Uzasadnienie
Wójt Gminy M. w dniu 15 lipca 2008 r. znak: [...] wydał decyzję naliczającą opłatę planistyczną za sprzedaż działki nr "1" w M. w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 24 czerwca 2005 r.
Decyzja powyższa została uchylona a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 30 września 2008 r. znak: [...]. Organ II instancji zakwestionował operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego K. K. podnosząc, m. in. niewłaściwe ustalenie wartości nieruchomości po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Decyzją z dnia 22 kwietnia 2009 r., (znak: [...]) wydaną na podstawie art. 36 ust. 1, 6 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.nr.80 poz.717 z późn.zm. - zwaną dalej ustawą o planowaniu z 2003 r.), Wójt Gminy M. ustalił dla M. S., W. S., M. E., M. S. oraz G. S. jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla nieruchomości położonej we wsi M., gmina M., a oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka "1" o pow. 0,2200 ha i zobowiązał adresatów decyzji do uiszczenia tej opłaty w terminie14 dni od dnia, w którym decyzja organu l instancji stanie się ostateczna.
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ l instancji wskazał, że na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miejscowości M. uchwałą Rady Gminy M. Nr [...] z dnia 24 czerwca 2005 r., nastąpił wzrost wartości opisanej powyżej nieruchomości oznaczonej jako działka "1", co zostało wykazane w operacie szacunkowym dołączonym do akt sprawy. Organ l instancji wskazał, że - zgodnie z operatem szacunkowym sporządzonym przez biegłego rzeczoznawcę - całkowita wartość nieruchomości na skutek uchwalenia wskazanego powyżej planu miejscowego wzrosła o 160.083,00 zł, a zatem opłata jednorazowa z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wynosi 16.008,30 zł, gdyż - zgodnie z powołaną wyżej uchwałą Rady Gminy M. - opłata ta wynosi 10% wzrostu wartości nieruchomości. Wskazano również, że przeniesienie własności wskazanej powyżej nieruchomości nastąpiło w dniu 19 kwietnia 2007 r.
Odwołanie od wskazanej powyższej decyzji złożył radca prawny W. N., reprezentujący M. S., W. S., M. E., M. S. oraz G. S., wnosząc o uchylenie decyzji organu l instancji i odstąpienie od wymierzenia opłaty planistycznej. W odwołaniu podniesiono, że organ l instancji błędnie ustalił, że nieruchomość oznaczona jako działka nr "1" ma przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną jako teren użytków zielonych oraz dróg dojazdowych. Zdaniem stron odwołujących się pomimo takiego przeznaczenia, w uchwale Rady Gminy M. należy traktować ten grunt jako teren "cmentarza [...]", który nie podlega żadnej uchwale. Strony podkreśliły istnienie tradycji uznawania tego gruntu za obszar cmentarny, na którym jest czczona pamięć pochowanych tam zmarłych. Wniosły o przesłuchanie ich na tą okoliczność. Kwestionowały także wyliczoną opłatę, wskazując na wysokość cen transakcji sąsiednich działek.
W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 6 sierpnia 2009 r. (znak: [...]) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy M. z dnia 22 kwietnia 2009 r.
W uzasadnienie decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podało, że przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadziły zasadę wzajemnych rozliczeń pomiędzy gminą a właścicielem nieruchomości, w związku ze zmianą wartości nieruchomości, w wyniku uchwalenia planu bądź jego zmiany. W tej sprawie w wyniku uchwalenia planu miejscowego wartość przedmiotowej nieruchomości wzrosła, a właściciel zbył tą nieruchomość. W takich okolicznościach wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w planie miejscowym określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Kolegium podkreśliło, że ustawodawca przesądził o istnieniu obowiązku po stronie organu administracji pobrania opłaty w wyżej opisanych okolicznościach. Ma on nie tylko obowiązek ustalenia i pobrania opłaty, ale także musi dochodzić roszczeń w odpowiednim terminie.
Tylko sprzedaż nieruchomości po upływie 5 lat od daty wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłącza dochodzenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Wartość nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży, zaś jej stan na dzień wejścia w życie miejscowego planu.
Dalej Kolegium Odwoławcze podało, że uchwałą Rady Gminy M. Nr [...] z dnia 24 czerwca 2005 r. przyjęto miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części miejscowości M., który objął - między innymi - niepodlegającą wcześniej ustaleniom żadnego obowiązującego planu miejscowego działkę nr "1" we wsi M.. Plan ten wszedł w życie z dniem 30 września 2005 r. Zgodnie z ustaleniami powołanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działka ta znalazła się częściowo w terenach oznaczonych symbolem 2MN (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), częściowo w terenach oznaczonych symbolem Rz (tereny użytków zielonych), a częściowo w terenach oznaczonych symbolem 1 KDd (tereny dróg dojazdowych). W powołanej wyżej uchwale Rady Gminy M. w § 16 wskazano, że ustala się stawkę procentową służącą naliczeniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości objętych planem, w wysokości: 10% dla wszystkich terenów.
Kolegium ustaliło, że w dniu 19 kwietnia 2007 r. M. S., W. S., M. E., M. S. oraz G. S. zawarli umowę sprzedaży ww. nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr "1" o powierzchni 0,2200 ha, co stanowiło podstawę wszczęcia — przez Wójta Gminy M. - postępowania w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości. Postępowanie to zostało wszczęte przed upływem 5 lat od dnia w którym zaczął obowiązywać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Rady Gminy M. Nr [...] z dnia 24 czerwca 2005 r., a to oznacza że Wójt Gminy M. nie uchybił 5-letniemu terminowi, o którym mowa w art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z powyższym brak jest przeciwwskazań do prowadzenia przedmiotowego postępowania.
Kolegium Odwoławcze zauważyło, że przy określaniu wartości nieruchomości uwzględniono fakt, że na terenie nieruchomości istnieje osuwisko, które może w znacznym stopniu utrudniać zabudowę. Organ l instancji pozyskał kolejny operat szacunkowy z lutego 2009 r. sporządzony przez uprawnionych rzeczoznawców majątkowych T. L. i G. M..
Zdaniem Kolegium Odwoławczego rozpatrywana decyzja Wójta Gminy M. jest prawidłowa i brak jest podstaw do jej zmiany bądź uchylenia. Kolegium Odwoławcze przyjęło jako prawidłowe dokonane ustalenia okoliczności faktycznych i ich subsumcję prawną przez organ l instancji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że rzeczoznawcy majątkowi przy szacowaniu wartości rynkowej działki posłużyli się podejściem porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji, oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości.
Rzeczoznawcy dokonali analizy transakcji kilkunastu nieruchomości zawartych w latach 2006-2007 zlokalizowanych w tym samym obrębie (M.), przeznaczonych w planach pod zabudowę jednorodzinną mieszkaniową usługową i drogi. Dokonano korekty cen ze względu na upływ czasu, uzyskując zbiór nieruchomości podobnych o zakresie cenowym cen minimalnych i maksymalnych Kolegium stwierdziło, że nieruchomości te zostały w sposób dostateczny opisane w zestawieniu transakcji gruntowych, znajdującym się w operacie szacunkowym.
Na poziom cen nieruchomości miały wpływ następujące cechy rynkowe (każda posiadająca dodatkowo odpowiednie wagi): dojazd, powierzchnia, konfiguracja, kształt, przeznaczenie, lokalizacja i inne. Dla określenia wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu oprócz wymienionych atrybutów wyceniano klasę bonitacji i strukturę użytków. Określono zakres sumy współczynników korygujących, następnie wartości tych współczynników, korygując nimi cenę średnią.
Kolegium Odwoławcze zauważyło, że w przeprowadzonym ponownie oszacowaniu nieruchomości biegli przyjęli prawidłowo odrębne wartości poszczególnych części nieruchomości, wyceniając poszczególne jej części zgodnie z przeznaczeniem w planie miejscowym. W efekcie tych czynności wartość 1m2 nieruchomości przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu po wejściu w życie miejscowego planu pod zabudowę mieszkaniową o powierzchni 1885 m2 wyniosła 247.896 zł, wartość tego gruntu przy uwzględnieniu przeznaczenia 50 m2 powierzchni pod drogę stanowi kwotę 6576 zł, zaś wartość części gruntu przeznaczonego pod trwałe użytki zielone kwotę 12.927 zł. Łączna wartość nieruchomości o powierzchni 2200 m2 wyniosła więc 267.399 zł. W operacie uwzględniono również wpływ istniejącego na gruncie osuwiska na wartość nieruchomości poprzez wycenienie w atrybucie "inne" wartości w skali minimalnej.
Ustalono na podstawie dowodów zgromadzonych w sprawie, że bezpośrednio przed wejściem w życie obowiązującego obecnie planu nie obowiązywał na terenie, w którym położona jest przedmiotowa działka żaden miejscowy plan. Zgodnie z § 50 ust.3 cyt. rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w przypadku gdy przed uchwaleniem obowiązującego planu miejscowego nie obowiązywał plan miejscowy lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy określaniu wartości nieruchomości dla celów, o których mowa w ust. 1, przyjmuje się faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem tego planu. Jak ustalono przedmiotowy grunt był niezabudowany, porośnięty trawą wykorzystywany przez właścicieli jako pastwisko i łąka. Na terenie działki istnieje osuwisko powstałe na skutek działań na działce sąsiedniej po dniu wejścia w życie miejscowego planu co powoduje, że nie brano tej okoliczności pod uwagę określając stan nieruchomości.
W ocenie Kolegium Odwoławczego operat szacunkowy stanowiący zasadniczy dowód w sprawie został sporządzony zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i zawiera wszelkie informacje niezbędne przy wykonywaniu wyceny, uwzględnia w toku działań cel wyceny, położenie rodzaj przedmiotowej części nieruchomości jej przeznaczenie po uchwaleniu miejscowego planu i faktyczny sposób wykorzystywania przed uchwaleniem planu, stopień wyposażenia nieruchomości w infrastrukturę techniczną, stan zagospodarowania, wykaz i analizę danych nieruchomości podobnych. Został także udowodniony związek przyczynowy wzrostu cen badanej części nieruchomości związany z uchwaleniem planu miejscowego poprzez wykazanie różnicy cen nieruchomości.
Kolegium Odwoławcze zwróciło uwagę, że postępowanie zostało przeprowadzone poprawnie proceduralnie, zapewniono odwołującym możliwość udziału w oględzinach nieruchomości i wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie materiałów, co zostało udokumentowane w aktach sprawy.
Odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniu, a dotyczących istnienia w przeszłości na terenie zbytej nieruchomości cmentarza, co miałoby być sprzeczne z ustaleniami uchwalonego planu miejscowego przyporządkowującego nieruchomość do terenów zabudowy mieszkaniowej, dróg i zieleni Kolegium wskazało na zapewnienie odwołujących złożone w akcie notarialnym - umowie sprzedaży przedmiotowej nieruchomości, że zbywają grunt przeznaczony w obowiązującym miejscowym planie pod zabudowę mieszkaniową drogi i zieleń oraz że nie istnieją żadne ograniczenia co do stanu nieruchomości.
Ponadto zgodnie z przepisami ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2008 r. Nr 216, poz. 1367 z późn. zm.) zakładanie i rozszerzanie cmentarzy komunalnych należy do zadań własnych gminy. O założeniu lub rozszerzeniu cmentarza komunalnego decyduje rada gminy, po uzyskaniu zgody właściwego inspektora sanitarnego. Skoro zatem do chwili obecnej Wójt Gminy M. nie dysponuje odpowiednią uchwałą Rady Gminy ma obowiązek realizować inną uchwałę, tj. uchwałę nr [...] z dnia 24 czerwca 2005 r. przyjmującą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego fragmentu miejscowości M..
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyli w ustawowym terminie B. S., G. S., M. E., J. E., M. S., K. S., D. S., W. S., M. S., M. S. reprezentowani przez pełnomocnika radcę prawnego W. N.. Postanowieniem z dnia 22 grudnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę B. S., J. E., K. S., D. S. i M. S..
Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili sprzeczność istotnych ustaleń ze stanem faktycznym, brak dołożenia należytej staranności w analizowaniu zgromadzonej dokumentacji oraz nierówność w traktowaniu stron, wbrew konstytucyjnej zasadzie równości wobec prawa. W oparciu o powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, wydanie wyroku, którego treścią ma być skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Urząd Gminy M. lub uznanie słuszności składanej skargi i obniżenie opłaty planistycznej do połowy, zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżących.
W uzasadnieniu skargi podano, że organ błędnie ustalił stan faktyczny sprawy poprzez błędne ustalenia przeznaczenia przedmiotowej działki. Zdaniem skarżących pomimo wskazanego przeznaczenia przedmiotowej działki w uchwale Rady Gminy M. jako terenu o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną teren użytków zielonych i dróg dojazdowych, grunt ten jest tradycyjnym miejscem pochówku nazywanym w społeczeństwie wsi M. "Cmentarzem [...]", który nie podlega żadnej uchwale. Skarżący wskazali na istnienie tradycji uznawania tego gruntu za obszar cmentarny, na którym jest czczona pamięć pochowanych tam zmarłych.
Skarżący uważają że powinno być ono ogólnie dostępnym miejscem kultu. Wskazali na analogiczną sytuację terenu byłego obozu koncentracyjnego w [...], który nie może zostać przekształcony w miejsce rozrywki, tereny budowlane itd. Jako dowód załączyli fotografie kamiennego postumentu, który ma być pozostałością po nagrobku. Kwestionują także wyliczoną opłatę, wskazując na wysokość cen transakcji sąsiednich działek kształtującą się na poziomie ok. 12 000 zł.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zakwestionowanej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej: p.o.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Trzeba też wskazać, że zgodnie z art. 134 p.o.p.s.a. Sąd nie jest związany granicami skargi i zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w sprawie.
Skarga jest uzasadniona aczkolwiek nie z powodów w niej wywiedzionych.
Przepisy dotyczące tzw. renty (opłaty) planistycznej wywołują kontrowersje. Zasadniczą wątpliwość związana z wykładnią przepisu art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu z 2003 r., rozstrzygnął wyrokiem z dnia 9.02.2010 r. (sygn. akt P 58/08 - opublikowanym Dz. U. Nr 24, poz. 124) Trybunał Konstytucyjny orzekając, że art. 37 ust. 1 w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 tej ustawy, jest niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W sprawie niniejszej mamy do czynienia z inną sytuacją. Z niekwestionowanych ustaleń organów wynika, że przedmiotowa nieruchomość, oznaczona w ewidencji gruntów jako dz. ewid. "1" w poprzednio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy M. -"ujęta była w terenach upraw polowych".
W okresie od dnia 1 stycznia 2004 r., do dnia 30 września 2005 r., Gmina M. nie posiadała planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, w którym położona była przedmiotowa nieruchomość.
Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który wszedł w życie wszedł w życie z dniem 30 września 2005 r., działka "1" znalazła się częściowo w terenach oznaczonych symbolem 2MN (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), częściowo w terenach oznaczonych symbolem Rz (tereny użytków zielonych), a częściowo w terenach oznaczonych symbolem 1 KDd (tereny dróg dojazdowych).
Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu z 2003 r., jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości.
Tak więc aby zaistniały podstawy do ustalenia renty planistycznej, musza wystąpić dwie przesłanki:
- - wzrost wartość nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą oraz
- - zbycie nieruchomości przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy stał się obowiązujący.
Z treści art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu z 2003 r., można by wyprowadzić wniosek, że opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, ustala się na dzień sprzedaży nieruchomości a wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.
Jednakże do zasad określania wartości nieruchomości stosuje się wprost (ustawodawca nie użył tu przysłówka "odpowiednio") przepisy o gospodarce nieruchomościami (art. 31 ust. 11 ustawy o planowaniu z 2003 r.).
Zachodzi więc konieczność porównania treści art. 37 ust. 1 i 11 ustawy o planowaniu z 2003 r., z treścią art. 154 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
W uzasadnieniu postanowienia z dnia 27.03.2008 r. (sygn. akt II Sa/Kr 778/07) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w którym ten Sąd przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu wątpliwości co do konstytucyjności art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu z 2003 r., stanął na stanowisku, że art. 37 ust. 1 definiując pojęcie "wzrostu wartości nieruchomość?', jako różnicę "między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem" - przesądził o tym, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomości będą miały zastosowanie w takim zakresie, w jakim odpowiednich regulacji nie zawierają przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Sąd zwrócił uwagę na niespójność tych przepisów. Trybunał Konstytucyjny w swoim wyroku związany pytaniem prawnym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - nie dokonał bezpośredniej analizy relacji zapisów ust. 1 z ust. 11 art. 37 ustawy o planowaniu z 2003 r. Uzasadnienie Trybunału pozwala jednak na dokonanie wykładni relacji miedzy co dopiero przytoczonymi zapisami. Trybunał poświęcił w swoim uzasadnieniu znaczną uwagę roli studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Trybunał m.in. stwierdził, że: "W rezultacie miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy, tj. 1 stycznia 1995 r., miały utracić moc obowiązującą 1 stycznia 2003 r., jeżeli w tym terminie rada gminy nie uchwaliła studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub nie przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo jego zmiany.
Jeżeli natomiast rada gminy uchwaliła studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo jego zmiany, pierwotny plan miał zachować ważność, w granicach objętych uchwałą do czasu uchwalenia nowego planu, jednak nie dłużej niż do 31 grudnia 2003 r.".
Rola studium w procesie planistycznym jest istotna, wprawdzie studium nie jest aktem prawa miejscowego ale jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art.9 ust. 4 i 5 ustawy o planowaniu z 2003 r.). Nie sposób więc przyjąć, że istnienie studium i jego treść nie mają wpływu na wartość nieruchomości.
Wykładnia językowa nie zawsze prowadzi do pożądanego przez ustawodawcę rozumienia zapisu danego przepisu. Obserwuje się w orzecznictwie, przy wykładni przepisów prawa, sięganie do argumentacji spoza samej ustawy, która jest przedmiotem wykładni. Zdaniem większości składu orzekającego przy wykładni przepisów art. 37 ustawy o planowaniu z 2003 r., nie można pominąć art. 2 Konstytucji. Nie można bowiem uznać, że w państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, można wykładać przepisy w ten sposób, że obywatela obciąża się czasami znacznymi daninami na rzecz Gminy, tylko dlatego, że Gmina zaniechała obowiązku uchwalenia planu. Dlatego w ocenie większości składu orzekającego dla określenia wartości nieruchomości przy obliczeniu renty (opłaty) planistycznej należy zgodnie z ust. 11 art. 37 ustawy o planowaniu z 2003 r., stosować w pełnym zakresie zasady określone w art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Co dopiero zacytowane przepisy uprawniają rzeczoznawcę do wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości który to rzeczoznawca musi uwzględnić w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przypadku braku planu miejscowego, rzeczoznawca ma obowiązek ustalenia przeznaczenia nieruchomości na podstawie, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2 art. 154). Gdy nie ma studium lub nie wydano decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (ust. 3 art. 154).
Nie można przyjąć, że racjonalny ustawodawca w jednym przepisie wprowadza dwa różne rozwiązania dla tej samej kwestii. Gdyby ustawodawca chciał wprowadzić takie rozróżnienie w ust. 11 art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaznaczyłby, że do zasad określania wartości nieruchomości stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami z wyjątkiem o którym mowa w ust.1 art. 37, albo użyłby przysłówka "odpowiednio", skoro tego nie uczynił to może to oznaczać tylko, to że ust. 1 art. 37 zawiera skrót myślowy.
W sprawie niniejszej nie dokonano ustaleń czy dla obszaru w którym położna jest dz.ewid. "1" istniało Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego, jakie było przeznaczenie tego terenu w studium i czy przeznaczenie określone w studium miało wpływ na wartość przedmiotowej nieruchomości.
Skoro więc, kontrola sądowa wykazała, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji, naruszają prawo na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. "a" i "c" oraz art.135 oraz 152 i art. 200 p.o.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.
Zdanie Odrębne
Zdanie odrębne sędziego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Kazimierza Bandarzewskiego do wyroku Sądu z dnia 28 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1520/09
Nie zgadzam się z treścią wyroku, jaki został wydany w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie w dniu 28 maja 2010 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1520/09. Skarga strony skarżącej powinna być oddalona.
Istota problemu sprowadza się do określenia podstaw ustalenia wartości nieruchomości przed uchwaleniem obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niewątpliwie powstanie obowiązku uiszczenia jednorazowej opłaty na rzecz gminy, zależne jest od łącznego spełnienia przesłanek ustanowionych w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, póz. 717 z późn. zm., zwana dalej w skrócie "u.p.z.p."). Przepis ten określa, że opłatę tą pobiera się od osoby będącej właścicielem nieruchomości, którą ją sprzedaje w okresie do 5 lat od daty wejścia w życie planu miejscowego, jeżeli przepisy tego planu powodują wzrost wartości nieruchomości. Uchwała organu gminy określa stawkę procentową tej opłaty.
Nie ulega wątpliwości, że wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której stanowi art. 36 ust. 4 u.p.z.p., ustala się na dzień jej sprzedaży. Do zasad ustalania wysokości opłaty planistycznej art. 37 ust. 11 u.p.z.p. wprost odsyła do ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, póz. 543 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.g.n." - wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.
Art. 154 ust. 2 u.g.n. istotnie przewiduje ustalanie, w przypadku braku planu miejscowego, przeznaczenia nieruchomości na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, lecz w tej sprawie przedmiotem jej rozpoznania była legalność dokonania wyceny nieruchomości nie na potrzeby wskazane w ustawie o gospodarce nieruchomościami, ale na potrzeby określenia opłaty planistycznej uregulowanej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. To oznacza, że przy rozważaniu zagadnień dotyczących trybu i zasad ustalania opłaty planistycznej nie można pomijać przepisów u.p.z.p. normującej tą instytucję prawną, a w szczególności art. 37 ust. 1 u.p.z.p. Odesłanie, o którym mowa w art. 37 ust. 11 u.p.z.p. tylko wówczas pozwala wprost na stosowanie trybu i zasad ustalania wartości nieruchomości na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami jeżeli co innego nie wynika z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Tym samym kolizję art. 36 ust. 1 u.p.z.p. do art. 154 ust. 2 u.g.n. należy rozstrzygnąć posługując się zasadą lex specialis derogat legi generali, w której jako lex specialis występuje art. 36 ust. 1 u.p.z.g., a art. 154 u.g.n. to lex generalis.
Stosowanie do ustalenia wysokości opłaty planistycznej przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczących określania wartości nieruchomości, nie może prowadzić do faktycznego wyłączenia stosowania przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl art. 37 ust. 1 u.p.z.p. dla ustalenia wartości nieruchomości przyjmuje się różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.
Z treści art. 37 ust. 1 u.p.z.p. jednoznacznie wynika, że dla ustalenia opłaty planistycznej należy określić wartość nieruchomości po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego i wartość, jaką miała ta nieruchomość przed zmianą bądź uchwaleniem planu miejscowego. Jeżeli przed uchwaleniem obowiązującego planu miejscowego nie obowiązywał żaden plan miejscowy, to należy przyjąć faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem tego planu. Ustawodawca uwzględnił dodatkowo tylko taką sytuację, w której przed uchwaleniem obowiązującego planu miejscowego wydana została decyzja o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 63 ust. 3 u.p.z.p. w przypadku, gdy dla danego terenu została wydana taka decyzja, to decyzja ta wywołuje skutki, o których mowa w art. 36 i art. 37 u.p.z.p. Innych wyjątków od przyjmowania dla ustalania opłaty planistycznej faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem tego planu - w przypadku, gdy przed uchwaleniem obowiązującego planu miejscowego nie obowiązywał plan miejscowy - ustawodawca nie przewidział.
Z tych też względów nie jest możliwe ustalanie wartości, jaką nieruchomość posiadała przed uchwaleniem obowiązującego planu miejscowego, w oparciu o przewidywane przeznaczenia tej nieruchomości według studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania. Istotnym jest również podkreślenie, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego i, co oczywiste, nie jest również indywidualnym aktem administracyjnym. Tym samym nie może takie studium ustalać warunków zagospodarowania dla właścicieli terenów. Studiów wiąże jedynie organy planistyczne i zobowiązuje je do uwzględnienia jej treści w przyszłych planach miejscowych. Sama zaś perspektywa określonego w przyszłości i to prawdopodobnego sposobu zagospodarowania danego terenu nie może być traktowane jako prawo osoby władającej daną nieruchomością.
Postanowienia studium nie mogą wpływać na sytuację prawną podmiotów spoza systemu podmiotów administracji publicznej, a więc właścicieli nieruchomości chyba, że wyraźny przepis ustawy taki skutek przewiduje.
Dodatkowo za wyrażonym w zdaniu odrębnym poglądem przemawia (jedynie potwierdzając go) treść § 50 ust. 2 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109). Na podstawie tego paragrafu sporządzany zostaje operat szacunkowy, określający tak wartość szacowanej nieruchomości, jak i sposób ustalenia tej wartości. Zgodnie z § 50 ust. 3 ww. rozporządzenia w przypadku, gdy przed uchwaleniem obowiązującego planu miejscowego nie obowiązywał plan miejscowy lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy określaniu wartości nieruchomości dla celu ustalenia wysokości opłaty planistycznej przyjmuje się faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem tego planu.
Rekapitulując należy stwierdzić, że pogląd przyjęty w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1520/09 w mojej ocenie nie jest trafny, ponieważ nie było podstaw prawnych do wytykania organom administracji błędu w postaci nie uwzględnienia przy dopuszczeniu dowodu z operatu szacunkowego treści studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego danej Gminy. W tej sprawie należało uwzględnić faktyczny sposób zagospodarowania terenu oraz przeznaczenie tego terenu w obowiązującym od 2005 r. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ponieważ faktyczny sposób zagospodarowania terenu obejmującego działkę nr [...] w okresie od 1 stycznia 2004 r. do chwili wejścia w życie uchwały Rady Gminy Mogilany Nr XXV/216/05 z dnia 24 czerwca 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miejscowości Mogilany obejmującego ww. działkę był identyczny - tym samym organy obu instancji prawidłowo oceniły trafność zastosowanej metody szacowania i wzrost wartości tejże nieruchomości.
Przesłanki zawarte w skardze, a dotyczące "społecznej" opinii co do przeznaczenia działki nr [...] w obecnie obowiązującym planie miejscowym jako terenu dawnego cmentarza nie mają znaczenia dla określenia sposobu obecnego przeznaczenia tej działki w planie miejscowym. Również zarzut dotyczący oszacowania wartości innych działek na tym terenie, a nawet działek sąsiednich - nie może być uznany za argument przemawiający za nieprawidłowością sporządzonego operatu szacunkowego. Każda bowiem działka posiada indywidualne cechy i te cechy są korygowane zgodnie z przyjęta metodologią dokonywania wyceny.
Zaprezentowany w zdaniu odrębnym pogląd znajduje poparcie w innych orzeczeniach sadów administracyjnych (np. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1600/07, opub. w LEX nr 529211, czy w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia z dnia 14 października 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 682/07, opub. w LEX nr 517970).
W związku z tym Sąd powinien uznać w tej sprawie, że nie wystąpiły takie naruszenia prawa procesowego i prawa materialnego, które uzasadniałyby uchylenie zaskarżonych decyzji i w związku z tym skargę należało oddalić.