Uzasadnienie
Decyzją z dnia 8.02.2016 r. Starosta B. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wieży antenowej z uwagi na niezgodność przedmiotowej inwestycji z obowiązującymi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy D. w części obejmującej sołectwa: D., G. i M. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy D. z dnia 31 stycznia 2005 r. Decyzją z dnia 30.05.2016 r. Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję Starosty B. z dnia 8.02.2016 r.
Ponownie rozpoznając sprawę Starosta B. decyzją z dnia 22 czerwca 2016 r. nr [...] działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 104 K.p.a. w związku z ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia 30.05.2016 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla J.K. obejmującą budowę wieży antenowej o wysokości 36 m z kontenerem technicznym oraz montażem 1 radiolinii o częstotliwości 10,5 GHz, śr. 0,6 m na działce nr [...],[...] w obrębie ewidencyjnym M., w jednostce ewidencyjnej D., z zachowaniem następujących warunków zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1-4 oraz art. 42 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 13 października 2015 r. inwestor złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę powyżej opisanej wieży antenowej. Organ sprawdził zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy D. w części obejmującej sołectwa: D, G. i M. zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy w D. z dnia 31 stycznia 2005 r., warunkami technicznymi, przepisami ochrony środowiska oraz kompletność projektu budowlanego wraz z wnioskiem w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Następnie Starosta B. postanowieniem z dnia 6 listopada 2015 r., nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w kompletności projektu budowlanego. Postanowieniem z dnia 11 grudnia 2015 r. zawieszono postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. do czasu rozstrzygnięcia sprawy w innym organie. Z uwagi na to, iż przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest na obszarze ustanowionego zespołu przyrodniczo - krajobrazowego pod nazwą " W widłach W. i R. " zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy D. z dnia 30 grudnia 2014 r. Nr [...], a organ administracji architektoniczno budowlanej zobowiązany jest na mocy art. 35 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego do sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego organ wystąpił do Wójta Gminy D. o wydanie opinii w kontekście planowanej inwestycji biorąc pod uwagę zapis w uchwale zawarty w § 4, iż nadzór nad zespołem przyrodniczo - krajobrazowym pod nazwą [...] " sprawuje Wójt Gminy D. W dniu 14 stycznia 2016 Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w K. Delegatura w T. uzgodnił projekt decyzji.
Po sprawdzeniu projektu budowlanego w tym ustalonego przez projektanta obszaru oddziaływania obiektu biorąc pod uwagę całość zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie w tym lokalizację wieży antenowej o wysokości 36 m z kontenerem technicznym oraz montażem 1 radiolinii o częstotliwości 10,5 GHz, śr. 0,6 m na działce nr [...],[...] w miejscowości M., gmina D. - w terenach o podstawowym przeznaczeniu jako MNR - tereny zabudowy zagrodowej, jednorodzinnej i usługowej w którym podstawowym przeznaczeniem jest zabudowa zagrodowa oraz obiekty i urządzenia związane z prowadzeniem gospodarki rolnej, zabudowa jednorodzinna, usługi publiczne i komercyjne, nie oddziaływujące znacząco na środowisko organ dokonał samodzielnych ustaleń w przedmiocie obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji dochodząc do odmiennych konkluzji w kwestii obszaru oddziaływania obiektu ustalonego przez projektanta i postanowił dopuścić do udziału w postępowaniu właścicieli działek zlokalizowanych w terenie bezpośredniego sąsiedztwa z planowaną inwestycją.
Organ I instancji stwierdził, że badanie zgodności projektowanego obiektu budowlanego z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nakłada na organ architektoniczno-budowlany obowiązek analizy treści poszczególnych postanowień planu zagospodarowania przestrzennego i aktualnej oceny złożonego projektu pod kątem jego zgodności z planem. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, co oznacza między innymi, że do wykładni planu należy stosować metody właściwe dla wykładni aktów normatywnych. Powoduje to, że zapisy szczegółowe obowiązującego planu mają znaczenie pierwszorzędne i to one winny decydować o wykładni i kontroli decyzji o pozwoleniu na budowę z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Według zapisów w § 8 ust.1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy D. w części obejmującej sołectwa [...],[...],[...] działki nr [...] i [...] w obrębie ewidencyjnej M. w jednostce ewidencyjnej D, objętej inwestycją usytuowane są w terenach zabudowy zagrodowej, jednorodzinnej i usługowej oznaczonej symbolem MNR z przeznaczeniem dla: 1/ zabudowy zagrodowej oraz obiektów i urządzeń związanych z prowadzeniem gospodarki rolnej, 2/ zabudowy jednorodzinnej, 3/ usług publicznych i komercyjnych, nie oddziaływujących znacząco na środowisko, 4/ obiektów i urządzeń towarzyszących zabudowie wymienionej w pkt. 1, 2 i 3, w tym komunikacji (dojść, dojazdów, zespołów parkingowych), budynków gospodarczych, garaży, infrastruktury niezbędnej dla potrzeb lokalnych, urządzeń sportu i rekreacji, zieleni urządzonej, obiektów małej architektury itp.
Ponadto zgodnie z § 27 ust. 1 w/w tekstu planu w rozdziale III Ogólne zasady i warunki zagospodarowania terenów dla całego obszaru objętego ustaleniami planu wskazano, iż na całym obszarze objętym ustaleniami planu dopuszcza się, niezależnie od ustaleń planu dotyczących przeznaczenia terenu: 1/ przebudowę, rozbudowę i nadbudowę istniejących obiektów budowlanych, z zachowaniem zasad określonych w ust. 5, 2/ realizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej służących zaspokajaniu potrzeb lokalnych, z zakresu: a/ zaopatrzenia w wodę (w tym ujęć wód), stacji uzdatniania wody, zbiorników wody, hydroforni), b/ odprowadzania i oczyszczanie ścieków (w tym przepompowni ścieków, przydomowych i grupowych oczyszczalni ścieków), c/ zaopatrzenia w energię elektryczną (w tym stacji transformatorowych), d/ zaopatrzenia w gaz i ciepło oraz telekomunikacji (w tym m.in. stacji redukcyjnych gazu, masztów telekomunikacji bezprzewodowej), e/ ochrony p. pożarowej i p. powodziowej, 3/ wytyczanie dróg dojazdowych, ciągów pieszych, tras turystyki pieszej, rowerowej, narciarskiej.
Organ podkreślił, że w ocenie Wojewody [...] ustalenia miejscowego planu dopuszczają na terenie objętym wnioskiem o pozwolenie na budowę realizację obiektów infrastruktury technicznej w zakresie zaopatrzenie w telekomunikację, w tym miedzy innymi budowę masztów telekomunikacji bezprzewodowej, to według oceny organu odwoławczego, również budowę wieży antenowej. Organ podkreślił, że planowane przedsięwzięcie polegające na budowie wieży antenowej o wysokości 36 m z kontenerem technicznym oraz montażem 1 radiolinii o częstotliwości 10,5 GHz, śr. 0,6 m na działce nr [...],[...] w obrębie ewidencyjnym M., w jednostce ewidencyjnej D., nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko - zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
Przedsięwzięcie nie osiąga progów wskazanych w § 2 ust. pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8, dlatego też nie podlega ono konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Z posiadanych dokumentów wynika, iż pola elektromagnetyczne (dalej: pem) o wartościach wyższych od granicznych, nie występują w miejscach dostępnych dla ludzi. Lokalizacja przestrzenna zasięgu "pem" emitowanych za pośrednictwem anteny radioliniowej w poziomach oddziaływań wyższych od doduszanych, (tj dla gęstości mocy pola >0,1W/m2, została przedstawiona na rysunkach 1 i 2 stanowiących załączniki graficzne do dwóch opracowań, pod nazwą" informacja o obszarze oddziaływania obiektu zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i pn. "analiza środowiskowa oraz ustalenie odległości od najbliższego obszaru Natura 2000", sporządzonych na dzień 25 kwietnia 2016 r. Stacja bazowa telefonii komórkowej ma być wyposażona w jedną antenę radioliniową usytuowaną w azymucie 310°, (sygnał w zakresie częstotliwości 10,5 GHz), zawieszoną na wysokości 35 m n.p.t.
Opracowania te zawierają obliczenia rozkładów natężeń pól elektromagnetycznych w otoczeniu stacji bazowej z wykorzystaniem podstawowej zależności pomiędzy gęstością mocy pola (gęstość strumienia energii elektromagnetycznej) równoważną mocą promieniowania izotropowe, odległością od anteny i funkcją tłumienia gęstości mocy pola elektromagnetycznego, przy zmianie kąta odchylenia od kierunku maksymalnego promieniowania. Obliczony przez inwestora zasięg występowania "pem" o poziomie oddziaływania wyższym niż dopuszczalny, tj. większym lub równym wartości 0,1 W/m2 wynosi odpowiednio dla ww zakresu częstotliwości i modelu anteny radioliniowej 13 m w azymucie 310°. Obszar występowania ww. pola jest zlokalizowany w przestrzeni nad działką nr [...] wzdłuż osi głównej wiązki- przy czym nie jest on zlokalizowany w miejscu, które może być uznane jako dostępne dla ludności. Zgodnie z definicją art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. (Obszary te zostały przedstawione na rys. 1 i 2 stanowiących załączniki graficzne do przedłożonych opracowań.) w oparciu o przedłożone opracowania można stwierdzić, że "pem" o poziomie oddziaływania wyższym niż dopuszczalne występują na wysokości 34.70m powyżej poziomu terenu oraz 25,70m nad poziomem zabudowy (istniejącej i planowanej wg ustaleń obowiązującego miejscowego planu - o wysokości maksymalnej 9m).
Zgodnie z przedłożonym przez inwestora opracowaniem dot. "analizy środowiskowej oraz ustaleniem odległości od najbliższego obszaru Natura 2000", planowana inwestycja i jej zasięg oddziaływania nie leży wg. map obszarów europejskiej sieci ekologicznej upublicznionymi przez Ministerstwo Środowiska, bezpośrednio na obszarze Natura 2000. Najbliższym terenem objętym programem Natura 2000 jest Puszcza N. (PLB 120002) i znajduje się w odległości ok 230m. Planowana budowa na etapie realizacji i eksploatacji nie będzie oddziaływać obszary chronione Natura 2000 i na obiekty ochrony, dla których zostały ona utworzone, i raportów bezpośrednio w sąsiedztwie obszaru Natura 2000. Podejmowane działania nie wpłyną na stan siedlisk przyrodniczych, siedlisk roślin i zwierząt oraz nie wpłynie negatywnie na gatunki, dla których wyznaczono obszar Natura 2000. W toku prowadzonego postępowania sprawdzono zgodność projektu zagospodarowania terenu z przepisami w tym techniczno - budowlanymi.
Projekt budowlany uwzględnia spełnienie wymagań zawartych w art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane tj. bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa użytkowania, odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska, ochrony przed hałasem i drganiami. Organ stwierdził kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1 b, a także zaświadczenia o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane. Projekt budowlany sporządzony został przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu, zaświadczeniem o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego.
Ponadto, projektanci do projektu budowlanego dołączyli oświadczenia o sporządzeniu projektu budowlanego, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. W przedmiotowej sprawie inwestor złożył stosownie do art. 32 ust. 4 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane - oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie objętym wnioskiem o pozwolenie na budowę. Zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1c Prawa budowlanego uprawniony projektant określił i ustalił w oparciu o obowiązujące przepisy obszar oddziaływania inwestycji, o którym mowa w art. 3 Prawa budowlanego. Wobec powyższego organ I instancji orzekł jak w sentencji.
Od powyżej decyzji odwołanie złożyli Z.W., J.W., B.Z., P.A.,, L.P., J.P., W.G., I.G., M.Ł., Gmina D., J.B. i A.B., jak również K.M., J.M., B.M., P.M., J.K., M.T., K.T., U.T., K.T., E.M., M.K., W.K., E.K., A.K., K.S.,, M.K., K.K., B.K., Z.T., K.T., S.Z., T.M., W.Z, R.M., M.M., M.K., A.K., K.K., J.M., Z.M.. Powyżej wymienieni wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji.
Wojewoda [...] decyzją z dnia 16 sierpnia 2016 r. nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ podniósł, że definicja obszaru oddziaływania obiektu została zawarta w przepisie art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Z definicji tej wynika, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia, w zagospodarowaniu tego terenu. Obszar ten wyznacza się w chwili wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę obiektu, mając na uwadze jego rodzaj i charakterystykę, w oparciu o przepisy powszechnie obwiązujące. Do przepisów tych należą, oprócz przepisów zawartych w ustawie Prawo budowlane, również przepisy z zakresu ochrony środowiska, przepisy przeciwpożarowe, dotyczące dróg publicznych, ochrony zabytków i inne, a przede wszystkim przepisy wykonawcze do ustawy Prawo budowlane, określające warunki techniczne dotyczące różnych obiektów.
Wskazane przepisy winny przewidywać ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu powstania w ich sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego, a więc np. zawierać regulacje odnoszące się do odległości obiektów i urządzeń budowlanych od innych obiektów i granic nieruchomości. Zatem tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa powszechnie obwiązującego, dają podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym pozwolenia na budowę. Inwestycja będąca przedmiotem decyzji Starosty B. z 22 czerwca 2016 r., nie jest wskazana jako mogąca oddziaływać na środowisko w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko tym samym nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Opierając się na tych regulacjach nie można wywieść ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości.
W przypadku wydawania pozwoleń na budów; stacji bazowej telefonii podstawowe znaczenie dla ustalenia kręgu stron postępowania ma § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z przepisu tego wynika, że budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych. Stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej będzie więc właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości, która znalazłaby się w strefie, gdzie występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego.
Możliwość zagospodarowania takiej nieruchomości byłaby niewątpliwie ograniczona z uwagi na niemożność jej zagospodarowania poprzez realizację budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych określone zostały w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzenia dotrzymania tych poziomów, które reguluje standardy jakości środowiska w zakresie "pem" ustalone w porozumieniu z właściwym Ministrem Zdrowia. W rozporządzeniu tym określono dopuszczalne gęstości mocy promieniowania dla miejsc dostępnych dla ludności. Ustalając zgodność z tym przepisem, obowiązkiem organu jest zbadanie (oszacowanie), czy rozkład gęstości mocy pola w przestrzeni, większy lub równy wartości 0,1 W/m2, pokrywa się z miejscami dostępnymi dla ludności. W dodatkowym materiale dowodowym przekazanym przez inwestora do Wojewody [...] za pismem z 30 kwietnia 2016 r. dla omawianej inwestycji uwzględniono wpływ inwestycji na środowisko, stwierdzając m.in. że pola elektromagnetyczne (dalej: pem) o wartościach wyższych od granicznych, nie wystąpią w miejscach dostępnych dla ludzi.
Lokalizacja przestrzenna zasięgów "pem" emitowanych za pośrednictwem anteny radioliniowej, w poziomach oddziaływań wyższych od dopuszczalnych, (tj. dla gęstości mocy pola > 0,1 W/m2), została przedstawiona na rysunkach nr l i 2 stanowiących załączniki graficzne do dwóch opracowań, pn. "Informacja o obszarze oddziaływania obiektu zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawo budowlane" i pn. "Analiza środowiskowa, oraz ustalenie odległości od najbliższego obszaru Natura 2000", sporządzonych na dzień 25 kwietnia 2016 r. Stacja bazowa telefonii komórkowej ma być wyposażona w jedną antenę radioliniową usytuowaną w azymucie 310°, (sygnał w zakresie częstotliwości 30,5 GHz), zawieszoną na wysokości 35 m n.p.t. Opracowania te zawierają obliczenia rozkładów natężeń pól elektromagnetycznych w otoczeniu stacji bazowej z wykorzystaniem podstawowej zależności pomiędzy gęstością mocy pola (gęstość strumienia energii elektromagnetycznej), równoważną mocą promieniowaną izotropowe, odległością od anteny i funkcją tłumienia gęstości mocy pola elektromagnetycznego, przy zmianie kąta odchylenia od kierunku maksymalnego promieniowania.
Obliczony przez inwestora zasięg występowania "pem" o poziomie oddziaływania wyższym niż dopuszczalny, tj. większym lub równym wartości 0,1 W/m2 wynosi, odpowiednio dla ww. zakresu częstotliwości i modelu anteny radioliniowej 13 m, w azymucie 310°. Obszar występowania ww. pola, jest zlokalizowany w przestrzeni wyłącznie nad działką nr [...] objętą inwestycją wzdłuż osi głównej wiązki - przy czym nie jest on zlokalizowany w miejscu, które może być uznane jako dostępne dla ludności. Zgodnie z definicją art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. Obszary te nie zostały przedstawione na projekcie zagospodarowania działek nr [...],[...] który jest załączony do projektu budowlanego. Obszary te zostały natomiast przedstawione na rysunku nr1l i nr 2 stanowiących załączniki graficzne do dwóch opracowań, pn. "Informacja o obszarze oddziaływania obiektu zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane" i pn. "Analiza środowiskowa oraz ustalenie odległości od najbliższego obszaru Natura 2000" sporządzonych na dzień 25 kwietnia 2016 r. W oparciu o przedłożone opracowania można stwierdzić, że "pem" o poziomie oddziaływania wyższym niż dopuszczalny wystąpią na wysokości 34,70 m powyżej poziomu terenu oraz 25.70 m nad poziomem zabudowy (istniejącej i planowanej według ustaleń obowiązującego miejscowego planu - o wysokości maksymalnej 9 m).
Zatem, według opracowań nie są one zlokalizowane w miejscach, które mogą być uznane jako dostępne dla ludności, ani też w miejscach, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości. Okoliczność, iż dokumentacja techniczna stanowiąca materiał dowodowy przedkładana jest przez inwestora nie stanowi sama w sobie podstawy o kwestionowania jej wiarygodności i sfawiariia"organom administracji wymogu, by w sposób szczególny uzasadniały, dlaczego uznają tę dokumentację za wiarygodną. Lokalizacja tej wieży na działkach nr [...],[...] będzie znajdować się w sąsiedztwie istniejącej zabudowy mieszkalnej i zagrodowej, szkoły, Puszczy [...] j, kościoła parafialnego w otoczeniu, którego ustanowiono strefę ochrony konserwatorskiej, lecz nie ingeruje w te tereny. Sama lokalizacja wieży ma wpływ na walory krajobrazowe, co w odczuciu właściciel działek sąsiednich, winno skutkować zakazem jej budowy na terenie przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną i zagrodową.
Brak jest jednak podstaw by właściciel nieruchomości, jeśli inwestycja jest zgodna z obowiązującymi przepisami, nie mógł jej zabudować zgodnie ze swoimi zamierzeniami. W takim przypadku organ uprawiony do wydania decyzji nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę tego zamierzenia. Postępowanie zakończone kwestionowaną decyzją zostało przeprowadzone zgodnie z podstawowymi zasadami określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego, w tym określoną w art.
7. Organ pierwszej instancji nie naruszył dyspozycji art. 10 K.p.a. mając na względzie, że obszar oddziaływania inwestycji pokrywa się z terenem przewidzianym pod jej realizację. Rozkład pola elektromagnetycznego emitowanego z projektowanej anteny radioliniowej obejmuje wyłącznie działki będące własnością inwestora, dlatego nie ma podstaw by objąć obszarem oddziaływania nieruchomości bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycji. Sam charakter inwestycji ze względu na konstrukcję, gabaryty wieży, nie przesądza o jej oddziaływaniu na tereny sąsiednie. Wieża nie uniemożliwi zabudowy na sąsiednich działkach, gdyż pole elektromagnetyczne o poziomie oddziaływania wyższym niż dopuszczalny wystąpi na wysokości 34,70 m powyżej poziomu terenu oraz 25.70 m nad poziomem zabudowy (istniejącej i planowanej według ustaleń obowiązującego miejscowego planu - o wysokości maksymalnej 9 m). Najbliższa zabudowa - budynek mieszkalny o wysokości nie przekraczającej 9 metrów, znajduje się w odległości 47 metrów od podstawy wieży. Organ odwoławczy stwierdził, że nie dokonał oceny zgodności zawnioskowanego zamierzenia z obowiązującymi przepisami prawa, w tym również nie ustosunkował się do zarzutów zawartych w odwołaniach w tym zakresie, gdyż nie rozstrzygał merytorycznie sprawy.
Na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł J.B. domagając się zaliczenia go do stron toczącego się postępowania. Podniósł, że wykluczenie go jako właściciela działki ściśle przylegającej do działki inwestora jest winą subiektywnej interpretacji przez organ prawa.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Skargę na powyższą decyzję wnieśli również Z.W. J.W. B.Z., P.A. M.Ł.,, W.G., I.G., L.P., J.P., J.B., A.B., K.M., J.M., B.M., P.M., J.K.,, M.T., K.T., U.T., K.T., E.M., M.K., W.K., E.K., A.K., K.S./, M.K., K.K., B.K., Z.T., K.T. S.Z., T.M., W.Z., R.M., M.M., M.K.,A.K., K.K., J.M. i Z.M. podnosząc, że organ bezpodstawnie uznał, że nie przysługuje im przymiot strony w toczącym się postępowaniu. W konkluzji wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Na powyższą decyzję skargę wniosła również Gmina D. zarzucając naruszenie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 127 § 1 K.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu, że wnoszący odwołanie od powyższej decyzji Starosty B. nie są stronami postępowania oraz naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 11 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie. W konkluzji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.
Wydając zaskarżoną decyzję Wojewoda [...] dopuścił się naruszeń prawa procesowego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego względu decyzję tę należało uchylić.
Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie są skargi na decyzję Wojewody [...] z dnia 16 sierpnia 2016 r o umorzeniu postępowania odwoławczego. Organ uznał, iż podmioty składający odwołanie od decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę nie mają przymiotu strony. Organ nie poddał analizie sytuacji prawnej poszczególnych podmiotów składających odwołanie (42 osoby fizyczne oraz Gmina D.) uznając, iż ponadnormatywne promieniowanie elektromagnetyczne z uwagi na wysokość konstrukcji wieży (36 m.) oraz zapisy planu miejscowego, który na obszarze w jakim konstrukcja stacji bazowej ba być realizowana dopuszcza wysokość zabudowy do 9 m. nie będzie rozchodziło się w miejscach dostępnych dla ludności. Stanowisko to jest wadliwe.
Już samo "zbiorowe" potraktowanie 43 podmiotów składających odwołania nie różnicując ich statusu prawnego z uwzględnieniem okoliczności istotnych dla oceny, czy są właścicielami, użytkownikami wieczystymi lub zarządcami nieruchomości, w stosunku do których to nieruchomości organ dokonuje oceny czy nie znajdują się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu, jest uchybieniem procesowym mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Dochodzi do tego z uwagi na fakt, iż jeżeli sąd nie podzieli stanowiska organu co do wyrażonego poglądu prawnego na temat obszaru oddziaływania urządzeń emitujących ponadnormatywne promieniowanie elektromagnetyczne, brak dalszych narzędzi by ocenić czy wadliwość ta wpłynęła na rozstrzygnięcie, gdyż nie można wykluczyć (a nawet jest to wysoce prawdopodobne z uwagi na ilość złożonych odwołań), że nie wszystkie podmioty składające te odwołania mają przymiot strony w postępowania o pozwolenie na budowę, choćby sąd inaczej zapatrywał się na kwestie obszaru oddziaływania tej inwestycji.
Zdaniem sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, organ wadliwie ocenia, że wysokość wieży, na której montowanie będą urządzenia emitujące promieniowanie elektromagnetyczne i wysokość istniejącej i możliwej do legalnej realizacji zabudowy skutkuje przyjęciem, iż promieniowanie to emitowane będzie na wysokości ponad tą zabudową - a zatem nie w miejscach dostępnych dla ludności. Okoliczność ta zdaniem organu przesądza, iż stroną postępowania o pozwolenie na budowę tej konstrukcji jest jedynie właściciela działki, na której ma ona być posadowiona. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 września 2009 r. II OSK 1376/08 negatywne oddziaływanie pola elektromagnetycznego występującego w przestrzeni nad gruntem, także może naruszać granice innej nieruchomości, skoro własność gruntu stosownie do treści art. 143 zdanie 1 k.c. rozciąga się na przestrzeń nad jak i ponad powierzchnią, określając pionowy zasięg własności nieruchomości gruntowej. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 27 września 2012 r. II OSK 1014/11, z dnia 13 października 2011 r. II OSK 1434/10.
Wskazać w tym miejscu należy, iż w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, przymiot strony określa się na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy Prawo budowlane (dalej; ustawa), według którego stronami takiego postępowania są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy pod pojęciem obszaru oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W orzecznictwie przyjmuje się, że bez znaczenia jest, czy zachodzi tutaj sąsiedztwo bezpośrednie, skoro oddziaływanie obiektu może obejmować również dalsze nieruchomości. Istotne jest natomiast, aby było powiązane oddziaływania planowanego obiektu z przepisami odrębnymi do których należą zarówno przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak i przepisy dotyczące ochrony środowiska (m.in. dotyczące ochrony przed hałasem, promieniowaniem), a także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 marca 2007 r., II OSK 208/06.
Pojęcie materializuje się, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji, jej przedmiotu, funkcji i formy konkretyzują się również normy wynikające z przepisów o których mowa wyżej, które będą wytyczać pewną strefę wobec projektowanego obiektu (wyroki NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r. II OSK 644/10 i 15 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 666/09). Oznacza to, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki, czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym jej właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa.
W przypadku budowy stacji bazowej telefonii komórkowej za istotne przesłanki pozwalające ustalić obszar jej oddziaływania uznaje się natężenie promieniowania i kierunek emisji fal elektromagnetycznych (por. wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2005 r. OSK 1865/04, 7 marca 2008 r. II OSK 177/07), choć nie mogą być to jedyne kryteria. Warto wskazać, że wbrew przekonaniu organu, przepisem mogącym wprowadzać ograniczenia w zabudowie sąsiednich nieruchomości jest § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Z przepisu tego wynika, że budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych.
Stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stacji telefonii komórkowej będzie więc właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości, która znalazłaby się w strefie, gdzie występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego. Nie może mieć przy tym decydującego znaczenia, że przekroczenie natężenia pola elektromagnetycznego będzie miało miejsce w przestrzeni kilkunastu czy nawet kilkudziesięciu metrów nad poziomem sąsiedniej zabudowy, a więc niedostępnej dla ludności. Przyjęcie takiego założenia z definicji pozbawia bowiem właściwie wszystkich właścicieli sąsiednich nieruchomości udziału w postępowania i to bez względu na inne ograniczenia w ich wykorzystaniu. Takie też wniosek płynie z przytoczonych wyżej orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego w których zwrócono uwagę, że w granicach społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa własności to właściciel korzysta ze swojego prawa, a nie osoba trzecia (inwestor) wyznacza granice tego korzystania.
Stosownie bowiem do art. 143 K.c. własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią, a zatem niezależnie od tego na jakiej wysokości anteny stacji bazowej zostaną umieszczone, oddziaływanie danej inwestycji będzie rozciągało się także na grunt sąsiedni niezależnie od możliwości jej zabudowy do tej wysokości.
Nie jest przedmiotem oceny sądu sama decyzja o pozwoleniu na budowę wieży o wysokości 36 m. na terenie mieszkaniowym, ale zwrócić należy uwagę na aspekt, iż organy nie oceniły także czy podmioty składające odwołanie mają przymiot strony tego postępowania przez pryzmat przepisów ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1537 z późn. zm.). Zgodnie z art. 46 ust 2 tej ustawy, jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu.
Oddziaływanie o którym mowa w tym przepisie, które to odziaływanie (jego skala określona jako nieznaczna) musi być zachowane by legalnie lokalizować miedzy innymi stacje bazowe telefonii komórkowej w terenach zabudowy jednorodzinnej jest kategorią definiowaną z tej ustawie. Zgodnie z art. 2 pkt 4 tej użyte w ustawie określenia oznaczają: infrastruktura telekomunikacyjna o nieznacznym oddziaływaniu - kanalizację kablową, linię kablową podziemną, instalację radiokomunikacyjną wraz z konstrukcją wsporczą do wysokości 5 m, szafy i słupki telekomunikacyjne oraz inne podobne urządzenia i obiekty, a także związany z nimi osprzęt i urządzenia zasilające, jeżeli nie są zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub nie stanowią przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na obszary Natura 2000.
Organ nie poddał analizie czy przepisy te znajdują zastosowanie w sprawie a jeżeli tak, jak determinują kwestie kręgu stron postępowania. Jeżeli bowiem legalnie w obszarze tym można lokalizować obiekty typu stacja bazowe telefonii komórkowej o wysokości do 5 m. - a co za tym idzie obiektu, który promieniowanie elektromagnetyczne emituje maksymalnie na tej właśnie wysokości, to czy jeżeli inwestor domaga się zgody na konstrukcję o wysokości 36 m. (znacznie przekraczającą dopuszczalną wysokość) to czy skutkuje to tym, że podmioty które powinny być stronami postępowania dotyczącymi konstrukcji dopuszczalnej (znacznie niższej) tracą przymiot strony bo inwestor wnioskuje o udzielenie pozwolenia na budowę obiektu który wprawdzie nie jest prawnie dopuszczalny ale na tyle wysoki, że zdaniem organów (którego to zdania nie podziela sąd – o czym mowa wyżej), że ponadnormatywne promieniowanie elektroenergetyczne nie będzie emitowane w miejscach dostępnych dla ludności.
Ponownie rozpoznając sprawę organ przeanalizuje sytuacje prawną poszczególnych skarżących - mają na uwadze powyższe wskazania.
Zauważyć również należy, że Sąd merytorycznie rozpoznał skargi jedynie Gminy D. oraz L.P. i J.P., skargi pozostałych osób podlegały odrzuceniu. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z dyspozycją art. 220 § 1 P.p.s.a., sąd nie podejmuje żadnej czynności na skutek pisma, od którego nie zostanie uiszczona należna opłata. Skarga, skarga kasacyjna, zażalenie oraz skarga o wznowienie postępowania, od których pomimo wezwania nie został uiszczony należny wpis, podlegają odrzuceniu przez sąd (§ 3 tego przepisu). W sprawie niniejszej, wezwania do uiszczenia wpisu od skargi zostały doręczone wszystkim skarżącym (vide zwrotne potwierdzenia odbioru k- [...]) jednakże należny wpis sądowy został uiszczony tylko przez L.P. i J.P.. Pozostali skarżący nie uiścili wpisu w wyznaczonym terminie, dlatego też ich skargi podlegały odrzuceniu.
Natomiast J.B. zarządzeniem z dnia 17 października 2016 r. został wezwany do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez nadesłanie 42 odpisów skargi poświadczonych za zgodność z oryginałem lub własnoręcznie podpisanych. W wyznaczonym terminie skarżący nie uzupełnił braków formalnych skargi. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a., sąd odrzuca skargę, gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi.
Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 220 § 3 P.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W zakresie punktu I sentencji wyroku WSA w Krakowie orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. O zwrocie kosztów orzeczono w pkt III na podstawie 232 § 1 pkt 1 P.p.s. W pkt IV i V sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 P.p.s.a.