Uzasadnienie
Decyzją z dnia 21 stycznia 2000 r. (...) w sprawie (...), wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /t.j. Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126/ oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26 ze zm./ Prezydent Miasta R. zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na rozbudowę przez Piotra B. budynku gospodarczego o garaż i pomieszczenia mieszkalne w R. przy ul. Z. na parceli nr 663/66.
Jednocześnie nałożył na inwestorów obowiązek prowadzenia robót przez osoby posiadające kwalifikacje zawodowe wymagane w budownictwie zgodnie z zatwierdzonym projektem i przepisami techniczno-budowalnymi oraz nakazał ustanowić kierownika budowy.
Z decyzją nie zgodziła się właścicielka sąsiedniej nieruchomości Katarzyna R.-F. zażądała jej uchylenia oraz odmówienia inwestorowi zgody na rozbudowę domu. Zarzuciła, że organ orzekający w sprawie całkowicie pominął jej zarzuty zgłoszone w piśmie z dnia 18 listopada 1999 r., a w szczególności jej brak zgody na prowadzenie budowy w zbliżeniu do granicy, tj. w odległości mniejszej niż 4 m, bądź w samej granicy. Nie doręczono jej kserokopii projektu budowlanego, wobec czego nie miała możliwości się z nim zapoznać. W decyzji nie określono odległości, w jakiej inwestor ma wybudować nowy obiekt. Decyzję, jako sprzeczną z prawem należało uchylić. W miejscu, gdzie kiedyś funkcjonował mały sklep uruchomiono hurtownię.
Decyzją z dnia 16 marca 2000 r. wydaną na podstawie art. 138 par. 2 Kpa Wojewoda Ś., uchylił w całości decyzję z dnia 21 stycznia 2000 r. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż wadliwie określono w niej planowaną inwestycję, jako rozbudowę budynku gospodarczego. Tymczasem zarówno wniosek jak i przedłożony do akt projekt budowlany oraz decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczyły budynku mieszkalnego. Odnosząc się do zarzutu nieudostępnienia projektu budowlanego organ odwoławczy podniósł, iż art. 73 par. 1 i 2 Kpa regulujący tę kwestię, zezwala na udostępnienie akt w siedzibie organu, a nie nakłada obowiązku kopiowania na żądanie strony projektu budowlanego. Zobowiązał organ I instancji do sprawdzenia odległości obiektu od granicy nieruchomości.
Po powtórnym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta R. decyzją z dnia 17 września 2000 r. (...) na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na rozbudowę przez Piotra B. budynku mieszkalnego o garaż i pomieszczenia mieszkalne na działce nr 663/66 w R. przy ul. Z. Zobowiązał inwestora do prowadzenia robót budowlanych zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i przepisami prawa przy pomocy osób posiadających kwalifikacje zawodowe wymagane w budownictwie i pod nadzorem kierownika budowy. W uzasadnieniu stwierdził, że planowana inwestycja jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta R. W odwołaniu od powyższej decyzji Katarzyna R.-F., współwłaścicielka sąsiadującej z działką inwestorów nieruchomości, domagała się jej uchylenia.
Swoje stanowisko uzasadniła tym, że nie zgadzała się na rozbudowę domu w zbliżeniu do granicy z jej działką. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie określono, jaka będzie odległość planowanej rozbudowy od granicy nieruchomości. W tej sytuacji decyzja była niezgodna z par. 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Kwestia nasłonecznienia jej działki nie miała znaczenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.
Odwołanie wniosła także druga ze współwłaścicielek sąsiadującej z działką inwestora nieruchomości Wiesława S.-R. Stwierdziła, iż Aniela B. bez formalnej zgody byłej właścicielki Jadwigi R. wybudował w granicy garaż, który obecnie chce podwyższyć i połączyć z już istniejącym domem. Powstanie tak dużego obiektu spowoduje zacienienie sąsiedniej działki, która jest uzbrojona i przeznaczona pod zabudowę. Przy zachowaniu przepisów prawa i istniejącej zieleni należałoby na niej wybudować budynek od południowej granicy, a więc tej zacienionej.
Decyzją z dnia 20 listopada 2000 r. (...) wydaną z powołaniem się na art. 138 par. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26 ze zm./ Wojewoda Ś. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu stwierdził, że inwestycja jest zgodna z warunkami wynikającymi z decyzji z dnia 14 września 1999 r. Prezydenta Miasta R. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą rozbudowa budynku mieszkalnego i jego modernizacji. Rozbudowę budynku o garaż i pomieszczenia mieszkalne zaprojektowano w odległości 3 metrów od granicy działki inwestora i odwołujących. Natomiast na realizację tej części inwestycji, która będzie zlokalizowana w granicy z działką Anieli B., ta ostatnia wyraziła zgodę.
Projekt budowlany został opracowany prawidłowo przez osobę do tego upoważnioną, a zarzuty dotyczące odległości inwestycji od granicy działek były nieuzasadnione. Na budowę budynku o ścianie bez otworów okiennych w odległości 3 metrów od granicy działki zgoda sąsiada nie była wymagana. Opracowanie dotyczące zacienienia działki także potwierdza, iż planowana inwestycja nie zostanie zrealizowana w granicy działki odwołujących się i inwestora. Nie było więc podstaw do uchylenia decyzji, gdyż odpowiadała ona prawu.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Katarzyna R.-F. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i ponownego rozpatrzenia sprawy. Konsekwentnie, tak jak we wcześniejszych odwołaniach, akcentowała brak jej zgody na prowadzenie budowy w granicy nieruchomości lub w odległości mniejszej niż trzy metry. Za budową w granicy przemawiała analiza zacienienia działki, z której wyraźnie wynikało, że jeden obiekt powstanie w granicy działki. Jej zdaniem organ odwoławczy błędnie uznał, iż projekt budowlany był prawidłowy. Nie uwzględniał interesów osób trzecich. Inwestor nie uzyskał zgody na budowę w granicy także państwa M. i Wiesławy S.-R. Nie wyjaśniono należycie całej sprawy, a w konsekwencji wadliwie uzasadniono decyzję, nie zawierając w niej dokładnego przytoczenia i omówienia faktów. Nie wypowiedziano się o zarzutach zgłoszonych w odwołaniu. Powtórzyła swoją argumentację przytoczoną już w odwołaniach i piśmie z dnia 18 listopada 1999 r. Zgodziłaby się na projektowaną budowę pod warunkiem ustanowienia na jej rzecz służebności gruntowej w postaci prawa zbudowania jej działki w granicy z działką Anieli B. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Odnosząc się do podniesionych w niej zarzutów stwierdził, że planowana rozbudowa budynku mieszkalnego została zaprojektowana w odległości 3 metrów od granicy działki. Nie było prawdą twierdzenie, że przebudowie będzie podlegał cały budynek garażowy zlokalizowany w granicy działki. Cała skarga poświęcona była temu jednemu zagadnieniu, podczas, gdy z projektu wyraźnie wynikało, jak posadowiona będzie inwestycja, np. z rzutów piwnic. Budowa nie narusza przepisów par. 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w szczególności, będąc usytuowaną w odległości 3 metrów od granicy nie wymagała zgody sąsiadów, w tym także państwa M., domniemanie zmiany funkcji projektowanego obiektu z magazynu na obiekt.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Stosownie do treści art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /t.j. Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ ma obowiązek sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.
Treść decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest wiążąca dla organów administracji architektoniczno-budowlanej - art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 106 ze zm./. Sprawdzając zgodność projektu zagospodarowania działki z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu organ winien ocenić, czy projektowana inwestycja nie wykracza poza linie rozgraniczające inwestycje wyznaczone w decyzji o warunkach zabudowy, czy projekt zagospodarowania działki spełnia wszystkie warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W myśl art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Rodzaje inwestycji określone w projekcie budowlanym i decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu muszą być tożsame.
W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę właściwy organ bada zgodność projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania terenu tylko w odniesieniu do tych zapisów, które odnoszą się do fazy opracowywania projektu, a dotyczą np. rodzaju dachu, dostosowania formy architektonicznej do regionalnych wzorów, usytuowania budynku w pierzei ulicy.
Projektowana przez inwestora Piotra B. inwestycja z tymi zapisami nie była sprzeczna. Warunek tożsamości inwestycji określonej w projekcie budowlanym i w decyzji o warunkach zabudowy został zachowany.
Zgodnie z par. 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego /Dz.U. nr 140 poz. 906/ elementem projektu budowlanego jest projekt zagospodarowania działki lub terenu, który winien zawierać część opisową oraz część rysunkową sporządzoną na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub jednostkowej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W części rysunkowej umieszcza się granice działki budowlanej, usytuowanie i obrys istniejących i projektowanych obiektów, charakterystyczne rzędne, wymiary i wzajemne odległości obiektów i urządzeń oraz ich przeznaczenia w nawiązaniu do istniejącej zabudowy terenów sąsiedzkich /par. 8 pkt 3 ppkt 2/. W załączonym do akt postępowania administracyjnego projekcie budowlanym znajduje się prawidłowo opracowany projekt zagospodarowania działki inwestora uwzględniający istniejące i projektowane obiekty.
Wynika z niego, iż w granicy działki skarżącej i inwestora jest już posadowiony garaż. Obok niego stoi mały budynek gospodarczy, który został objęty projektowaną przebudową. Rysunku północnej elewacji projektowanej przebudowy budynku, a więc ściany od strony granicy z działką skarżącej oraz projekt zagospodarowania działki wskazują na to, że budowa będzie prowadzona w odległości 3,15 m od granicy działek i w tej odległości powstanie ściana budynku mieszkalnego nie posiadająca okien. Nie obejmuje całego garażu zlokalizowanego w granicy obu działek, a jedynie jego małą część i to także w odległości 3 m od granicy.
Par. 12 pkt 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. 1995 nr 10 poz. 46 ze zm./ w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji dopuszczał sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki bądź w odległości mniejszej od określonej w ust. 4 pkt 2, a więc w odległości 4 m, a w przypadku ścian bez otworów okiennych w odległości 3 m - lecz nie mniejszej jak 1,5 m, po uzyskaniu pisemnej zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości. Ponieważ projektowana rozbudowa budynku przewidywała wybudowanie od strony działki skarżącej ściany bez otworów okiennych w odległości 3,15 m ten przepis nie miał zastosowania w sprawie w odniesieniu do skarżącej, drugiej współwłaścicielki państwa S.-R. oraz państwa M. Jedynie w przypadku budowy w granicy z działką Anieli B. taka zgoda była wymagana i inwestor ją otrzymał. Projekt budowlany nie przewiduje budowy nowego garażu w granicy z działką skarżącej.
Ustalenia zawarte w zatwierdzonym projekcie budowlanym, w szczególności te dotyczące posadowienia projektowanej części budynku na działce są wiążące dla inwestora. Odstąpienie od tych warunków, w zależności od rodzaju uchybienia, mogłoby być uznane za samowolę budowlaną. Ale o samowoli budowlanej można będzie mówić dopiero po dokonaniu naruszenia, a nie wcześniej.
Stosownie do treści art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego przy udzielaniu pozwolenia na budowę organy administracji architektoniczno-budowlanej winny zapewnić osobom trzecim ochronę ich interesów, m.in. poprzez zapewnienie im właściwego dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych dla ludzi. Działka skarżącej nie jest zabudowana takimi pomieszczeniami. Analiza zacienienia jej działki przez istniejący i projektowany budynek, którego ostateczna wysokość nie przekroczy maksymalnej wysokości już istniejącego budynku wskazuje na to, iż działka skarżącej nie zostanie pozbawiona światła w stopniu, który byłby uciążliwy dla niej i uniemożliwiał w przyszłości zabudowę jej nieruchomości.
Skarżąca podnosiła zarzut wadliwości decyzji, która miała zbyt lakoniczne uzasadnienie, nie odnoszące się do wszystkich podniesionych przez nią zarzutów. Podstawowym argumentem zgłaszanym przez skarżącą i obudowanym szeregiem argumentów był zarzut braku jej zgody na budowę w granicy działki. Ten zarzut został omówiony przez organ odwoławczy. Aczkolwiek, gdyby obszerniej uzasadniono, w oparciu o jaki element projektu budowlanego ustalono odległości decyzja byłaby bardziej zrozumiała. Nie był słuszny zarzut skarżącej niewyjaśnienia sprawy. Znajdujące się w aktach postępowania dokumenty, w szczególności projekt budowlany zawierały wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy informacje. Tylko od skarżącej zależało, czy zapozna się z projektem, czy nie. Zgłaszane przez skarżącą zarzuty należało oceniać w kategoriach naruszenia jej interesu faktycznego, a nie prawnego. Nie wykazała ona naruszenia przepisów prawa materialnego.
Dodatkowo należy wskazać, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 marca 2001 r. P 11/00 orzekł o niekonstytucyjności par. 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. A więc w obecnym stanie prawnym pisemna zgoda sąsiada nie jest warunkiem sine qua non udzielenia pozwolenia na budowę w granicy lub w zbliżeniu do granicy działek.
Zakres orzekania sądu określa art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Sąd sprawuje kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodności z prawem. Poza tak zakreślone granice nie może wykroczyć. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o NSA skargę oddalił.