Uzasadnienie
Decyzją z dnia 12 maja 2022 r. nr AU-2/6730.2/381/2022 na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2022 poz. 503) oraz art. 104 k.p.a. Prezydent Miasta Krakowa odmówił B. J. ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych z wbudowanymi garażami na części działki nr [...], obr. [...] wraz z budową miejsc postojowych, zjazdu oraz budową przyłączy: woda, prąd, gaz, kanalizacja z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K..
Organ ustalił, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyjaśnił, że z treści art. 61 ust 1 w/w ustawy wynika, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Niespełnienie któregokolwiek z nich oznacza konieczność wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Dyspozycje ww. przepisu muszą być rozpatrywane łącznie z art. 1 powołanej ustawy, ustalającym podstawowe zasady dotyczące rozwiązań przestrzennych realizowanych na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Art.
1. ust. 1 pkt 2 ww. ustawy określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Zgodnie zaś z ust.
2. cytowanego przepisu, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe. Organ wyjaśnił, że ład przestrzenny to takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.
Organ wskazał, że na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 Nr 164 poz. 1588) sporządzono analizę urbanistyczno - architektoniczną obszaru wyznaczonego zgodnie z § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia.
Granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości około 120 m wokół terenu objętego wnioskiem tj.: tak, aby w żadnym miejscu odległość od granic terenu inwestycji do granic obszaru analizowanego nie była mniejsza niż trzykrotność szerokości frontu terenu, tj. północnej granicy inwestycji kubaturowej, wyznaczonego na działkach nr [...], z której odbywa się główny wjazd i wejście na teren inwestycji. Stwierdzono, iż tak wyznaczony obszar obejmuje działki zagospodarowane w sposób charakterystyczny dla tej części miasta. W wyznaczonym obszarze przeprowadzono analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu reprezentatywnych dla tej strefy miasta Krakowa.
Na podstawie przedmiotowej analizy ustalono, że teren objęty wnioskiem zlokalizowany jest we wschodniej części Krakowa, w obrębie dzielnicy [...], przy ulicy [...], na obszarze pozbawionym zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Teren inwestycji kubaturowej, wyznaczony na działkach nr [...] obr. [...] jest niezabudowany i pozbawiony zieleni wysokiej, ma pośredni dostęp do drogi publicznej, poprzez działkę drogową nr [...] obr. [...] oraz poprzez działkę nr [...] obr. [...], graniczącą z działką drogową nr [...] obr. [...], ulicą [...]. W obszarze analizowanym na działce nr [...] obr. [...] znajduje się budynek gospodarczy. Działki objęte analizą to otwarte tereny, mające rolniczy charakter, a ich wielkości są zróżnicowane.
Planowana inwestycja mieści się poza jakimkolwiek czytelnym układem urbanistycznym, w jej najbliższym otoczeniu znajdują się tereny zieleni otwartej o wysokich walorach krajobrazowych i przyrodniczych. Analizowany obszar jest pozbawiony zabudowy, z wyjątkiem pojedynczego, niewielkiego budynku gospodarczego, usytuowanego przy granicy badanego obszaru, brak zatem w jego granicach zabudowanej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej - ul. [...], umożliwiającej kontynuację funkcji oraz parametry nowej zabudowy zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Zdaniem organu ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji skutkowałoby wprowadzeniem obcego sposobu zagospodarowania w przestrzeń terenów pozbawionych zabudowy i burzyłoby logikę istniejącego uformowania przestrzennego, a w przyszłości mogłoby stanowić przesłankę do degradacji przestrzeni we wskazanym obszarze. Usytuowanie budynków mieszkalnych jednorodzinnych we wnioskowanym miejscu nie mogłoby być również uznane za uzupełnienie jakiegokolwiek istniejącego układu urbanistycznego, natomiast spowodowałoby istotną zmianę krajobrazu fragmentu badanego rejonu miasta, która nie jest możliwa do wprowadzenia w sytuacji obowiązujących przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Planowana zabudowa nie spełnia wymagań ładu przestrzennego, nakazujących wkomponowanie zamierzenia inwestycyjnego w istniejący układ urbanistyczny oraz nie spełnia warunku zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Brzmienie tego przepisu wyklucza takie działania kreacyjne, które nie stanowią kontynuacji zastanych wartości, co ma zapewnić ochronę ładu przestrzennego w sytuacji braku planu miejscowego. Brak jest zatem możliwości ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia.
W konsekwencji organ stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów obiektów budowlanych oraz linii zabudowy.
Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji złożyła B. J., wnosząc o uchylenie jej w całości i ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.
Decyzją z dnia 12 września 2022 r., znak: SKO.ZP/415/286/2022 działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503), § 3-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz ustalenia organu pierwszej instancji, które przyjął za własne.
Organ podniósł, że zasadę dobrego sąsiedztwa, o której mowa powyżej na grunt prawa polskiego wprowadza art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy uzależniający zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, czyli takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Powyższy przepis wskazuje kumulatywne przesłanki składające się na zagwarantowanie ładu przestrzennego. Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą, przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia.
W ramach postępowania pozyskano analizę urbanistyczno - architektoniczną obszaru otaczającego działkę oraz projekt decyzji, wykonane przez mgr inż. M. M. uprawnioną do sporządzania takich opracowań specjalistę, wpisaną na listę samorządu zawodowego architektów opubl. w Biuletynie Informacji Publicznej UMK.
Zdaniem organu odwoławczego w odniesieniu do terenu planowanej inwestycji w prawidłowy sposób wyznaczono obszar poddany analizie architektoniczno - urbanistycznej na mapie ewidencyjnej, na której zakreślono granice obszaru analizowanego w odległości 120 m od granicy terenu objętego wnioskiem, stanowiącego działki nr [...] obr. [...].
Charakteryzując teren inwestycji wskazano, że położony on jest w obszarze pozbawionym zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Znajduje się w nim jedynie budynek wolnostojący gospodarczy o pow. zabudowy 8, 91 m2. Ze względu na brak jakiejkolwiek zabudowy nie można dokonać ustalenia niezbędnych cech i wskaźników dla wnioskowanej inwestycji zgodnie z wymogami przepisu art. 61 ust. 1- 5 upzp.
Odpowiadając na zarzut dotyczący możliwości dokonania odniesień do już istniejącej zabudowy na działkach nr [...] i [...] (brak podanego obrębu) organ stwierdził, że w obszarze analizowanym nie ma działek o tym oznaczeniu. Brak jest jakichkolwiek zabudowanych działek. Z kolei okoliczność, że na ww. działkach znajdują się wybudowane już dwa budynki mieszkalne jednorodzinne nie znajduje potwierdzenia w rzeczywistości. Z ich opisu wynika, że są w stanie surowym, nie posiadają instalacji przyłączonych mediów. Nie są więc zakończone ani faktycznie ani formalnie. Tymczasem zgodnie z wymogami prawa budowlanego budowa musi być zakończona w sposób przewidziany przepisami art. 55 i art. 57 ustawy Prawo budowlane po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy prawa budowlanego.
Na powyższą decyzję B. J. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając decyzji naruszenie przepisów:
- - par. 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2013 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wyznaczenie obszaru analizy urbanistyczno-architektonicznej w minimalnym rozmiarze, z pominięciem charakteru, funkcji, cech i rodzaju istniejącej zabudowy oraz jej niskiej intensywności, a także z pominięciem zamierzeń inwestycyjnych w okolicy (organ I instancji wydał warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego na działce nr [...] obr. [...]
- - art. 61 ust. i pkt 1-5 u.p.z.p., poprzez odmowę wyrażenia zgody na realizację przedmiotowej inwestycji, w sytuacji gdy planowana zabudowa spełnia wymagania niezbędne dla zachowania ładu przestrzennego wymienione enumeratywnie w art. 61 ust.1 pkt 1-5 u.p.z.p.;
- - art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 107 § 3 k.p.a., poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów polegającej na pominięcia faktu, iż organ I instancji wydał warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego na działce nr [...] obr. [...].
Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Nadto wniosła o dopuszczenie dowodu z decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nr AU-2/6730.2/697/2022 z dnia 28 września 2022 r. na okoliczność wykazania faktu, że organ pierwszej instancji wydał warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego na działce nr [...] obr. [...].
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przy wyznaczaniu obszaru analizy, organ pominął charakter, funkcję, cechy oraz rodzaj istniejącej zabudowy i zamierzenia inwestycyjne na działkach sąsiednich. W szczególności organ nie uwzględnił faktu, iż działka, na której planowana jest inwestycja położona jest w dzielnicy Nowa Huta, gdzie zabudowa ma charakter ekstensywny, w okolicy planowanej inwestycji dominują tereny zielone, a udział powierzchni biologicznie czynnej jest bardzo wysoki ze względu na położenie na terenach otwartych. Ponadto organ nie uwzględnił faktu, iż wnioskodawca planował budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Wyżej wskazane okoliczności uzasadniają przyjęcie większego, niż minimalny obszaru analizy urbanistyczno – architektonicznej.
Wykładnia celowościowa i systemowa w/w przepisu prowadzi do wniosku, iż kwestia wielkości obszaru analizowanego nie jest pozostawiona swobodnemu uznaniu organu. Organ winien wyznaczając obszar analizowany mieć na względzie unormowanie art. 61 ust. i ust. i u.p.z.p., który przewiduje, iż przy wydaniu decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu analizie winna podlegać sąsiednia okolica i istniejące w niej zabudowania stanowiące wyznacznik kontynuacji zabudowy w zakresie funkcji i cech zabudowy znajdujących się w pobliżu działki, na której planowana jest inwestycja.
Nadto zdaniem skarżącej organ odwoławczy w sposób dowolny, oceniło dowody, bez wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego z pominięciem części zarzutów i twierdzeń skarżącego podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, w szczególności zarzutu błędnego wykreślenia granic obszaru analizowanego. W uzasadnieniu decyzji organu II instancji brak jest rozważań na temat cech i parametrów urbanistycznych i architektonicznych dotychczasowej zabudowy okolicznych terenów, ich funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Organ nie rozważył ochrony konstytucyjnego prawa własności wnioskodawcy, które w tym przypadku co prawda podlega ograniczeniu, ale ograniczenie takie nie może być nadmierne - nie jest bowiem celem ustawodawcy uniemożliwienie prowadzenia nowych inwestycji na terenach, które nie są objęte planami zagospodarowania przestrzennego.
Ponadto, analiza uzasadnienia decyzji organu II instancji nie pozwala ustalić, czy organ zbadał zasadność działania biegłej w zakresie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zmianami).
Wskazać należy również, że na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd przeprowadził, na wniosek skarżącej, dowód uzupełniający z dokumentu, tj. decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nr AU-2/6730.2/697/2022 z dnia 28 września 2022 r. wydanej w odniesieniu do działki nr [...] obr. [...].
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach sprawowanej kontroli sąd bierze pod uwagę wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu.
Należy przy tym wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Sąd stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie: Dz.U. 2022 r. poz. 503, dalej: u.p.z.p.).
Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., gdy:
- 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
- 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
- 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
- 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
- 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
- 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
- a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
- b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c)strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Sprecyzowana w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia dokonanie zmiany w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jak podkreśla się w orzecznictwie, celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość i uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 357/15).
Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi, z wyjątkiem terenów zamkniętych, w stosunku do których właściwy jest wojewoda (art. 60 ust 3). Jak stanowi art. 60 ust. 4 ustawy, sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej.
Sposób ustalania parametrów zamierzenia inwestycyjnego określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji (Dz.U. Nr 164, poz. 1588; dalej: r.n.z.z.t.). W tym celu organ przeprowadza analizę, rozpoczynając od wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany. Granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Dla tego obszaru przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (§ 3 ust. 1 rozporządzenia).
Niewątpliwie analiza ta stanowi kluczowy dowód w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wyciągnięte z przeprowadzonej analizy wnioski przekładają się bowiem bezpośrednio na stwierdzenie możliwości ustalenia warunków zabudowy
Zgodnie z § 9 r.n.z.z.t. warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (ust. 1). Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (ust. 3). Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (ust. 4).
W niniejszej sprawie odmowa ustalenia warunków zabudowy została przez organy administracji uzasadniona tym, że nie spełniona została przesłanka wskazana w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. w obszarze analizowanym nie ma żadnej działki dostępnej z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.
Jak już wyżej wskazano, dla stwierdzenia dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy kluczowe znaczenie ma sporządzenie analizy, którą rozpoczyna wyznaczenie obszaru analizowanego. Jak wynika z przywołanych przepisów zasadą jest wyznaczanie granic obszaru analizowanego w odległości minimalnej wynoszącej trzykrotną szerokość frontu działki. Jednak w treści przywołanych przepisów wyraźnie wskazano na minimalną odległość. Powstaje zatem pytanie, w jakich okolicznościach organ powinien rozważać zwiększenie tej odległości, a tym samym poszerzenie obszaru analizy.
Zdaniem Sądu należy tu wziąć pod uwagę cel sporządzania analizy, którym jest dokonanie ustaleń dotyczących przede wszystkim tego, czy spełniona jest przesłanka "dobrego sąsiedztwa", o której stanowi art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a tym samym ustalenie, czy istnieje działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na kontynuację istniejącej na niej parametrów zabudowy. W orzecznictwie przyjęło się rozumieć pojęcie "działki sąsiedniej" szeroko, podobnie jak pojęcie kontynuacji funkcji i cech istniejącej zabudowy, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 58/07, LEX nr 465665).
Temu również służy wykładnia celowościowa art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (zob. E. Skorczyńska, "Lokalizacja inwestycji celu publicznego i ustalenie warunków zabudowy dla innych inwestycji", Samorząd Terytorialny 2004, nr 7-8, s. 94). Jednakże, jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 lutego 2021 r., II OSK 1969/18, "przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający powinien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu tych funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora." Również w wyroku z dnia 17 lipca 2020 r., II OSK 450/20, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Co prawda ustawodawca nie wykluczył prawnej możliwości wyznaczenia obszaru większego aniżeli wskazane minimum, to jednak z części tekstowej, jak i graficznej analizy powinny jasno wynikać przesłanki, którymi organ kierował się wyznaczając granice tego obszaru analizowanego w takiej wielkości.
Poszerzenie obszaru analizowanego w celu poszukiwania nieruchomości "podobnych", do których można nawiązać, wyłącznie celem pozytywnego rozpatrzenia wniosku inwestora, nie jest dopuszczalne". Chodzi więc o to, by wyznaczenie obszaru analizowanego nie było środkiem służącym instrumentalnie na potrzeby inwestora. W konsekwencji luz, którym dysponuje organ przy wyznaczaniu granic obszaru analizy nie jest w żadnym razie nieograniczony. Organ zobowiązany jest bowiem dokładnie wyjaśnić, czym kierował się wyznaczając taki obszar, a nie inny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 401/19).
W przedmiotowej sprawie analizę urbanistyczno-architektoniczną z kwietnia 2022 r. oraz projekt decyzji sporządziła mgr inż. M. M. (k. 165-179 akt adm.). Z analizy tej wynika, że granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości ok. 120 m od granic terenu inwestycji, co stanowi trzykrotność szerokości frontu terenu inwestycji stanowiącego działki nr [...]. Dalej stwierdzono, że w tak wyznaczonym obszarze nie ma zabudowy mieszkaniowej, a jedynie na działce nr [...] obr. [...] znajduje się budynek gospodarczy. Wskazano również, że najbliższa zabudowa mieszkaniowa usytuowana jest na działce nr [...] obr. [...], przy ul. [...] w odległości ok. 8 m od działki drogowej nr [...] obr[...]
W ocenie Sądu należało jednak uznać za przedwczesne twierdzenia zawarte w zaskarżonej decyzji o kolizji nowej zabudowy z zasadą wyrażoną w art. 61 ust. 1 pkt u.p.z.p. oraz zasadą uwzględniania ładu przestrzennego. Wskazuje na to w szczególności istniejąca zabudowa przy ul. [...], a zatem tej samej drodze publicznej, do której dostęp ma teren planowanej inwestycji, jak i treść dołączonej do skargi decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nr AU-2/6730.2/697/2022 z dnia 28 września 2022 r., którą organ ustalił warunki zabudowy dla czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...] obr. [...] z budową drogi dojazdowej na działce nr [...]. Działka, której dotyczy decyzja z 28 września 2022 r., znajduje się w bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji w obecnie kontrolowanej sprawie; oddzielone są bowiem jedynie wąską działką drogową nr [...]. Treść tej decyzji wskazuje, że Prezydent Miasta Krakowa dostrzegł jednak możliwość ustalenia warunków zabudowy w podobnych uwarunkowaniach przestrzennych, co wskazuje na konieczność zweryfikowania stanowczych twierdzeń stanowiących wnioski z analizy sporządzonej w kontrolowanej obecnie sprawie o braku zabudowy dostępnej z tej samej drogi publicznej, której funkcja i parametry mogłyby być kontynuowane.
Zdaniem Sądu zasadne było, ze względu na treść norm wynikających z § 3 ust. 2 r.n.z.z.t. oraz art. 7 i 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a., przeprowadzenie bardziej wnikliwego postępowania wyjaśniającego i rozważenie poszerzenia granic obszaru analizowanego, skoro w odniesieniu do sąsiedniej nieruchomości organ stwierdził istnienie zabudowy mieszkaniowej, której cechy może kontynuować nowa zabudowa. Wymaganej w okolicznościach sprawy wnikliwości Sąd nie dopatrzył się również w działaniach organu odwoławczego, który zobowiązany był, zgodnie z art. 15 k.p.a., ponownie rozpatrzeć sprawę, nie ograniczając się do kontroli prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji. W orzecznictwie podkreśla się, że właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone.
Obowiązkiem organu odwoławczego jest więc ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 21 lutego 2012 r., II OSK 2720/11). Nie zrealizowano również wymagań wynikających z zasady przekonywania, o której stanowi art. 11 k.p.a.
Tym samym zarzuty skargi okazały się uzasadnione w zakresie, w jakim zbieżne są z przedstawionymi powyżej rozważaniami. W ponownie prowadzonym postępowaniu obowiązkiem organu będzie ponowne sporządzenie analizy urbanistyczno-architektonicznej z obowiązkiem weryfikacji przyjętych granic obszaru analizowanego pod kątem istniejącej w sąsiedztwie obszaru analizowanego zabudowy, jeśli zabudowa ta stanowiła już podstawę do ustalenia warunków zabudowy na sąsiedniej nieruchomości.
Wobec naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Decyzja organu I instancji została uchylona na zasadzie art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.