Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.z 24 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Go 1093/21

Uzasadnienie

1. Decyzją z dnia [...] września 2021 r. nr [...] Starosta wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania, przez S. spółka z o.o., robót budowlanych określonych jako wykonanie przyłącza elektroenergetycznego SN w postaci linii kablowej dla elektrowni fotowoltaicznej – na terenie działek nr ewid. [...]. W podstawie prawnej tej decyzji organ podał art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.; aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351; dalej jako p.b.).

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że pismem z dnia [...] lipca 2021 r. pełnomocnik skarżącej zawiadomił o zamiarze budowy przyłącza elektroenergetycznego SN w postaci linii kablowej dla elektrowni fotowoltaicznej na terenie podanych wyżej działek. Do zgłoszenia nie załączono wymaganych przepisami prawa budowlanego dokumentów, wobec czego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2021 r. organ nałożył na stronę obowiązek ich uzupełnienia. Pismem z dnia [...] sierpnia 2021 r. strona uzupełniła dokumenty.

Uzasadniając wniesiony sprzeciw Starosta wskazał, że zgodnie z § 2 pkt 15 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 4 maja 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego (Dz. U. nr 93, poz. 623; dalej jako r.s.w.f.), przyłączem jest odcinek lub element sieci służący do połączenia urządzeń, instalacji lub sieci podmiotu, o wymaganej przez niego mocy przyłączeniowej, z pozostałą częścią sieci przedsiębiorstwa energetycznego świadczącego na rzecz podmiotu przyłączanego usługę przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej. Z załączonego do zgłoszenia projektu wynika, iż projektowane zamierzenie definicji tej nie spełnia i stanowić będzie budowę elektroenergetycznej linii SN, łączącej projektowaną stację transformatorową z istniejącą siecią elektroenergetyczną będącą własnością przedsiębiorstwa energetycznego.

Zdaniem organu I instancji budowa linii elektroenergetycznej SN wykracza poza katalog robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia, ujętych w art. 29 p.b. Zatem roboty budowlane objęte przedmiotowym zgłoszeniem podlegają obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę, przewidzianemu w art. 28 ust. 1 p.b.

1. 2. Odwołanie od tej decyzji złożyła S. Sp. z o. o. zarzucając organowi naruszenie:
2. - art. 7, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako k.p.a.) przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz naruszenie słusznego interesu strony;
3. - art. 11 k.p.a. przez lakoniczne uzasadnienie decyzji, w sposób niepozwalający na merytoryczną kontrolę stanowiska organu;
4. - § 2 pkt 15 r.s.w.f. przez jego błędne zastosowanie i uznanie, że inwestycja skarżącej nie wypełnia znamion przyłącza elektroenergetycznego;
5. - art. 29 ust. 1 pkt 23 ppkt a p.b. przez jego błędne zastosowanie i uznanie, że inwestycja strony nie spełnia znamion przyłącza, a co za tym idzie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę;
6. - art. 30 ust. 6 pkt 1 p.b. przez jego błędne zastosowanie i uznanie, że zgłoszenie dotyczy budowy objętej obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.
7. 3. Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda, decyzją z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w mocy. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy stwierdził, że budowa przyłączy elektroenergetycznych nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o czym stanowi art. 29 ust. 1 pkt 23 p.b.

z zastrzeżeniem art. 29a. Podał też, że przepisy p.b. nie zawierają definicji przyłącza elektroenergetycznego. Definicja taka zawarta została natomiast w § 2 pkt 15 r.s.w.f.

Dalej Wojewoda wskazał, że w przedmiotowej sprawie zamiarem inwestora jest wybudowanie przyłącza elektroenergetycznego łączącego elektrownię fotowoltaiczną z siecią energetyczną SN, łączącej projektowaną stację transformatorową z siecią elektroenergetyczną należącą do przedsiębiorstwa energetycznego tj. E. spółka z o. o. Dlatego, zdaniem Wojewody, organ I instancji prawidłowo zakwalifikował zgłoszone roboty budowlane. Z dokumentów załączonych do zgłoszenia bowiem wynika, że projektowany odcinek sieci ma na celu połączenie dostawcy energii elektrycznej jakim będzie farma fotowoltaiczna z siecią przedsiębiorstwa energetycznego będącego w tym przypadku jej odbiorcą, nie zaś dostawcą energii. Organ odwoławczy uznał zatem, że w tych okolicznościach nie można zakwalifikować zgłoszonych przez S. Sp. z o.o. robót budowlanych jako zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

1. 4. Od tej decvyzji S. Sp. z o.o., działając przez pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na decyzję organu II instancji, w której zarzuciła:
2. 1) naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy:
3. a) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, w tym pominięcie argumentacji przedstawionej przez skarżącą w zakresie kwalifikacji zamierzenia budowlanego oraz zaakceptowanie stanowiska organu administracji publicznej, że w okolicznościach niniejszej sprawy mamy do czynienia z budową elektroenergetycznej linii SN łączącej projektowaną stację transformatorową z siecią elektroenergetyczną należącą do przedsiębiorstwa energetycznego E. spółka z o.o.;
4. b) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania skarżącej do organów władzy publicznej;
5. c) art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez lakoniczne uzasadnienie decyzji, w sposób niepozwalający na merytoryczną kontrolę stanowiska organu administracji publicznej;
6. 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy:
7. a) § 2 pkt 15 r.s.w.f. przez jego błędne zastosowanie i uznanie, że inwestycja skarżącej nie wypełnia znamion przyłącza elektroenergetycznego;
8. b) art. 29 ust. 1 pkt. 23 ppkt a p.b. przez jego błędne zastosowanie i uznanie, że inwestycja skarżącej nie spełnia znamion przyłącza, a co za tym idzie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę;
9. c) art. 30 ust. 6 pkt. 1 p.b. przez jego błędne zastosowanie i uznanie, że zgłoszenie dotyczy budowy objętej obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uwzględnienie niniejszej skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

1. 5. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

6. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Sprawa została rozpoznana, zgodnie z wolą stron, w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.).

7. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 lit. a p.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 p.b. budowa: przyłączy elektroenergetycznych. Spór w sprawie dotyczy tego czy budowa – roboty budowalne zgłoszone przez inwestora – skarżącą spółkę, mieszczą się w zakresie tego przepisu. Dookreślanie tego czym jest na gruncie prawa budowlanego przyłącze elektroenergetyczne zawiera powoływany przez oba organy i stronę, obowiązujący w dacie wydawania decyzji, przepis art. 2 pkt 15 r.s.w.f., zgodnie z którym przyłącze - odcinek lub element sieci służący do połączenia urządzeń, instalacji lub sieci podmiotu, dostosowany do mocy przyłączeniowej, z pozostałą częścią sieci przedsiębiorstwa energetycznego świadczącego na rzecz podmiotu przyłączanego usługę przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej. Siecią, zgodnie z art. 3 pkt 11 ustawy - Prawo energetyczne (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 833 ze zm.) są instalacje połączone i współpracujące ze sobą, służące do przesyłania lub dystrybucji paliw lub energii, należące do przedsiębiorstwa energetycznego.

8. Kwalifikacja prawna takiej sprawy powinna zatem polegać na ustaleniu stanu faktycznego i jego ocenie pod kątem zakresu zastosowania wskazanych przepisów. Wydaje się ona na gruncie niniejszej sprawy nieskomplikowana. Jednakże obie decyzje, biorąc pod uwagę ich treść w stosunku do tego, co znajduje się w aktach administracyjnych sprawy jako materiał dowodowy, są niezrozumiałe. W decyzji organu I instancji podaje się, że chodzi o "budowę elektroenergetycznej linii SN"; w decyzji wojewody mowa jest również o tym, że celem inwestycji jest "budowa elektroenergetycznej linii SN łączącej projektowaną stację transformatorową z siecią elektroenergetyczną należącą do przedsiębiorstwa energetycznego tj. E. sp. z o. o."

Z akt sprawy wynika jednak inny opis robót budowalnych. Załącznik do wniosku opisuje roboty jako "wykonanie linii kablowej", o podanym w tym opisie parametrze technicznym, po "trasie wykopu" o długości ok. 1045 m. Sumaryczna długość tej linii czyli kabla wynosić ma 1089 m. Linia ta stanowi właśnie przyłącze do "pola liniowego SN-15 kV w stacji transformatorowej 100 kV/SN [...]". Z tego opisu (innego nie ma w aktach sprawy) wynika jasno, że zakres robót podany zgłoszeniu jest wykonanie "linii kablowej" na podanym odcinku. Zgłoszenie nie obejmuje zatem innych robót, w tym robót i obiektów, innych niż przyłącze.

9. W tym stanie faktycznym sprawy położenie "samej" linii kablowej jest, zdaniem sądu, oczywistym przypadkiem budowy "przyłącza elektroenergetycznego", o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 23 lit. a p.b. w zw. z art. 2 pkt 15 r.s.w.f. Z tych też względów zarzuty postawione w skardze są w pełni uzasadnione, przy czym decydujące dla kwalifikacji wyniku sprawy jest tu naruszenie wskazanych przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które miało wpływ na wynik sprawy.

W tym też aspekcie trudno jest zrozumieć motywy i cel wydanych w sprawie decyzji, tak jak trudno sobie wyobrazić, jaki przypadek organy skłonne są traktować jako "przyłącze", skoro nie uznają za nie "położenie" linii kablowej. W tym też kontekście podzielić należy zarzuty skarżącej spółki dotyczące naruszenia zasady zaufania, jak i obowiązku zrozumiałego wyjaśnienia motywów wydanej decyzji.

10. Z tych też względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., sąd uchylił obie wydane decyzje. O kosztach postępowania należnych skarżącej orzeczono na podstawie art. 200, 205 § 2 i 209 p.p.s.a.

W ponowionym postępowaniu organy będą związane dokonaną w niniejszym uzasadnieniu oceną prawną (art. 153 p.p.s.a.).