Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] stycznia 2016r. Z.K. wniósł do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział - Inspektoratu o umorzenie zadłużenia z tytułu składek za okres 12/2010 - 12/2015. Wniosek uzasadnił tym, iż w okresie od 2010 do 2015 Naczelnik Urzędu Skarbowego prowadził wobec niego postępowanie egzekucyjne z tytułu zobowiązań w podatku dochodowym. Podał również, że po uiszczeniu należności składkowych nie będzie dysponował żadnymi środkami niezbędnymi dla zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych.
Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. działający z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Zastępca Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział odmówił umorzenia należności w łącznej kwocie 68 735,70 zł z tytułu:
- 1) ubezpieczenia społecznego - za okres 1/2011-11/2015 z tytułu składek w kwocie 37 355,57 zł z tytułu odsetek naliczonych na dzień [...].01.2016r. w kwocie 8 697,00 zł z tytułu kosztów upomnień w kwocie 35,20 zł
- 2) ubezpieczenia zdrowotnego - za okres 02/2011-11/2015 z tytułu składek w kwocie 15 190,96 zł z tytułu odsetek naliczonych na dzień [...].01.2016 r. w kwocie 3 545,00 zł z tytułu kosztów upomnień w kwocie 26,40 zł
- 3) Funduszu Pracy-za okres 01/2011-11/2015 z tytułu składek w kwocie 3 159,37 zł z tytułu odsetek naliczonych na dzień [...].01.2016 r. w kwocie 691,00 zł z tytułu kosztów upomnień w kwocie 35,20 zł
Jako podstawę wydania decyzji organ wskazał art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1-4 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 121 ze zm. – określanej dalej jako u.s.u.s.).
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ w pierwszej kolejności podał, że postępowanie wyjaśniające wykazało, że na koncie wnioskodawcy nie figurują zaległości za m-c 12/2010. Natomiast rozstrzygnięcie w sprawie umorzenia dotyczy zaległości należnych do zapłaty na dzień wpływu wniosku o umorzenie. Skoro wniosek strony wpłynął do Zakładu dnia 5 stycznia 2016 r., to składki za m-c 12/2015 na ten dzień nie były jeszcze należne do zapłaty (termin płatności – 11 stycznia 2016 r.) i nie mogły zostać objęte decyzją.
Odnosząc się do stanu faktycznego przyjętego za podstawę decyzji organ wskazał, że wnioskodawca ma 56 lat. W okresie od [...] stycznia 2008 r. do nadal prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo "A" Z.K.. Zgodnie z informacją przekazaną przez Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia [...] lutego 2016 r., wg klasyfikacji PKD działalność przeważająca firmy od [...] sierpnia 2014 r. to produkcja wyrobów jubilerskich i podobnych (3212 Z). Z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej strona miała obowiązek opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy. Na koncie wnioskodawcy powstało zadłużenie z powodu niewywiązywania się w sposób prawidłowy z nałożonych obowiązków. Wg przedłożonych dokumentów księgowych i oświadczeń w latach od 2013 do 2015 działalność gospodarcza strony przynosiła dochody. Z oświadczenia wnioskodawcy wynika, że prowadzi on samodzielne gospodarstwo domowe, posiada liczne zaległości z tytułu podatku, kredytu, alimentacyjnych i innych, które nie są spłacane. Ponadto strona jest współwłaścicielem samochodu osobowego [...] rok produkcji 1986. Ustalono również, że wnioskodawca nie zatrudniał pracowników.
Rozważając możliwość umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ I instancji stwierdził, że żadna z przesłanek w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła. W szczególności organ zauważył, że wnioskodawca nie składał wniosku o ogłoszenie upadłości, w związku z czym nie można było stwierdzić przesłanki całkowitej nieściągalności w oparciu o art. 28 ust. 3 pkt 2 u.s.u.s. Ponadto Naczelnik Urzędu Skarbowego ani Komornik Sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można by prowadzić egzekucję. W związku z powyższym nie zaistniała przesłanka sformułowana w art. 28 ust. 3 pkt 5 i pkt 6. W odniesieniu do przesłanki, o której mowa w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. organ podał, że działalność gospodarcza jest prowadzona i przynosi dochody.
Wobec niestwierdzenia całkowitej nieściągalności zadłużenia, organ I instancji przeanalizował sprawę również pod kątem umorzenia zadłużenia ze względu na ważny interes osoby zobowiązanej w oparciu o art. 28 ust. 3a u.s.u.s., który stanowi, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Organ wskazał na możliwość umorzenia należności w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365 – określanego dalej jako rozporządzenie MGPiPS).
Analizując możliwość zastosowania ulgi w oparciu o przepisy rozporządzenia MGiPS, organ stwierdził, że nie zachodzi żadna z opisanych przesłanek. Wskazał, że Z.K. posiada stałe źródło dochodów w postaci działalności gospodarczej. Strona nie wykazała żadnych zaległości z tytułu opłat bieżących. Jednocześnie nie korzysta z pomocy Ośrodka Pomocy Społecznej, co wskazywać by mogło, że sytuacja finansowa nie jest na tyle trudna, aby uzasadniała okoliczność ubiegania się strony o pomoc w postaci umorzenia zadłużenia. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności organ stwierdził, że nie można mówić w przedmiotowej sprawie o ubóstwie osoby zobowiązanej do opłacania składek.
Ponadto posiadanie przez stronę innych zobowiązań publicznoprawnych czy cywilnoprawnych w postaci zaległości pieniężnych z tytułu podatków, kredytów i alimentacyjnych nie może być argumentem świadczącym o istnieniu ważnego interesu zobowiązanego. Wobec natomiast umorzenia w dniu [...] marca 2015 r. postępowania egzekucyjnego, zdaniem organu I instancji przestała istnieć przyczyna powodująca trudności finansowe. Jednakże mimo tego strona dalej nie opłacała należnych składek ZUS.
Dalej organ podał, że wnioskodawca nie wykazał, że poniósł straty materialne w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia, jak też nie przedstawił żadnych dokumentów potwierdzających zaistnienie powyższych zdarzeń. Co prawda, jak wskazuje wnioskodawca, działalność gospodarcza jest mało rentowna z powodu niskich dochodów, to prowadzenie jej zależy od wyłącznej decyzji przedsiębiorcy i nie może determinować umorzenia należności Skarbu Państwa. Przedsiębiorca prowadząc działalność gospodarczą działa w celach zarobkowych we własnym imieniu i na własne ryzyko. W ramach prowadzonej działalności gospodarczej powinien podejmować wszelkie dostępne środki faktyczne i prawne oraz tak kalkulować swoje dochody, by móc w pierwszej kolejności zapewnić zapłatę należności publicznoprawnych. Prowadzenie działalności nie może bowiem odbywać się kosztem nieuregulowanych należności publicznoprawnych. Podstawa umorzenia należności ZUS została stworzona dla uzasadnionych przypadków, a zatem wyjątkowych i drastycznych, powstałych z przyczyn całkowicie obiektywnych, niezależnych od dłużnika.
Ponadto wnioskodawca nie powołuje się na przewlekłą chorobę lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.
Z uwagi na powyższe ustalenia organ I instancji uznał, że sytuacja finansowa Z.K. nie ma charakteru wyjątkowego, zaś umorzenie zadłużenia w obecnym stanie faktycznym byłoby przedwczesne. Jednocześnie organ I instancji podkreślił, że obowiązujący stan prawny przewiduje dla zadłużonych płatników możliwość spłaty zadłużenia w ramach układu ratalnego lub w formie dobrowolnych wpłat. Dodał, że zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są uprzywilejowane i podlegają co do zasady zaspokojeniu przed innymi należnościami, zaś ich umorzenie stanowi wyraz definitywnego zaniechania ich wyegzekwowania przez uprawniony organ.
Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Dotyczy to również podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego decyzji w przedmiocie umorzenia a podejmując rozstrzygnięcie organ jest zobowiązany do konfrontowania interesu dłużnika z interesem ogólnospołecznym. Natomiast instytucja umorzenia zaległości składkowych, co wynika z intencji ustawodawcy, ma charakter wyjątkowy i powinna być przyznawana sporadycznie, zaś "ważny interes zobowiązanego" będący jedną z przesłanek nie może być utożsamiany jedynie z trudnościami finansowymi. W przypadku zaś decyzji podejmowanych na podstawie powyższych przepisów organ ma do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym, co oznacza, że prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje organowi.
Może on, ale nie musi umorzyć należności, przy czym stwierdzenie istnienia przesłanek nie obliguje organu do zastosowania umorzenia należności, oczywiście gdy inne względy ustawowe przemawiają przeciwko takiemu umorzeniu.
Reasumując organ podkreślił, że w przedmiotowej sprawie wzięto pod uwagę nie tylko słuszny interes zobowiązanego do opłacania składek, ale także interes społeczny, czyli innych ubezpieczonych, w zgodzie z zasadą z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U z 2016r., poz. 23 – określanej dalej jako k.p.a.), którzy płacą regularnie składki i nie mogą z tego powodu ponosić konsekwencji braku zapobiegliwości i ryzyka gospodarczego innych nie płacących składek ubezpieczonych. Zbytnia zaś pobłażliwość i nieracjonalne umarzanie składek naruszałoby interes społeczny w ten sposób, że mogłoby to doprowadzić do braku środków na wypłacanie świadczeń z ubezpieczenia społecznego osobom, które opłacały te składki i nabyły uprawnienia do świadczeń, czego konsekwencje ponosiliby nie tylko ubezpieczeni, ale całe społeczeństwo. Umorzenie zadłużenia w sytuacji, gdy istnieje realna możliwość zaspokojenia roszczeń organu naruszałoby interes społeczny, jak również słuszny interes zobowiązanego, gdyż w przypadku umorzenia, okres którego dotyczy to umorzenie nie jest brany pod uwagę w przypadku ustalania prawa do świadczeń emerytalno-rentowych.
Z.K. zaskarżył powyższą decyzję składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym wniósł o zmianę decyzji i umorzenie należności składkowych. Wskazał, że jego dochody na dzień dzisiejszy są na poziomie pozwalającym tylko na wegetację, gdyż nie wystarczają nawet na utrzymanie konieczne, co jest spowodowane działaniem Urzędu Skarbowego, który pozbawił stronę, jak również "panią Ś.", środków koniecznych do godnego życia. Prowadzona egzekucja doprowadziła go do całkowitej niewypłacalności i to zarówno w stosunku do banków, jak i opłat z tytułu mieszkania i pozostałych mediów. Wyjaśnił, że do chwili kiedy Urząd Skarbowy zaczął prowadzić wobec niego egzekucję, wszystkie składki były płacone w terminie. Z.K. podkreślił również, że obecnie stracił całkowicie wiarygodność kredytową, jak i wiarygodność działalności firmy w oczach kontrahentów. Podał, że w działalności gospodarczej wykorzystuje obecnie 25-letni samochód osobowy, który nie jest przystosowany do przewożenia towaru, co w sposób drastyczny obniżyło prestiż firmy na rynku, a co za tym idzie drastyczne obniżenie dochodów i utrata odbiorców.
Zdaniem strony organ nie odniósł się w sposób należyty również do zadłużenia z tytułu umów cywilnoprawnych, co znacznie zwiększa koszty utrzymania. Podał, że bank wypowiedział mu umowę rachunku bieżącego, a kontrahenci pozywają go do sądu ze względu na niepłacenie zobowiązań wobec nich. Każdy dzień to dla strony walka o przetrwanie i niepewność czy uda mu się zarobić na kolejny dzień egzystencji (wyżywienie, opał i inne niezbędne opłaty). Z.K. podkreślił, że ma 57 lat i nadal prowadzi działalność gospodarczą wg klasyfikacji PKD 4761-Z sprzedaż detaliczna książek - jest to działalność przeważająca, a nie produkcja wyrobów jubilerskich (3212Z). Wskazał, że jego dochody to: w 2013 roku - 3 011,04 zł, co daje na miesiąc - 250,92 zł; w 2014 roku - 645,79 zł, co daje na miesiąc - 53,82 zł; w 2015 roku - 2 980,47 zł, co daje na miesiąc - 248,37 zł. Posiadając takie dochody trudno jest regularnie odprowadzać składki.
Zdaniem strony, ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki i pozbawiło by możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych - co też strona uczyniła przedkładając PIT-36 za ubiegłe lata. Podkreślił również, że zaistniała wobec niego całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2 art. 28 u.s.u.s, zachodząca w przypadkach wymienionych w ust. 3 art. 28 tej ustawy, gdy naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdzi brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, albowiem Naczelnik Urzędu Skarbowego postanowieniem z dnia [...] marca 2015r. umorzył postępowanie egzekucyjne z tytułu zobowiązania w podatku dochodowym.
Końcowo Z.K. stwierdził, że organ I instancji nie rozważył w należyty sposób jego sytuacji majątkowej, ograniczając się jedynie do przytoczenia faktu osiągania przychodów, bez uwzględnienia konieczności ponoszenia wysokich kosztów z tytułu zobowiązań cywilnoprawnych oraz kosztów bieżącej działalności firmy. Nadmienił również, że nie korzystał z żadnych dopłat ani zwolnień. Powołując się natomiast na art. 68 ust. 1 ustawy dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych zauważył, że w jego przypadku zachodzi sytuacja, gdzie przy znikomych źródłach dochodów nierealne jest wywiązanie się ze zobowiązań wobec ZUS-u i nastąpiło zdarzenie powodujące pogorszenie warunków majątkowych.
Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2016 r., działający z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ szczegółowo przedstawił przepisy prawne regulujące zasady umarzania należności składkowych, t.j. art. 28 ust. 1-3a u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia MGPiPS.
Odnosząc się do stanu faktycznego przyjętego za podstawę decyzji organ II instancji wskazał, że sytuacja finansowa skarżącego została szczegółowo przedstawiona w decyzji z dnia [...] marca 2016 r. Jednocześnie wyjaśnił, że postępowanie dowodowe wywołane wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy ma jedynie charakter uzupełniający, zaś organ odwoławczy ma obowiązek ustosunkować się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i ocenić ponownie stan faktyczny ustalony na podstawie dowodów zebranych przez organ I instancji.
Organ II instancji podał, że według danych zaewidencjonowanych na koncie Z.K. w ZUS jako płatnika składek wynika, że w dalszym ciągu prowadzi on działalność gospodarczą, nie reguluje składek bieżących, nie odnotowano płatności składek od 01/2011 r. do nadal. Strona w uzasadnieniu wniosku wspomina o J.Ś., która według danych posiadanych przez organ od [...] lutego 2016 r. zameldowana jest w [...], czyli pod adresem zameldowania wnioskodawcy. W dniu 12 kwietnia 2016 r. w Centralnej Ewidencji Pojazdów ustalono, iż wspólnie z J.Ś. strona posiada we współwłasności pojazd marki [...] z 1986 r. Co prawda strona podkreśliła we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że 25-letni samochód obniża prestiż firmy na rynku, a co za tym idzie drastycznie obniża dochód i powoduje utratę odbiorców, jednakże strona nie prowadzi działalności gospodarczej związanej z przewozem osób ani handlu obwoźnego, zatem argument o posiadaniu powyższego pojazdu nie ma wpływu na rozpatrywanie wniosku w oparciu 28 ust. 1-4 u.s.u.s.
Organ odwoławczy zauważył również, że według Z.K. działalnością przeważającą jest sprzedaż detaliczna książek prowadzona w wyspecjalizowanych sklepach, natomiast z wpisu do ewidencji działalności gospodarczej wynika, że wnioskodawca prowadzi produkcję wyrobów jubilerskich i podobnych (według PKD jest to działalność przeważająca).
Odnosząc się natomiast do kwestii nieuwzględnienia przez organ I instancji zobowiązań cywilnoprawnych oraz kosztów bieżącej działalności, organ odwoławczy podkreślił, że wspomniane przez stronę zobowiązania cywilnoprawne wymienione w oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym z dnia [...] stycznia 2016 r. nie są regulowane. Organ podkreślił, że obowiązek spłaty innych zobowiązań w tym cywilnoprawnych nie może być argumentem świadczącym o istnieniu ważnego interesu zobowiązanego, a spłata pożyczki czy kredytu nie może mieć pierwszeństwa w stosunku do obowiązku uregulowania należności publicznoprawnych. Zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są uprzywilejowane i podlegają co do zasady zaspokojeniu przed innymi należnościami.
Co więcej sytuacja, w której wierzyciel prywatny uzyskuje spłaty swoich wierzytelności, natomiast wierzyciel będący dysponentem Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (którego przychody pochodzą między innymi z wpłat i z dotacji budżetu państwa), zostaje tej możliwości pozbawiony jest stanem nieracjonalnym z punktu widzenia finansów publicznych.
W kwestii zarzutu, że w przypadku strony zachodzi sytuacja, gdzie przy znikomych źródłach dochodów nierealne jest wywiązywanie się z zobowiązań wobec ZUS oraz, że nie zostały uwzględnione fakty ponoszenia wysokich kosztów prowadzonej działalności gospodarczej, organ odwoławczy podkreślił, że wniosek o umorzenie zaległości nie jest rozpatrywany na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, lecz na podstawie u.s.u.s. Powołany zaś przez skarżącego art. 68 ust 1 wyżej wymienionej ustawy ma odniesienie jedynie do egzekucji z alimentów.
Zdaniem organu odwoławczego również argument ponoszenia wysokich kosztów prowadzenia działalności nie może być powodem umorzenia zadłużenia, gdyż przedsiębiorca prowadząc działalność gospodarczą nie wiąże się tylko z osiąganiem zysku, ale również z ryzykiem ponoszenia strat. Działalność gospodarcza jest aktywnością profesjonalną a ryzyko związane z jej realizacją ciąży na płatniku składek, który ponosi odpowiedzialność za regulowanie zobowiązań. Strona nie reguluje składek od 01/2011 do nadal, zatem nie ponosi kosztów ZUS, jedynie generuje zadłużenie. Z.K. nie wnioskował również o układ ratalny na spłatę zadłużenia z tytułu składek.
Oceniając zebrany materiał dowodowy organ II instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły przesłanki całkowitej nieściągalności. Wobec Z.K. prowadzone było postępowanie egzekucyjne z zajęcia rachunku bankowego - nie było realizacji, następnie rachunek został zamknięty. W stosunku do zadłużenia z tytułu składek nie stwierdzono faktu nieściągalności na podstawie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Argument przedstawiony przez Z.K., że Naczelnik Urzędu Skarbowego umorzył postępowanie egzekucyjne względem dochodzenia należności z tytułu podatku dochodowego nie ma odzwierciedlenia w przedmiotowej sprawie, gdyż fakt umorzenia postępowania względem podatku nie powoduje, że ewentualna egzekucja względem składek zostanie również umorzona, nie jest to również przesłanka do stwierdzenia nieściągalności. Biorąc powyższe pod uwagę organ zauważył, że na obecnym etapie sprawy nie można było jednoznacznie stwierdzić, iż ewentualna egzekucja prowadzona w stosunku do Z.K. okaże się nieskuteczna.
Końcowo organ stwierdził, że instytucja umorzenia zaległości składkowych, co wynika z intencji ustawodawcy, ma charakter wyjątkowy i powinna być przyznawana sporadycznie. Ważny interes zobowiązanego nie może być utożsamiany jedynie z trudnościami finansowymi. Okoliczności przedstawione przez stronę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie są nowymi okolicznościami w sprawie pozwalającymi na pozytywne rozpatrzenie wniosku o umorzenie. Ponadto strona nie przedstawiła dokumentów wskazujących na stan majątkowy i sytuację rodzinną, z której wynikałaby zbyt ciężkie skutki dla strony i rodziny w przypadku opłacania należności.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Z.K. powtórzył argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 24 listopada 2016 r. wyznaczony z urzędu pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę w całości, wnosząc jednocześnie o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu, które nie zostały opłacone ani w całości, ani w części.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym badana jest co do zasady wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa, obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu, do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość przyjętej procedury.
Dokonując oceny we wskazanym zakresie sądy administracyjne nie mogą zatem brać pod uwagę argumentów natury słusznościowej, czy celowościowej. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - określanej dalej jako p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W razie niewystąpienia wskazanych uchybień, na mocy art. 151 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu.
W ramach badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, iż kontrola sądowa sprawowana jest w granicach sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżoną decyzją, a sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnić każde dostrzeżone naruszenia prawa, o ile miało lub mogło mieć wpływ na treść wydanej decyzji.
Mając na uwadze tak nakreślony zakres kognicji sąd uznał, iż skarga Z.K. nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2016 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy wraz z odsetkami i kosztami upomnień.
W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Przy czym pod pojęciem składek należy rozumieć składki na ubezpieczenie społeczne, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.) oraz składki na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 u.s.u.s.)
W myśl art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a.
W art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ustawodawca sprecyzował, że całkowita nieściągalność zachodzi, gdy:
- 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;
- 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2015 r. poz. 233, 978, 1166, 1259 i 1844 oraz z 2016 r. poz. 615);
- 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;
- 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;
4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;
4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;
- 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;
- 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.
Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia (por. wyrok NSA z dnia 17 marca 2016 r., sygn. II GSK 1694/14).
Organy obu instancji dokonały analizy sprawy pod kątem spełnienia przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 3 pkt 1 - 6 u.s.u.s. i prawidłowo ustaliły, iż w przypadku skarżącego nie zachodzi sytuacja całkowitej nieściągalności, która pozwalałby rozważać możliwość umorzenia składek na podstawie art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. Zważyć bowiem należy, iż skarżący nadal prowadzi działalność gospodarczą, nie toczyło się wobec niego postępowanie upadłościowe ani postępowanie likwidacyjne, w toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego na wniosek ZUS nie doszło do stwierdzenia braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję, zwłaszcza jeśli się uwzględni, iż skarżący – jak już powyżej wskazano – kontynuuje działalność gospodarczą, z której przynajmniej okresowo osiągane są przychody, a w konsekwencji nie można w sposób stanowczy i oczywisty stwierdzić, iż nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.
Fakt umorzenia innego postępowania egzekucyjnego przeciwko skarżącemu, w którym dochodzono zobowiązań podatkowych, jest niewystarczającą przesłanką do uznania, iż w odniesieniu do zobowiązań z tytułu składek zachodzą również przesłanki do jego umorzenia, uzasadniające przyjęcie podstaw całkowitej nieściągalności wynikające z art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 u.s.u.s.
W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziana zaś została dodatkowa możliwość umorzenia należności z tytułu składek. Dotyczy ona jednakże już tylko ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, czyli tych ubezpieczonych, którzy byli zobowiązani płacić sami za siebie składki, ale tego nie czynili, doprowadzając do zaległości. Ta grupa płatników potraktowana została przez ustawodawcę łagodniej, bowiem zaległe należności składkowe mogą być umarzane w uzasadnionych przypadkach mimo braku całkowitej nieściągalności w sytuacjach określonych w powołanym rozporządzeniu MGPiPS. Z art. 28 ust. 3b u.s.u.s dodatkowo wynika, że dla oceny, czy przypadek jest uzasadniony należy brać pod uwagę z jednej strony ważny interes osoby zobowiązanej, a z drugiej strony stan finansów ubezpieczeń społecznych.
Wskazane zasady, wynikające z art. 28 ust. 3a u.s.u.s i rozporządzenia MGPiPS dotyczą skarżącego jako osoby zobowiązanej z racji prowadzenia działalności gospodarczej do opłacania składek na własne ubezpieczenie. Stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia MGPiPS, Zakład może umorzyć należności, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie ich opłacić, gdyż pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Prawodawca wymienia przy tym przykładowo sytuacje, które mogą uzasadniać umorzenie należności tej grupy płatników. Wśród nich jest:
- 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;
- 2) poniesienie strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;
- 3) przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiająca zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.
Analizując powołane wyżej przesłanki umorzenia w sprawie, niewątpliwie nie została spełniona przesłanka określona powyżej w pkt 2 i 3 (§ 3 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia MGPiPS). Sam bowiem skarżący w ogóle nie powoływał się na te okoliczności.
Rozważenia wymaga zatem, czy została spełniona przesłanka umorzenia wskazana § 3 ust.1 pkt 1 rozporządzenia MGPiPS. W przekonaniu Sądu wprawdzie sytuacja materialna skarżącego jest trudna, jednakże – jak trafnie stwierdził organ – nie w stopniu uzasadniającym umorzenie składek. Jak bowiem zasadnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 884/08 prawidłowa wykładnia art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MGPiPS prowadzi do wniosku, że wynikająca z tych przepisów podstawa umarzania należności ZUS winna mieć zastosowanie tylko do tych dłużników, którzy przekonają o wykorzystaniu w pełni zdolności do pracy i aktywnej postawie w poszukiwaniu źródeł dochodów. Omawiane uregulowanie nie może być formą premiowania osób, które posiadając zobowiązania finansowe, prezentują postawę pasywną w zakresie dążenia do ich spłacenia.
Podstawa umorzenia należności ZUS mająca swe źródło w omawianych przepisach została stworzona dla "uzasadnionych przypadków" (art. 28 ust. 3a u.s.u.s.), a zatem wyjątkowych, a nawet drastycznych, powstałych z przyczyn całkowicie obiektywnych (niezależnych od dłużnika). Aspekt ten nie może być pomijany przy analizie "stanu majątkowego" zobowiązanego oraz "możliwości zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych dłużnika i jego rodziny" (§ 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenie MGPiPS.).
W przedmiotowym postępowaniu administracyjnym art. 7 k.p.a. miał wprawdzie zastosowanie, ale nie oznaczało to zwolnienia wnioskującego o umorzenie z obowiązku wykazywania okoliczności z zakresu jego sytuacji i postawy rzutujących na możliwość ubiegania się o skorzystanie z dobrodziejstwa przewidzianego na gruncie konkretnej podstawy umarzania należności ZUS. Przepis § 3 rozporządzenia MGPiPS stanowi bowiem wprost, że to zobowiązany ma wykazać spełnienie przesłanek do umorzenia, to znaczy, że w tym zakresie ciężar dowodu spoczywa właśnie na nim (por. wyrok NSA z 8 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2410/11).
Mając na uwadze powyższe należy zauważyć, iż skarżący od wielu lat prowadzi działalność gospodarczą, która przynosi – przynajmniej w sferze deklarowanym przez niego przed organami podatkowymi oraz ZUS – w istocie symboliczny dochód, z którego trudno zaspokoić nawet podstawowe potrzeby. Mimo to działalność tą ciągle utrzymuje generując dalsze zadłużenie wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, nie wskazując z czego w rzeczywistości się utrzymuje przy tak nikłych dochodach, zamiast poszukiwać innego źródła dochodów m.in. za pośrednictwem Powiatowego Urzędu Pracy. Formalny status bezrobotnego daje bowiem dodatkowe możliwości m.in. w zakresie ewentualnego zdobycia nowych kwalifikacji, odbycia stażu, skorzystania ze specjalnych programów aktywizacji zawodowej ludzi w jego wieku. W niniejszej sprawie skarżący w żaden sposób nie wykazał, aby w dążeniu do osiągania dochodów podejmował jakiekolwiek starania o zatrudnienie poza dalszym prowadzeniem prawie bezdochodowej działalności albo snuciem wizji, jako to zmieniłaby się jego sytuacja, gdyby umorzono mu składki, których i tak nie uiszcza od pięciu lat.
Przejawia więc pasywną postawę. Skarżący prowadząc działalność winien dbać o to, aby była ona rentowna przy uwzględnieniu wszystkich związanych tym zobowiązań, także publicznoprawnych (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 października 2011r., sygn. akt I SA/Kr 1388/11). Niewątpliwie – jak wskazano już powyżej – instytucja umorzenia składek nie może promować tego rodzaju zachowań. Jest bowiem zarezerwowana dla szczególnych przypadków. Zważyć również należy w kontekście powyższych uwag, iż skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, nie ma nikogo na utrzymaniu, nie ponosi żadnych kosztów utrzymania, co więcej nie korzysta z pomocy opieki społecznej. Wprawdzie skarżący powołuje się na szereg zobowiązań. Podkreślić, jednakże należy, że posiadane zobowiązania wobec wierzycieli nie mogą być argumentem przemawiającym za umorzeniem należności z tytułu składek. Zobowiązania cywilnoprawne zostały bowiem zaciągnięte przez skarżącego świadomie z uwzględnieniem możliwości finansowych, godząc się na ich ewentualne negatywne skutki.
Ponadto - poza zobowiązaniami alimentacyjnymi - nie korzystają one z pierwszeństwa zaspokojenia przed zobowiązaniami z tytułu składek (art. 115 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – Dz. U. z 2016r., poz. 599 ze zm. oraz art. 1025 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964r. Kodeks postępowania cywilnego – Dz. U. z 2016r., poz. 1822 ze zm.). Podkreślenia wymaga, iż instytucja umorzenia jest wyjątkiem od powszechnego obowiązku uiszczania należności publicznoprawnych, co oznacza, że jej zastosowanie powinno być ograniczone do nadzwyczajnych sytuacji (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 lutego 2012r., III SA/Po 14/12). Przy wyjątkowym charakterze instytucji umorzenia zadłużenia z tytułu składek organ władny był dać pierwszeństwo interesowi społecznemu kierując się szczególnym, publicznoprawnym charakterem tych należności oraz celami, na które są przeznaczone ze swej istoty.
Podjęta decyzja mieściła się w zakresie wyznaczonym przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Zachowała też proporcje pomiędzy interesem społecznym, a ważnym interesem strony, które w niniejszej sprawie nie zostały przez organ naruszone. Instytucja umorzenia nie może być stosowana ani nagminnie, ani jako powszechny sposób zwolnienia z długu o publicznym przecież charakterze. Skarżący podejmując działalność gospodarczą powinien bowiem był liczyć się z obowiązkiem uiszczania składek na ubezpieczenie. Prowadzenie każdej działalności gospodarczej wiąże się z ryzykiem. Niedopuszczalne jest przy tym przenoszenie niedogodnych dla podmiotu podejmującego działalność konsekwencji na ZUS. Ustawowym obowiązkiem ZUS jest dochodzenie należności z tytułu składek, w tym z wykorzystaniem dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 4 lipca 2012 r., III SA/Wr 88/12).
Podkreślenia wymaga, iż decyzje o umorzeniu składek mają charakter uznaniowy. Nie oznacza to jednak pozostawienia Zakładowi pełnej swobody w zakresie wyboru rozstrzygnięcia w omawianym przedmiocie. Granice luzu administracyjnego dopuszczalnego przy podjęciu decyzji uznaniowej tj. posiadanej przez organ swobody wyboru rodzaju rozstrzygnięcia, wyznaczone są bowiem ściśle przepisami prawa, które precyzują przesłanki umorzenia. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 marca 2007 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 345/06 granice uznania administracyjnego wyznaczają przesłanki sformułowane w art. 28 u.s.u.s. i § 3 rozporządzenia MGPiPS. W sytuacji, gdy strona wykaże, że istnieją ustawowe przesłanki umorzenia, aby uniknąć zarzutu dowolności decyzji, organ musi wyjaśnić przyczyny z powodu których, mimo istnienia tych przesłanek, odmówił umorzenia. Wyjaśnienie to musi przy tym nastąpić z uwzględnieniem zarówno ważnego interesu zobowiązanego, jak i stanu finansów ubezpieczeń społecznych.
Organ zatem obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Ma to szczególne znaczenie zwłaszcza wtedy, gdy organ ma pozbawić obywatela pewnych praw, nałożyć na niego obowiązek czy odmówić mu możliwości skorzystania z uprawnień przewidzianych przez prawo, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 176/07, LEX nr 399183; wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1036/09, Lex nr 746039). W przypadku decyzji uznaniowych szczególne znaczenie ma wyrażona w art. 11 k.p.a. zasada przekonywania, która sprowadza się do wyjaśnienia stronie, że adresowana do niej decyzja wynika z racjonalnych przesłanek i jest oparta o przepisy obowiązującego prawa, to znaczy, że w istniejącym stanie prawnym i faktycznym sprawy wydanie innej decyzji było niemożliwe.
Organ odpowiada za naruszenie tej zasady, jeżeli nie podejmie lub bezpodstawnie odstąpi od czynności mających przekonać stronę o zasadności decyzji, np. odstąpi od uzasadnienia decyzji. Zasada ta nakłada na organ obowiązek dołożenia należytej staranności w wyjaśnieniu stronie zasadności podjętego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2010r., sygn. akt I OSK 124/10, Lex nr 594984).
W przypadku badania legalności decyzji uznaniowych, kompetencje sądu są znacznie ograniczone. Kontrola sądu administracyjnego dotyczy w istocie przestrzegania przez organ podejmujący decyzję dyrektyw wyboru między możliwościami zawartymi w powołanej w decyzji normie uznaniowej. Rola sądu ogranicza się więc do zbadania, czy postępowanie przebiegło prawidłowo, czy strony były należycie informowane o przysługujących im prawach i obowiązkach, czy organ należycie zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy. Ponadto sąd bada, czy zaskarżona decyzja została oparta na właściwych podstawach prawnych oraz czy zawiera wyczerpujące i właściwie skonstruowane uzasadnienie. W sprawach o umorzenie należności z tytułu zaległych składek ubezpieczeniowych zaakceptowanie stanu, w którym dopuszcza się niewywiązywanie się z obowiązku opłacania składek godzi w prawa innych opłacających składki i osób i narusza zasadę równego traktowania osób ubezpieczonych.
Rozważenie zatem interesów, tj. słusznego interesu strony i interesu publicznego, powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji, spełniającą wymogi określone w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., tak aby umożliwić kontrolę instancyjną, a następnie sądową (por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2011r., sygn. akt II GSK 181/10, Lex nr 952833; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 października 2010r., sygn. akt III SA/Po 447/10, Lex nr 757216).
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organ orzekający przeprowadził postępowanie w sposób prawidłowy i rzetelny, a także dokonał wyczerpującej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji, spełniającym wymogi określone w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., nie przekraczając granic uznania.
W konsekwencji należało uznać, iż zaskarżoną decyzją organ trafnie odmówił umorzenia składek. Dlatego też Sąd - działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. - oddalił skargę. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej z udzielonej przez adwokata ustanowionego z urzędu, Sąd orzekł na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. oraz § 4 ust. 1 i § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2015 r., poz. 1801.). Obejmują one wynagrodzenie ze czynności adwokata w kwocie 240 zł, powiększone o należny podatek od towarów i usług.