Uzasadnienie
Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (określany dalej jako PINB), nałożył na M.P. obowiązek doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego w zakresie obejmującym:
- 1. wykonanie nowego otworu okiennego w poziomie poddasza w budynku mieszkalnym w ścianie szczytowej w granicy działki nr [...] z działką nr [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę przez wymontowanie stolarki okiennej oraz zamurowanie otworu okiennego w taki sposób, aby uzyskać jednolitą płaszczyznę ściany;
- 2. powiększenie istniejącego otworu okiennego w poziomie parteru w ścianie szczytowej w granicy działki nr [...] z działką nr [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę przez częściowe zamurowanie okna i tym samym przywrócenie poprzedniego wymiaru otworu okiennego (sprzed przebudowy w 2002 r.), to jest wysokość okna należy zmniejszyć do 70 cm przez podmurowanie otworu od dołu, przy czym szerokość okna nie uległa zmianie i nie wymaga przebudowy w tym zakresie.
Powyższa decyzja zapadła na podstawie następującego stanu faktycznego sprawy.
PINB w dniu [...] października 2013 r. w trakcie oględzin ustalił, że budynek mieszkalny, dwurodzinny wolnostojący, murowany, parterowy z poddaszem, położony przy [...] został wybudowany przed 1945 r. W szczycie budynku od strony sąsiedniej działki o numerze ewidencyjnym gruntu [...] wykonano dwa otwory okienne: jedno w parterze, drugie w poziomie poddasza. Zgodnie z oświadczeniem uczestniczącej w oględzinach M.P. okno na parterze "było od zawsze", natomiast w 2002 r. podczas wykonywania elewacji wymieniła stolarkę na około 10 cm wyższą z zachowaniem istniejącego nadproża, zaś okno na poddaszu powstało z dwóch mniejszych otworów. Przy czym wykonanie elewacji zostało zgłoszone w Starostwie Powiatowym, jednak inwestorka nie posiada potwierdzenia tego zgłoszenia.
W związku z tym zawiadomieniem z dnia [...] maja 2014 r. PINB wszczął postępowanie w sprawie robót budowlanych obejmujących wykonanie dwóch otworów okiennych w budynku mieszkalnym w ścianie w granicy działki o numerze ewidencyjnym gruntu [...], bez wymaganego pozwolenia na budowę. W dniu [...] czerwca 2014 r. PINB wydał, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r., poz. 1623 ze zm. aktualny t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm. – określanej dalej jako u.p.b.), decyzję nr [...], którą nakazał M.P. doprowadzić do stanu poprzedniego budynek mieszkalny przy [...] przez likwidację dwóch otworów okiennych (jedno w parterze oraz jedno w poziomie poddasza mieszkalnego) od strony sąsiedniej działki budowlanej o numerze ewidencyjnym gruntu [...], ze względu na naruszenie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a mianowicie § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U z 2002 r., nr 75, poz. 690, aktualny t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 – określanego dalej jako r.w.t).
Powyższa decyzja PINB - po rozpatrzeniu odwołania M.P. - została uchylona w całości decyzją z dnia [...] października 2014 r. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (określanego dalej jako WINB) nr [...] i jednocześnie stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. organ odwoławczy nakazał M.P. doprowadzić do stanu poprzedniego budynek mieszkalny przy [...] przez zamurowanie dwóch otworów okiennych (jedno w parterze oraz jedno w poziomie poddasza mieszkalnego) w ścianie usytuowanej w granicy działki o numerze ewidencyjnym gruntu [...], od strony sąsiedniej działki budowlanej o numerze ewidencyjnym gruntu [...] przy [...], ze względu na naruszenie §12 ust. 1 pkt 1 r.w.t.
Prawomocnym wyrokiem z dnia 5 marca 2015 r.,II SA/Go 833/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił decyzję WINB z dnia [...] października 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzję PINB nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. w przedmiocie nakazu doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w rozpatrywanej sprawie organ nie poczynił jednoznacznych ustaleń co do stanu budynku przed jego przebudową. Z akt administracyjnych sprawy wynikało, że przebudowa obiektu polegała na wykonaniu dwóch otworów okiennych w ścianie budynku od strony działki nr [...], nastąpiła w 2002 r., zaś według twierdzeń inwestorki – M.P., w ścianie tej znajdowały się już otwory okienne, a interwencja budowlana polegała jedynie na zmianie parametrów okien. Zdaniem WSA nakładając obowiązek zamurowania obydwu okien organ przyjął, że dana ściana przed przebudową nie była zaopatrzona w otwory okienne, natomiast stanowisko organu w tym względzie nie miało jednoznacznego oparcia w zebranym materiale dowodowym.
W ocenie Sądu, przyjmując prezentowane w sprawie stanowisko organ nie odniósł się do twierdzeń przeciwnych, nie rozpatrzył dowodów oraz podnoszonych przez skarżącą okoliczności, podkreślając jednocześnie, że dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy pozwoli na zastosowanie właściwego przepisu prawa materialnego.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy w dniu [...] lipca 2015 r. PINB wydał - na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 u.p.b. - decyzję nr [...], którą nałożył na M.P. obowiązek wykonania robót budowlanych w budynku mieszkalnym przy [...], przez zamurowanie dwóch otworów okiennych (jedno w parterze oraz jedno w poziomie poddasza mieszkalnego) w ścianie usytuowanej w granicy działki o numerze ewidencyjnym [...], od strony sąsiedniej działki budowlanej o numerze ewidencyjnym gruntu [...] ze względu na naruszenie § 12 ust. 1 pkt 1 r.w.t.
Powyższa decyzja PINB nr [...] została uchylona w wyniku rozpatrzenia odwołania M.P. przez WINB decyzją z dnia [...] września 2015 r. znak: [...], w której stwierdzono między innymi, że o ile organ I instancji dokonał ustaleń dotyczących przebiegu robót budowlanych polegających na wykonaniu dwóch otworów okiennych w ścianie usytuowanej w granicy działki o numerze ewidencyjnym [...], od strony sąsiedniej działki budowlanej o numerze ewidencyjnym gruntu [...] (roboty te wykonano w 2002 r.), to jednak nie wyjaśnił wskazanej przez WSA w Gorzowie Wlkp. w wyroku z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Go 833/14 okoliczności, co do stanu budynku przed jego przebudową, to znaczy czy ściana przed przebudową była zaopatrzona w otwory okienne.
Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji w dniu [...] lutego 2016 r. przesłuchał dwóch świadków wskazanych przez stronę postępowania – M.C. Pierwszy ze świadków zeznał, że budynek zna, gdyż jest to nieruchomość jego rodziny i "często tam przebywał". Podkreślił ponadto, że na górze w poziomie poddasza od strony działki M.C. otworów okiennych nie było, natomiast co do okien na parterze wskazał, że nie jest pewien jaki stan był wcześniejszy, zaznaczając, iż otwór mógł być, ale mniejszy. Natomiast drugi ze świadków zeznał, że od strony działki M.C. okna w poddaszu nie było, natomiast w parterze był otwór okienny jednakże trochę mniejszy niż jest aktualnie.
W związku z powyższymi zeznaniami M.P. złożyła w dniu 23 lutego 2016 r. pisemne oświadczenie, w którym stwierdziła, iż "okno w parterze budynku (kuchni) istniało od zawsze od czasu powstania budynku", zaś wymieniła stolarkę, która była zniszczona, powiększając otwór "nieznacznie w dół", natomiast "okno w poddaszu powstało na skutek połączenia dwóch otworów".
Ponownie rozpatrując sprawę PINB dokonał również ustaleń w zakresie określenia stron postępowania w związku z postępowaniem sądowym dotyczącym spadku po J.S. Ponadto pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. PINB zwrócił się do Starostwa Powiatowego o udzielenie informacji o posiadanych dokumentach dotyczących decyzji o pozwoleniu na budowę wraz z dokumentacją techniczną budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] oraz ewentualnego podziału, połączenia lub zmiany granic działki w okresie od 1945 do 2002 r. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, w piśmie z dnia [...] lipca 2017 r. Geodeta Powiatowy poinformował PINB, że w zasobach ewidencyjnych i kartograficznych brak jest wskazanej dokumentacji, przy czym "działka posiadała numer ewidencyjny [...] i powierzchnię 0,19 ha, a po modernizacji ewidencji gruntów miasta [...] w latach 1972-1979 otrzymała numer [...] i powierzchnię 0,1941, która obowiązuje do dnia dzisiejszego". Na brak dokumentacji wskazał również Naczelnik Wydziału Budownictwa i Ochrony Środowiska w Starostwie Powiatowym w odrębnym piśmie z dnia [...] lipca 2017 r., skierowanym do PINB.
Postępowanie zostało zakończone przez PINB decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 u.p.b. Decyzją tą organ powiatowy nałożył na M.P. obowiązek zamurowania otworu okiennego w poziomie poddasza mieszkalnego w budynku mieszkalnym przy [...] na działce nr [...] oraz odstąpił od nałożenia na M.P. obowiązku wykonania robót budowlanych związanych z oknem zlokalizowanym w poziomie parteru w ścianie szczytowej w powyższym budynku. W sentencji decyzji wskazano, że roboty budowlane związane z zamurowaniem otworu okiennego należy wykonać zgodnie z zasadami wiedzy technicznej oraz bezpieczeństwa i higieny pracy pod nadzorem osoby uprawnionej.
Powyższa decyzja PINB nr [...] została uchylona w wyniku rozpatrzenia odwołania M.C. decyzją WINB z dnia [...] lutego 2018 r. znak: [...], w której stwierdzono, że przeprowadzone przez PINB w dniu [...] lutego 2016 r. przesłuchania świadków nie mają wartości dowodowej niezbędnej do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w omawianej sprawie, bowiem treść zeznań świadków nie zawiera prawidłowych (co do ich kompletności) ustaleń jeśli chodzi o kwestię stanu budynku przed jego przebudową, którą zrealizowano w 2002 r. Ponadto w protokole oględzin brak było konkretnych stwierdzeń świadczących o dokonywaniu przez pracowników PINB ustaleń odnoszących się do stanu nadproża czy do jakości robót związanych z przebudową otworu okiennego w poziomie parteru, zaś przy ocenie zgodności przebudowy organ powiatowy pominął okoliczność dotyczącą w jakiej bezpośredniej bliskości otworu okiennego w poziomie parteru znajduje się skrzynka przyłącza gazowego.
Ponownie rozpatrując sprawę PINB przeprowadził w dniu [...] lutego 2018r. oględziny. Organ ustalił, że otwór okienny na poddaszu o wymiarach 2,09 m (szerokość) x 1,30 m (wysokość) został wypełniony od wewnątrz luksferami (pustakami szklanymi), przy czym od zewnątrz pozostawiono okno z pcv, a szyby "zaklejono mleczną nieprzejrzystą folią". W protokole oględzin zapisano, że "wykonane roboty nie budzą zastrzeżeń co do jakości, są zakończone, brak śladów spękań, rys, ubytków", zaś inwestorka – M.P. oświadczyła, że "luksfery wzmocnione są prętami pionowymi i poziomymi we wszystkich fugach". W trakcie oględzin dokonano pomiarów okna na parterze budynku (szerokość - 1,14 m, wysokość 1,11 m, wysokości od podłogi do parapetu - 1,12 m) oraz ustalono, że wstawiono okno z pcv rozwieralno-uchylne i brak jest śladów spękań ścian, rys, ubytków, dokonano również odkrywki nadproża - odkryto drewnianą belkę o wysokości 10 cm i długości 1,25 m (ok. 5-7 cm oparcia na ścianie).
W protokole oględzin zapisano, że M.P. przedstawiła fotografie przedstawiające przedmiotowy budynek oświadczając, że na poddaszu przed przebudową dokonaną w 2002 r. nie istniały okna, a na parterze przed przebudową istniało okno "dzielone na 4 kwatery" o wymiarach 1,10 m (szerokość) x 0,70 m (wysokość) - okno to było identyczne jak okno w przeciwległej ścianie szczytowej. Na oględzinach zmierzono odległość zaworu gazu na ścianie szczytowej - wynosi ona od krawędzi okna w poziomie 45 cm, w pionie 29 cm. Dokonano również pomiarów okna na parterze od zewnątrz. Do protokołu dołączono fotografie przedstawiające ściany zewnętrzne budynku (stan istniejący i przed przebudową) oraz wnętrza pomieszczeń na parterze i poddaszu w lokalu M.P.
W dniu [...] marca 2018 r. PINB wydał decyzję nr [...] znak: [...], którą powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 u.p.b. oraz art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., aktualny t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – określanej dalej jako k.p.a.) umorzył postępowanie administracyjne w zakresie obejmującym wykonanie nowego otworu okiennego w poziomie poddasza budynku mieszkalnego w ścianie szczytowej w granicy działki nr ewid. [...] z działką nr [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę, z uwagi iż postępowanie stało się bezprzedmiotowe oraz odstąpił od nałożenia na M.P. obowiązku wykonania jakichkolwiek robót budowlanych związanych z oknem zlokalizowanym w poziomie parteru w ścianie szczytowej w granicy działki nr ewid. [...] z działką nr [...].
Uzasadniając powyższą decyzję organ wskazał na dotychczasowe ustalenia podkreślając, że w świetle zgromadzonych dowodów należało ocenić, iż przed przebudową dokonaną w 2002 r. w ścianie szczytowej istniało okno na parterze, natomiast brak było okien w poziomie poddasza budynku, przy czym okno w poziomie parteru zostało w wyniku tej przebudowy powiększone w pionie o około 40 cm (w dół) bez zmiany szerokości otworu oraz bez zmiany nadproża. W związku z tym organ stwierdził, że w dotychczasowym postępowaniu nie udało się jednoznacznie wskazać okresu wykonania okna na parterze budynku, przy czym zgromadzone dowody wskazują, iż okno to istniało w 1998 r., zaś wobec braku dowodów na fakt samowolnego wykonania otworu uznał, że okno w poziomie parteru w jego pierwotnych wymiarach zostało wykonane legalnie w czasie wznoszenia budynku (istniało od początku istnienia budynku). Zdaniem PINB przebudowa okna w poziomie parteru nie budzi zastrzeżeń ani obaw co do prawidłowości wykonania robót, przy czym odległość kurka głównego gazu od otworu okiennego wynosi 0,53 m, a więc spełnia wymaganie przepisu § 159 ust. 5 r.w.t.
Ponadto w ocenie PINB zamurowanie otworu okiennego w poziomie poddasza z użyciem luksferów spowodowało bezprzedmiotowość postępowania w tym zakresie. Zdaniem PINB roboty polegające na zamurowaniu otworu okiennego wykonano poprawnie i nie budzą zastrzeżeń, a pozostawienie niewymontowanej stolarki okiennej pozostaje bez wpływu na prawidłowość zastosowanych rozwiązań technicznych - zamurowanie otworu okiennego luksferami.
Powyższa decyzja PINB została uchylona w wyniku rozpatrzenia odwołania M.C. decyzją WINB z dnia [...] lutego 2018 r. znak: [...], w której uzasadnieniu stwierdzono, że za niezgodną z prawem należało ocenić legalizację otworu okiennego na parterze budynku o wymiarach, które były większe przed wykonaniem samowolnej przebudowy tego otworu, przy czym organ powiatowy wbrew stanowisku zawartemu w uzasadnieniu decyzji nie udowodnił, że otwór na parterze w postaci przed przebudową, został wykonany zgodnie z prawem. Organ odwoławczy za niezgodne z prawem ocenił również umorzenie postępowania w stosunku do otworu okiennego na poddaszu budynku. Zdaniem organu odwoławczego zamurowanie tego otworu od wewnątrz pomieszczenia elementami szklanymi z jednoczesnym pozostawieniem w tym otworze stolarki okiennej w żadnym razie nie mogło świadczyć o zamurowaniu otworu okiennego.
Ponownie rozpatrując sprawę PINB przeprowadził w dniu [...] października 2018 r. oględziny budynku. Uczestnicząca w oględzinach M.P. przedstawiła dokument dotyczący zdemontowania gazomierza, w związku z czym odstąpiono od określenia odległości zaworu gazowego od krawędzi okna na parterze. Dokonano pomiarów odległości okna na parterze od sąsiednich obiektów budowlanych, w tym do okna w budynku gospodarczym (9,60 m) oraz do bramy w budynku gospodarczym należącym do M.C. (5,20 m). M.P. przedstawiła ponadto orzeczenie techniczne opracowane w październiku 2018 r. przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane dotyczące określenia stanu technicznego ściany zewnętrznej budynku mieszkalnego przy [...]. W trakcie oględzin dokonano również pomiarów ściany szczytowej i na ich podstawie wyliczono, iż jej powierzchnia wynosi 67,24 m2, zaś powierzchnia wypełnienia ściany luksferami (otwór okienny na piętrze - od wewnątrz lokalu) wynosi 2,717 m2, co stanowi 4 % powierzchni całej ściany.
Również w dniu [...] października 2018 r. PINB przeprowadził w sprawie rozprawę administracyjną, w trakcie której wypowiedziały się strony postępowania oraz przesłuchano trzech świadków. Po rozprawie, w dniu 11 października 2018 r. w organie powiatowym złożone zostały dodatkowe dokumenty przez świadka, przesłuchanego w trakcie rozprawy, dotyczące sprzedaży w 1997 r. działki M.C. Natomiast w dniu 15 października 2018 r. dodatkowe dokumenty (dotyczące budowy i użytkowania budynku gospodarczego na działce nr [...]) przedłożył M.C.
W dniu [...] stycznia 2019 r. PINB wydał wskazaną na wstępie decyzję nr [...] w której uzasadnieniu przedstawił opisany powyżej przebieg postępowania, a następnie podał, że w świetle zgromadzonych dowodów przed przebudową dokonaną w 2002 r. ściana szczytowa zaopatrzona była w otwór okienny w poziomie parteru o wymiarach: wysokość - 70 cm, szerokość - 110 cm, poza tym brak było otworów w ścianie szczytowej. Istniały w niej jednak blendy (płytkie zagłębienia - tzw. "ślepe okna") - razem 7 sztuk, zaś fakt ten potwierdzają archiwalne zdjęcia z 1998 roku przedstawione przez M.C. PINB wskazał również, że brak jest dowodów na samowolne wykonanie lub przebudowę ściany szczytowej przed 2002 r., zatem należało przyjąć, że pierwotne okno zostało wykonane legalnie.
Ponadto PINB wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że granica działki nie uległa zmianie w okresie od 1945 r. i przebiega bezpośrednio przy ścianie szczytowej budynku mieszkalnego. W ocenie PINB w rozpatrywanej sprawie niemożliwe jest doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem bowiem "pozostawienie okna w poziomie parteru nadal narusza przepisy techniczno-budowlane dotyczące sytuowania ścian z otworami okiennymi przy granicy działki", zaś "jedynym dopuszczalnym rozwiązaniem jest przywrócenie stanu poprzedniego".
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M.C. wnosząc zastrzeżenia odnośnie obowiązku określonego w pkt 2 wydanej decyzji. Strona podniosła, że "okno w formie świetlika w poziomie parteru jest porównywalne z wymiarami skrzynki na gaz", które wynoszą 0,55 x 0,59 m. Nadto zdaniem M.C. w miejscu, gdzie zamontowany był świetlik nie było blendy, zatem nie przewidywano podczas budowy budynku w tym miejscu okna, o czym świadczą oględziny przeprowadzone przez organ powiatowy w dniu [...] lutego 2018 r. Jednocześnie strona uważa, że brak jest dowodów na istnienie otworu okiennego w poziomie parteru przed przebudową dokonaną w 2002 r. W związku z tym M.C. wniósł o zmianę decyzji poprzez nakaz zamurowania otworu oraz wskazanie "okresu wykonania decyzji".
Odwołanie od decyzji PINB nr [...] wniosła również M.P., która zarzuciła, że organ I instancji nie ustalił w sposób prawidłowy i jednoznaczny stanu faktycznego i prawnego oraz nie dokonał oceny wszystkich dowodów zgromadzonych w postępowaniu. I tak skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem PINB, że prace jakie wykonała w toku postępowania nie spełniają warunku doprowadzenia przedmiotowych otworów okiennych do stanu zgodnego z prawem. W tym zakresie organ powiatowy nie uwzględnił, ani też nie odniósł się i nie dokonał oceny, treści orzeczenia technicznego opracowanego w październiku 2018 r., przedłożonego przez stronę, przy czym nie uzasadnił w oparciu o obowiązujące przepisy obowiązku dotyczącego zamurowania otworu okiennego w poziomie piętra budynku w sytuacji, gdy wymogi techniczne użytych materiałów zostały spełnione.
Nadto w ocenie M.P. zaskarżona przez nią decyzja nie spełnia ustawowego wymogu oznaczenia stron postępowania bowiem w jej treści widnieje "niedopuszczalny" zapis o rozdzielniku podmiotów otrzymujących decyzję, który jednak nie stanowi jej integralnego załącznika. W związku z tym strona wniosła o uchylenie wydanej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
WINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. [...], powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzja organu odwoławczego została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Go 368/19, wydanym wskutek skarg złożonych odrębnie przez M.C. i M.P.
Sąd uznał, iż w kontrolowanej sprawie organy nadzoru prawidłowo uznały, iż roboty budowlane podjęte przez skarżącą w 2002 r., polegające na wykonaniu otworów okiennych w budynku mieszkalnym w jego szczytowej ścianie, w granicy działki nr ewid. [...] wymagały pozwolenia na budowę w świetle art. 28 ust. 1 u.p.b. wobec braku ich zwolnienia z tego obowiązku na podstawie art. 29 – 31 u.p.b. Skarżąca niewątpliwie takiego pozwolenia nie uzyskała, w związku z tym zasadnie organy nadzoru budowalnego wszczęły i prowadziły postępowanie naprawcze określone w art. 50 i nast. u.p.b.
Ponadto Sąd podkreślił, że jako, iż w czasie wykonywania tych robót, ściana budynku znajdowała się w granicy z działką sąsiednią, nie było możliwe wykonywanie nowych otworów okiennych ani też ich powiększanie. Z analizy § 12 r.w.t. wynika bowiem, iż nie jest możliwe umieszczanie okien lub drzwi w ścianie zlokalizowanej bezpośrednio na granicy działki. Minimalna odległość ściany z otworami okiennymi od granicy z sąsiednią działką budowlaną winna wynosić 4 m stosownie do § 12 ust. 1 pkt 1 r.w.t. W granicy działki mogą się znajdować jedynie obiekty ze ścianami bez okien i drzwi po spełnieniu dodatkowych przesłanek, określonych w § 12 ust. 2 i 3 r.w.t. Powyższe stanowiło przesłankę do nałożenia przez organy nadzoru budowlanego na skarżącą M.P. obowiązku doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b.
Sąd zaznaczył jednak, iż w toku postępowania naprawczego skarżąca w oknie na poddaszu umieściła luksfery, co niewątpliwie miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. W orzecznictwie bowiem zgodnie się przyjmuje, iż przeszklenie wykonane z luksferów jest częścią ściany, a nie oknem. Zatem ścianę, w której znajdują się przeszklenia wykonane z luksferów należy uznać za ścianę bez okien w rozumieniu § 12 r.w.t. Mając na uwadze funkcje jakie spełnia okno, nie można bowiem uznać, że funkcje te zostają zachowane, jeżeli otwór okienny zostanie wypełniony luksferami, które z natury swej, nie pozwalają na obserwację tego co jest na zewnątrz tak, jak przez otwory okienne wypełnione szybami. Nie mają również żadnego prawnego uzasadnienia wymagania stawiane przez organ odwoławczy, aby powyższe wypełnienie luksferami tworzyło jednolitą płaszczyznę z ścianą. Stąd Sąd uznał, iż niewątpliwie w chwili podejmowania przez organ nadzoru budowlanego decyzji brak było podstaw do twierdzenia, iż istniało jeszcze okno w szczycie budynku na wysokości poddasza, naruszając w tym zakresie postanowienia § 12 ust. 1 pkt 1 r.w.t.
Wprawdzie skarżąca od zewnętrznej strony budynku pozostawiła stolarkę okienną PCV z mleczno zabarwionymi szybami, jednakże okoliczność tą można było rozważać jedynie w kontekście, czy tego rodzaju ściana będzie spełniała wymogi przeciwpożarowe wynikające z § 232 r.w.t. Organ odwoławczy zaniechał jednak poczynienia w tym zakresie niezbędnych ustaleń stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., nie odnosząc się całkowicie w tym zakresie do opracowania technicznego przedłożonego przez skarżącą..
Jeśli zaś chodzi o kwestię okna na parterze, to Sąd wskazał, iż zarówno na etapie postępowania przed organem I instancji (por. protokół z oględzin z dnia [...] grudnia 2018 r.), jak i na etapie postępowania odwoławczego (por. odwołanie z dnia [...] stycznia 2019 r.) skarżący M.C. kwestionował prawidłowość ustaleń poczynionych w toku postępowania, podnosząc szereg argumentów, wskazujących na wadliwość tych ustaleń. Organ odwoławczy nie odniósł się do tych zarzutów skarżącego, mimo, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie II SA/Go 833/14 zwracał uwagę na konieczność dokonania wnikliwych ustaleń w zakresie stanu budynku przed dokonaniem jego przebudowy.
Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż w sprawie doszło do naruszenia § 12 ust. 1 pkt 1 r.w.t., art. 7, 8, 11, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a., a w konsekwencji do przedwczesnego zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b., co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji. Jednocześnie Sąd nakazał organowi, aby ponownie rozpoznając sprawę WINB uwzględnił ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w niniejszym uzasadnieniu, w szczególności oceni dopuszczalność pozostawienia stolarki okiennej w ścianie szczytowej okna na poziomie poddasza w świetle przepisów przeciwpożarowych oraz odniesienie się w sposób szczegółowy do kwestii prawidłowości poczynionych ustaleń co do zakresu wykonanych prac związanych z oknem na parterze, czemu da wyraz w prawidłowo skonstruowanym uzasadnieniu, mając na względzie, iż zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b jest możliwe, gdy nie ma innej możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy wydał dnia [...] stycznia 2020 r. decyzję nr [...], którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję PINB z [...] stycznia 2019 r. w części dotyczącej nałożenia obowiązku doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego w zakresie obejmującym wykonanie nowego otworu okiennego w poziomie poddasza w budynku mieszkalnym w ścianie szczytowej w granicy działki nr ewid. [...] z działką nr [...] przy [...], poprzez wymontowanie stolarki okiennej oraz zamurowanie otworu okiennego w taki sposób, aby uzyskać jednolitą płaszczyznę ściany oraz jednocześnie w uchylonym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji, a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy opisał przebieg postępowania i przywołał treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.), wyjaśniając instytucję związania orzeczeniem sądu.
Odnosząc się do kwestii merytorycznych, organ zgodził się z przyjętą przez PINB kwalifikacją rozpatrywanego zamierzenia budowlanego jako przebudowa budynku, ustalony bowiem zakres robót budowlanych odpowiada definicji przebudowy zawartej w art. 3 pkt 7a u.p.b. Przepis ten określa, że przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji W związku z tym zmiany w zakresie rozmieszczenia otworów okiennych i drzwiowych w ścianach zewnętrznych budynku powodują zmianę parametrów użytkowych obiektu, w którym takie roboty wykonano, w zakresie ilości, wielkości czy też rodzaju otworów (okiennych, drzwiowych), co wpływa na parametry użytkowe budynku wynikające z doświetlenia światłem naturalnym znajdujących się w nim pomieszczeń - w przypadku okna oraz komunikacji - dostępu z zewnątrz w przypadku drzwi.
Dalej organ wskazał, że w świetle regulacji zawartej w art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 1 i 2 u.p.b. wykonywanie takich robót wymaga uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast brak wymaganego pozwolenia uzasadniał przeprowadzenie w rozpatrywanym przypadku postępowania naprawczego w trybie przepisów art. 50 ust. 1 pkt 1 i dalej art. 51 ust. 1 u.p.b. Następnie organ podkreślił, że z dokonanych przez organ I instancji ustaleń co do stanu budynku przed dokonaniem jego przebudowy (rok 2002) wynika, że na parterze istniał otwór okienny, zaś na poddaszu brak było otworu okiennego.
Natomiast w wyniku przebudowy wykonano zmiany w zakresie otworu okiennego na parterze (zwiększono jego wysokość) oraz wykonano otwór okienny na poddaszu. Zdaniem WINB tak ustalony zakres robót budowlanych nie mógł być zaakceptowany przez organ nadzoru budowlanego I instancji. Zarówno bowiem wykonanie nowego otworu okiennego na poddaszu budynku w ścianie usytuowanej na granicy z sąsiednią działką budowlaną, jak również powiększenie istniejącego przed przebudową otworu okiennego, narusza obowiązujące w okresie wykonania przebudowy przepisy techniczno-budowlane dotyczące sytuowania ścian z otworami okiennymi przy granicy działki, w świetle których nie jest możliwe wykonanie otworów okiennych i drzwiowych w tak usytuowanych ścianach budynków, z uwagi na treść § 12 r.w.t. Zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 r.w.t. minimalna odległość ściany z otworami okiennymi od granicy z sąsiednią działką budowlaną winna wynosić 4 m. W granicy działki mogą się znajdować jedynie obiekty ze ścianami bez okien i drzwi po spełnieniu dodatkowych przesłanek, określonych w § 12 ust. 2 i 3 r.w.t. Powyższe, zdaniem organu, stanowiło wystarczającą przesłankę do nałożenia na M.P. obowiązku doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b.
Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu I instancji wyrażonego w zaskarżonej decyzji w zakresie niezgodności z przepisami otworu okiennego na poddaszu budynku. Jak wynika z dotychczasowych ustaleń w toku postępowania naprawczego inwestorka, M.P., w oknie na poddaszu umieściła luksfery, co ma istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia omawianej sprawy. Organ wskazał, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż przeszklenie wykonane z luksferów jest częścią ściany, a nie oknem, przytaczając w tym zakresie ocenę prawną, zawartą w wyroku wydanym w sprawie II SA/Go 368/19.
Zatem ścianę, w której znajdują się przeszklenia wykonane z luksferów należało uznać za ścianę bez okien w rozumieniu § 12 r.w.t. Jednocześnie organ wskazał, że wprawdzie M.P., od zewnętrznej strony budynku pozostawiła stolarkę okienną PCV z mleczno zabarwionymi szybami, jednakże okoliczność tą można było rozważać jedynie w kontekście, czy tego rodzaju ściana będzie spełniała wymogi przeciwpożarowe wynikające z § 232 r.w.t. a w szczególności wymogi określone w ust. 6 wyżej wymienionego paragrafu, zgodnie z którym: "W ścianie oddzielenia przeciwpożarowego dopuszcza się wypełnienie otworów materiałem przepuszczającym światło, takim jak luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenie, jeżeli powierzchnia wypełnionych otworów nie przekracza 10% powierzchni ściany", przy czym klasa odporności ogniowej wypełnień nie powinna być niższa niż określona w tabeli.
Natomiast jak wynika z ustaleń PINB dokonanych w wyniku oględzin budynku przeprowadzonych w dniu [...] października 2018 r. powierzchnia otworu na poddaszu wypełnionego luksferami stanowi 4 % powierzchni ściany, w której znajduje się ten otwór okienny. Natomiast z treści przedstawionego przez inwestorkę opracowania technicznego, sporządzonego w październiku 2018 r. przez osobę posiadającą odpowiednie przygotowanie zawodowe do pełnienia samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, wynika, że rozpatrywane wypełnienie otworu luksferami winno posiadać klasę odporności ogniowej nie niższą niż El 30, zaś z zastosowany materiał (pustaki szklane o wymiarach: 190 x 190 x 80 mm) przeznaczony jest do zastosowań ognioochronnych w klasie E 60. W rezultacie, zdaniem WINB, w chwili podejmowania przez organ nadzoru budowlanego I instancji decyzji w omawianej sprawie brak było podstaw do twierdzenia, iż istniało jeszcze okno w szczycie rozpatrywanego budynku na wysokości poddasza naruszające w tym zakresie postanowienia § 12 ust. 1 pkt 1 r.w.t.
Zdaniem organu odwoławczego faktyczny brak istnienia otworu okiennego w poddaszu rozpatrywanego budynku uniemożliwia przede wszystkim organowi zbadanie kwestii dotyczącej wystąpienia warunków do legalizacji robót w postaci wykonania otworu, co z kolei powoduje sytuację, iż nie ma możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia omawianej sprawy w tym zakresie przez organ nadzoru budowlanego, niezależnie czy byłoby to rozstrzygnięcie legalizujące samowolne roboty budowlane, czy też decyzji nakazującej likwidację samowoli.
W tym zakresie WINB odwołał się do stanowiska wyrażonego w wyroku NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r., II OSK 2740/11.
Natomiast organ odwoławczy podzielił rozstrzygnięcie wydane w kontrolowanej sprawie przez organ powiatowy w odniesieniu do otworu okiennego w parterze rozpatrywanego budynku poprzez wskazanie określonych robót polegających na zmniejszeniu wysokości okna do 70 cm. Istotą tych robót jest doprowadzenie obiektu - budynku mieszkalnego wielorodzinnego - do stanu poprzedniego, zaś ich zakres należy ocenić jako prawidłowy mając na względzie zakres stwierdzonej samowoli budowlanej. Zdaniem organu II instancji prawidłowe są ustalenia organu powiatowego, iż przed przebudową ściana szczytowa rozpatrywanego budynku zaopatrzona była w jeden otwór okienny w poziomie parteru budynku. Jak ustalił PINB wymiary tego otworu wynosiły odpowiednio: wysokość: 70 cm, szerokość 110 cm. Okoliczność tę potwierdzają fotografie archiwalne z 1998 roku przedstawione przez stronę postępowania M.C. Bez wątpienia dokonane w trakcie oględzin wymiary okna w parterze (wysokość: 1,11 m, szerokość 1,14 m) wskazują, że jest ono aktualnie wyższe niż okno w stanie przed przebudową.
Przy czym organ odwoławczy stwierdził, że zarzut zawarty w odwołaniu M.C., że "okno w formie świetlika w poziomie parteru jest porównywalne z wymiarami skrzynki na gaz", które wynoszą 0,55 x 0,59 m, w żaden sposób nie wyklucza poprawności ustaleń odnośnie wymiarów okna dokonanych przez PINB. W szczególności ustalony przez PINB wymiar wysokości okna przed przebudową - 70 cm, jest zbliżony do wymiarów skrzynki na gaz - 55 cm i 59 cm, zaś istniejące różnice w wielkości wymiarów okna i skrzynki na gaz (15 cm i 11 cm) nie są znaczące jeśli chodzi o wielkość wyżej wymienionych elementów w porównaniu do całej elewacji budynku.
Zdaniem WINB prawidłowe jest również stanowisko organu powiatowego, że brak jest dowodów świadczących, aby okno istniejące przed przebudową powstało w warunkach samowoli budowlanej. W szczególności przemawia za tym widok ściany szczytowej przeciwległej do ściany rozpatrywanej, który wydaje się zbliżony do stanu pierwotnego z uwagi na brak jej ocieplenia. Wskazuje on na możliwość wykonania otworów okiennych w ścianach szczytowych rozpatrywanego budynku wraz z jego budową. Brak jest przy tym okoliczności świadczących, że niemożliwe było wykonanie otworów okiennych w ścianach szczytowych rozpatrywanego budynku ze względu na przebieg granic między działkami budowlanymi. Brak jest bowiem dowodu na to, aby ściana, w której znajduje się rozpatrywany otwór już w okresie budowy budynku była ścianą tzw. graniczną czy też zbliżoną do granicy w odległości wykluczającej wykonanie otworu.
Mając na względzie powyższe okoliczności faktyczno-prawne w ocenie WINB organ powiatowy odnośnie otworu okiennego w poziomie parteru rozpatrywanego budynku dokonał prawidłowych ustaleń niezbędnych dla podjęcia rozstrzygnięcia oraz w sposób prawidłowy ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, stosując się do zasad regulujących postępowanie administracyjne, określonych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.
Odnosząc się do zarzutu odwołania M.P. odnośnie braku określenia w zaskarżonej decyzji stron postępowania WINB wyjaśnił, że jakkolwiek stanowi to o uchybieniu organu powiatowego, to jednak nie może powodować uchylenia decyzji. Określenie strony postępowania w decyzji ma przede wszystkim na celu zidentyfikowanie podmiotu, który staje się adresatem oświadczenia woli zawartego w rozstrzygnięciu. Z treści zaskarżonej decyzji nakazowej wynika zaś, że jedynym adresatem obowiązków wynikających z tego nakazu jest skarżąca.
Ponadto jako nieuzasadnione organ ocenił żądanie zawarte w odwołaniu M.C. w zakresie dotyczącym "wskazania okresu wykonania decyzji". Przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. stanowiący podstawę prawną zaskarżonej decyzji nakazowej PINB nie przewiduje możliwości określenia terminu wykonania nałożonego na podstawie powyższego przepisu obowiązku zaniechania dalszych robót budowlanych, bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Obowiązek ten staje się wymagalny z chwilą gdy decyzja stanie się ostateczna.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na powyższą decyzję organu odwoławczego złożył M.C., w której zarzucił:
- 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci: obrazy art. 7, art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8, 11 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z § 12 ust. 1 pkt. 1 r.w.t., w zw. z § 232 ust. 6 r.w.t. przez nieuwzględnienie tych przepisów, jak i wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżącego w toku postępowania, przez co nie uwzględniono w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie;
- 2. naruszenie art. 140 i 144 k.c. "w zw. z art. 417 § 1" przez nieuwzględnienie oraz nierozpatrzenie wniosku oraz błędną ocenę jedynego wiarygodnego dowodu w sprawie w postaci zdjęcia ściany szczytowej budynku w związku z nielegalnie wykonanymi otworami okiennymi oraz decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. potwierdzającą fakt naruszający jego własność.
- 3. naruszenie przepisów art. 153 p.p.s.a. przez niewykonanie wyroku i zalecenia sądu.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, a w związku z niewykonaniem wyroku sądu przez organ wniósł o wymierzenie grzywny zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz o zasądzenie sumy pieniężnej dla skarżącego na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. i zastosowanie art. 155 § 1 p.p.s.a.
W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Pełnomocnik skarżącego na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2020 r. podtrzymał skargę, wnosząc o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, które nie zostały opłacone ani w całości, ani w części.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej pod względem legalności w niniejszej sprawie była decyzja WINB z dnia [...] stycznia 2020 r. uchylająca decyzję PINB z [...] stycznia 2019 r. w części dotyczącej nałożenia obowiązku doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego w zakresie obejmującym wykonanie nowego otworu okiennego w poziomie poddasza w budynku mieszkalnym w ścianie szczytowej w granicy działki nr ewid. [...] z działką nr [...] przy [...], przez wymontowanie stolarki okiennej oraz zamurowanie otworu okiennego w taki sposób, aby uzyskać jednolitą płaszczyznę ściany oraz jednocześnie w uchylonym zakresie umarzająca postępowanie organu I instancji.
Ponadto w pozostałej części WINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, a mianowicie w zakresie, w jakim nałożono na M.P. obowiązek doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego w odniesieniu do powiększonego otworu okiennego w poziomie parteru w ścianie szczytowej w granicy działki nr [...] z działką nr [...] przez częściowe zamurowanie okna od dołu, zmniejszając w ten sposób jego wysokość do 70 cm.
W kontrolowanej sprawie zarówno organ, jak i Sąd działali w warunkach związania wynikającego z art. 153 p.p.s.a. Uprzednio bowiem w kontrolowanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wydawał już opisane powyżej wyroki z dnia 5 marca 2015 r., II SA/Go 833/14 oraz z dnia 29 sierpnia 2019 r., II SA/Go 368/19.
Zgodnie ze wspomnianym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a tym samym organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie (por. wyroki NSA z dnia 1 września 2010 r., sygn. II OSK 518/09, Lex nr 746901, z 30 lipca 2009 r., II FSK 451/08, Lex 526493, z 23 września 2009 r., I FSK 494/09, Lex 594010, z 13 lipca 2010 r., I GSK 940/09, Lex 594756). Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 153 p.p.s.a. rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie.
Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa do ustalonego stanu faktycznego. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznawania sprawy (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2014 r., II FSK 2523/12, Lex nr 1588086). Kwestia, czy po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ podporządkował się wskazaniom sądu i jego ocenie prawnej stanowi główne kryterium kontroli poprawności nowo wydanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2011 r., II OSK 729/10).
W związku z tym, że w kontrolowanej sprawie nie miała miejsca ani zmiana stanu faktycznego, ani też zmiana stanu prawnego organ ponownie rozpoznając sprawę obowiązany był podporządkować zawartym w powyższych wyrokach ocenom prawnym i wskazaniom co do dalszego postępowania.
W kontrolowanej sprawie organ odwoławczy stosując art. 153 p.p.s.a prawidłowo uznał, iż roboty budowlane podjęte przez skarżącą w 2002 r., polegające na wykonaniu otworów okiennych w budynku mieszkalnym w jego szczytowej ścianie, w granicy działki nr ewid. [...] wymagały pozwolenia na budowę w świetle art. 28 ust. 1 u.p.b. wobec braku ich zwolnienia z tego obowiązku na podstawie art. 29 – 31 u.p.b. Skarżąca niewątpliwie takiego pozwolenia nie uzyskała. Wobec tego trafnie organy nadzoru budowalnego wszczęły i prowadziły postępowanie naprawcze określone w art. 50 i nast. u.p.b. Zgodnie z wcześniejszym stanowiskiem Sądu zasadnie WINB również uznał, iż w czasie wykonywania tych robót, ściana budynku znajdowała się w granicy z działką sąsiednią, nie było możliwe wykonywanie nowych otworów okiennych ani też ich powiększanie. Pozostawałoby to bowiem w sprzeczności z § 12 ust. 1 pkt 1 r.w.t. W granicy działki mogą się znajdować jedynie obiekty ze ścianami bez okien i drzwi po spełnieniu dodatkowych przesłanek, określonych w § 12 ust. 2 i 3 r.w.t.
Ponadto zgodne ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku o sygn. akt II SA/Go 368/19 jest stwierdzenie WINB, iż ścianę, w której znajdują się przeszklenia wykonane z luksferów należało uznać za ścianę bez okien w rozumieniu § 12 r.w.t. Jednakże nie sposób podzielić konsekwencji jakie wywiódł z tego organ nadzoru uznając, iż w związku z tym nie ma przedmiotu postępowania, odwołując się w tym zakresie do wyroku NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r., II OSK 2740/11. Odnosił się on bowiem do odmiennego stanu faktycznego, w którym przedmiot samowoli budowalnej przestał całkowicie istnieć, a mianowicie garaż został rozebrany. W niniejszej sprawie mieliśmy natomiast do czynienia z inną sytuacją, gdyż efekty samowolnie wykonanych robót nie zostały usunięte, a jedynie inwestorka podjęła działania mające doprowadzić jej do zgodności ich z aktualnie obowiązującymi przepisami Prawo budowalnego, w tym r.w.t., montując w otworze okiennym luksfery.
Stąd też niezasadne było skorzystanie przez organ z instytucji o charakterze procesowym jakim jest umorzenie postępowania. Organ winien więc był ocenić czy wykonane prace pozostają w zgodzie z tymi przepisami i wydać w tym zakresie decyzję merytoryczną. W przypadku ustalenia przez organ, że nie zachodzi konieczność wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, organ nie ma podstaw do nałożenia obowiązku wykonania wskazanych czynności. W takiej sytuacji, w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 u.p.b. organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję stwierdzającą brak takiej konieczności (por. wyrok NSA z 15 listopada 2006 r., II OSK 1344/05, z 15 czerwca 2010 r., II OSK 1012/09, WSA w Gliwicach z 20 grudnia 2007 r., II SA/Gl 684/07 oraz WSA w Warszawie z 28 września 2016 r., VII SA/Wa 2045/15).
Zdaniem Sądu organ odwoławczy uchylił się od pełnej oceny tych prac, w kontekście przepisów przeciwpożarowych wbrew zaleceniom zawartym w przywołanym wyroku wydanym w sprawie II SA/Go 368/19. Odniósł się bowiem jedynie do spełnienia wymogów określonych w § 232 ust. 6 r.w.t. w zakresie umieszczonych w samowolnie wykonanym otworze okiennym luksferów. Przeprowadzona w tym zakresie analiza nie nasuwa wątpliwości, iż ściana zawierająca powyższy element spełnia wymogi przeciwpożarowe. Organ natomiast nie zawarł żadnych rozważań co do tego, czy pozostawienie skrzydeł okiennych od strony zewnętrznej jest zgodne z przepisami przeciwpożarowymi, mimo, że w końcowych zaleceniach sąd nakazał wyraźnie to uczynić.
Jeśli chodzi natomiast o rozstrzygnięcie dotyczące przywrócenia stanu poprzedniego okna w parterze, to zdaniem Sądu organ mimo wcześniejszych zaleceń zawartych w obu powołanych wyrokach, nie dokonał wystarczających ustaleń, jakie były wymiary poprzednio istniejącego okna. Opierają się one bowiem na ustaleniach poczynionych w trakcie oględzin w dniu [...] lutego 2018 r. Protokół z tej czynności nie wskazuje jednak w jaki sposób pracownicy PINB doszli do tego rodzaju ustaleń, które zresztą od początku były kwestionowane przez skarżącego. Wątpliwości tych nie rozwiewają uzasadnienia obu decyzji. Wprawdzie WINB odwoływał się do zdjęć przedstawionych przez stronę, jednakże nie poddał ich szczegółowej analizie. W związku z dysponowaniem dwoma zdjęciami ściany szczytowej budynku należącego do inwestorki, przedstawiających ją od jej zewnętrznej strony, przed powiększeniem otworu okiennego w parterze (k. 8 oraz k. 84), wystarczyło dokonać pomiaru jednego z parametrów tej ściany w naturze np. wysokości, aby następnie dokonując pomiarów okna na zdjęciu przy uwzględnieniu proporcji do wysokości ściany, ustalić w ten sposób rzeczywiste wymiary okna. Organ jednakże zaniechał tej prostej czynności, która umożliwiłaby przecięcie sporu w tym zakresie w oparciu o najbardziej obiektywny dowód.
W związku z tym rację ma skarżący, iż organ dopuścił się w tym zakresie naruszenia art. 153 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Podkreślenia wymaga, iż - jak to już poprzednio wskazywał Sąd w sprawie II SA/Go 368/19 - organ nie może oczekiwać, że tych ustaleń i ocen dokona za niego sąd, kontrolując zaskarżoną decyzję. Sąd bowiem sprawuje kontrolę zgodności z prawem zaskarżonych decyzji i nie może zastępować organu w działaniach, do których ten jest ustawowo zobowiązany i uzasadniać za niego podjętych rozstrzygnięć.
Sąd podziela natomiast stanowisko WINB, iż brak jest dowodów świadczących, aby okno istniejące przed przebudową powstało w warunkach samowoli budowlanej. Jak trafnie podkreślił organ odwoławczym, widok ściany szczytowej przeciwległej do ściany rozpatrywanej, który zbliżony jest do stanu pierwotnego z uwagi na brak jej ocieplenia, wskazuje na możliwość wykonania otworów okiennych w ścianach szczytowych rozpatrywanego budynku wraz z jego budową. Brak jest przy tym okoliczności świadczących, że niemożliwe było wykonanie otworów okiennych w ścianach szczytowych rozpatrywanego budynku ze względu na przebieg granic między działkami budowlanymi, tj. aby rozpatrywany otwór już w okresie budowy budynku znajdował się w ścianie granicznej czy też zbliżonej do granicy w odległości wykluczającej wykonanie otworu. Świadczyć o tym może m.in. kopia niemieckiej mapy załączona do "orzeczenia technicznego z października 2018 r."(k. 97).
Jednocześnie w orzecznictwie wskazuje się, iż brak jest podstaw do nakładania na inwestora (właściciela) obowiązku usunięcia okna znajdującego się w granicy działki, a więc z naruszeniem odległości wynikającej z § 12 ust. 1 pkt 2 r.w.t., w sytuacji, gdy jest to następstwem dokonania formalnego podziału działki, przed którym normy odległościowe zostały zachowane (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2011 r., II OSK 1639/10, wyrok NSA z dnia 10 lipca 2018 r., II OSK 2888/17).
Mając na uwadze powyższe naruszenia przepisów, które mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I).
Sąd oddalił skargę - na podstawie art. 151 p.p.s.a. – w części w jakiej skarżący domagał się wymierzenie grzywny zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz zasądzenia sumy pieniężnej dla skarżącego na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. Powyższe przepisy mają bowiem zastosowanie nie w przypadku niezastosowania się przez organ do ocen i zaleceń w wyroku dokonującym merytorycznej kontroli decyzji, lecz w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania (art.154 § 1 p.p.s.a.).
Natomiast postanowienie sygnalizacyjne uregulowane w art. 155 § 1 p.p.s.a. wydawane jest przez sąd niezależnie od wyniku sprawy ze skargi. Żaden przepis prawa nie formułuje związku naruszenia prawa określonego w art. 155 § 1 p.p.s.a. z naruszeniem prawa dającym podstawy do uwzględnienia skargi przez sąd (por. wyrok NSA z dnia z dnia 11 grudnia 2007 r., II OSK 1671/06).
Jako, iż skarga został uwzględniona Sąd na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a zasądził od organu na rzecz skarżącego poniesione przez niego koszty postępowania, które sprowadzają się do części wpisu od skargi uiszczonego przez niego, od której nie został zwolniony, tj. kwoty 200 zł (pkt III wyroku). Wobec dwukrotnego uiszczenia części tego wpisu przez skarżącego Sąd nadpłacony wpis w wysokości 200 zł nakazał mu go zwrócić na podstawie art. 225 p.p.s.a.(pkt V wyroku). Zwrot ten nastąpi na koszt skarżącego.
O przyznanych pełnomocnikowi z urzędu kosztach (pkt IV wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 4 ust. 1 i 3 oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 18).