Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.z 22 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Go 149/20

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie przez A.F. jest decyzja Wojewody z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] listopada 2019 r. w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość obejmującą działkę gruntu o nr [...] o pow. 2803 m2 położoną w [...].

Powyższa decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Wnioskiem z [...] czerwca 2019 r. A.F. zwróciła się do Prezydenta Miasta o ustalenie odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz.

1. 65) - zwanej dalej: u.g.n. - za nieruchomość obejmującą działkę gruntu nr [...] o pow. 2803 m2, położoną w [...].

W toku postępowania ustalono, że Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] sierpnia 1999 r., znak [...] powołując się na art. 93 ust. 1 i art. 96 ust. 1 u.g.n. zatwierdził projekt podziału nieruchomości stanowiącej działkę o numerze ewidencyjnym [...], stanowiącej własność A.F. na działki o nr: [...]. W decyzji tej wskazano, że projekt podziału został zatwierdzony pod warunkiem ustanowienia służebności dojazdu do wydzielonych działek. Dodatkowo w uzasadnieniu decyzji zatwierdzającej podział wskazano, że jest on zgodny z miejscowym planem ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...] zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej Nr LXVI/448/94 z dnia 20 kwietnia 1994 r. W dacie podziału działka nr [...] położona była na terenie oznaczonym w planie symbolem [...] - przeznaczonym pod funkcję mieszkaniowe z usługami. Założenia tego planu określały zasady polityki samorządowej i ustalenia realizacyjne, zgodnie z którymi obowiązywało opracowanie planu realizacyjnego uwzględniającego w niezbędnym zakresie problematykę obsługi komunikacyjnej i inżynierskiej terenu, w przypadku podjęcia działań realizacyjnych na własnościach niezainwestowanych i nie przylegających do istniejących ulic.

Plan ten nie dopuszczał wydzielenia na terenie, obejmującym działkę nr [...] dróg publicznych zwanych w planie ulicami głównymi i zbiorczymi. Obszar ten stanowił tereny rolne, podlegające ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ewentualnie wydzielenie ciągów komunikacyjnych służyć miało użytkownikom gruntów rolnych i zlokalizowanych na nich obiektów budowlanych, nie wpływając na faktyczną zmianę przeznaczenia gruntów. W dniu [...] września 2009 r. Prezydent Miasta wydał drugą decyzję podziałową, w której z działki o nr [...], stanowiącej pierwotnie część obszaru działki o nr [...] wydziela się działkę o nr [...] stwierdzając jednocześnie w uzasadnieniu tej decyzji, że nowopowstała działka o nr [...] przeznaczona została na poprawę warunków zagospodarowania przylegającej drogi wewnętrznej. Ulica [...] dotychczas nie została zaliczona do kategorii dróg publicznych i nadal stanowi drogę wewnętrzną.

Potwierdza to treść uchwały NR LXXVII/768/2002 Rady Miejskiej z dnia 4 lipca 2002 r. w sprawie zaliczenia do kategorii dróg gminnych, dróg w granicach administracyjnych miasta. W załączniku do tej uchwały, stanowiącym wykaz dróg gminnych w mieście nie ujęto ani ul. [...], ani też ulicy [...] obejmującej działkę o nr [...].

Mając powyższe ustalenia na uwadze powołując się na art. 11 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 1 i 5 pkt 3 u.g.n. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] odmówił ustalenia odszkodowania za nieruchomość obejmującą działkę gruntu o nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwołując się do powyższych ustaleń stwierdził, że z obydwu wymienionych wyżej decyzji tj. dotyczących podziału działki o nr [...] i działki o nr [...] nie wynika, aby wydzielone działki gruntu przeznaczone zostały pod drogi publiczne w planach miejscowych, a w wyniku podziału własność tych działek miała przejść na rzecz Miasta. Nie wynika to także z żadnych innych dokumentów znanych organowi. Badanie przesłanek warunkujących ustalenie odszkodowania w trybie administracyjnym za utracone prawo własności następuje na podstawie analizy treści decyzji podziałowej. Zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. starosta wydaje decyzje o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n.

W myśl tego przepisu, działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie i krajowe, z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, przechodzą z mocy prawa, odpowiednio na własność: gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Pozbawienie władztwa podmiotu dotychczas dysponującym odpowiednim tytułem prawnym do nieruchomości, skutkuje obowiązkiem wypłaty odszkodowania. Do prawidłowego zatem orzeczenia o odszkodowaniu niezbędne jest istnienie decyzji podziałowej wydanej na wniosek dotychczasowego właściciela lub użytkownika wieczystego i wydzielenie na jej podstawie działki pod drogę publiczną: gminą, powiatową, wojewódzką lub krajową. Koniecznym również warunkiem uruchomienia procedury ustalenia odszkodowania za działkę przejętą pod drogę publiczna jest także zaistnienie skutku przejścia prawa własności lub wygaśnięcia użytkowania wieczystego.

Sprawa o ustalenie odszkodowania na podstawie powołanego przepisu może powstać dopiero wtedy, gdy na podstawie ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości na wniosek właściciela (użytkownika wieczystego) dojdzie do wydzielenia określonej działki pod drogę publiczną, przejścia tej działki na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa oraz ujawnienia prawa nowego właściciela w księdze wieczystej. Jeżeli powyższe warunki tak jak w niniejszej sprawie nie zostaną zrealizowane, nie dojdzie do powstania sprawy o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 129 ust. 5 pkt u.g.n. Powyższe skutkowało odmową ze strony organu ustalenia odszkodowania za działkę o nr [...] objętej wnioskiem.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A.F. podnosząc zarzut naruszenia:

1. a) art. 98 u.g.n. - poprzez błędną wykładnię tego przepisu i uznanie, że o tym czy następuje skutek ex lege decyduje:
2. - treść decyzji podziałowej, podczas gdy w kognicji organu rozstrzygającego o podziale nie leży decydowanie o tym, czy następuje skutek ex lege, albowiem skutki prawne, o których stanowi art. 98 ust. 1 u.g.n. nie są przedmiotem decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a jej następstwem,
3. - fakt, czy doszło do ujawnienia prawa własności przejętej z mocy prawa w księdze wieczystej, podczas gdy wpis ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, podczas gdy zgodnie z dominującą linią orzeczniczą zasadniczą przesłanką dla uznania, że miał miejsce skutek ex lege, o jakim mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n. jest to, aby obszar wydzielony w wyniku decyzji podziałowej, miał w dacie podejmowania decyzji o podziale przeznaczenie pod drogę publiczną albo też miał prowadzić do urządzenia drogi publicznej;
4. b) art. 98 ust. 1 u.g.n. - poprzez bezzasadne uznanie, że następstwem decyzji Prezydenta Miasta z [...] sierpnia 1999 r. nie było przejście z mocy prawa części powierzchni ziemskiej w postaci działki numer [...] na rzecz Miasta,
5. c) art. 7, 77 i 80 k.p.a. - poprzez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie wyrażającą się pominięciem tego, że:
6. - z pisma Urzędu Miejskiego z [...] grudnia 1994r. oraz z pisma Urzędu Miejskiego z [...] grudnia 1999 r., wynika, że obszar dawnej działki numer [...] zgodnie z ustaleniami planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta, zatwierdzonego uchwałą nr LXVI/448/94 Rady Miasta z 20 kwietnia 1994 r. (Dz. Urz. Woj. Nr 8, poz. 59, z późn. zm.), był w części przeznaczony pod funkcje obsługujące komunikację;
7. - z materiałów wejściowych, o jakich mowa w § 4 zarządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 17 października 1988 r. w sprawie zasad sporządzania projektów założeń do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, projektów tych planów oraz kontroli ich realizacji, (M.P. 1988 nr 30 poz. 269, z późn. zm.) stanowiących podstawę opracowania założeń do planu z 1994 r., wynika, że prawodawca gminny planował, aby na przedmiotowym obszarze znalazły się finalnie publiczne drogi gminne;
8. - z założeń do planu z 1994 r., przygotowanych w trybie § 6 i 7 zarządzenia z 1988 r. i innych załączników, o jakich mowa w § 18 zarządzenia z 1988 r., z których wynika, że prawodawca gminny planował, aby na przedmiotowym obszarze znalazły się finalnie publiczne drogi gminne;
9. - z planu realizacyjnego opracowanego dla obszaru stanowiącego dawną działkę numer [...], uwzględniającego szczegółową problematykę komunikacyjną, a który miał powstać w trybie ustaleń realizacyjnych dla obszaru o symbolu B.4.R.I (strona 119- 120 planu z 1994 r.) wynika, że na obszarze miały powstać drogi publiczne, a nie wewnętrzne;
10. - z dokumentów zgromadzonych w miejskim katastrze geodezyjnym takich jak podstawa wpisu lub określenia dawnej wydzielonej działki o numerze [...] w ewidencji gruntów i budynków symbolem "dr", wynikać będzie charakter urządzonej drogi na wydzielonej działce gruntu;
11. - d) art. 24 § 1 pkt 1 w zw. z art. 26 § 3 k.p.a. - poprzez rozstrzygnięcie sprawy przez organ niewłaściwy, a mianowicie Prezydenta Miasta, który winien wyłączyć się od rozpoznania tej sprawy wraz z podległymi mu pracownikami, a to z uwagi na fakt, że przedmiotowa sprawa dotyczy interesów kierowanej przez niego jednostki samorządu terytorialnego - Miasta;

Uwzględniając zaprezentowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego załatwienia organowi I instancji.

Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. Wojewoda utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Stosownie natomiast do art. 129 ust. 1 u.g.n. odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, z zastrzeżeniem ust. 5.

Dalej organ wskazał, że w sprawie o odszkodowanie za działki gruntu na mocy wyżej cytowanego art. 98 ust. 1 i 3, najistotniejszy element stanu faktycznego, stanowi kwestia ustalenia statusu powstałych w wyniku dokonanego podziału działek drogowych, czyli ustalenie, czy są to drogi (wewnętrzne), czy też drogi publiczne, w związku z czym z mocy prawa - na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. stały się własnością np. gminy, a zatem czy przysługuje na tej podstawie odszkodowanie, o jakim mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. Przytaczając następnie treść decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 1994 r. zatwierdzającej projekt podziału działki gruntu o nr [...] stwierdził, że istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest, iż podziału tej działki dokonano pod warunkiem ustanowienia służebności dojazdu do wydzielonych działek, czyli na podstawie art. 99 u.g.n. w zw. z art. 93 ust. 3 u.g.n. Przytaczając następnie treść art. 93 ust. 3 i art. 99 u.g.n. organ uznał, że ostatni z wymienionych przepisów warunkuje podział nieruchomości koniecznością ustanowienia przy zbywaniu nowopowstałych działek odpowiedniej służebności, wykluczając tym samym możliwość uznania, iż doszło do przejścia działek na rzecz podmiotu publicznego.

W sytuacji gdy doszło do podziału nieruchomości w oparciu o przepis art. 99 u.g.n., tj. pod warunkiem ustanowienia służebności nie budzi wątpliwości, że wydzielona w wyniku takiego podziału droga (tj. działka obciążona nimi) nie ma charakteru drogi publicznej (np.: wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., I OSK 986/11; wyrok NSA z dnia 7 października 2011 r., I OSK 1681/10; wyrok NSA z dnia 10 września 2014 r.). W oparciu o zapisy w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy Wydział Ksiąg Wieczystych dla działki nr [...] w dziale III - Prawa, Roszczenia i Ograniczenia organ jednocześnie ustalił, że skarżąca każdorazowo sprzedając pozostałe działki tj. [...] ustanawiała służebność drogową polegającą na prawie przejazdu i przechodu przez działkę nr [...] na rzecz każdoczesnego właściciela w/w działek.

Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów Wojewoda wskazał, że z pisma Urzędu Miejskiego z dnia [...] grudnia 1999 r. wynika, że skarżąca wystąpiła do urzędu z wnioskiem o wykup działki nr [...] przeznaczonej pod drogę, a nie z wnioskiem o wypłatę odszkodowania za pozbawienie jej prawa własności do tej działki, czyli wynika z tego, że uznawała działkę nr [...] za swoją własność. Jak wynika z powyższych rozważań, wydzielenie przedmiotowej działki nie spowodowało naruszenia istoty prawa własności, ponieważ jej właściciel był decydentem sposobu jej dostępności. Już sam fakt ustanowienia na niej służebności gruntowych wyklucza uznanie jej za drogę publiczną.

Zgodnie z planem z 1994 r. działka nr [...], z której została wydzielona działka [...] znajdowała się na terenie przeznaczonym pod funkcję: mieszkalnictwo z usługami lub innymi funkcjami o ograniczonej uciążliwości towarzyszącymi zabudowie mieszkaniowej, dowolnej funkcji o ograniczonej uciążliwości z wykluczeniem przemysłu, funkcję obsługujące komunikację, zgodnie z zapisami na rysunku planu oznaczonymi B.4.R1. Działka nr [...] na rysunku planu z 1994 r. stanowiła w całości użytek rolny oznaczony jako R- rola i Ps - pastwiska, i w jej granicach nie znajduje się żadna droga (ani planowana ani istniejąca), czyli plan z 1994 r. nie dopuszczał wydzielenia na tym terenie dróg publicznych określonych w tym planie jako: ulice główne ruchu przyspieszonego, ulice główne i ulice zbiorcze (str. 148-153 planu). Obszar ten jako teren rolny, podlegał ustawie o ochronie terenów rolnych i leśnych, zatem jego specyfika i sposób zagospodarowania wskazywał również na to, iż wydzielanie ciągów komunikacyjnych służyć miało użytkownikom gruntów rolnych i zlokalizowanych na nim obiektów budowlanych, nie wpływając na faktyczną zmianę przeznaczenia gruntów.

Analiza dokonana na podstawie części tekstowej w/w planu miejscowego jak i jego części graficznej przez nałożenie mapy z podziału nieruchomości, w wyniku którego powstała działka nr [...] uprawnia zdaniem organu odwoławczego do stwierdzenia, że działka nr [...] została wydzielona jako droga wewnętrzna, w celu zapewnienia dostępu do drogi pozostałym działkom powstałym w wyniku tego podziału.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego wynikającego z przepisów art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. organ stwierdził, że działka nr [...] nie została wydzielona pod drogę publiczną, czyli nie jest położona na terenie przeznaczonym w planie z 1994 r. pod projektowaną drogę publiczną. Jej wydzielenie jako drogi było niezbędne aby umożliwić dostęp do drogi publicznej pozostałym wydzielanym działkom. A co za tym idzie przedmiotowa działka nie przeszła z mocy prawa na własność Miasta. Skoro nie została spełniona przesłanka dotycząca wydzielenia działki pod drogę publiczną nie jest właściwym ustalenie odszkodowania dla właścicielki nieruchomości w myśl art. 98 ust. 3 u.g.n.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej dotyczącej wydzielonej z działki nr [...] działki nr [...] (w stosunku, do której toczyło się odrębne postępowanie administracyjne zakończone decyzją Wojewody), organ podniósł, że strona zanim wystąpiła z wnioskiem o podział działki nr [...] zawarła z Prezydentem Miasta porozumienie, na mocy którego oświadczyła, że przekaże Miastu w drodze darowizny część działki gruntu nr [...] przy ul. [...] - z przeznaczeniem na poszerzenie pasa drogowego ul. [...], w zamian za ustanowienie nieodpłatnej służebności gruntowej na działce nr [...].

Następnie po wydaniu i uprawomocnieniu się decyzji podziałowej Prezydenta Miasta z dnia [...] września 2009 r. podpisała protokół z rokowań z dnia [...] stycznia 2010 r., w którym podtrzymała swoje stanowisko wyrażone w w/w porozumieniu tylko już ze wskazaniem konkretnych działek, m.in. działki nr [...]. Natomiast sfinalizowanie w/w porozumienia nastąpiło umową darowizny zawartą aktem notarialnym z dnia [...] lutego 2010 r., zgodnie z którym A.F. darowała Miastu prawo własności niezabudowanej działki gruntu o nr ewidencyjnym [...].

Organ odwoławczy uznał również za pozbawiony uzasadnienia prawnego zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 w zw. z art. 26 § 3 k.p.a., poprzez rozstrzygnięcie sprawy przez organ niewłaściwy, a mianowicie Prezydenta Miasta. Wojewoda wskazał, że zasady i tryb ustalania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości regulują przepisy działu III rozdziału 5 u.g.n. Z brzmienia art. 142 ust. 2 u.g.n. wynika, że tylko w w sprawach dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I k.p.a. W konsekwencji organem właściwym do rozpatrzenia niniejszej sprawy był - stosownie do art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. w związku z art. 21 § 1 pkt 1 k.p.a. - Prezydent Miasta wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a. organ wskazał, że art. 7 k.p.a. stanowi pewną wskazówkę interpretacyjną, dotyczy uznania administracyjnego. Interes obywatela winien być "słuszny" w rozumieniu obiektywnym, nie może być natomiast wyprowadzany z własnego tylko jego przekonania opartego na poczuciu krzywdy i nierówności. Stosownie do art. 77 § 1 i 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, co w niniejszej sprawie miało miejsce.

Podsumowując swoje rozważania Wojewoda uznał, że Prezydent Miasta podjął prawidłową decyzję o odmowie ustalenia odszkodowania za działkę nr [...] położoną w [...]. Niemniej jednak uzasadnienie podjętej decyzji winno się opierać o ustalenia poczynione powyżej przez organ odwoławczy

Skargę na decyzję Wojewody z [...] stycznia 2020 r., złożyła A.F., wnosząc o jej uchylenie w całości i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie od organu zawrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W złożonej skardze podniesiono zarzuty naruszenia:

1. 1) art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na niewystarczających ustaleniach faktycznych, a mianowicie wskutek pominięcia, że:
2. a) z pisma Urzędu Miejskiego z [...] grudnia 1994 r., znak [...] oraz z pisma Urzędu Miejskiego z [...] grudnia 1999 r., znak [...], wynika, że obszar dawnej działki numer [...] zgodnie z ustaleniami planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta, zatwierdzonego uchwałą nr LXVI/448/94 Rady Miasta Z 20 kwietnia 1994 r. (Dz. Urz. Woj. Nr 8, poz. 59, z późn. zm., dalej: "plan z 1994 r.") był w części przeznaczony pod funkcje obsługujące komunikację;
3. b) z materiałów wejściowych, o jakich mowa w § 4 zarządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 17 października 1988 r. w sprawie zasad sporządzania projektów założeń do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, projektów tych planów oraz kontroli ich realizacji, (M.P. 1988 nr 30 poz. 269, z późn. zm.) stanowiących podstawę opracowania założeń do planu z 1994 r., wynika* że prawodawca gminny planował, aby na przedmiotowym obszarze znalazły się finalnie publiczne drogi gminne;.
4. c) z założeń do planu z 1994 r., przygotowanych w trybie § 6 i 7 zarządzenia z 1988 r. i innych załączników, o jakich mowa w § 18 zarządzenia z 1988 r., wynika, że prawodawca gminny planował, aby na przedmiotowym obszarze znalazły się finalnie publiczne drogi gminne;
5. d) z planu realizacyjnego opracowanego dla obszaru stanowiącego dawną działkę numer [...], uwzględniającego szczegółową problematykę komunikacyjną, a który miał powstać w trybie ustaleń realizacyjnych dla obszaru o symbolu B.4.R.1 (strona 119-120 planu z 1994 r.) wynika, że na obszarze miały powstać drogi publiczne, a nie wewnętrzne;
6. e) z dokumentów zgromadzonych w miejskim katastrze geodezyjnym takich jak podstawa wpisu lub określenia dawnej wydzielonej działki o numerze [...] w ewidencji gruntów i budynków symbolem "dr", wynikać będzie charakter urządzonej drogi na wydzielonej działce gruntu;
7. d) należało podjąć się próby odszukania treści decyzji Prezydenta Miasta z [...] marca 1998 r., w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a na której bazowano identyfikując przeznaczenie nieruchomości, gdy wydawano decyzję podziałową z 1999 r.;
8. f) porozumienie z [...] lutego 2009 r. oraz protokół z [...] stycznia 2010 r., nie pozwalały na uznanie, że na podstawie tych dokumentów A.F. zrzekła się ewentualnie przysługującego jej odszkodowania za skutek, o jakim mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n. w odniesieniu do działki numer [...] (stanowiącej część działki [...]), chociaż skarżąca nie miała wiedzy o tym, że mógł nastąpić skutek wywłaszczenia z mocy prawa w odniesieniu do działki numer [...], a więc też nie mogła składać żadnych wiążących i skutecznych dyspozycji co do tego prawa, w tym też tego prawa majątkowego zrzec się nie mogła oraz braku dokonania przez organy właściwej wykładni oświadczeń woli skarżącej wynikających z tych dokumentów,
9. 2) art. 65 k.c. w zw. z art. 98 ust. 3 u.g.n. poprzez brak zastosowania przywołanego przepisu kodeksu cywilnego przy wykładni oświadczeń woli A.F. zawartych w porozumieniu z [...] lutego 2009 r., znak [...] oraz protokołu z [...] stycznia 2010 r., znak [...] i uznanie, że na podstawie tych dokumentów A.F. zrzekła się ewentualnie przysługującego jej odszkodowania za skutek, o jakim mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n. w odniesieniu do działki numer [...] (stanowiącej część działki numer [...]), chociaż skarżąca nie miała wiedzy o tym, że mógł nastąpić skutek wywłaszczenia z mocy prawa, a więc też nie mogła składać żadnych wiążących i skutecznych dyspozycji co do tego prawa, w tym też tego prawa majątkowego zrzec się nie mogła;
10. 3) art. 24 § 1 pkt 1 w zw. z art. 26 § 3 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy przez organ niewłaściwy, a mianowicie Prezydenta Miasta, który winien wyłączyć się od rozpoznania tej sprawy wraz z podległymi mu pracownikami, a to z uwagi na fakt, że przedmiotowa sprawa dotyczy interesów kierowanej przez niego jednostki samorządu terytorialnego - Miasta.
11. 4) art. 98 ust. 1 u.g.n. poprzez błędną wykładnię tego przepisu i uznanie, że o tym czy następuje skutek ex lege decyduje:
12. a) treść decyzji podziałowej, podczas gdy w kognicji organu rozstrzygającego o podziale nie leży decydowanie o tym, czy następuje skutek ex lege, albowiem skutki prawne, o których stanowi art. 98 ust. 1 u.g.n. nie są przedmiotem decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a jej następstwem;
13. b) brak warunku, o jakim mowa w art. 99 u.g.n. - zobowiązanie właściciela działki drogowej do ustanawiania na rzecz właścicieli, działek budowlanych służebności drogowej - podczas gdy tego rodzaju warunki umieszczane były przez organy wykonawcze gmin i miast na prawach powiatu częstokroć wbrew dyspozycji art. 98 ust, 1 u.g.n.;
14. c) fakt, czy doszło do ujawnienia prawa własności przejętej z mocy prawa w księdze wieczystej, podczas gdy wpis ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny podczas gdy zgodnie z dominującą linią orzeczniczą zasadniczą przesłanką dla uznania, że miał miejsce skutek ex lege o jakim mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n. jest to, aby obszar wydzielony w wyniku decyzji podziałowej, miał w dacie podejmowania decyzji o podziale przeznaczenie pod drogę publiczną albo też miał prowadzić do poszerzenia istniejącej drogi publicznej;
15. 5) art. 98 ust. 1 u.g.n. poprzez bezzasadne uznanie, że następstwem decyzji Prezydenta Miasta z [...] sierpnia 1999 r., nie było przejście z mocy prawa części powierzchni ziemskiej w postaci działki numer [...] na rzecz Miasta.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. 2019.2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.Dz. U. 2019.2325, zwana dalej p.p.s.a.). Stosownie do wymienionego przepisu sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Natomiast, w myśl art. 145 § 1 tejże ustawy, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz skarżącej za enumeratywnie wymienioną we wniosku działkę o nr [...], a Wojewoda utrzymał tę decyzję w mocy.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek skarżącej z dnia [...] czerwca 2019 r., zakwalifikowany przez organ I instancji jako wniosek złożony w trybie art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. Taką podstawę prawną dochodzonego odszkodowania wskazała również skarżąca w powołanym wniosku.

Wobec powyższego wyjaśnić warto, że w myśl art. 98 ust. 1 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. W przepisie tym ustawodawca jednoznacznie wskazuje, że chodzi o działki wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie i krajowe.

Skutek prawny powołanej regulacji ustawowej w postaci przejścia z mocy ustawy prawa własności nieruchomości wydzielonej w trakcie podziału nieruchomości pod drogę publiczną na rzecz innego podmiotu jest bezpośrednio wyrażony w art. 98 u.g.n., która uzależnia wystąpienie tego skutku od łącznego spełnienia dwóch warunków, tj. wniosku właściciela (użytkownika wieczystego) oraz wydzielenia w wyniku podziału nieruchomości gruntu pod drogę publiczną (gminną, powiatową, wojewódzką lub krajową).

Z kolei zgodnie z treścią art. 98 ust. 3 u.g.n. w przypadku spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 98 ust. 1, za działki wydzielone pod drogi publiczne przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między dotychczasowym jej właścicielem (lub użytkownikiem wieczystym) a właściwym organem. Jeśli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek dotychczasowego właściciela (lub użytkownika wieczystego) odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Podkreślenia wymaga, że przepis art. 98 ust. 3 u.g.n. dotyczy ustalenia odszkodowania w sytuacji, gdy nieruchomość została wydzielona w postępowaniu podziałowym pod drogę publiczną. Sprawa o ustalenie odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. może bowiem powstać dopiero wtedy, gdy na podstawie ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości na wniosek właściciela (użytkownika wieczystego) dojdzie do wydzielenia określonych działek (działki) gruntu pod drogi publiczne, przejścia powyższych wydzielonych działek na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa oraz do ujawnienia praw nowego właściciela w księdze wieczystej. Jeżeli powyższe warunki nie zostaną spełnione, nie dojdzie do powstania sprawy o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n.

Na gruncie art. 98 u.g.n. samo zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną jest niewystarczające do ubiegania się o ustalenie odszkodowania w tym trybie. Należy zatem zaznaczyć, że przewidziane w art. 98 ust. 3 u.g.n. prawo do uzyskania odszkodowania dotyczy wyłącznie działek wydzielonych w wyniku dokonanego podziału pod drogi publiczne. Przy czym przepis ten dotyczy zarówno dróg, które mają powstać, jak i dróg istniejących.

Wskazać jednak należy, że zgodnie z art. 93 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art.

94. Przy czym w myśl art. 93 ust. 3 u.g.n. podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Za spełnienie warunku uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną (art. 99 u.g.n.). Aby zatem mówić o skutku, jaki przewiduje art. 98 ust. 1 u.g.n., z decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości musi wynikać, że z nieruchomości została wydzielona działka pod drogi publiczne. Z decyzji podziałowej musi wynikać, że wydzielona działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną, a nie stanowi jedynie ciągu komunikacyjnego powstałego poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności lub sprzedaży udziału w prawie własności nieruchomości. O charakterze działek gruntu wydzielonych pod drogi przesądza treść decyzji podziałowej, bo to na podstawie decyzji podziałowej określone działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność gminy i to za te działki przysługuje dotychczasowemu właścicielowi odszkodowanie (wyrok NSA z 20 maja 2014r., sygn. akt I OSK 2681/12, z 27 czerwca 2012r., sygn. akt I OSK 986/11, z 8 marca 2018r., sygn. akt I OSK 748/16). Decyzja podziałowa z dnia [...] sierpnia 1994 r. wymogów tych nie spełnia. Z treści decyzji wynika, że organ dokonał podziału nieruchomości obejmującej działkę o nr [...] pod warunkiem ustanowienia służebności dojazdu dla wydzielonych działek o wskazanych numerach tj. wszystkich powstałych za wyjątkiem o nr [...]. Z decyzji nie wynika, że działka o nr [...] została wydzielona pod drogę publiczną. Z akt sprawy administracyjnej wynika, a której to okoliczności strona skarżąca nie kwestionowała nie tylko w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego, jak również w złożonej skardze, że na działce o nr [...] ustanawiała na rzecz nowych właścicieli działek powstałych w wyniku podziału służebność dojazdu. Nadto wskazać należy, że skarżąca w 2009 r. wystąpiła o podział działki o nr [...] jako jej właściciel, zwierając uprzednio z miastem reprezentowanym przez Prezydenta Miasta porozumienie w przedmiocie jej podziału i zobowiązując się przekazać część tej działki Miastu w drodze darowizny. Powyższe okoliczności wbrew zarzutowi dotyczącemu naruszenia art. 65 k.c. odnośnie wykładni oświadczenia woli strony skarżącej zawartych w porozumieniu z [...] lutego 2009r., oraz protokołu z [...] stycznia 2010 r., pozwalają przyjąć, iż była ona w błędzie co do przysługującego jej prawa własności działki nr [...], jak i powstałej w wyniku późniejszego podziału działki nr [...]. Oceniając w tym miejscu podniesiony w skardze zarzut dotyczący naruszenia art. 98 ust. 1 u.g.n. zgodzić się należy, że skutki prawne, o których w nim mowa, w tym przejście na własność gminy działki gruntu wydzielonej pod drogę gminną, następuje, jak wynika z treści tego przepisu, z mocy prawa, a ujawnienie prawa własności gminy w księdze wieczystej ma charakter deklaratoryjny. Jednak powyższe nie ma wpływu na ocenę legalności rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. To z treści decyzji winno wynikać czy dana działka gruntu jest przeznaczona pod drogę publiczną. Jeżeli tak, to z mocy prawa prawo własności do tej działki przechodzi odpowiednio na gminę, powiat, województwa lub Skarbu Państwa. Zgodzić się należy ze stwierdzeniem skarżącej, że w literaturze oraz orzecznictwie funkcjonuje pogląd zgodnie, z którym art. 93 ust. 3 w zw. z art. 99 u.n.g. wprowadzają ogólny zakaz dokonywania podziału prawnego nieruchomości, jeżeli w jego wyniku miałaby powstać nieruchomość pozbawiona dostępu do drogi publicznej. Jednocześnie należy jednak podkreślić, że w obecnym stanie prawnym brak jest podstaw do ustalania w treści decyzji podziałowej konkretnego sposobu (przebiegu) służebności mających zapewnić taki dostęp, ani nawet wskazania działek, na jakich mają zostać ustanowione. W samej decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości umieszcza się jedynie zastrzeżenie konieczności zapewnienia dostępu do drogi publicznej wydzielonym działkom gruntu, bez wskazywania konkretnych rozwiązań projektowych w tym względzie. Ustawowe zastrzeżenie niedopuszczalności dokonania podziału nieruchomości, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej, należy więc odnieść do chwili, w której działki te będą zbywane. Mogą być zatem wydzielone w ramach podziału nieruchomości, bez zapewnienia im prawnie odrębnego dostępu do drogi publicznej na etapie zatwierdzenia podziału, ale ich zbycie na odrębną własność jest możliwe tylko przy jednoczesnym zapewnieniu przez zbywcę prawnego dostępu do drogi publicznej (por. P. Czechowski (red.), Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. WK 2015). Nadmienić jednak należy, że decyzja zatwierdzając projekt podziału po pierwsze jest ostateczna, jest w obrocie prawnym i wywołuje określone w niej skutki prawne, w tym w części nakładającej na skarżącą obowiązek zapewnienia nowym właścicielom działek wymienionych w zdaniu drugim decyzji dostępu do drogi publicznej poprzez ustanowienie służebności. Nadto w decyzji tej nie określono konkretnego przebiegu tej służebności, tylko zobowiązano właściciela działek do jej ustanowienia w przypadku zbycia wydzielonych działek.

Wskazać również należy, że Wojewoda rozpoznając odwołanie od decyzji organu I instancji dokonał dokładnej analizy obowiązującego w 1994 roku, a więc również w dacie wydawania decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwała nr LXVI/448/98 Rady Miasta z dnia 20 kwietnia 1994 r. Z postanowień tego planu dotyczącego obszaru oznaczonego B.4.R1., w skład którego wchodziła między innymi działka o nr [...] nie wynika, aby cześć tej działki była przewidziana pod drogę publiczną. Zaznaczyć należy, że działka o nr [...] na rysunku planu z 1994 r. stanowi w całości użytek rolny oznaczony jako R- rola i Ps – pastwiska i w jej granicy nie znajduje się żadna droga (istniejąca lub planowana). Z powyższego wynika, co trafnie podkreślił Wojewoda, że powyższy plan nie przewidywał na tym terenie wydzielenia dróg publicznych.

Z samego zapisu planu, zgodnie z którym na terenie tym przewidziano przeznaczenie terenów oznaczonych B.4.R1 pod funkcje mieszkaniowe z usługami lub innymi funkcjami z ograniczoną uciążliwością, dowolne funkcje o ograniczonej uciążliwości z wyłączeniem przemysłowej oraz funkcje obsługujące komunikację nie można wnioskować, że część nieruchomości obejmującej działkę o nr [...] przewidziano pod drogę publiczną, co ewentualnie by mogło mieć wpływ na interpretację zapisów decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu jej podziału. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze z żadnego z dokumentów wymienionych w skardze nie wynika, że miejscowy plan z 1994 r. przewidywał, że przez działkę o nr [...] przebiegać będzie droga publiczna. Strona skarżącą podejmuje próbę dostosowania bardzo ogólnych postanowień planu z 1994 r. do okoliczności wynikających z decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału, która została wydana w 1999 r. w oparciu o jej wniosek.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 w zw. z art. 26 § 3 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy przez organ niewłaściwy, a mianowicie Prezydenta Miasta. Jak zasadnie podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zasady i tryb ustalania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości regulują przepisy działu III rozdziału 5 u.g.n. Zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 1 u.n.g. starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. Wskutek nowelizacji u.g.n. ustawodawca ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 173, poz. 1218) do art. 142 u.g.n. dodał ustęp 2 mówiący, że w sprawach dotyczących zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w których stroną jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 dział I k.pa. Analogiczne rozwiązanie zostało przyjęte w sprawach dotyczących ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości poprzez dodanie do art. 124 u.g.n. ust.

8. Skoro ustawodawca określił dwie sytuacje, w których prezydent miasta na prawach powiatu ma się wyłączyć, a w kolejnych nowelizacjach nie rozszerzono tego katalogu należy uznać, że taką sytuację uregulowano wyczerpująco,. Zakładając racjonalność ustawodawcy należy wnioskować, że w stosunku do innych sytuacji brak jest obowiązku wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu od sprawy, w których jest stroną. W konsekwencji organem właściwym do rozpoznania niniejszej sprawy był – mając na uwadze treść art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. w zw. z art. 21 § 1 pkt 1 k.p.a. – Prezydent Miasta wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej. Skutki prawne jakie wywołuje decyzja w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału należy oceniać według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jej wydania. Tym samym podniesiona w skardze okoliczność, że według aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ulica [...] przebiegająca prostopadle do działki o nr [...] ma być drogą publiczną nie ma wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.

Odnośnie powołanego w skardze wyroku ETPC z 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce (sygn. 22531/05) oraz utrzymującego go w mocy wyroku ETPC z 15 grudnia 2009 r. podnieść należy, że sprawa ta dotyczyła innego stanu faktycznego. Pogląd ETPC wyrażony w tym orzeczeniu, zgodnie z którym dla oceny statusu prawnego danej nieruchomości znaczenie mają zasady jej użytkowania i dostępność, należy uznać za trafny, ale trzeba zwrócić uwagę, że Trybunał nie wypowiedział się na temat trybu dochodzenia odszkodowania przez właścicieli działek wydzielonych do ogólnego dostępu.

Sąd opowiada się za poglądem wyrażonym w komentarzu do ustawy o gospodarce nieruchomościami pod redakcją Pawła Czechowskiego (str. 397), że w obecnym stanie prawnym, wobec jasnego brzmienia art. 98 ust. 1 u.g.n. należy uznać, że odszkodowanie takie może być dochodzone jedynie w trybie cywilnym, przed sądem powszechnym. Sprawy wywłaszczeniowe, w tym sprawy o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie są sprawami o charakterze cywilnoprawnym, które ustawodawca przekazał do rozstrzygania w trybie administracyjnym, ale tylko te wyraźnie wymienione w u.g.n. Pozostałe sporny powstałe na gruncie spraw związanych z wywłaszczeniem podlegają właściwości sądów powszechnych. Z uwagi na treść art. 2 § 1 i 3 k.p.c. wykładnia rozszerzająca w tym przedmiocie nie jest dopuszczalna.

Uznać również należy za bezzasadny zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zarówno organ I jak i II instancji podjęły wszelkie kroki niezbędne do ustalenia wszystkich istotnych okoliczności do rozstrzygnięcia sprawy, pozwalając uwzględnić interes społeczny, jak i słuszny interes strony skarżącej. W sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy niezbędny do dokonania ustaleń istotnych do rozstrzygnięcia sprawy. Dokonując poszczególnych ustaleń opierały się na zgromadzonym materiale dowodowym. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada warunkom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto organ II instancji ustosunkował się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu.

Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.