Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 9 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1284/20

Uzasadnienie

We wniosku złożonym w dniu 11 maja 2020 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., inwestor: Firma A w W. wniósł o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie inwestycji pn.: "Przebudowa i częściowa nadbudowa obiektu użytkowego podpiwniczonego (stary młyn, magazyny) z przeznaczeniem na budynek mieszkalny wielorodzinny wraz z wewnętrznymi instalacjami: wod.- kan, gaz, c.o. i elektryczną, zlokalizowanego na działce nr [...], obr. [...] przy ul. [...] w K.", zrealizowanego na podstawie decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 11.08.2006 r., znak [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji, przeniesionej decyzjami Prezydenta Miasta K. nr [...]/07 z dnia 07.02.2007 r., znak [...], nr [...] z dnia 30.01.2014 r., znak [...], nr [...] z dnia 28.10.2016 r., znak [...], nr [...] z dnia 17.08.2018 r., znak [...] na rzecz nowego inwestora.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w decyzji z dnia 22 maja 2020 r., nr [...], znak: ROIK [...] po rozpatrzeniu ww. wniosku inwestora zgłosił sprzeciw wobec przystąpienia do użytkowania tego budynku mieszkalnego wielorodzinnego. W podstawie prawnej decyzji powołano się na art. 31zy1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) oraz art. 54 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a.

W uzasadnieniu PINB stwierdził, że przedmiotowy budynek zaliczany jest do XIII kategorii obiektów budowanych. Zgodnie z art. 55 ust. 1 ustawy prawo budowlane wymagane jest uzyskanie przez inwestora decyzji pozwolenia na użytkowanie ww. obiektu budowlanego, po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli w terenie.

Następnie organ administracyjny wyjaśnił, powołując się na brzmienie art. 9 k.p.a. oraz art. 31zy1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.), że przedmiotowy obiekt budowlany przyjmowany jest do użytkowania w trybie zawiadomienia o zakończeniu budowy (art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane).

Po zweryfikowaniu złożonego przez inwestora wniosku, PINB stwierdził, że jest on niekompletny, posiada braki i nieścisłości, ponieważ nie zawiera wszystkich dokumentów, o których mowa w art. 57 ww. ustawy Prawo budowlane. Dokumenty, które inwestor zobowiązany jest dołączyć do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, są wymienione w art. 57 ust. 1-3. Zgodnie z art. 57 ust. 4 powołanej ustawy, inwestor jest obowiązany uzupełnić powyższe dokumenty jeżeli w wyniku ich sprawdzenia przez organ nadzoru budowlanego okaże się, że są one niekompletne lub posiadają braki i nieścisłości.

Jednakże organ nadzoru odstąpił od wydania postanowienia na podstawie art. 57 ust. 4 o uzupełnienie dokumentów z uwagi na fakt, że przedmiotowy obiekt budowlany nie może być przyjęty do użytkowania. Organ w tym miejscu powołał się na zalegające w przedłożonych dokumentach oświadczenie architekta P. C. z 6.11.2018 r. o kwalifikacji odstępstw od projektu budowlanego w świetle art. 36 a Prawa budowlanego, w którym widnieje zapis cyt. "(...) należy stwierdzić, iż komunikacja obsługująca wejście do budynku od strony zachodniej winna zostać wykonana z Projektem Zagospodarowania Terenu, stanowiącym składową Projektu Budowlanego (podest ze schodami terenowymi (...) co pozostaje w sprzeczności z rysunkiem elewacji zachodniej tego samego Projektu budowlanego (podest z rampą najazdową/pochylnią). Wskazany powyżej sposób wykonania (podest ze schodami terenowymi) należy zakwalifikować jako jedyne poprawne rozwiązanie z uwagi na nadrzędność Projektu Zagospodarowania Terenu w stosunku do rysunku elewacji (nieścisłość projektowa w ramach projektu budowlanego) a także niezgodności z obowiązującymi przepisami (par.

70) Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, póz. 690) tj. przy wysokości pow. 50 cm niezadaszona pochylnia powinna mieć maksymalne nachylenie 6% podczas gdy na rysunku elewacji zachodniej nachylenie pochylni przekracza 13%".

W wyniku analizy przedłożonych przez inwestora rysunków (opracowanych przez architekta P. C.) z naniesionymi zmianami w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego, dotyczących dokonanych zmian w trakcie realizacji inwestycji wraz z oceną i kwalifikacją tych zmian w świetle art. 36a ust.6 ustawy Prawo budowlane, organ I instancji stwierdził, że kwalifikacja projektanta była błędna i stwierdził, że inwestor dokonał zmian w zakresie zagospodarowania terenu i zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne.

Wyjaśniono bowiem, że w treści zatwierdzonego ww. decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego w pkt.

1. 4. "Dostęp dla osób niepełnosprawnych" widnieje zapis cyt. "(...) W budynku przewiduje się lokalizację jednego mieszkania przystosowanego dla osób niepełnosprawnych".

W ocenie PINB, zaprojektowana od strony zachodniej budynku pochylnia wiodła do lokalu mieszkalnego (zlokalizowanego od strony południowo - zachodniej budynku) o szerokości drzwi wejściowych [...] cm i szerokości drzwi [...] cm do łazienki (widoczny w niej również pochwyt dla osoby niepełnosprawnej), wskazuje, że projektant właśnie ten lokal mieszkalny przewidział jako mieszkanie przystosowane dla osób niepełnosprawnych. Zaprojektowana pochylnia widoczna jest na rysunku nr 19 - rzut parteru oraz na rysunku nr 30 - elewacja zachodnia. Zdaniem organu I instancji, przyjąć należy, że właśnie wskazana pochylnia była rozwiązaniem właściwym, z uwagi na konieczność zapewnienia dostępności do budynku dla osób niepełnosprawnych (zgodnie z zapisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690).

W dalszej części uzasadnienia zaznaczono, że w czasie wykonywania projektu budowlanego zapewnienie mieszkania dla osób niepełnosprawnych było wyposażeniem ponadnormatywnym, jednakże w tym czasie wymagane było zapewnienie dostępności do budynku dla osób niepełnosprawnych. Obecnie obowiązujące przepisy stanowią o obowiązku zapewnienia takiego lokalu mieszkalnego wraz z dostępnością do niego zgodnie z przepisami. Wprowadzone w trakcie realizacji inwestycji zmiany powodują, że przedmiotowy budynek jest niedostępny dla osób niepełnosprawnych.

W podsumowaniu powyższego wskazano, że błędy projektowe i wprowadzone zmiany w trakcie realizacji inwestycji nie zwalniają inwestora i projektanta z wypełnienia tego warunku tj. zapewnienia dostępności do budynku dla osób niepełnosprawnych. Organ administracyjny podkreślił też, że dostępność do pozostałych lokali mieszkalnych, zlokalizowanych w poziomie parteru przewidziano poprzez dwa wejścia główne i wewnętrzną klatkę schodową, co w ocenie PINB, wskazuje na istniejące bariery architektoniczne dla osób niepełnosprawnych.

Tym samym organ I instancji uznał za uzasadnione wniesienie sprzeciwu do wniesionego przez Inwestora w dniu 11.05.2020 r., zgłoszenia zakończenia budowy przedmiotowego, wyżej opisanego obiektu budowlanego.

Po rozpatrzeniu odwołania Firma A w W. od przywołanej wyżej decyzji organu I Instancji (PINB w K.), Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia 28 sierpnia 2020 r., nr [...], znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. oraz art. art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2 r., poz. 1333, dalej: upb), w związku z art. 31zy1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm., dalej: ustawa zapobiegająca COYID-19) – utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy.

W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy zreferował przebieg postępowania i przedstawił uwarunkowania prawne i istotę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. MWINB w K. m.in. przypomniał, że przedmiotem tego postępowania jest zbadanie kwestii zasadności prawidłowości wniesienia sprzeciwu wobec przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego przy ul. [...] w K..

Organ II instancji uznał, że PINB prawidłowo potraktował niniejszy wniosek jako zawiadomienie o zakończeniu budowy, o którym mowa w art. 54 upb. Nadto stwierdzono, że iż organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję z zachowaniem terminu określonego w art. 54 upb.

Następnie MWINB po przytoczeniu brzmienia art. 36a ustawy prawo budowlane, wskazał, że na gruncie tej ustawy wyróżnia się nieistotne i istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (art. 36a ust. 1 i 5 z zastrzeżeniem ust. 5a upb). Konsekwencje materialno- i formalnoprawne związane są wyłącznie z odstąpieniem istotnym, które jest dopuszczalne po uzyskaniu przez inwestora decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, a dokonane bez wymaganego pozwolenia - skutkuje koniecznością przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 upb oraz uchyleniem decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 36a ust. 2 upb).

W myśl art. 36a upb odstąpienie, które dotyczy choćby jednego z elementów wymienionych w ust. 5 z zastrzeżeniem ust. 5a upb lub które wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi, należy, w ocenie MWINB w K., należy zakwalifikować jako odstąpienie istotne, wymagające uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.

Analiza przedłożonej przez inwestora dokumentacji (w szczególności kserokopie rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego z naniesionymi przez projektanta zmianami, k. 328-336 akt PINB), którą następnie skonfrontowano z dokumentacją dotyczącą udzielonego pozwolenia na przebudowę i nadbudowę przedmiotowego budynku, zdaniem organu odwoławczego wykazała, że inwestor realizując roboty budowlane dokonał odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie projektu zagospodarowania terenu.

Jak wynika z rysunków zmian naniesionych przez projektanta na zatwierdzonych rysunkach elewacji południowej, północnej, wschodniej i zachodniej inwestor w trakcie prowadzonych prac budowlanych dokonał obniżenia poziomu terenu działki w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowego budynku. Dalej organ II instancji podkreślił, że pomimo iż zarówno projektant na rysunkach zmian (k. 336-337, 333 akt PINB), jak i uprawniony geodeta na geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej (k. 323 akt PINB) wskazali rzędne terenu wybudowanego obiektu jako zgodne z rzędnymi określnymi w zatwierdzonym projekcie budowlanym, to jednak ww. rysunki elewacji (k. 336-337, 333 akt PINB) pozwalają na bezsprzeczne stwierdzenie wykonanie obniżenia poziomu terenu działki. Na potwierdzenie powyższego faktu MWINB wskazał obniżenie belek nadprożowych drzwi zewnętrznych (powodujących zmianę lokalizacji otworów drzwiowych), a także dokonanie zmian w zakresie dojść i dojazdów - tj. obniżenie poziomu wejścia do budynku (k. 335, 337 akt PINB), wykonanie schodów wejściowych w miejscu projektowanej pochylni dla niepełnosprawnych od strony zachodniej (k. 334, 335 akt PINB), wykonanie pochylni w miejscu projektowanych schodów zewnętrznych prowadzących do klatek schodowych od strony pomocnej (k. 334, 337 akt PINB).

W ocenie organu odwoławczego, przy przyjęciu, że poziom posadowienia budynku określony w zatwierdzonym projekcie budowlanym nie uległ zmianie, rozpatrując powyższe zmiany należy stwierdzić, że inwestor realizując ww. budynek mieszkalny zmienił (obniżył) poziom terenu działki w obrębie przedmiotowego budynku.

Wyjaśniono następnie, że zakres projektu zagospodarowania terenu lub działki określony został w przepisach § 8 Rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1935), zgodnie z którym projekt zagospodarowania działki obejmuje m.in. określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Zdaniem MWINB, dokonane przez inwestora ww. zmiany stanowią istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, bowiem wpłynęły na zmianę sposobu zagospodarowania działki, poprzez zmianę rzędnych terenu (§ 8 ust. 3 pkt 3 Rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego), a taka zmiana, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, z mocy art. 36a ust. 5 pkt 1 upb stanowi istotne odstąpienie 63 zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę.

Ustosunkowując się do uwag zawartych w odwołaniu, organ II instancji wyjaśnił, że nie uwzględnienie zmian poziomu terenu w bezpośrednim sąsiedztwie budynku wielorodzinnego przy ul. [...] w K. w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 11 sierpnia 2006 r. znak: [...] skutkuje tym, iż w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki art. 36a ust. 5 pkt 1 upb.

Organ odwoławczy uznał przy tym za słuszne stanowisko PINB polegające na odstąpieniu od wydania postanowienia na podstawie art. 57 ust. 4 upb, wobec możliwości przeprowadzenia oceny dokonania istotnych odstępstw do zatwierdzonego projektu budowlanego już na podstawie przedłożonych przez inwestora dokumentów.

Odpowiadając w tym miejscu na twierdzenie skarżącego, iż do złożonego wniosku o pozwolenie na użytkowanie dołączono wszystkie dokumenty wymienione w art. 57 ust. 1-3 upb, MWINB wskazał, że w złożonej dokumentacji brak jest protokołu sprawdzenia instalacji kanalizacyjnej. Nadto organ II instancji wskazał również, iż wyjaśnienia inwestora dotyczące wyposażenia przedmiotowego obiektu w schodołaz (zapewniający osobom niepełnosprawnym dostęp do wszystkich pięter budynku), pozostają bez wpływu na to rozstrzygnięcie. Pomimo, iż wykazano zapewnienie warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne (wykonanie pochylni do klatek schodowych, schodołaz), to jednak w dalszym ciągu występuje niegodność inwestycji z zatwierdzonym projektem budowlanym w zakresie projektu zagospodarowania terenu (art. 36a ust. 5 pkt 1 upb).

W związku z powyższym, w ocenie organu odwoławczego zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji uznać należy za zasadne i odpowiadające przepisom prawa. Zdaniem MWINB materiał dowodowy zgromadzony w sprawie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że istnieją podstawy do zgłoszenia sprzeciwu w sprawie zawiadomienia o zakończeniu budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego wniosła Firma B w W., zarzucając zaskarżonej decyzji:

1. a. naruszenie przepisów postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a.), tj.:
2. - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie przez organ drugiej instancji zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji pomimo, iż istniały podstawy do jej uchylenia;
3. - art.136 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ drugiej instancji przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, wnioskowanego przez skarżącą w odwołaniu w związku ze skutecznym zakwestionowaniem przez skarżącą ustaleń organu pierwszej instancji w przedmiocie tego, że skarżący w trakcie realizacji inwestycji rzekomo odstąpił w sposób istotny od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz warunków pozwolenia na budowę w zakresie zagospodarowania terenu oraz zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z obiektu przez osoby niepełnosprawne, co doprowadziło organ drugiej instancji do wadliwego wniosku w przedmiocie zasadności wyrażenia sprzeciwu wobec przystąpienia do użytkowania spornej inwestycji;
4. - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez dokonanie przez organ drugiej instancji wadliwych ustaleń faktycznych skutkujących naruszeniem zasady prawdy obiektywnej oraz reguł postępowania dowodowego w ramach jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego w zakresie ustalenia i-charakteru odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz warunków pozwolenia na budowę w zakresie zagospodarowania terenu oraz zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z obiektu przez osoby niepełnosprawne;
5. - art. 6 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez organ drugiej instancji faktu prowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, a to wobec wadliwego i sprzecznego z brzmieniem przepisów prawa wykonywania ciążących na organie pierwszej instancji obowiązków z zakresu nadzoru budowlanego, w szczególności wobec niedostrzeżenia przez organ drugiej instancji zaniechania sprawdzenia przez organ pierwszej instancji kompletności dokumentów przedłożonych przez skarżącą jako inwestora wraz z zawiadomieniem o zakończeniu budowy obiektu budowlanego skutkującego wezwaniem skarżącej jako inwestora do przedłożenia brakujących - w ocenie organu pierwszej instancji - dokumentów;
6. - art. 50 k.p.a. poprzez zaniechanie wezwania skarżącej jako inwestora przez organ drugiej instancji do uzupełnienia brakującej - w ocenie organu drugiej instancji - dokumentacji, a w następstwie:
7. - art. 6 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie przez organ drugiej instancji postępowania z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, a to wobec wadliwego i sprzecznego z brzmieniem przepisów prawa wykonywania ciążących na organie drugiej instancji obowiązków z zakresu nadzoru budowlanego oraz prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób dla strony niekorzystny i nieprzewidywalny;
8. - art. 139 k.p.a. poprzez naruszenie zakazu reformationis in peius w związku z poczynieniem przez organ drugiej instancji na mocy zaskarżanej decyzji mniej korzystnych ustaleń faktycznych oraz ich oceny aniżeli te poczynione przez organ pierwszej instancji na mocy jego decyzji;
9. - art. 1 pkt 1 k.p.a. poprzez przekroczenie przez organ drugiej instancji jego kognicji ograniczającej się w sprawie, której dotyczy skarga, do stwierdzenia, czy obiekt wykonano zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, w tym projektem zagospodarowania terenu i czy nadaje się do użytkowania, a to wobec badania przez organ drugiej instancji w toku prowadzonego postępowania prawidłowości projektu stanowiącego załącznik do wydanego pozwolenia na budowę, do czego zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji nie był uprawniony w ramach postępowania w sprawie, której dotyczy skarga;
10. b. obrazę przepisów prawa materialnego, która miała wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ppkt a) p.p.s.a.), tj.:
11. - art. 57 ust. 4 Prawa budowlanego, poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy w oparciu o wskazany przepis inwestor jest obowiązany uzupełnić dokumenty wymienione w ust. 1-3 art. 57 Prawa budowlanego, jeżeli w wyniku ich sprawdzenia okaże się, że są one niekompletne lub posiadają braki lub nieścisłości; uzupełnienie dokumentów następuje na wezwanie organu w trybie art. 50 k.p.a., zaś wzywając inwestora postanowieniem do uzupełnienia dokumentacji, organ powinien wyznaczyć mu termin jej uzupełnienia; termin ten musi być realny w tym sensie, że inwestor będzie w stanie dokonać w nim tych czynności;
12. - art. 59a Prawa budowlanego, poprzez jego niezastosowanie, wyrażającą się w pominięciu tego, że organ wydający pozwolenie na użytkowanie nie bada prawidłowości projektu budowlanego, organ nadzoru ma tylko stwierdzić, czy obiekt wykonano zgodnie z zatwierdzonym projektem i czy nadaje się do użytkowania, co wynika to z tego, że ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę weszła do obrotu prawnego, a więc jest wiążąca i podlega wykonaniu, a decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest finalnym etapem kończącym proces budowlany, zaś ewentualne nieprawidłowości projektu czy wady decyzji o pozwoleniu na budowę nie mogą być już badane w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie; takie uchybienia mogą być badane w postępowaniu o pozwolenie na budowę, które jest odrębnym postępowaniem w znaczeniu procesowym i regulowane odrębnymi przepisami;
13. - art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez jego zastosowanie, w sytuacji, gdy wskazany przepis nie ma zastosowania w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a tym samym nie może stanowić podstawy wydania przez organ nadzoru budowlanego takiej decyzji; jest to przepis skierowany do organu architektoniczno-budowlanego, który wskazuje, jakiego ten organ powinien dokonać sprawdzenia przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę.

Mając powyższe na uwadze strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżanej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz Firma A w W. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego skarżącej według norm przepisanych.

Nadto, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z przedłożonych przez skarżącą dokumentów, albowiem jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje zwłoki w rozpoznaniu sprawy, w postaci:

1. - protokołu sprawdzenia instalacji kanalizacyjnej - na fakt nieistnienia niekompletności dokumentacji przedłożonej przez skarżącą jako inwestora organom na skutek jej uzupełnienia, wadliwości ustaleń faktycznych poczynionych przez organy;
2. - szkiców inwentaryzacyjnych / inwentaryzacji elewacji sygnowanych przez uprawnionego geodetę w zakresie elewacji południowej, zachodniej, północnej i wschodniej - na fakt wadliwości ustaleń faktycznych poczynionych przez organy;
3. - planszy / rysunków zestawczych z przedłożonej pierwotnie dokumentacji powykonawczej w zakresie wszystkich elewacji sygnowanych przez uprawnionego geodetę oraz projektanta - na fakt wadliwości ustaleń faktycznych poczynionych przez organy.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca w pierwszej kolejności podkreśliła, iż organ odwoławczy kwestie rzekomych niezgodności z projektem zagospodarowania terenu upatruje w sposób całkowicie odmienny od tych zaprezentowanych przez organ pierwszej instancji (w przypadku WINB jest to bowiem rzekome obniżenie poziomu terenu działki, w przypadku PINB rzekome wykonanie schodów terenowych zamiast pochylni od strony zachodniej). W obu jednak przypadkach te rzekome nieprawidłowości opierane są na rysunkach elewacji, a nie na projekcie zagospodarowania terenu stanowiącym odrębną i nadrzędną wartość w stosunku do rysunków elewacji co wprost wynika z dyspozycji art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane; rozpatrując ewentualne niezgodności w zakresie zagospodarowania terenu należy zatem odnosić się do właśnie tej dokumentacji, to jest do projektu zagospodarowania terenu.

Dobitnym przykładem pozostaje tu udowodniona już odwołaniu kwestia rzekomego niezgodnego z projektem zagospodarowania terenu (dalej: PZT) wykonania schodów terenowych po stronie zachodniej obiektu miast wywodzonej przez Organ pierwszej instancji rampy/pochylni, w sytuacji, gdy projekt zagospodarowania terenu wprost nakazuje konieczność wykonania schodów zgodnie z fragmentem uzgodnionego i obowiązującego dla inwestycji projektu zagospodarowania terenu.

Wobec powyższego stanu faktycznego błędne rysunki elewacji stanowiące część projektu architektoniczno-budowlanego określonego w art. 34 ust. 3 pkt 2 ustawy prawo budowlane, a więc odrębnej w zakresie funkcji dokumentacji, nie mogą stanowić kryterium dla oceny zgodności z projektem zagospodarowania terenu jak czynią to organy nadzoru budowlanego. Jest to tym bardziej rażące, iż organ odwoławczy, na stronie numer 5 skarżonej decyzji, sam podkreśla, iż "Zakres projektu zagospodarowania terenu lub działki określony został w przepisach §8 Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r, w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (t.j. Dz. U. z 2018 r., póz. 1935), zgodnie z którym projekt zagospodarowania działki obejmuje m.in. (...) usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, (...) ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych (...)" i również na tej podstawie do oceny zgodności wykonanych robót z projektem zagospodarowania terenu musi być bezwzględnie brany pod uwagę projekt zagospodarowania terenu, a nie elewacje stanowiące część innego opracowania.

Jak zasygnalizowano już wstępnie powyżej rysunki elewacji stanowiące część projektu architektoniczno-budowlanego stanowiącego załącznik do obowiązującego pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji obarczone są błędami, o czym w dalszej części niniejszej skargi; co znaczące wadliwości te pozostają wyłącznie w obrębie rysunków elewacji i nie mają wpływu na projekt zagospodarowania terenu, co można było zdiagnozować na podstawie dokumentów zalegających w aktach sprawy. W ocenie strony skarżącej, wadliwości te doprowadziły do błędnego wniosku organu odwoławczego wyartykułowanego na stronie numer 5 skarżonej decyzji o rzekomym wprowadzeniu zmian w projekcie zagospodarowania terenu polegających na zmianie (obniżeniu) poziomu terenu w bezpośrednim sąsiedztwie budynku wielorodzinnego przy ulicy [...] w K., co nie było zresztą w żaden sposób podnoszone przez organ pierwszej instancji.

Dalej wskazano, że z uwagi na powyższe, jako w pełni uprawnione jawi się postawienie organowi drugiej instancji zarzutu naruszenia statuowanego brzmieniem przepisu art. 139 k.p.a. zakazu reformationis in peius. Istota tego zakazu wyraża się w tym, że Organ odwoławczy nie może pogarszać - określonej decyzją Organu pierwszej instancji - sytuacji prawnej strony odwołującej się. Strona odwołująca się powinna bowiem pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, w żadnym zaś wypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia. Z wykładni systemowej komentowanego przepisu wynika, że w swej początkowej części zawiera on zakaz reformationis in peius, stanowiąc, iż organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść (pogarszającej sytuację prawną) strony odwołującej się, zaś w części końcowej przewiduje wyjątek od tego zakazu, czyli dopuszcza reformationis in peius, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub interes społeczny.

Strona skarżąca podniosła, że obowiązujący projekt zagospodarowania terenu w zakresie rzędnych terenowych wskazuje w przybliżonych lokalizacjach poniższe wartości:

1. a. w rejonie północno - wschodniego narożnika budynku 200,43 m n.p.m.,
2. b. w rejonie północno - zachodniego narożnika budynku 199,77 m n.p.m.,
3. c. w rejonie południowo -- wschodniego narożnika budynku (na wysokości wejścia do piwnic, w pewnej odległości od niego) 198,16 m n.p.m.,
4. d. w rejonie południowo - zachodniego narożnika budynku 199,38 m n.p.m.

Pomierzone rzędne powykonawcze kształtują się analogicznie do projektowanych na projekcie zagospodarowania terenu co zaprezentowane zostało na złożonej przy wniosku o pozwolenie na użytkowanie dokumentacji powykonawczej oraz dodatkowo na załączonych do niniejszej skargi rysunkach (sygnowanych przez uprawnionego geodetę i projektanta), zgodnie z którymi pomierzone rzędne terenowe wynoszą:

1. a. dla elewacji wschodniej: 198,16 i 200,43 m n.p.m.,
2. b. dla elewacji zachodniej: 199.77 i 199,38 m n.p.m.,
3. c. dla elewacji północnej: 200,43 i 199,77 m n.p.m.,
4. d. dla elewacji południowej: 198,16 i 199,38 m n.p.m.

Zdaniem strony skarżącej, powyższe wysokości zostały prawidłowo wkreślone w powykonawcze rysunki elewacji (czerwone linie na rysunkach) wykazując "lewitowanie" budynku w przypadku bezkrytycznego przyjęcia rysunków elewacji stanowiących część projektu architektoniczno-budowlanego będącego załącznikiem do decyzji pozwolenia na budowę (czarne linie). Zestawienie / rozwinięcie złożonych rysunków powykonawczych opracowanych na bazie rysunków spod pozwolenia na budowę "(stanowiących załącznik do niniejszej skargi) wykazuje dodatkowo inną wadę pierwotnych rysunków elewacji polegającą na braku "schodzenia się" poziomów gruntu w zakresie poszczególnych elewacji co również zostało skorygowane w dokumentacji powykonawczej. Z daleko idącej ostrożności, choć nie powinno to być przedmiotem jakichkolwiek wątpliwości, zmiany w elewacjach nie stanowią zmiany istotnej w rozumieniu art. 36a ust. 1 i 5 ustawy prawo budowlane.

W tym miejscu strona skarżąca wskazała dodatkowo na nieprawidłową rzędną poziomu posadzki parteru (dalej ppp) widniejącą w dokumentacji stanowiącej załącznik do decyzji pozwolenia na budowę, którą określono na poziomie 201,55 m n.p.m. Strop kondygnacji piwnicznej jest bowiem stropem zastanym (pierwotnym) co potwierdza poniższe zdjęcie, który nigdy nie był przebudowywany konstrukcyjnie, a który usytuowany jest na innej niż zakładana w projekcie budowlanym rzędnej.

Podobnie lokalizacja okien w części "starej" (wyższej) pozostaje w pierwotnych otworach w elewacji, które zostały błędnie wkreślone w dokumentacji pierwotnej.

Na rysunkach powykonawczych skorygowano również i te błędy wrysowując dodatkowo, na załączonym do niniejszej skargi rysunku zestawczym, linię prezentującą poziom posadzki parteru według pierwotnej dokumentacji (niebieska linia) w rzędnej wynoszącej 201,55 m n. p. m. oraz faktycznej rzędnej tego poziomu 201,22 m n.p.m. (zielona linia). Oprócz potwierdzenia powyższego faktu przez uprawnionego geodetę na skutek przeprowadzonych pomiarów geodezyjnych z natury zgodnie z załączonymi do niniejszej skargi szkicami geodezyjnymi, dowodem potwierdzającym wadliwość przyjętej, istniejącej pierwotnie i obecnie, rzędnej projektowej parteru, pozostają poniższe okoliczności.

A. załączone do niniejszej skargi szkice inwentaryzacyjne sygnowane przez uprawnionego geodetę w zakresie elewacji północnej wykazują, iż w przypadku rozpatrywania rzędnej ppp w wartości wynikającej z dokumentacji spod pozwolenia na budowę (201,55 m.n.p.m.) okno na parterze (pierwsze z lewej - mieszkanie nr 1) zlokalizowane byłoby 3 cm poniżej poziomu posadzki parteru (vide załączone do niniejszej skargi szkice geodezyjne). Tymczasem pomiar wykonany po zewnętrznej stronie okna, od parapetu okiennego do szprosa konstrukcyjnego, wynosi 86,70 cm. Analogiczny pomiar od strony wewnętrznej okna wynosi 88,10 cm. Pomiar wykonany od wewnętrznej strony okna (od płaszczyzny konstrukcyjnej parapetu (zastanej / nie zmienionej w stosunku do stanu pierwotnego) przy oknie do posadzki] wynosi z kolei: 28,30 cm. Tym samym wynikowa, rzeczywista wysokość zewnętrznego parapetu do posadzki parteru wynosi: (88,10-86,70)+28,30+3,00=32,7 cm co odpowiada faktycznej rzędnej 201,22 m n.p.m.

B. załączone do niniejszej skargi szkice inwentaryzacyjne sygnowane przez uprawnionego geodetę w zakresie elewacji wschodniej wykazują, iż w przypadku rozpatrywania rzędnej ppp w wartości wynikającej z dokumentacji spod pozwolenia na budowę (201,55 m.n.p.m.) okno na parterze (pierwsze z prawej - mieszkanie nr 1) zlokalizowane byłoby 3 cm poniżej poziomu posadzki parteru (vide załączone do niniejszej skargi szkice geodezyjne). Tymczasem pomiar wykonany po zewnętrznej stronie okna, od parapetu okiennego do szprosa konstrukcyjnego, wynosi 86,70 cm. Analogiczny pomiar od strony wewnętrznej okna wynosi 88,10 cm. Pomiar wykonany od wewnętrznej strony okna [od płaszczyzny konstrukcyjnej parapetu (zastanej / nie zmienionej w stosunku do stanu pierwotnego) przy oknie do posadzki] wynosi z kolei: 27,50 cm. Tym samym wynikowa, rzeczywista wysokość zewnętrznego parapetu do posadzki parteru wynosi: (88,10-86,70)+27,50+3,00=31,9 cm co odpowiada faktycznej rzędnej 201,23 m.n.p.m.

W konsekwencji, zdaniem strony skarżącej, biorąc pod uwagę wartości pomierzone geodezyjnie oraz powyższe pomiary, prawidłowym poziomem projektowanego parteru pozostaje rzędna 201,22 m n.p.m. Z poziomu tego zaprojektowane zostały schody wewnętrzne prowadzące do poziomu obu wiatrołapów o wysokości (zgodnie z dokumentacją powykonawczą) 16,70 cm każdy; tym samym rzędna obu wiatrołapów wynosi 201,22 - 4*0,167 = 200,55 m n.p.m. Po odjęciu różnicy wysokości na progu wejściowym do wiatrołapu (2 cm) rzędna wysokościowa na chodniku po stronie wiatrołapu wynosi 200,53 m n.p.m.; rzędna ta widoczna jest również na geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej zarejestrowanej w GODGiK w K. pod nr [...] i przedłożonej przy wniosku o pozwolenie na użytkowanie.

Od rzędnej tej chodnik nieznacznie obniża się w kierunku wschodnim osiągając rzędną 200,43 m n.p.m. w narożniku północno - wschodnim zgodnie z projektem zagospodarowania terenu co w rzeczywistości wygląda jak na załączonych poniżej w skardze zdjęciach.

Następnie podniesiono, że poziom zera budynku pozostaje na rzędnej 201,22 m n.p.m. Zgodnie z dokumentacją powykonawczą poziom piwnicy w rejonie wyjścia od strony południowej znajduje się na wysokości -2,93 m w stosunku do ppp, to jest na rzędnej 198,29 m n.p.m. Rzędna po stronie zewnętrznej drzwi, po uwzględnieniu progu w wysokości 2 cm, wynosi zatem 198,27 m n.p.m. i maleje w kierunku południowym do wskazanej na projekcie zagospodarowania terenu rzędnej 198,16 m.n.p.m., która to rzędna widoczna jest również na geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej zarejestrowanej w GODGiK w K. pod nr [...] i przedłożonej przy wniosku o pozwolenie na użytkowanie.

W ocenie strony skarżącej, podobna sytuacja ma miejsce w zakresie północno - zachodniego (w tym rejonie rzędna na PZT wynosi 199,77 m n.p.m.) oraz południowo - zachodniego narożnika budynku (w tym rejonie rzędna na PZT wynosi 199,38 m n.p.m.) przy faktycznym wykonaniu w rzędnych pomierzonych i uwidocznionych na geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej zarejestrowanej w GODGiK w K. pod nr [...] i przedłożonej przy wniosku o pozwolenie na użytkowanie zgodnie z poniższym.

Biorąc powyższe pod uwagę strona skarżąca stwierdziła, iż projekt zagospodarowania terenu nie został w żaden sposób zmieniony przez inwestora. Prawdą jest z kolei, iż stanowiące załącznik do wydanego pozwolenia na budowę rysunki elewacji zawierają błędy wykazane powyżej, które zostały jednak skorygowane w dokumentacji powykonawczej, bez wpływu na projekt zagospodarowania terenu, co tym samym potwierdza w pełni brak możliwości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisu art. 36a ust 1 w nawiązaniu do ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Tym samym organ drugiej instancji wadliwie ustalił stan faktyczny sprawy, na podstawie którego dokonywał merytorycznej oceny analizy wykonanych robót budowlanych w oparciu o treść przepisów Prawa budowlanego.

Przedłożone przez skarżącą dokumenty sygnowane przez uprawnionego geodetę oraz projektanta zostały zignorowane przez organ drugiej instancji pomimo ich oczywistego związku z niniejszym postępowaniem i brakiem racjonalnych przesłanek do ich kwestionowania; zakwestionowanie ustaleń dokonanych przez uprawnionego geodetę i zgłoszonych do zasobów geodezyjnych GODGiK w K. pod nr [...] nie zostało niczym udowodnione / potwierdzone przez organ drugiej instancji. Powyższe czyni zasadnym wniosek, iż podstawa faktyczna zaskarżanej decyzji jest wadliwa i już chociażby z tego względu winna ona zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

Jednocześnie w kontekście powyższych treści jak również końcowego stanowiska organu drugiej instancji stwierdzić należy, iż wykroczył on poza swoją kognicję prowadząc w istocie w sposób niedopuszczalny postępowanie zastrzeżone dla innego organu. Organ wydający pozwolenie na użytkowanie nie bada prawidłowości projektu budowlanego, organ nadzoru ma tylko stwierdzić, czy obiekt wykonano zgodnie z zatwierdzonym projektem i czy nadaje się do użytkowania. Wynika to z tego, że ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę weszła do obrotu prawnego, a więc jest wiążąca i podlega wykonaniu, a decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest finalnym etapem kończącym proces budowlany. Ewentualne nieprawidłowości projektu czy wady decyzji o pozwoleniu na budowę nie mogą być już badane w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Takie uchybienia mogą być badane w postępowaniu o pozwolenie na budowę, które jest odrębnym postępowaniem w znaczeniu procesowym i regulowane odrębnymi przepisami.

Przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. nie ma zastosowania w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a tym samym nie może stanowić podstawy wydania przez organ nadzoru budowlanego takiej decyzji. Jest to przepis skierowany do organu architektoniczno-budowlanego, który wskazuje jakiego ten organ powinien dokonać sprawdzenia przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę.

Dalej wskazano, że w art. 57 ust. 4 Prawa budowlanego stanowi się, że inwestor jest obowiązany uzupełnić dokumenty wymienione w ust. 1-3, jeżeli, w wyniku ich sprawdzenia przez właściwy organ, okaże się, że są one niekompletne lub posiadają braki i nieścisłości. Do tego uzupełnienia stosuje się art 64 § 2 k.p.a., z wyjątkiem przewidzianej w tym przepisie konsekwencji nieuzupełnienia braków w postaci pozostawienia podania bez rozpoznania. W przypadku wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie i zawiadomienia o zakończeniu budowy w razie nieuzupełnienia dokumentów mimo wezwania, wydaje się odpowiednio decyzję o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie lub decyzję o sprzeciwie wobec zawiadomienia o zakończeniu budowy. Jest to uzasadnione tym, że z art. 59 ust. 5 wynika, że jedną z przyczyn odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest niespełnienie wymagań określonych w art. 57 ust. 4, a więc niedołączenie odpowiednich dokumentów do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie mimo wezwania właściwego organu.

Unormowanie to poprzez analogię należy stosować także w przypadku zawiadomienia o zakończeniu budowy, co oznacza, że w razie nieuzupełnienia, mimo wezwania, dokumentów dołączanych do tego zawiadomienia właściwy organ administracji jest uprawniony do wydania decyzji o sprzeciwie. Pomimo brzmienia wskazanych przepisów żaden z organów nie zastosował wskazanego trybu.

W uzupełnieniu materiału przedłożonego przy wniosku o pozwolenie na użytkowanie, w związku z określeniem przez organ drugiej instancji braku w złożonych dokumentach w postaci protokołu sprawdzenia instalacji kanalizacyjnej, przedmiotowy protokół załącza się w oryginale do niniejszej skargi; dokument byłby niezwłocznie dostarczony do Organu pierwszej instancji przy zastosowaniu przez niego procedury wynikającej z art. 57 ust. 4 szczególnie, iż w świetle uznania przez organ odwoławczy wszelkich argumentów odwołującej w zakresie kwestionowanym przez organ pierwszej instancji był on do tego zobowiązany.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej zwanej p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy).

Skarga jest uzasadniona.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 31zy1 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.), w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przepisów art. 55 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333) nie stosuje się, a wnioski o udzielenie pozwolenia na użytkowanie złożone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, jeżeli nie wydano decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, traktuje się jak zawiadomienie o zakończeniu budowy o którym mowa w art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Art. 31zy1 dodany został przez art. 73 pkt 68 ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. (Dz.U.2020.695) zmieniającej nin. ustawę z dniem 18 kwietnia 2020 r. Oznacza to, że zarówno wnioski o pozwolenie na użytkowanie złożone przed, jak i po wejściu w życie ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w przypadkach, o których stanowi art. 55 ust. 1 pkt 1 i 3 pr. bud. traktuje się tak, jak zawiadomienia o zakończeniu budowy.

Podstawą złożenia decyzji sprzeciwu wobec przystąpienia do użytkowania przez organ I Instancji w niniejszej sprawie był art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm.). Powyższy przepis nie określa przesłanek wniesienia sprzeciwu. Określenie właściwego zakresu zastosowania instytucji sprzeciwu, o której mowa w art. 54 ustawy Prawo budowlane, wymaga zatem wykładni systemowej z uwzględnieniem funkcji, jakie ustawodawca powierzył organom nadzoru budowlanego i przyznanych na mocy tej ustawy kompetencji. Przepis art. 84 ust. 1 Prawa budowalnego definiuje podstawowe zadania organów nadzoru budowlanego, jakimi są m.in. kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Stosownie zaś do art. 84a ust. 1 kontrola ta obejmuje m.in. kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę (pkt 1).

Analiza powyższych przepisów wskazuje, że podstawową funkcją organów nadzoru budowlanego jest kontrola poprawności prowadzenia procesu inwestycyjno-budowlanego. W konsekwencji stwierdzić trzeba, że zadaniem organu nadzoru budowlanego po otrzymaniu zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu, do którego należy dołączyć szereg dokumentów (art. 57 ust. 1), jest skontrolowanie zrealizowanej inwestycji pod kątem jej zgodności z zatwierdzonym projektem, warunkami pozwolenia na budowę oraz z przepisami prawa. W orzecznictwie wskazuje się, że podstawą wniesienia sprzeciwu może być przykładowo ustalenie przez organ, że nastąpiło istotne odstąpienie przez inwestora od projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę.

Taki też powód wniesienia sprzeciwu wskazał organ I Instancji w uzasadnieniu swojej decyzji: "Po dokonaniu analizy przedłożonych przez inwestora rysunków (opracowanych przez architekta P. C.) z naniesionymi zmianami w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego, dotyczących dokonanych zmian w trakcie realizacji inwestycji wraz z oceną i kwalifikacją tych zmian w świetle art. 36a ust.6 ustawy Prawo budowlane, tut. organ ocenił, że kwalifikacja projektanta była błędna i stwierdził, że inwestor dokonał zmian w zakresie zagospodarowania terenu i zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne. (...) Wprowadzone w trakcie realizacji inwestycji zmiany powodują, że przedmiotowy budynek jest niedostępny dla osób niepełnosprawnych."

Po rozpatrzeniu złożonego przez skarżącą odwołania, organ II Instancji przychylił się do przedstawionych w nim argumentów i stwierdził, że: "wykazano zapewnienie warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne (wykonanie pochylni do klatek schodowych, schodołaz)" – str. 5 decyzji

Jednocześnie utrzymując w mocy decyzję sprzeciwu, podał dwa nowe powody swojego rozstrzygnięcia:

1. - niegodność inwestycji z zatwierdzonym projektem budowlanym w zakresie projektu zagospodarowania terenu (art. 36a ust. 5 pkt 1 upb) "albowiem jak wynika z rysunków zmian naniesionych przez projektanta na zatwierdzonych rysunkach elewacji południowej, północnej, wschodniej i zachodniej inwestor w trakcie prowadzonych prac budowlanych dokonał obniżenia poziomu terenu działki w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowego budynku",
2. - brak protokołu sprawdzenia instalacji kanalizacyjnej w złożonej dokumentacji.

Oznacza to, że choć podstawa prawna wniesionego sprzeciwu pozostaje tożsama, to jego uzasadnienie opiera się na całkiem innych argumentach i ustaleniach niż te, które dokonane zostały przez organ I Instancji.

W tej sytuacji dopiero w skardze złożonej do tutejszego Sądu, skarżąca spółka miała możliwość zarówno uzupełnić dokumentację o protokół sprawdzenia instalacji kanalizacji budynku (k. 15 akt sądowych) jak i przedstawić szczegółowe argumenty świadczące o tym, że nie dokonała niedozwolonych, istotnych odstępstw od projektu zagospodarowania terenu w zakresie obniżenia poziomu terenu działki w bezpośrednim sąsiedztwie zgłaszanego do użytkowania budynku.

W tej sytuacji zatem zdaniem Sądu organ naruszył art. 57 ust. 4 ustawy prawo budowlane w związku z art. 7 Kpa, poprzez zaniechanie wezwania skarżącej o przedstawienie brakującego dokumentu sprawdzenia instalacji kanalizacyjnej, a także art. 7, art. 81 i art. 10 Kpa w zakresie, w jakim organ II Instancji uniemożliwił skarżącej wypowiedzenie się co do nowych ustaleń faktycznych, będących podstawą zgłoszenia sprzeciwu przez organ II Instancji.

Jest to o tyle istotne, że argumenty skarżącej podnoszone w skardze, a dotyczące rozbieżności pomiędzy zatwierdzonym projektem zagospodarowania terenu i rysunkami elewacji zawartymi w projekcie budowlanym, zostały przez organ odwoławczy uwzględnione w zakresie w jakim dotyczyły oceny dostępności budynku dla osób niepełnosprawnych. Formułując twierdzenie o kolejnym (nowym) istotnym odstępstwie od zatwierdzonego projektu budowlanego, organ odwoławczy oparł się wyłącznie na rysunkach elewacji południowej, północnej, wschodniej i zachodniej – bez odniesienia się do projektu zagospodarowania terenu, gdy tymczasem było mu już wiadome, że te elementy projektu nie są spójne, a całościowe zbadanie sprawy jest w takim przypadku absolutnie konieczne dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia.

Co do zarzutu naruszenia art. 139 Kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny, to wskazać należy, że w orzecznictwie przyjmuje się, że strona odwołująca się powinna pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, w żadnym zaś wypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia. W orzecznictwie wskazano też, że przestrzeganie tego zakazu obejmuje zarówno treść rozstrzygnięcia, jak i uzasadnienie (wyrok NSA z dnia 20 listopada 2008 r., II GSK 511/08). U podstaw tego poglądu leży konstatacja, że nie tylko sentencja decyzji, ale i jej uzasadnienie może zawierać elementy rozstrzygnięcia." P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021, art. 139.

W niniejszej sprawie formalnie rzec biorąc zakaz reformationis in peius nie został naruszony, bo wydana została przez organ odwoławczy decyzja tożsamej treści co decyzja organu I Instancji, jednak jej uzasadnienie całkowicie odbiega od uzasadnienia organu I instancji. Z jednej strony organ odwoławczy wskazuje, że przyczyny sprzeciwu wskazane przez organ I Instancji są nieuzasadnione, a z drugiej strony ustala nowe przyczyny złożenia sprzeciwu. Przy jednoczesnym naruszeniu uprawnień procesowych skarżącej jest to sytuacja niedopuszczalna.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy będzie obowiązany wezwać skarżąca do przedłożenia brakującego dokumentu (lub dokumentów) oraz umożliwić skarżącej przedstawienie stanowiska co do stwierdzonego przez organ istotnego odstępstwa od projektu zagospodarowania terenu w postaci obniżenia poziomu terenu działki w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowego budynku, a następnie stanowisko to szczegółowo rozpatrzyć.

Wobec powyższego zaskarżona decyzja została uchylona na zasadzie art. 145 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.