Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] Prezydent Miasta – działając na podstawie m.in. art. ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 zm., aktualny tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej jako k.p.a.) oraz art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.; dalej jako u.p.b.) – zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla Przedsiębiorstwa B S.A. obejmujące inwestycję: budowa wytwórni mas bitumicznych – wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu, związanej z realizacją robót budowlanych na drodze krajowej [...] – w ciągu ulic: [...] poprzez ul. [...] do granicy miasta; adres: ul. [...], działki ewidencyjne nr [...], z zachowaniem następujących warunków:
szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych:
roboty budowlane należy prowadzić zgodnie z zatwierdzonym niniejszą decyzją projektem budowlanym oraz prowadzić zgodnie z planem bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, pod nadzorem kierownika budowy, posiadającego uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności, roboty budowlane należy prowadzić w sposób nie naruszający praw osób trzecich, zgodnie z przepisami bhp, p.poż,, ochrony środowiska, prawa budowlanego, zastosować się do uwag i ustaleń zawartych w odrębnych pozwoleniach, opiniach oraz uzgodnieniach lokalizacyjnych i dokumentacji projektowej, przy wykonywaniu robót budowlanych stosować wyroby, które spełniają wymagania podstawowe określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 u.p.b. oraz zostały wprowadzone do obrotu zgodnie z przepisami odrębnymi - art. 10 u.p.b., wywozu odpadów rozbiórkowych należy dokonać w miejsce na ten cel przeznaczone z zachowaniem obowiązków wynikających z ustawy o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 r. (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 701 ze zm.), wyznaczyć geodezyjnie obiekty budowlane w terenie, a po ich wybudowaniu (w przypadku urządzeń podziemnych, przed ich zasypaniem) - sporządzić geodezyjną inwentaryzację powykonawczą, w razie ujawnienia źródeł archeologicznych (fragmentów wcześniejszych budowli, naczyń itp.) podczas prac ziemnych związanych z niniejszą inwestycją należy niezwłocznie zawiadomić Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i dalsze prace prowadzić w uzgodnieniu z nim, roboty budowlane prowadzić zgodnie z wymogami określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia z dnia [...] czerwca 2019 r., znak [...]:
- - sprzęt wykorzystywany podczas prac budowlanych musi być w pełni sprawny oraz ma spełniać wymogi dopuszczającego go do użytku, zapewniający ochronę gruntu, wód powierzchniowych i gruntowych przed zanieczyszczeniem,
- - w przypadku wystąpienia awaryjnego wycieku do gruntu substancji niebezpiecznych, zanieczyszczony grunt poddać działaniu odpowiednich sorbentów i przekazać do unieszkodliwienia uprawnionemu podmiotowi,
- - wszelkie prace ziemne wykonywać w sposób zapewniający ochronę gruntu oraz wód powierzchniowych i podziemnych przed zanieczyszczeniem,
- - odpady niebezpieczne magazynować w miejscach utwardzonych, w sposób wykluczający przenikanie zanieczyszczeń do ziemi i wód np. w szczelnych pojemnikach odpornych na działanie odpadów lub na szczelnym podłożu w sposób zabezpieczający przed powstaniem odcieków, następnie odpady przekazywać upoważnionym odbiorcom,
- - wody opadowe z terenu wytwórni oczyszczać w separatorze piasku i substancji ropopochodnych;
szczególne wymagania dotyczące nadzoru na budowie:
roboty prowadzić pod nadzorem osoby uprawnionej - kierownika budowy posiadającego uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności, inwestor zobowiązany jest ustanowić inspektora nadzoru inwestorskiego, posiadającego właściwe uprawnienia budowlane na podstawie § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 listopada 2001 r. w sprawie rodzaju obiektów, przy których realizacji jest wymagane ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego (Dz. U. Nr 138, poz. 1554), wynikających z art. 36 ust. 1 pkt 1-4 oraz art. 42 ust. 2 i 3 u.p.b. oraz art. 93 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. 2018 r., poz. 2081 ze zm., aktualny tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 247 - dalej jako u.u.i.ś.).
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż wniosek o pozwolenie na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego wpłynął do organu w dniu 26 lipca 2019 r. Do wniosku inwestor dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz zaświadczeniem o wpisie projektantów na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnym na dzień opracowania projektu.
Zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak: [...] - działając na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. - organ poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę oraz możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem. Strony nie wniosły żadnych uwag, zastrzeżeń oraz wniosków.
Mając na uwadze, że zamierzenie inwestycyjne mieści się w katalogu rodzajów przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 71 ze zm.- dalej jako r.r.p.m.o.ś.). inwestor – zachowując wymogi u.u.i.ś. - uzyskał w postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2019 r., znak [...], w ramach której stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Analiza wykazała, iż zakres robót budowlanych ujętych we wniosku i dołączonym do niego projekcie budowlanym mieści się w ustaleniach zawartych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Organ zauważył również, iż zakres przewidywanych robót budowlanych jest zgodny z ustaleniami zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta [...], dla obszaru położonego na południe od ulicy [...], przyjętego uchwałą Rady Miasta z 23 maja 2005 r., nr LI 1/562/2005 (Dz. U. Woj. z 2005 r., nr 34, poz. 768).
Ponadto Prezydent Miasta wskazał, iż w trakcie postępowania w sprawie wpłynęły pisma zawierające sprzeciwu wobec inwestycji. Organ przed wydaniem decyzji wziął pod uwagę wszystkie przedstawione argumenty. W treści pism nie podano jednak – zdaniem organu - konkretnego przepisu prawa, który dawałby powód do zakwestionowania lokalizacji wnioskowanej inwestycji. W tej sytuacji, biorąc pod uwagę przedstawione dokumenty, organ nie mógł odmówić pozytywnego załatwienia wniosku o pozwolenie na budowę.
Dodatkowo organ poinformował, że zgodnie art. 28 ust. 2 u.p.b. stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są, obok inwestora, właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W związku z tym, że zakres oddziaływania inwestycji ograniczony jest do działek [...], to strony postępowania ograniczone są do inwestora i właściciela nieruchomości, na której prowadzona będzie budowa.
Jednocześnie zwrócono się uwagę, iż przedsięwzięcie prowadzone będzie wyłącznie w czasie i na potrzeby modernizacji wschodniego wylotu drogi [...]. Organ sprawdził projekt budowlany pod względem wymagań zawartych w art. 35 ust. 1 u.p.b. Inwestor spełnił również wymagania określone w art. 32 ust. 4u p.b.
Decyzją z dnia [...] września 2019 r., nr [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołań "A" sp. z o.o., Wspólnoty Mieszkaniowej, mieszkańców ulicy [...], działających przez pełnomocnika J.T.-B. oraz działających samodzielnie, tj. J.Ł., B.R. i M.W., a także dyrektora Przedszkola Miejskiego nr [...] – powołując się na art. 138 § 2 k.p.a. - uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że kwestionując prawidłowość i zgodność z prawem rozstrzygnięcia wydanego przez Prezydenta Miasta wszyscy odwołujący się podnoszą, że nie zostali uznani za strony postępowania, pomimo tego, że inwestycja w sposób oczywisty będzie negatywnie oddziaływać na ich nieruchomości. Wskazują oni na bliskie sąsiedztwo zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Wyrażają swój sprzeciw wobec lokalizowania takiej inwestycji w jej pobliżu. W ich ocenie tego typu przemysł powinien być zlokalizowany poza terenem miasta, a nie w pobliżu budynków mieszkalnych.
Skarżący podkreślają uciążliwości wynikające z hałasu generowanego przez samą wytwórnię jak i zwiększony ruch samochodów ciężarowych dowożących kruszywo do wytwórni czy też odbierających gotową masę. W ich opinii zwiększy to również emisję pyłów do powietrza oraz innych szkodliwych dla zdrowia substancji chemicznych.
Ponadto zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: art. 32 pkt 1 u.p.b. w zw.
z art. 72 ust. 1 pkt 1 i 3 u.u.i.ś., przez wydanie jej przed uprawomocnieniem się decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a także naruszenie art. 7, 77, 75, 80 i 107 k.p.a., przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy.
Dodatkowo "A" Sp. z o.o. podniosła w odwołaniu, że wydając zaskarżoną decyzję organ nie uwzględnił faktu wydania na jej rzecz pozwoleń na budowę na działkach sąsiadujących, nie poddał zatem ocenie oddziaływania inwestycji na zabudowę nie tylko istniejącą, ale również zabudowę, która będzie realizowana w oparciu o ostateczne decyzje o pozwoleniu na budowę. Spółka zakwestionowała również zgodność zamierzenia inwestycyjnego z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż zapisy planu dopuszczają realizacje zabudowy przemysłowej, której uciążliwości zamkną się w granicach działek, a działalność nie może powodować pogorszenia życia mieszkańców ewentualnych siedzib ludzkich w zasięgu bezpośrednim lub pośrednim oddziaływania przedmiotowych zmian.
Dyrektor Przedszkola Miejskiego nr [...] wskazał natomiast na negatywny wpływ wytwórni mas bitumicznych na zdrowie ludzi, w tym małych dzieci uczęszczających do przedszkola. Budowa takiej inwestycji w sąsiedztwie placówki uniemożliwi realizację celów statutowych i zadań przedszkola, zakłóci prawidłową realizację podstawy programowej, bowiem organizacja zajęć w ogrodzie stanie się niemożliwa.
Wojewoda stwierdził, że zaskarżoną decyzję należy uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Organ odwoławczy wskazał, że na gruncie art. 35 ust. 1 u.p.b., który określa tryb postępowania przed wydaniem pozwolenia na budowę, organ administracji architektoniczno - budowlanej jest zobowiązany sprawdzić:
zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 u.u.i.ś. środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;
zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;
kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7; spełnienie wymagań określonych w art. 60 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (Dz. U. poz. 1529 i 2161 oraz z 2018 r. poz. 756) – w przypadku inwestycji na nieruchomości wchodzącej w skład Zasobu Nieruchomości, o którym mowa w tej ustawie, oddanej w użytkowanie wieczyste lub sprzedanej w trybie określonym w art. 53 ust. 1 lub 2 tej ustawy, przeznaczonej na wynajem o czynszu najmu określonym zgodnie z przepisami rozdziału 7 tej ustawy, zwanej dalej "inwestycją KZN".
W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę
Organ odwoławczy zauważył, iż Prezydent Miasta wydał zaskarżoną decyzję w oparciu o decyzję własną z dnia [...] czerwca 2019 r., znak: [...], którą stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na budowie i eksploatacji wytwórni mas bitumicznych zlokalizowanej na terenie działek nr [...] oraz określił warunki korzystania ze środowiska w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia. Decyzja ta została zaskarżona do Samorządowego Kolegium Odwoławczego przez "A" Sp. z o.o. Jak wynika z pisma Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2019 r., znak: [...], skierowanego do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, w aspekcie opisanych w tym piśmie dokumentów odnoszących się do czynności doręczenia decyzji z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], brak jest w ocenie Kolegium podstaw do uznania, że decyzja ta stała się ostateczna w dniu 25 lipca 2019 r. Prezes SKO podkreślił, że wbrew stanowisku organu I instancji wyrażonemu w piśmie datowanym na dzień [...] sierpnia 2019 r., decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] w dniu [...] lipca 2019 r., tj. w dniu złożenia odwołania przez "A" Sp. z o.o. oraz R Sp. z o.o., nie korzystała z przymiotu ostateczności, a wniesienie odwołań przez powyższe podmioty spowodowało, że stosownego przymiotu decyzja nie będzie posiadała do czasu ostatecznego załatwienia sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W związku z tym Wojewoda stwierdził, że rozstrzygnięcie organu I instancji, z uwagi na brak przymiotu ostateczności powyższej decyzji, było przedwczesne.
Wojewoda wskazał też, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, w związku z uzyskaniem informacji o zaistnieniu nieprawidłowości przy wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wniósł o uznanie go jako strony w prowadzonym przez Kolegium postępowaniu i zwrócił się o udostępnienie akt sprawy, celem wyrażenia stanowiska w sprawie.
Wątpliwości Wojewody w sprawie wzbudziła również prawidłowość ustalenia stron postępowania. W sprawie o pozwolenie na budowę krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 u.p.b. W myśl tego przepisu stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu zdefiniowany został w art. 3 pkt 20 u.p.b., zgodnie z którym jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Zdaniem organu w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, w świetle którego błędne jest przyjęcie, że skoro planowana inwestycja nie będzie w sposób sprzeczny z prawem oddziaływać na nieruchomość skarżących, to nie może być mowy o oddziaływaniu w sposób ograniczający jej zagospodarowanie i w konsekwencji nieuprawnione przyjęcie, że dla ustalenia interesu prawnego konieczne jest by oddziaływanie planowanego obiektu było sprzeczne z prawem, a tym samym by doszło do naruszenia interesu prawnego, w sytuacji gdy w prawie budowlanym interes prawny wynika z samego faktu oddziaływania obiektu na nieruchomość sąsiednią.
Ustalenie stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności. Stroną tego postępowania powinny być nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów u.p.b. i przepisów odrębnych. Niedopuszczalne jest - w ocenie Wojewody - uzależnianie przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich czy też od naruszenia ich interesu prawnego. Sama potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie, jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Stroną takiego postępowania powinny być nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony planowanym zamierzeniem inwestycyjnym, ale też takie, na których nieruchomości planowane roboty budowlane mogą potencjalnie oddziaływać.
Zadaniem Wojewody analiza projektu budowlanego prowadzi do wniosku, że z uwagi na charakter planowanego zamierzenia inwestycyjnego, którego eksploatacja i działanie związane jest z szeregiem emisji, takich jak emisja hałasu i emisja zanieczyszczeń, za nieuprawnione należy przyjąć stanowisko wyrażone zarówno przez projektanta, jak i organ I instancji, że obszar oddziaływania planowanej inwestycji nie wykracza poza działki ewidencyjne nr [...].
Wątpliwość organu odwoławczego wzbudziło również wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę z ograniczeniem czasowym jej obowiązywania. W opisie technicznym projektu zagospodarowania terenu zaznaczone zostało w sposób wyraźny, że budowa wytwórni mas bitumicznych na działkach nr [...] ma charakter tymczasowy, tzn. na czas budowy drogi krajowej nr [...]. Zapis ten został powtórzony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, gdzie wskazane zostało, iż zgodnie z zawartą w dokumentacji projektowej informacją przedsięwzięcie prowadzone będzie wyłącznie w czasie i na potrzeby modernizacji wschodniego wylotu drogi [...]. Przepisy u.p.b., na podstawie których wydane zostało rozstrzygnięcie, nie przewidują czasowych pozwoleń na budowę, natomiast ewentualny zamiar użytkowania planowanej inwestycji przez określony czas pozostaje bez wpływu na zakres sprawdzeń dokonywanych przez organ administracji architektoniczno-budowlanej przed zatwierdzeniem projektu budowlanego i wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, jak również konieczność spełnienia wszystkich wymogów określonych w obowiązujących przepisach prawa.
W ocenie Wojewody z powyższego wynika, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Pismem z dnia [...] października 2019 r. Przedsiębiorstwo B S.A., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. sprzeciw od powyższej decyzji, zarzucając jej naruszenie:
- 1) art. 127 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 u.p.b., przez ich błędne zastosowanie i rozpatrzenie merytoryczne odwołań z jednoczesnym pominięciem kwestii uprzedniej analizy statusu podmiotów odwołujących się w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę;
- 2) art. 138 § 2 k.p.a., przez jego błędne zastosowanie i wydanie decyzji kasacyjnej, w sytuacji gdy nie zostały spełnione przesłanki do jej wydania, przy jednoczesnym braku wskazania przyczyn niezastosowania art. 136 k.p.a.
- 3) art. 136 § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy w sytuacji, gdy okoliczności sprawy uzasadniają uzupełnienie w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, a przeprowadzenia dowodu mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając tym samym dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej.
W uzasadnieniu wnosząca sprzeciw spółka zakwestionowała prawidłowość ustalenia, iż decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2019 r., znak [...] o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest ostateczna. Podkreśliła, iż zgodnie z art. 127a §1 k.p.a. w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję, przy czym z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, decyzja staje się ostateczna i prawomocna (art. 127a § 2 k.p.a). W sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej dla wytwórni mas bitumicznych strona, której jako ostatniej doręczono decyzję, złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, które zostało doręczone organowi I instancji w dniu 26 lipca 2019 r. Wobec upływu terminu do wniesienia odwołania w odniesieniu do pozostałych stron postępowania zachodziły podstawy by twierdzić – zdaniem spółki - że na dzień 26 lipca 2019 r. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia stała się ostateczna, a tym samym możliwe i zasadne było wszczęcie z tym dniem postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji skarżącej w oparciu o złożony przez nią wniosek.
Strona podkreśliła również, że skuteczne wszczęcie postępowania odwoławczego w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wymaga wniesienia odwołania nie tylko z zachowaniem terminu, ale i przez podmiot legitymujący się prawem do jego wniesienia. Tymczasem "A" sp. z o.o., która wniosła odwołanie od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie spełnia warunków uznania jej za stronę postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w rozumieniu art. 74 ust. 3a u.u.i.ś.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca spółka wniosła o uchylenie decyzji objętej sprzeciwem oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Sprawa ta została zarejestrowana w tut. Sądzie pod sygn. akt II SA/Go 755/19.
Pismami z dnia [...] października 2019 r. i [...] października 2019 r. sprzeciwy o tożsamej treści od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wnieśli J.T.-B., J.T., W.T., B.C., zarzucając jej naruszenie:
- 1) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 1 u.p.b. w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.u.i.ś. przez nieumorzenie postępowania w sprawie wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę, z uwagi na okoliczność, iż postępowanie toczyło się przed uprawomocnieniem się decyzji środowiskowej,
- 2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 1 u.p.b. w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.u.i.ś. przez niestwierdzenie wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę z rażącym naruszeniem prawa i wydaniu pozwolenia na budowę z rażącym naruszeniem prawa i stwierdzenia jej nieważności, pomimo że decyzja została wydana przed uprawomocnieniem się decyzji środowiskowej, co jest sprzeczne z art. 72 u.u.i.ś.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów strony wniosły o uchylenie decyzji objętej sprzeciwem i umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie o uchylenie decyzji i odmowę wydania pozwolenia na budowę, albo uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania.
Sprawy wywołane powyższymi skargami zostały zarejestrowana w tut. Sądzie odpowiednio pod sygn. akt II SA/Go 758/19 (a następnie II SA/Go 194/20), II SA/Go 759/19, II SA/Go 760/19, II SA/Go 777/19 (a następnie II SA/Go 193/20).
Postanowieniami z dnia 6 listopada 2020 r. Wojewódzki Sad Administracyjny w Gorzowie Wlkp., połączył sprawy ze sprzeciwu J.T.-B., J.T., W.T. i B.C. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą II SA/Go 755/19 ze sprzeciwu Przedsiębiorstwa B S.A.. Połączone sprawy prowadzone są pod sygnaturą akt II SA/Go 755/19.
W odpowiedzi na sprzeciwy Wojewoda wniósł o ich oddalenie w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej według kryterium legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody uchylająca decyzję Prezydenta Miasta w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlany i udzielenia pozwolenia na budowę spółce B, obejmujące inwestycję w postaci budowy wytwórni mas bitumicznych wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu - działki ewidencyjne nr [...].
Została ona wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Stosownie do art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
Przed dokonaniem merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji konieczne jest przede wszystkim wyjaśnienie zakresu dopuszczalnej jej kontroli przez sąd administracyjny. Wyznacza go art. 64e p.p.s.a., stanowiący, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw, podobnie jak i skarga, należy do instytucji (środków zaskarżenia) prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie instytucji (środków zaskarżenia) kodeksu postępowania administracyjnego. Z powołanego powyżej przepisu art. 64e p.p.s.a. wynika, że instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych (por. A. Kabat, P.p.s.a. Komentarz, Warszawa 2018, t. 3 do art. 64a).
W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), wprowadzającą w postępowaniu sądowoadminstracyjnym instytucję sprzeciwu od decyzji podkreślono, że "sprzeciw nie będzie środkiem prawnym służącym kontroli materialno-prawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi" (por. uzasadnienie, VIII kadencja, druk sejm. nr 1186, s. 61). Stąd w postępowaniu ze sprzeciwu sąd ocenia jedynie, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie formalnych warunków wydania decyzji kasacyjnej. Rozstrzyganie na tym etapie o szczegółowych zagadnieniach natury materialnoprawnej byłoby przedwczesne (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17).
Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej należało stwierdzić, iż nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty zgłoszone przez spółkę B, zawarte w pkt 1 sprzeciwu, wskazujące na naruszenie art. 127 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 u.p.b. Przemawiają za tym następujące argumenty:
Po pierwsze, sprzeciw inicjuje kontrolę sądową działania organu drugiej instancji w ograniczonym zakresie, wykluczając tym samym całościową kontrolę legalności postępowania administracyjnego, (por. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, (w:) R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), P.p.s.a. Komentarz, 6. wydanie, Warszawa 2019, s. 724). Potwierdzeniem takiego stanowiska jest także treść art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., w którym określono, że sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Ustawa nie wskazuje innych, dodatkowych przesłanek uwzględnienia sprzeciwu od decyzji.
W konsekwencji w piśmiennictwie wskazuje się, że w przypadku stwierdzenia przez sąd administracyjny, że skorzystanie z decyzji kasacyjnej nastąpiło zgodnie z przesłankami z art. 138 § 2 k.p.a., sąd oddala sprzeciw (por. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, op. cit., s. 726-727). Zatem Sąd nie był uprawniony do badania prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2020 r. I OSK 2384/20, wyrok NSA z 5 listopada 2020 r., I GSK 1518/20), a więc zarzucanego naruszenia przepisu art. 127 § 1 k.p.a.
Po drugie, naruszenie powyższego przepisu k.p.a. powiązane jest z jednoczesnym naruszeniem art. 28 ust. 2 u.p.b., określającego kto jest stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowlanego. Jest to przepis prawa materialnego, a to oznaczałoby badanie prawidłowości rozstrzygnięcia poza granicami kognicji wyznaczonej przez art. 64e p.p.s.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z 7 marca 2018 r., IV SA/Wa 513/18).
Po trzecie, w orzecznictwie i piśmiennictwie zwraca się także uwagę, iż ze względu na skutki prawne wynikające z art. 170 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a., art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zgodnie z art. 64b § 3 p.p.s.a., w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 powołanej ustawy nie stosuje się. W art. 32 p.p.s.a. stanowi się, że w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi.
Z kolei w art. 33 p.p.s.a. wskazuje się, kto jeszcze jest lub może być uczestnikiem postępowania przed sądem administracyjnym na prawach strony. Wyłączenie stosowania art. 33 p.p.s.a. w postępowaniu przed sądem administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia sprzeciwu od decyzji oznacza więc, że stronami tego postępowania są jedynie wnoszący sprzeciw oraz organ administracji, którego działanie (wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.) jest przedmiotem sprzeciwu, gdyż uczestnikami na prawach strony w tym postępowaniu nie mogą być podmioty wymienione w art. 33 p.p.s.a.
W konsekwencji zatem przyjmuje się, że przepis art. 64e p.p.s.a. ogranicza zakres kontroli sądu do oceny "istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a." (por. wyrok NSA z 21 sierpnia 2018 r., II OSK 2182/18; wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r., II OSK 1319/18;; wyrok NSA z 18 października 2018 r., I OSK 3632/18, wyrok NSA z 29 sierpnia 2019, II OSK 2030/19, wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17; wyrok NSA z 27 sierpnia 2018 r., II OSK 2226/18; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 24 października 2018 r., II SA/Go 460/18; wyrok WSA w Poznaniu z 2 sierpnia 2018 r., II SA/Po 343/18;wyrok WSA w Szczecinie z 8 maja 2018 r., II SA/Sz 253/18; Postępowanie sądowoadministracyjne, pod red. T. Wosia, Wolters Kluwer, Warszawa 2017, s. 340-345; J.G. Firlus, T. Woś, Sprzeciw od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przegląd Prawa Publicznego 2017, nr 6; M.J. Czubkowska, J. Siemieniako, Sprzeciw jako sposób zmniejszenia ilości decyzji kasatoryjnych, ZNSA 2018, nr 4, s. 50-70).
W kontrolowanej sprawie z podmiotów, które wywiodły odwołanie, a których interes prawny jest kwestionowany przez skarżącą spółkę, w postępowaniu sądowoadministracyjnym uczestniczyły jedynie 4 osoby i to tylko z tego powodu, iż złożyły również sprzeciw i połączono ich sprawę ze sprawą z skargi spółki B. Gdyby więc sąd administracyjny rozstrzygnął o tych sprzecznych interesach na niekorzyść podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a., nie mogły brać udziału w postępowaniu przed sądem istotnie mogłoby to prowadzić do naruszenia konstytucyjnego prawa do sądu wyrażonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.
Nie można bowiem pomijać treści art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą co do zasady w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2020 r., II OSK 2878/20).
W związku z tym Sąd nie mógł zakwestionować, iż podmioty, które wywiodły odwołanie miały przymiot strony w kontrolowanym postępowaniu. W kontekście powyższych rozważań całkowicie chybione są również zarzuty zawarte w skargach J.T.-B., J.T., W.T. i B.C., których istota sprowadza się do naruszenia przepisów prawa materialnego, co wykracza poza zakres badania przez sąd administracyjny zgodnie z art. 64e p.p.s.a.
Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza konieczność dokonania przez sąd oceny czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie czy wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób.
Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki:
- a) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania;
- b) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Powyższy przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który obowiązany jest dokonać w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jest jednak stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi, gdy:
- a) organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego;
- b) postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu);
- c) nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (por. B. Adamiak /w/ B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz 2017, s. 728–729; J.P. Tarno, Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 k.p.a. /w/ Analiza i oceny zmian k.p.a. w latach 2010–2011, red. M. Błachucki, T. Górzyńska, G. Sibiga, Warszawa 2012, s. 231, A. Kabat, op. cit., t. 3 do art. 64e).
Samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 15 lipca 2016 r., II OSK 2804/14).
Rozstrzygnięcia kasacyjne traktowane są jako wyjątek od zasady merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego (por. G. Łaszczyca /w/ G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, K.p.a. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, s. 208 i nast. oraz powołane tam orzecznictwo). Warunkiem koniecznym dopuszczalności wydania decyzji w omawianym trybie jest zatem stwierdzenie, że sprawa nie może być załatwiona w sposób merytoryczny przez organ drugiej instancji. W sytuacji więc, gdy uprawniony podmiot wniósł odwołanie od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, zadaniem organu odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Organ odwoławczy powinien zatem ocenić materiał dowodowy zebrany przez organ pierwszej instancji i w zależności od wyniku tej oceny, podjąć dalsze czynności. Podnieść również należy, że rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., może zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego sprawy nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Zgodnie z § 1 tego przepisu organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.
Stąd konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, bądź ocena już złożonych dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., II OSK 1427/16, wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r., II OSK 2323/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 lipca 2016 r., II SA/Kr 511/16). Przy czym, co należy wyraźnie podkreślić, organ odwoławczy jest kompetentny wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części naruszałoby zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Każda sprawa winna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron oraz uczestników postępowania (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2018 r., II OSK 1029/18). Odstępstwa co do zakresu dopuszczalnego postępowania dowodowego przeprowadzanego przez organ odwoławczy przewidziano w art. 136 § 2 i 3 k.p.a.
Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż organ odwoławczy zasadnie uchylił zaskarżoną decyzję. Zasadniczą przyczyną takiego rozstrzygnięcia było stwierdzenie przez Wojewodę, iż decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2019 r., znak [...] o środowiskowych uwarunkowaniach, w ramach której stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, jest nieostateczna. Powyższe stwierdzenie Wojewoda dokonał w oparciu o pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2019 r., znak: [...], skierowane do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, w którym wskazano, iż brak jest w ocenie Kolegium podstaw do uznania, że wspomniana decyzja stała się ostateczna w dniu 25 lipca 2019 r. W ocenie Sądu – wbrew zarzutom spółki B - powyższe pismo było wystarczające dla dokonania przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie powyższej konstatacji o braku przymiotu ostateczności decyzji z dnia [...] czerwca 2019 r. Wojewoda – do którego kognicji nie należy rozpoznawanie odwołań od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach – nie był uprawniony do samodzielnej oceny w tym zakresie.
Skoro więc organ właściwy w sprawie środowiskowych uwarunkowań przystąpił do rozpoznania odwołania i nie wydał postanowienia w trybie art. 134 k.p.a., a dodatkowo wystosował powyższe pismo z dnia [...] września 2019 r., to tym samym Wojewoda był związany tym stanowiskiem. Zresztą Sądowi z urzędu jest znane, iż wspomniana decyzja Prezydenta z [...] czerwca 2020 r. została ostatecznie uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Sprzeciw spółki B od powyższej decyzji organu odwoławczego został oddalony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 30 czerwca 2020 r. wydanym w sprawie II SA/Go 211/20. Również skarga kasacyjna spółki od tego orzeczenia została oddalona wyrokiem NSA z 12 grudnia 2020 r., II OSK 2878/20.
Oznacza to, iż na dzień wydania decyzji zarówno przez organ I instancji, jak i przez organ odwoławczy w kontrolowanej sprawie, nie pozostawała w obrocie ostateczna decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji objętej pozwoleniem, wymagana zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 2 u.u.i.ś. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 22 obowiązującego wówczas r.r.p.m.o.ś. Zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś. udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji wymagającej uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach może nastąpić dopiero po wydaniu tej decyzji. Organ architektoniczno-budowlany przed wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zobligowany jest ustalić, czy projekt budowlany zgodny jest z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 u.u.i.ś. (art. 35 ust. 1 pkt 1 u.p.b.).
Oznacza to, iż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach pełni rolę prejudycjalną wobec decyzji o pozwoleniu na budowę (por. B. Rakoczy, U.u.i.ś. Komentarz, LexisNexis 2011, t. 1 do art. 72). Stanowi ona istotny element postepowania o pozwolenie na budowę w świetle zacytowanych przepisów, bez którego istnienia wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest możliwe. Mając na uwadze zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), z której wynika obowiązek dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy, niedopuszczalna jest sytuacja, aby powyższy brak decyzji był uzupełniany na etapie postępowania odwoławczego i dopiero wówczas projekt budowlany był oceniany w kontekście tej decyzji, stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 u.p.b.
Ponadto organ odwoławczy wskazał, iż analiza projektu budowlanego prowadzi do wniosku, że z uwagi na charakter planowanego zamierzenia inwestycyjnego, którego eksploatacja i działanie związane jest z szeregiem emisji, takich jak emisja hałasu i emisja zanieczyszczeń, nieuprawnione jest stanowisko wyrażone zarówno przez projektanta, jak i organ I instancji, że obszar oddziaływania planowanej inwestycji nie wykracza poza działki ewidencyjne nr [...], ograniczając tym strony do inwestora i właściciela powyższych działek, powodując pominięcie innych podmiotów, będących stronami w rozumieniu art. 28 ust. 2 u.p.b. w zw. z art. 3 pkt 20 u.p.b. Organ przedstawił wykładnię tych przepisów, której sąd administracyjny nie jest uprawniony do kwestionowania w niniejszym postępowaniu. Jak bowiem wskazano w wyroku NSA z 12 marca 2020 r., II OSK 570/20 sąd rozpoznający sprzeciw nie ma obowiązku weryfikowania przyjętej przez organ oceny w zakresie wykładni zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego, a jedynie czy zastosowane przepisy uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji.
Niewątpliwie przyjęta przez Wojewodę wykładania powyższych przepisów prowadziła do uznania, iż pozbawiono właścicieli (zarządców) nieruchomości sąsiadujących z terenem objętym pozwoleniem udziału w charakterze strony, na co zresztą powoływali się w swych odwołaniach. To natomiast implikuje rodzaj rozstrzygnięcia jakie organ odwoławczy obowiązany jest podjąć. W orzecznictwie i w piśmiennictwie ugruntowane jest bowiem stanowisko, że pozbawienie strony możliwości udziału w postępowaniu wyczerpuje przesłankę braku wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wskazuje się również, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w tej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a do takich naruszeń należy uniemożliwienie innym stronom brania udziału w postępowaniu w pierwszej instancji.
Wydanie natomiast decyzji w postępowaniu odwoławczym nie może sanować takiego uchybienia, stanowiłyby to uchybienie zasady dwuinstancyjności, określonej w art. 15 k.p.a., stanowiącym konkretyzację art. 78 Konstytucji. Strona pominięta nie miałaby bowiem zapewnionego dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy (por. B. Adamiak /w/ B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz, C.H. Beck 2019, t. 13 do art. 138, K. Glibowski /w/ R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), K.p.a. Komentarz. Wyd. 6, Warszawa 2020, t. VIII.B.2.2.b. do art. 138, wyrok NSA z 3 marca 2020 r., II GSK 3928/17, wyrok NSA z 9 listopada 2018 r., II OSK 2721/16, wyrok NSA z 9 października 2019 r., II OSK 2832/19, wyrok NSA z dnia 25 stycznia 1999 r., IV SA 124/97, wyrok NSA z 21 lipca 1999 r., IV SA 1047/96).
Mając na uwadze powyższe Sąd uznał za zasadne stanowisko organu odwoławczego co do konieczności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. w kontrolowanej sprawie, a w konsekwencji nietrafne są zarzuty co do naruszenia powyższego przepisu oraz art. 136 k.p.a. Końcowo należy zauważyć, odnosząc się do zarzutów skarżących niebędących inwestorem, iż przepis art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej niż wymienione w komentowanym przepisie. Organ odwoławczy nie może zatem w postępowaniu odwoławczym stwierdzić nieważności zaskarżonej decyzji (por. wyrok NSA z 12 marca 1981 r., SA 472/81, ONSA 1981/1, poz. 21, wyrok NSA z 8 grudnia 2010 r., I OSK 221/10, LEX nr 745180, A. Wróbel, K.p.a. Komentarz aktualizowany, LEX 2020, t. 1 do art. 138).
Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż sprzeciwy są niezasadne i na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. je oddalił.
- - ---------------------- w
Upca
# 2