Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – powiat grodzki postanowieniem z dnia 9 czerwca 2020 r. nr [...] działając na podstawie art. 119 § 1, art. 121 § 2 i 4, art. 64 a § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nałożył na M. W. grzywnę w wysokości 7000,00 zł w celu przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia 3 kwietnia 2019 r. doręczonego zobowiązanemu 16 kwietnia 2020 r. oraz obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie niniejszego postanowienia w wysokości 68 zł.
Egzekwowany w przedmiotowej sprawie obowiązek wynika z ostatecznej decyzji PINB w K. — Powiat Grodzki nr [...] z dnia 26 listopada 2018 r. w której nakazano M. W. jako inwestorowi i właścicielowi działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., przywrócenie do stanu poprzedniego terenu działki nr [...] obr. [...] w obrębie wybudowanego zjazdu z ww. działki na działkę drogową nr [...] obr. jw. - ul. [...] w K., zgodnego z zatwierdzonym planem zagospodarowania: terenu do decyzji pozwolenia na budowę nr [...] ż dnia 12.02.2010 r., znak: [...], dla budowy czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej zlokalizowanych przy ul. [...] nr [...] w K., poprzez wykonanie rozbiórki wybudowanego zjazdu o nawierzchni z kostki brukowej i powierzchni 55,74 m2 z działki drogowej nr [...] obr. [...] - ul. [...] na działkę nr [...] obr. jw., zgodnie z projektem zagospodarowania terenu stanowiącym załącznik do niniejszej decyzji, uniemożliwiając zjazd z ul. [...] w K. na teren działki nr [...] obr. jw., zgodnie z załącznikiem do niniejszej decyzji.
Decyzją nr [...] z dnia 11 czerwca 2019 r., PINB w K. - Powiat Grodzki odmówił uchylenia ostatecznej decyzji nr [...] z dnia 26 listopada 2018 r. Wcześniej postanowieniem nr [...] z dnia 13 maja 2019 r. PINB w K. -Powiat Grodzki odmówił wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji nr [...] z dnia 26 listopada 2018 r.. Oba w/w rozstrzygnięcia są nieostateczne. Upomnieniem z dnia 18 lutego 2019 r. PINB w K. - Powiat Grodzki wezwał M. W. do wykonania ciążącego na nim obowiązku z pouczeniem, że niewykonanie obowiązku w zakreślonym w upomnieniu terminie spowoduje skierowanie sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. W dniu 13 czerwca 2019 r. pracownicy powiatowego inspektoratu przeprowadzili kontrolę wykonania obowiązku nakazanego w decyzji PINB w K. - Powiat Grodzki nr [...] z dnia 26 listopada 2018 r. i stwierdzili, że obowiązek ten nie został wykonany.
Również podczas kontroli w dniu 13 lutego 2020 r. stwierdzono, że obowiązek wynikający z w/w decyzji nie został wykonany. W dniu 3 kwietnia 2020 r. PINB w K. - Powiat Grodzki wystawił tytuł wykonawczy nr [...], stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, a dotyczący obowiązku nakazanego w decyzji PINB w K. - Powiat Grodzki nr [...] z dnia 26 listopada 2018 r. W terminie 7 dni od dnia doręczenia odpisu w/w tytułu wykonawczego zobowiązany nie skorzystał z prawa zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej z art. 33 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W dniu 29 maja 2020 r. pracownicy powiatowego inspektoratu przeprowadzili kontrolę wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym nr [...] z dnia 3 kwietnia 2020 r. i stwierdzili, że obowiązek ten pozostaje niewykonany.
Na to postanowienie wniósł zażalenie M. W. domagając się jego uchylenia.
Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 22 października 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ podniósł, że w przedmiotowej sprawie egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, a ściślej obowiązku przywrócenia do stanu poprzedniego terenu działki nr [...] obr. [...] w obrębie wybudowanego zjazdu z ww. działki na działkę drogową nr [...] obr. [...] - ul. [...] w sposób wskazany w decyzji PINB w K. - Powiat Grodzki nr [...] z dnia 26 listopada 2018 r. Obowiązek ten został nałożony na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Zgodnie z art. 119 i nast. upea grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym stosowanym w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. W myśl art. 121 § 2 i 4 upea, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa (chyba że dotyczy obowiązku utrzymania budynku w stanie nieoszpecającym otoczenia) i nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w przypadku osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł, z zastrzeżeniem, iż w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, wysokość grzywny stanowi iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny l m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych (art. 121 § 5 upea).
Egzekwowany w przedmiotowej sprawie obowiązek nie polega na rozbiórce budynku lub jego części, co obligowałoby organ egzekucyjny do wyliczenia grzywny na podstawie art. 121 § 5 upea, zatem słusznie PINB w K. - Powiat Grodzki ustalił wysokość grzywny stosując zasady ogólne wynikające z art. 121 § 2 upea, tj. grzywna nakładana na osobę fizyczną nie może przekroczyć 10 000 zł, a nakładana na osobę prawną lub jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej - 50 000 zł. Najwyższą kwotą grzywny, jaka mogła zostać orzeczona w niniejszym postępowaniu egzekucyjnym, jest więc kwota 10 000 zł. Stwierdza się, że grzywna nałożona na zobowiązanego, P. M. W., w skarżonym postanowieniu mieści się w tym ustawowym zakresie, tzn. organ egzekucyjny, określając wysokość grzywny na kwotę 7000,00 zł, nie wykroczył poza ustaloną przez ustawodawcę maksymalną wysokość grzywny dla zobowiązanego będącego osobą fizyczną.
W skarżonym postanowieniu PINB w K. - Powiat Grodzki uzasadniając wysokość grzywny nałożonej na M. W. wskazał, że "pomimo upływu ponad dwóch lat od ostateczności egzekwowanej decyzji, nadal nie wykonano określonych w niej obowiązków". Dodatkowo organ egzekucyjny zwrócił uwagę na sytuację, w której ten obowiązek nałożono, tzn. "obowiązek ten nałożono między innymi ze względu na brak akceptacji ZIKiT w K. na obsługę komunikacyjną przedmiotowym zjazdem". W ocenie organu w okolicznościach przedmiotowej sprawy grzywna w wysokości 7 000,00 zł jest uzasadniona.
Ponadto skarżone postanowienie zawiera wymagane w art. 122 § 2 pkt 1 i 2 upea wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku będzie orzeczone wykonanie zastępcze na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego.
Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł M. W. zarzucając naruszenie:
1/ art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez dowolna, sprzeczną z zasadami logiki oceną materiału dowodowego w sprawie, co skutkowało nieprawidłowym przyjęciem, że pomimo uniemożliwiania skarżącemu wykonania obowiązku przez sąsiadów, nałożenie na skarżącego grzywny było celowe;
2/ art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez nieprawidłową ocenę materiału dowodowego w sprawie, polegającą na przyjęciu, że w niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności, które stanowią przeszkodę natury faktycznej i prawnej, które uniemożliwiają skarżącemu wykonanie obowiązku;
3/ art. 119 § 1 i § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego zastosowanie w sytuacji gdy skarżący nie uchyla się od wykonania obowiązku;
4/ art. 7 § 2 ustawy poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w sytuacji gdy nałożenie grzywny nie doprowadzi do wykonania obowiązku przez skarżącego bowiem niewykonanie obowiązku nie wynika z braku działań skarżącego, a z okoliczności stanowiących przeszkody natury prawnej i faktycznej tj. uniemożliwienie rozbiórki poprzez fizyczny opór sąsiadów, którym przysługuje służebność gruntowa w postaci prawa przechodu i przejazdu przez nieruchomość skarżącego;
5/ art. 105 § 1 K.p.a. poprzez brak umorzenia postępowania w całości w sytuacji, gdy postępowanie w niniejszej sprawie było bezprzedmiotowe;
6/ art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie przez organ II instancji postanowienia organu i instancji w sytuacji gdy organ II instancji na podstawie art. 138 § 1 ust. 2 winien był uchylić postanowienie organu I instancji i umorzyć postępowanie.
W uzasadnieniu rozwinięto powyższe argumenty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego postanowienia organu i instancji.
W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zwartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.
Kontroli sądu w niniejszej sprawie p[oddana jest ocena legalności postanowienia o nałożeniu na skarżącego grzywny w celu przymuszenia. Skarżacy zarzuca, że może wykonać nałożonego na niego obowiązku rozbiórki zjazdu, ponieważ uniemożliwiają mu to sąsiedzi, parkując samochody na terenie gdzie zjazd je3st zlokalizowany. W ocenie sądu skarga jest niezasadna
Istotą postępowania egzekucyjnego w administracji jest przymusowe wykonanie obowiązków wymienionych w art. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w przypadku uchylania się zobowiązanych od wykonania tych obowiązków. Trzeba podkreślić, że nie prawem, lecz obowiązkiem wierzyciela jest doprowadzenie do wykonania ostatecznej decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie wykonaniu podlega obowiązek rozbiórki wynikający z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia 26 listopada 2018 r., którą nakazano inwestorowi i właścicielowi terenu M. W. dokonania rozbiórki nielegalnie wykonanego zjazdu z działki nr [...] na działkę drogową – ul. [...] w K.. Podkreślić należy, że na obecnym etapie postępowania ani organy prowadzące postępowanie egzekucyjne, ani też sąd nie ma kompetencji do badania prawidłowości tej decyzji. Z art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej; u.p.e.a.) wynika bowiem, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.
Jak mowa wyżej, celem postępowania egzekucyjnego jest wymuszenie realizacji wymagalnego świadczenia. Badanie, o którym mowa w art. 29 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, obejmuje ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie. Badanie to ma charakter formalny (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2539/14, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 października 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 423/16).
Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w zakresie zastosowanego środka egzekucyjnego wyjaśnienia wymaga, ze zgodnie z art. 7 § 2 ustawy organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W postępowaniu dotyczącym rozbiórki możliwe jest zastosowanie jedynie dwóch środków wymienionych w art.1a pkt 12 lit. b u.p.e.a., to jest - grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego. Obowiązkiem organu egzekucyjnego jest rozważenie, zastosowanie którego z tych środków jest właściwe przy realizacji obowiązku wykonania rozbiórki (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Po 539/13). Stosownie do treści art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego.
Jest więc ona środkiem, który z uwagi na dolegliwość natury finansowej skłania zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku. Grzywna w celu przymuszenia znajduje zastosowanie do wszystkich obowiązków o charakterze niepieniężnym polegających na braku działania czyli zaniechaniu. Przyjmuje się, że w przypadku egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego najpierw na zobowiązanego powinna być nałożona grzywna w celu przymuszenia, zaś dopiero w drugiej kolejności powinno być zastosowane wykonanie zastępcze (por. wyrok NSA z dnia z dnia 4 września 2014 r. sygn. akt II OSK 538/13, z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2315/10, z dnia 28 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1387/10).
Jednocześnie zaznaczyć trzeba, że grzywna w celu przymuszenia spełnia funkcję motywującą zobowiązanego do spełnienia nałożonego obowiązku. Nie jest więc karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się (por. wyroki NSA z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1169/09, z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 235/09, z dnia 6 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1642/06).
Odnosząc się do zarzutu niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym (bo do tego sprowadzają się zarzuty sformułowane w skardze) stwierdzić należy, iż co do zasady nie mogą one stanowić podstawy do oceny prawidłowości skarżonego postanowienia. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 59 § 1 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne umarza się w całości albo w części w przypadku niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym. Także art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. wg stanu prawnego do dnia 30 lipca 2020 r, stanowił, iż podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wyraźnie zwracało się uwagę na niedopuszczalność powoływania w sprawie zainicjowanej zażaleniem na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia na zarzuty, o których mowa w art. 33 u.p.e.a., w tym zarzutu niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym. Możliwość rozpoznania tych zarzutów w postępowaniu zażaleniowym prowadziła by bowiem do obejścia przepisów o zarzutach (art. 27 § pkt 9 oraz art. 33 u.p.e.a). Ten bowiem środek odwoławczy można zgłosić w innym, krótszym terminie niż termin do złożenia zażalenia co wynika z art. 27 1 § pkt 9 u.p.e.a. Kwestia ta ujmowana jest jednolicie zarówno w piśmiennictwie jak i w orzecznictwie (por. P. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji, Warszawa 2008, s. 407-408), jak i w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 2606/15; wyrok NSA z dnia 15 września 2015 r. sygn. II OSK 117/14; wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2015 r. sygn. II OSK 2185/13; wyrok NSA z dnia 11 lutego 2014 r. sygn. II OSK 2186/12 wyrok NSA z dnia 25 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2677/17.
Zauważyć należy, iż w czasie orzekania przez organ I instancji przepis art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. miał treść, która wyżej zacytowano to w dacie orzekania przez organ II instancji brzmienie tego uległo zmianie (nowelizacja dokonana ustawą z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 2070 z późn. zm.) i niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym nie jest wymieniona jako podstawa wniesienia zarzutów. Wskazać jednak należy, iż przepis art. 13 ust 1 w/w ustawy stanowi, iż do postępowań egzekucyjnych wszczętych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Tak więc niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym w całym tym postępowaniu mogła być jedynie podstawą do wniesienia zarzutu a nie zażalenia na postanowienie o wymierzeniu grzywny.
Informacyjnie jedynie można wskazać, że niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym to istniejące niezależne od zobowiązanego i mające trwały charakter przyczyny powodujące niemożność wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego. Niewykonalność ta musi być spowodowana przyczynami o charakterze obiektywnym a niemożliwość jego wykonania istnieje nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. Bez znaczenia są przy tym ewentualne utrudnienia, koszty, a także konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia (vide: wyrok NSA z dnia 8 lutego 2006 r. sygn. akt: II OSK 509/05). O niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można też mówić, jedynie wtedy gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Niemożliwość ta musi mieć charakter trwały i zupełny oraz musi oznaczać brak warunków czyniących wykonanie obowiązku egzekucyjnego możliwym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 3 grudnia 2009 r. sygn. akt: II SA/Lu 389/09, Lex nr 583016).
Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn faktycznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Niewykonalność obowiązku ma charakter faktyczny w sytuacji istnienia rzeczywistej przeszkody obiektywnie wykluczającej określone zachowanie (taka zamiana stanu faktycznego sprawy, która wyklucza z technicznego punktu widzenia, wykonanie obowiązku w sposób lub w zakresie wskazanym w orzeczeniu, z którego ten obowiązek wynika). Związane z wykonaniem obowiązku trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów lub innych osób zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku (vide: wyrok NSA z dnia 13 listopada 2008 r. sygn. akt: II OSK 1365/07).
Z niewykonalnością obowiązku o charakterze prawnym mamy natomiast do czynienia w sytuacji, kiedy realizacja obowiązku wiązałaby się z naruszeniem istniejących prawnych zakazów lub nakazów, co pociągałoby za sobą odpowiedzialność określonego rodzaju (odszkodowawczą lub karną; por. Justyna Dembczyńska, Piotr Pietrasz, Krzysztof Sobieralski, Robert Suwaj, Praktyka administracyjnego postępowania egzekucyjnego, wyd. Presscom Sp. z o.o. Wrocław 2008, str. 225, oraz wyrok WSA w Warszawie z dn. 9 lutego 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa). W ocenie sądu skarżący na żadne takie okoliczności się nie powołał. Ewentualne (aczkolwiek dla sądu nie są to okoliczności weryfikowalne) trudności w spełnieniu świadczenia wynikającego z tytułu wykonawczego nie mogą być podstawą do uznania, że obowiązek z niego wynikający jest trwale niewykonalny czy to z przyczyn prawnych czy faktycznych. Mając tytuł prawny do nieruchomości, na której zlokalizowany jest zjazd będący przedmiotem nakazu rozbiórki, skarżący jako podmiot posiadający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest władny obowiązek ten zrealizować. Nie zachodzą w żadnym razie żadne okoliczności, które by świadczyły o niewykonalność obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego.
Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.