicznościach Kolegium uznało, że w związku z wystąpieniem negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 lit. b) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane. Na poparcie stanowiska w tej kwestii Kolegium powołało się m.in. na nieprawomocny wyrok tut. Sądu z dnia 8 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1298/22.
W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił:
- 1. naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wydanie zaskarżonej decyzji, tj. art. 17 ust. 5 lit. b) w zw. z art. 27 ust. 5 pkt 3 u.ś.r. poprzez uznanie, że fakt pobierania przez skarżącego zasiłku dla opiekuna jest negatywną przesłanką do przyznania świadczenia, w sytuacji gdy nie został on poinformowany o konieczności rezygnacji z tego prawa w ten sposób, że okoliczność pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest to jedyna przesłanka negatywna do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego;
- 2. naruszenie przepisów postępowania które ma istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 9 i art. 79a k.p.a. poprzez nieudzielenie stronie informacji, że pobieranie przez skarżącego zasiłku dla opiekuna jest jedyną przesłanką uniemożliwiającą przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżący przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W szczególności wyraził pogląd, że o możliwości złożenia wniosku o uchylenie decyzji o przyznaniu zasiłku dla opiekuna i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o uchyleniu tego prawa, organ winien stronę poinformować.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie są zgodne z prawem.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 17 u.ś.r. Zgodnie z jego ust. 1 świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu (pkt 1), opiekunowi faktycznemu dziecka (pkt 2), osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (pkt 3), innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności (pkt 4) - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Z kolei zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo m.in. do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Stosownie zaś do art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: (...) 2) świadczenia pielęgnacyjnego lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Przepis ten umożliwia uprawnionemu dokonanie wyboru przysługującego mu świadczenia.
Ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny jest bezsporny. Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się natomiast do oceny dokonanej przez organy wykładni powołanego wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r.
W tej kwestii zarzuty skarżącego są w pełni uzasadnione. Przypomnieć wszak przyjdzie, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przypadku złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i rezygnacji z prawa do kolidującego świadczenia, wykluczającego możliwość przyznania świadczenia wnioskowanego, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie uprawnionej zgodnie z art. 24 ust.2 u.ś.r. począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Jest przy tym rzeczą bezsporną, że decyzje z zakresu świadczeń rodzinnych mają charakter decyzji konstytutywnych. Decyzje te wprawdzie – co do zasady – mają moc na przyszłość, ale nie wyklucza to jednak, że mogą one mieć również moc wsteczną. Każdy akt stosowania prawa odnosi się bowiem do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego.
Można zatem uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji zaś decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość jak i z mocą wsteczną (por. wyroki NSA: z dnia 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2508/20; z dnia 25 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 2852/20; z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt II GSK 153/09). W rezultacie należy przyjąć, że decyzja, mocą której skrócono okres, na który przyznano świadczenie uniemożliwiające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, wydana na skutek dokonania wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., może zostać wydana z mocą wsteczną, co umożliwi przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego – zgodnie z treścią art. 24 ust. 2 u.ś.r. – od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 czerwca 2023 r., sygn. akt I OSK 1481/22, zauważył, że wykładnia i praktyka polegająca na stosowaniu przepisów przewidujących możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznych ze skutkiem na przyszłość (ex nunc), doznaje nielicznych wyjątków, przy czym jednym z nich jest ten, w myśl którego dopuszcza się zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej z mocą wsteczną, o ile następuje to za zgodą lub na korzyść zainteresowanego. Co do zasady decyzje uchylające decyzje w trybie art. 32 u.ś.r. wydawane są z mocą ex nunc, ale nie można pominąć, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną. Dotyczyć to może przede wszystkim sytuacji, w których zastosowanie takiego skutku odbędzie się z korzyścią dla zainteresowanego.
W świetle tych poglądów, które w pełni podziela skład obecnie rozpoznający sprawę, zasadnie skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, albowiem to na organie spoczywa główny ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego, który zagwarantuje realizację żądania nie tylko w zakresie ustalenia samego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale również przyznania go na taki okres, jaki wynika z momentu złożenia stosownego wniosku. Tym samym, wobec wyraźnego oświadczenia skarżącego o rezygnacji z zasiłku dla opiekuna z dniem przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego, fakt dotychczasowego pobierania tego zasiłku nie stanowił przeszkody dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Nie zasługuje również na akceptację twierdzenie organu odwoławczego, jakoby skarżący nie podejmował zatrudnienia nie z uwagi na sprawowanie opieki nad matką a z uwagi na swój zły stan zdrowia. Ta kwestia, o ile mogłaby zaważyć na wyniku postępowania, o tyle nie została w ogóle wyjaśniona w toku postępowania. Organ opiera swoje stanowisko jedynie na oświadczeniu skarżącego, przy czym nie dokonuje analizy tego oświadczenia w kontekście pozostałych okoliczności sprawy. Nie wyjaśnia też, czy pomimo deklarowanego stanu zdrowia, skarżący byłby w stanie podjąć jakiekolwiek zatrudnienie. Skoro skarżący jest w stanie fizycznie sprawować opiekę nad swoją matką, to równie dobrze mógłby podjąć pracę zarobkową chociażby w podobnym zakresie. Tej kwestii organ odwoławczy w ogóle nie wziął pod uwagę.
Zupełnie niezrozumiałym jest natomiast wskazywanie przez organ odwoławczy na okoliczność, że matka skarżącego posiada, poza skarżącym, jeszcze inne dorosłe dzieci, które mogłyby sprawować nad nią opiekę, pomimo zatrudnienia i zamieszkiwania w innej miejscowości. Przedmiotem postępowania jest świadczenie pielęgnacyjne, o które wystąpił skarżący, a nie inne osoby. Przedmiotem postępowania nie jest kwestia, kto poza skarżącym mógłby jeszcze sprawować opiekę nad matką. W sprawie nie ma wątpliwości co do tego, że skarżący należy do kręgu najbliższych osób, którym przepisy u.ś.r. przyznają prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne jeżeli nie podejmują zatrudnienia w celu sprawowania opieki. Bez znaczenia zatem dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje, jakie inne osoby mogłyby sprawować opiekę nad matką skarżącego, chyba że chodziłoby o małżonka, który jednak, jak ustalono w toku postępowania, nie żyje.
W związku z powyższym Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się opłata za czynności adwokackie obliczona na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800).
Ponownie rozpoznając wniosek skarżącego organy będą miały na uwadze powyższe rozważania. W szczególności organ I instancji nie będzie brał pod uwagę daty powstania niepełnosprawności matki skarżącego. Uzna też, że pobieranie zasiłku dla opiekuna w dacie złożenia wniosku nie ma znaczenia dla przyznania świadczenia, a to wobec rezygnacji skarżącego z tego zasiłku na wypadek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wyjaśni wreszcie, czy skarżący miałby potencjalną możliwość zatrudnienia gdyby nie sprawował opieki nad matką.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a. – na wniosek skarżącego i przy braku żądania przeprowadzenia rozprawy ze strony organu.
Dodać jeszcze wypadnie, że powołany wyżej wyroki sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl