Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] - ziemskiego w K. postanowieniem nr [...] z dnia 9 kwietnia 2018 r. znak: [...] na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane wstrzymał M. i K. G. - inwestorom i współwłaścicielom działki nr [...] w miejscowości O., gmina Ś. G. prowadzenie robót budowlanych przy realizacji budowy drogi dojazdowej zlokalizowanej na działce nr [...] w miejscowości O., gmina Ś. G. - wykonywanych bez uzyskania decyzji pozwolenia na budowę oraz nałożył na nich obowiązek przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] - ziemskiego w K. w terminie do dnia 31 października 2018 r. wymienionych w nim dokumentów.
Po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego od tego postanowienia przez M. i K. G. Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 27 listopada 2020 r., nr [...], znak [...] uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i ustalił nowy termin wykonania obowiązku do dnia 30 czerwca 2021 r., a w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia wskazał art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 oraz z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zmian., dalej k.p.a.) w związku z art. 48 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zmian., dalej u.p.b.).
W pierwszej kolejności organ wskazał, że z uwagi na obowiązującą od dnia 19 września 2020 r. nowelizację ustawy Prawo budowlane, na mocy art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 782) stanowiącego, iż do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym, zatem w przedmiotowej sprawie niezakończonej decyzją ostateczną zastosowanie znajdą przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed wspomnianą nowelizacją. Materialnoprawną podstawą skarżonego postanowienia wydanego przez organ I instancji jest art. 48 u.p.b. (w brzmieniu sprzed obowiązującej od dnia 19 września 2020 r. nowelizacji), którego treść przytoczono.
Organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji dokonał prawidłowej kwalifikacji przedmiotu postępowania administracyjnego. Niewątpliwie w stanie faktycznym niniejszej sprawy miała miejsce budowa drogi dojazdowej zlokalizowanej na działce nr [...] w miejscowości O., gmina Ś. G..
Podkreślić należy, iż materiał dowodowy, daje pełne podstawy do właściwej oceny - jaki charakter ma obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania. Wykonane prace bezsprzecznie należało uznać za budowę drogi, a zatem budowli będącej obiektem budowlanym. Jak wskazano w protokole z przeprowadzonej kontroli w dniu [...] 2017 r. "współwłaściciele działki nr [...] w O. - M. i K. G. są współwłaścicielami przyległych do przedmiotowej działki gruntów oznaczonych nr ewidencyjnymi [...], [...], [...], [...] - wg oświadczenia stron uczestniczących. Wiosną 2017 r. K. G. rozpoczął roboty budowlane mające na celu wykonanie dojazdu utwardzonego do położonych na południe od dz. nr [...] działek będących jego własnością. Roboty polegały na wykorytowaniu podłoża, wg oświadczenia inwestorów do warstwy humusu oraz ułożeniu podkładu z gruzu budowlanego. Docelową nawierzchnię wykonano w postaci mieszanki drobnego kruszywa "O" i asfaltu.
W stanie faktycznym ustalono, iż utwardzenie wykonano od krawędzi jezdni dz. gminnej (nr ew. [...]) na wysokości dz. nr [...], [...] oraz [...] na dz. nr [...] w O.. Nawierzchnia utwardzona masa asfaltową, nierówna, wykonana do ogrodzenia dz. nr [...]. Brak krawężników oraz innych elementów, materiałów budowlanych typu: odwodnienie, kratki ściekowe, krawężniki itp. Spadek w kierunku południowym na dz. państwa G. Odwodnienie przedmiotowego utwardzenia powierzchniowe, w związku z istniejącą podmurówką na gr. z działką nr [...] wody opadowe odprowadzane wyłącznie na teren działek nr [...], [...], [...], [...] i [...]. Państwo M. i K. G. oświadczają, iż wykonane utwardzenie wykorzystują na cele dojazdu do położonych na południu terenów leśnych i rolnych w celu utrzymania tych terenów (...). Państwo G. informują, iż ze względu na trudności terenowe w dojeździe do lasu planują wykonanie utwardzenia również w dalszej południowej cz. działki".
W ocenie PINB dla powiatu [...] - ziemskiego w K. wykonane roboty budowlane stanowią budowę drogi dojazdowej, stanowiącej w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane drogę. Nie budzi wątpliwości również organu odwoławczego, iż powstały obiekt budowlany umożliwia przede wszystkim dojazd do położonych w pobliżu nieruchomości. Okoliczność ta przesądza, iż organ nadzoru budowlanego stwierdzając realizację przedmiotowego obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę, mógł wszcząć postępowanie, o którym mowa w art. 48 ustawy, w tym wydać postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych i nakazania przedstawienia koniecznej do legalizacji dokumentacji. W myśl art. 3 pkt 6 u.p.b. przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego.
Natomiast zgodnie z treścią art. 3 pkt 7 u.p.b., przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Jak więc wynika z przywołanej powyżej legalnej definicji, roboty budowlane zawsze będą związane z określonym obiektem budowlanym w rozumieniu definicji z art. 3 pkt 1 u.p.b. Przez pojęcie obiektu budowlanego należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych.
W definicji zawartej w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane ustawodawca dokonał przykładowego -wyliczenia budowli. Katalog ten jest otwarty, przy czym objąć może jedynie obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Jak przyjmuje się w judykaturze (zob. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gdańsku z dnia 11 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 670/08; w Warszawie z dnia 27 listopada 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1444/13, dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), na gruncie ustawy Prawo budowlane drogą jest każdy rodzaj drogi, nie tylko droga publiczna w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470). W ustawie o drogach publicznych w art. 4 pkt 2 zawarta została definicja drogi jako budowli wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym.
W kontrolowanej sprawie mamy do czynienia z utwardzeniem terenu na działce nr [...] w miejscowości O., gmina Ś. G., w wyniku którego powstała utwardzona droga. W przekonaniu MWINB cel, rodzaj i zakres wykonanych robót budowlanych, doprowadził zatem do powstania obiektu budowlanego - czyli drogi jako budowli, w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Zdaniem organu odwoławczego, ustawodawca nie przewidział odrębnej kategorii robót budowlanych, które nie pozostawałyby w ścisłym funkcjonalnym związku z powstającym lub już istniejącym, konkretnym obiektem budowlanym. Każdorazowo stwierdzony więc fakt wykonania robót budowlanych obliguje organ nadzoru do dokonania ich przyporządkowania do właściwej grupy wedle systematyki określonej w art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane.
Zgodnie z brzmieniem art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 w/w ustawy. Przepis art. 29 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu sprzed obowiązującej od dnia 19 września 2020 r. nowelizacji) zawiera katalog obiektów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, tj. do których nie będzie miała zastosowania ogólna zasada wyrażona w art. 28 ust. 1 tej ustawy. Katalog określony w art. 29 ustawy Prawo budowlane enumeratywnie wylicza przypadki, które nie wymagają uzyskania pozwolenia. Oznacza to, iż wyłącznie obiekty i roboty w nim wymienione mogą być wykonane bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Z analizy w/w przepisów jednoznacznie wynika, iż budowa drogi dojazdowej nie mieści się w tym wyliczeniu.
Wobec powyższego, niewątpliwie przedmiotowa budowa drogi dojazdowej zlokalizowanej na działce nr [...] w miejscowości O., gmina Ś. G. wymagała przed jej realizacją pozwolenia na budowę, którego inwestorzy - M. i K. G. nie posiadali. W konsekwencji, skoro wykonanie budowy przedmiotowego obiektu budowlanego wymagało pozwolenia na budowę, którym inwestorzy nie legitymowali się, organ I instancji zasadnie prowadził postępowanie w sprawie legalności budowy przedmiotowego obiektu w trybie art. 48 u.p.b.
Zgodnie z art. 48 ust. 1 u.p.b., właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przesłanki legalizacji samowoli budowlanej określone zostały w art. 48 ust. 2 u.p.b. Z brzmienia powyższego przepisu jednoznacznie wynika, iż ewentualny nakaz rozbiórki zostaje poprzedzony postępowaniem mającym na celu ustalenie istnienia możliwości doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie z art. 48 ust. 2 i ust. 3, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 Jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych.
W postanowieniu ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie, wymaganych dokumentów. Orzeczenie nakazu rozbiórki należy zatem traktować jako przepis wyjątkowy, stanowiący odstępstwo od ogólnej zasady, a nie jako jedyną i ostateczną decyzję.
Aby uczynić zadość przepisom wyrażonym w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, PINB dla powiatu [...] - ziemskiego w K. prawidłowo w dniu 9 kwietnia 2018 r. wdrożył wobec zrealizowanej samowoli budowlanej procedurę jej legalizacji i wydał postanowienie nr [...], znak: [...] 1.18.38, którym wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy realizacji budowy drogi dojazdowej zlokalizowanej na działce nr [...] w miejscowości O., gmina Ś. G. oraz nałożył na inwestorów - M. i K. G. obowiązek przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] - ziemskiego w K. w terminie do dnia 31 października 2018r. wskazanych w nim dokumentów.
MWINB w K. postanowił wyznaczyć dla M. i K. G. nowy termin przedłożenia wymaganych dokumentów do dnia 30 czerwca 2021 r.
Podkreślić w tym miejscu należy, iż legalizacja obiektu nie jest obowiązkiem lecz uprawnieniem strony. W sytuacji, gdy strona nie wypełnia nałożonego na nią obowiązku, prawo materialne nie przewiduje możliwości innej reakcji organu nadzoru budowlanego, jak tylko wydanie nakazu rozbiórki, w związku z brzmieniem art. 48 ust. 4 u.p.b. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1.
W szczególności uznać należy, że zarówno ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny, jak i zastosowane przepisy prawa oraz ich wykładnia nie budzą wątpliwości.
W ocenie organu odwoławczego, PINB prawidłowo skierował zaskarżone postanowienie do [...] - jako inwestorów przedmiotowej budowy.
W przesłanym do organu odwoławczego zażaleniu pełnomocnik skarżących wskazuje, iż "Od właścicieli przyjęto oświadczenie, że wykonane utwardzenie wykorzystują na cele dojazdu do położonych na południu terenów rolnych i leśnych, jednak oświadczenie to jest przytoczone w niepełnym zakresie i uzyskane bez pouczenia stron o kontekście, w jakim jest ono składane i jego skutkach. Zarzut niepełnego zakresu oświadczenia polega na tym, że chodzi o dojazd z wykorzystywanego całościowo, jako teren gospodarstwa, obszaru działek nr [...], [...], [...] oraz [...] w O., do terenów położonych na południe. Nie jest samoistnym dojazdem - drogą dojazdową, teren utwardzony, jeśli dojazd odbywa się z tego terenu na inny, a nie z innego terenu, przez ten teren do innego terenu".
Odnosząc się do powyższego, MWINB wskazał, iż według ustawowej definicji zawartej w art. 3 pkt 3 i 3a Prawa budowlanego, droga jest budowlą. Wykonanie drogi jest zaś, w myśl art. 3 pkt 6 w związku z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, budową obiektu budowlanego.
Podkreślić w tym miejscu należy, iż do protokołu z przeprowadzonej w dniu 1 grudnia 2017r. kontroli M. i K. G. oświadczyli, iż wykonane utwardzenie wykorzystują na cele dojazdu do położonych na południu terenów leśnych i rolnych w celu utrzymania tych terenów. Państwo G. informują, iż ze względu na trudności terenowe w dojeździe do lasu planują wykonanie utwardzenia w dalszej południowej części działki.
W ocenie MWINB, zakres spornych robót budowlanych doprowadził do wykonania budowli w postaci drogi, a więc samodzielnego obiektu budowlanego (budowli), którego kwalifikacja i ocena prawna w zakresie likwidacji skutków stwierdzonej samowoli budowlanej winna nastąpić w oparciu o art. 48 u.p.b., tak jak uczynił to organ I instancji.
Podsumowując, MWINB w K. stwierdza, że zaskarżone postanowienie PINB dla powiatu [...] - ziemskiego w K. zostało oparte na adekwatnej do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego normie prawnej przewidzianej przepisami art. 48 ustawy Prawo budowlane. Orzeczony postanowieniem nr [...] z dnia 9 kwietnia 2018r., znak: [...] obowiązek pozostaje zasadny i co do istoty odpowiada prawu.
Mając powyższe na uwadze, MWINB w K. stwierdza, że PINB dla powiatu [...] -ziemskiego w K. miał uzasadnione podstawy do wydania w dniu 9 kwietnia 2018r. zaskarżonego postanowienia nr [...], znak: [...], które MWINB z powodów wskazanych powyżej w uzasadnieniu niniejszego rozstrzygnięcia zreformował w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 w zakresie wskazanego dla M. i K. G. terminu wykonania nałożonych obowiązków.
Opisane wyżej postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie K. G., wnosząc o jego uchylenie wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu I instancji w całości.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:
- I. Przepisów prawa materialnego:
- - art. 48 ust. 2 i 3 ustawy w zw. z art. 48 ust. 1 Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wstrzymaniu robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, podczas gdy przepis ten ma zastosowanie wyłącznie w przypadku budowy obiektów budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania takiego pozwolenia; art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że na działce nr [...] wykonano budowlę, jaką jest droga, podczas gdy na działce tej doszło wyłącznie do wykonania robót budowlanych polegających na jej utwardzeniu
- - art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe nie zastosowanie, podczas gdy stanowi on podstawę kwalifikacji prawnej wykonanych robót na działce nr [...] polegających na utwardzeniu działki budowlanej
- II. Przepisów postępowania:
- - art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 105 §1 w zw. z art 126 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy bezprzedmiotowym jest prowadzenie postępowania na podstawie art. 48 prawa budowlanego w przedmiocie robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę
- - art. 7, 77 § 1 oraz art.80 w zw. z art. 126 k.p.a. polegające na błędnym ustaleniu, że na działce nr [...] w O. doszło do wykonania obiektu budowlanego - drogi dojazdowej, podczas gdy były to roboty budowlane polegające na utwardzeniu działki budowlanej
- - art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. polegające na nieuzasadnieniu kwalifikacji prawnej stwierdzonych przez organ I instancji robót budowlanych
- - art. 109 § 1 w zw. z 126 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez doręczenie zaskarżonego postanowienia M. Z. i I. Z., którzy nie posiadają przymiotu stron postępowania.
Skarżący wniósł również o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej zwanej p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie.
Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy).
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm.).
Kontroli sądu w niniejszej sprawie poddana jest ocenia legalności postanowienia organu nadzoru budowlanego wstrzymującego roboty budowlane i nakazującego inwestorom samowolnie wykonanych prac budowlanych (drogi) przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji tego obiektu.
Przepis art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, iż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.
W przypadku gdy obiekt budowlany został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę takiego obiektu (art. 48 ust. 1). Jest to sankcja najdotkliwsza i najdalej idąca, jednak przed jej orzeczeniem organ nadzoru budowlanego jest obowiązany przeprowadzić postępowanie umożliwiające sprawcy samowoli budowlanej legalizację wzniesionego obiektu. Legalizacja ta jest procesem wieloetapowym. W pierwszej kolejności (zgodnie z art. 48 ust. 2 ustawy) organ bada czy samowolna budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli wstępny wynik tego badania jest pozytywny - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu tym ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie odpowiednich dokumentów (art. 48 ust. 3).
Kontrolowane w niniejszej sprawie postanowienie wydane zostało na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy prawo budowlane, a procedura legalizacyjna wdrożona została przez organy nadzoru budowlanego w związku z nielegalną budową drogi na dz. ew. nr [...] w miejscowości O., gmina Ś. G..
Spór w sprawie sprowadza się do ustalenia czy wykonane przez skarżących roboty budowlane doprowadziły do wykonania obiektu budowlanego – drogi, czy też skarżący utwardzili teren działki budowlanej.
Skarżący zarzucają, że w istocie wykonane przez nich roboty budowlane nie są budową, tylko utwardzeniem działki budowlanej.
W ocenie Sądu zarzut ten jest nieuzasadniony.
W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że skarżący nie posiadali pozwolenia na budowę na wykonanie spornych robót, nie przeczą temu sami skarżący. Niesporne również pozostaje, że skarżący wiosną 2017 r. wykonali roboty budowlane na części działki [...], na które składało się najpierw wykorytowanie podłoża do warstwy humusu, ułożenie gruzu budowlanego, a następnie wykonanie utwardzenia z drobnego kruszywa i asfaltu. Nadto inwestorzy oświadczyli do protokołu kontroli z dnia 1 grudnia 2017 r., że utwardzenie wykonują na cele dojazdu do swoich działek rolnych i leśnych.
W ten sposób wykonana nawierzchnia umożliwia korzystanie z niej jako szlaku komunikacyjnego umożliwiającego przejazd, co stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi. Droga w myśl przepisów prawa budowlanego jest obiektem budowlanym - budowlą stanowiącą obiekt liniowy (art. 3 pkt 3 i 3a ustawy prawo budowlane). Decydującym kryterium zakwalifikowania samowolnie wykonanego obiektu do określonej kategorii obiektów budowlanych powinna być, obok spełniania przez wykonany obiekt przesłanek wskazanych w art. 3 ustawy, zamierzona przez inwestora funkcja obiektu.
Utwardzenie części nieruchomości oraz jej wyasfaltowanie w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi budowę drogi, w rozumieniu art. 3 pkt 3a ustawy prawo budowlane (tak WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 6 lutego 2018 r. sygn. II SA/Wr 688/17). Pogląd ten Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela. Na wykonanie tego rodzaju robót budowlanych wymagane jest pozwolenie na budowę. Tym samym wdrożona przez organy na zasadzie art. 48 ustawy prawo budowlane procedura legalizacyjna jest w niniejszej sprawie prawidłowa.
Nie można zgodzić się z poglądem, że w niniejszej sprawie doszło jedynie do niewymagającego wydania decyzji o pozwoleniu na budowę wykonania robót budowlanych polegających na utwardzaniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Jak słusznie wskazał organ II Instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, materiał dowodowy zebrany przez organ I Instancji (w tym zdjęcia wykonane w grudniu 2017 oraz w marcu 2018 r. przy okazji prowadzonych kontroli na nieruchomości skarżących), dostatecznie jasno obrazuje charakter obiektu budowanego, który został wykonany.
Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy prawo budowlane, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Właściwa interpretacja tego przepisu prowadzi do wniosku, że zwolnieniu z decyzji o pozwoleniu na budowę podlega utwardzenie drogi na działce budowlanej, tj. na terenie, na którym są lub mają być prowadzone inne roboty budowlane związane z budową innego obiektu budowlanego (vide np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2016 r., II OSK 3050/14, dostępne w CBOSA). Tymczasem w niniejszej sprawie do utwardzenia doszło na terenie co prawda będącym działką budowlaną, jednak urządzenie (utwardzenie i wyasfaltowanie) drogi było dla skarżących celem samym w sobie i miało związek z urządzeniem i wybudowaniem dojazdu do nieruchomości rolnych i leśnych skarżących, położnych na południe od działki [...]. Takie jednoznaczne oświadczenie złożyli skarżący do protokołu z dnia 1 grudnia 2017 r. (k. 10 akt adm.)
Ponadto zgodnie z wcześniejszymi rozważaniami utwardzenie fragmentu działki przez skarżących w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów, co stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi drogę w rozumieniu art. 3 pkt 3a ustawy prawo budowlane, samo w sobie przekreślało możliwość zwolnienia z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Nie są też uzasadnione zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania tj. w szczególności przepisów art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa. Jak już wyżej wskazano, organ należycie wypełnił obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a wyniki postępowania dowodowego zostały należycie zinterpretowane. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest jasne i wyczerpujące zarówno w zakresie w jakim dotyczy stanu faktycznego jak i prawnego.
Wobec tego, że zarzuty skargi okazały się bezzasadne, podlegała ona oddaleniu na zasadzie art. 151 p.p.s.a.