Uzasadnienie
Decyzją z 1 lipca 2019 r. ([...]) Prezydent Miasta K. odmówił B. B., E. Z., M. C. oraz A. Ł. – nazywanym dalej "Skarżącymi", uchylenia decyzji ostatecznej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 20 lipca 1954 r. (nr [...]), jak również jej zmiany poprzez ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Wspomnianą decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. zobowiązało Dyrekcję firma A w K. do dostarczenia Z. R. nieruchomości zamiennej tytułem odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako parcela I. kat. [...], wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 17 września 1953 r. (nr [...]).
W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem Skarżących, które jako spadkobierczynie Z. R. – poprzedniej właścicielki wywłaszczonej nieruchomości – wystąpiły o uchylenie decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 20 lipca 1954 r. w trybie przewidzianym w art. 155 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej jako "k.p.a."). Ewentualnie, w przypadku braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, Skarżące wniosły o ustalenie i wypłatę na ich rzecz odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Zdaniem organu, uwzględnienie wniosku nie było możliwe, ponieważ Skarżące nie były stronami postępowania zakończonego decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. – a co za tym idzie nie posiadają legitymacji prawnej do złożenia rozpoznawanego wniosku.
Ponadto w sprawie nie zostały spełnione wszystkie przesłanki wyrażone w art. 155 k.p.a. Skarżące domagają się bowiem zmiany decyzji o charakterze związanym, podczas gdy art. 155 k.p.a. ma zastosowanie do decyzji uznaniowych. Ponadto wraz ze zmianą stanu prawnego regulującego kwestię odszkodowań należnych tytułem wywłaszczenia, zastosowanie wspomnianego przepisu oznaczałoby nie tyle zmianę decyzji, co rozpoznanie nowej sprawy administracyjnej. Pozostawałoby to w sprzeczności z zasadami trwałości decyzji oraz dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżące podniosły zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 i art. 80 tej ustawy. Organ nie uwzględnił bowiem wniosku Skarżących, wskazując, że prawo do wyrażenia zgody na zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej przysługuje jedynie stronom postępowania i nie przechodzi na następców prawnych.
Po rozpoznaniu odwołania Skarżących, decyzją z 2 grudnia 2019 r. (WS-VI.7534.2.34.2019.KP), Wojewoda utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał dwie przyczyny, ze względu na które odmówił uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Po pierwsze, Skarżące nie miały legitymacji do złożenia wniosku o zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 20 lipca 1954 r. w trybie art. 155 k.p.a. Stroną postępowania w sprawie zakończonej powyższą decyzją była bowiem Z. R., która zmarła 15 sierpnia 1978 r. Na poparcie swojego stanowiska organ przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 czerwca 2016 r. (I OSK 2254/14) oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 listopada 2007 r. (I SA/Wa 725/07).
Ponadto, zgodnie z art. 128 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.; dalej jako "u.g.n."), wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Dalej, odwołując się do orzecznictwa NSA, organ stwierdził, że przejście praw o charakterze publicznoprawnym wymaga podstawy prawnej, takiej jak chociażby przewidziana w art. 136 ust. 2 i 3 u.g.n. Tymczasem odszkodowanie, o którym jest mowa w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest należne wyłącznie osobie wywłaszczonej i nie przechodzi ono na jej następców prawnych.
Po wtóre, w sprawie nie wystąpiły wszystkie przesłanki zastosowania art. 155 k.p.a. W tym zakresie organ w pierwszej kolejności podniósł, że na podstawie art. 155 k.p.a. zmianie lub uchyleniu podlegają wyłącznie te decyzji, które zostały wydane w ramach uznania administracyjnego. Tymczasem decyzja, której dotyczy sprawa, miała charakter związany, co wynika z dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r., nr 4, poz. 31; dalej jako "dekret z 1949 r."). Przeciwna wykładnia powyższego przepisu pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Dalej organ argumentował, że zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 k.p.a. jest możliwa wyłącznie wówczas, gdy w dacie zmiany bądź uchylenia obowiązują te same przepisy, które obowiązywały w dacie wydania decyzji ostatecznej. Tymczasem akty, na podstawie których została wydana decyzja ostateczna – czyli dekret z 1949 r. oraz Rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie ustalania norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych z 28 listopada 1952 r. (Dz. U. nr 52, poz. 339; dalej jako "rozporządzenie z 1952 r.") – zostały uchylone. Obecnie zaś ustalenie wysokości odszkodowania, przewidziane w art. 134 u.g.n., następuje na innych zasadach aniżeli przewidziane w rozporządzeniu z 1952 r. Skoro wraz ze zmianą stanu prawnego powstaje nowa sprawa administracyjna, wyklucza to zastosowanie art. 155 k.p.a. Równoważne jest to z niemożliwością zmiany lub uchylenia decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. na podstawie tego przepisu.
Organ powołał się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 6 listopada 2013 r. (II SA/Kr 694/13) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 czerwca 2012 r. (II OSK 569/11). Przyjęcie odmiennego stanowiska, zdaniem organu, podważałoby zasadę trwałości decyzji ostatecznych oraz zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
W skardze na powyższą decyzję, wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, pełnomocnik Skarżących podniósł zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 oraz art. 80 tej ustawy. W skutek czego Wojewoda utrzymał decyzję Prezydenta Miasta K. odmawiającą uwzględnienia wniosku Skarżących, ponieważ, jego zdaniem, prawo do wyrażenie zgody na uchylenie bądź zmianę w trybie art. 155 k.p.a. decyzji ostatecznej przysługuje jedynie stronom i nie przechodzi na ich następców prawnych. Tymczasem Skarżące, jako następczynie prawne Z. R., posiadają prawo do roszczenia w zakresie w jakim zostało ono wskazane w treści wniosku.
Pełnomocnik Skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna.
Należy rozpocząć od wskazania, że ustalona wykładnia art. 155 k.p.a. prowadzi do wniosków, które wykluczają uwzględnienie stanowiska skarżących, zmierzającego do zmiany decyzji. Przypomnienia wymaga, iż postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany takiej decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony, i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej. Istotą postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest więc sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej.
Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. W żadnym razie nie można w tym trybie rozszerzać zakresu sprawy administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2017 r. II OSK 593/17, LEX nr 2496101).
Pierwszą zatem kwestią jest to, że rozpoznając sprawę w trybie postępowania nadzwyczajnego uregulowanego w art. 155 k.p.a. organ nie prowadzi ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, która została rozstrzygnięta decyzją ostateczną, a przedmiotem tego trybu jest ustalenie spełnienia przesłanek dopuszczalności zmiany decyzji. Zgoda wszystkich stron postępowania stanowi podstawową przesłankę zastosowania przepisu art. 155 k.p.a., prowadzącego do zmiany decyzji ostatecznej. Zgoda taka musi być wyraźna i nie może być dorozumiana ani domniemana. Rażące naruszenie art. 155 k.p.a. stanowi zmiana decyzji w tym trybie bez zgody stron, które brały udział w postępowaniu zwykłym lub w postępowaniu nadzwyczajnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2019 r., II OSK 1220/17, LEX nr 2680226, oraz NSA z dnia 16 stycznia 2018 r. II OSK 1235/17 LEX nr 2469338).
Kolejnym elementem jest to, że istotą postępowania o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest tożsamość podmiotowa, tzn. tylko te same strony będące uczestnikami postępowania administracyjnego mogą wyrazić zgodę na zmianę decyzji (tak wyrok WSA w Białymstoku z dnia 14 stycznia 2020 r. II SA/Bk 820/19, LEX nr 2782060). Takie też stanowisko wyraził NSA w wyroku z dnia 12 maja 2010 r. II OSK 787/09: "1. Skoro w postępowaniu "zwykłym" uznawano, że wydawana decyzja będzie wpływać na prawa i obowiązki innych podmiotów, to również w postępowaniu nadzwyczajnym zmierzającym do zmiany pierwotnej decyzji winny uczestniczyć te same podmioty. O takim rozumieniu przepisu art.155 k.p.a. świadczy jego redakcja, która nie pozwala na ponowne badanie przymiotu strony w rozumieniu art.28 k.p.a. Korzyści jakie powstają w sferze prawa materialnego dla strony, która nabyła prawo w sensie faktycznym, z drugiej strony mają wpływ i dają podstawę do domagania się od określonych podmiotów określonych zachowań.
- 2. Zgoda na zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. musi być wyrażona przez wszystkie strony, a nie tylko tę, która nabyła na podstawie rozstrzygnięcia prawa".
Stwierdzić należy, że orzecznictwo sądowe jest jednomyślne co do tego, że podmiot żądający zmiany decyzji musi być tym samym, do którego decyzja została skierowana. Nie mogą w jego miejsce wchodzić następcy prawni lub spadkobiercy. (...) Natomiast uzyskanie zgody wszystkich stron postępowania jest warunkiem niezbędnym do zmiany decyzji ostatecznej (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 sierpnia 2019 r. - IV SA/Po 126/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2019 r. - I OSK 833/18; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2019 r. - I OSK 1651/17, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2019 r. - II OSK 1220/17 itp.).
Podobne stanowisko w tej kwestii prezentuje doktryna. M. J. w komentarzu do art. 155 k.p.a.(publ. Lex/el.) wskazuje: "Ponieważ przedmiotem postępowania zmieniającego jest decyzja ostateczna, to stroną tego postępowania jest tylko ten, czyjego interesu prawnego dotyczyło postępowanie zakończone tą decyzją, nie zaś każdy, kto ma interes prawny, aby doszło do zmiany ostatecznej decyzji. Wynika to z faktu, że krąg uczestników postępowania został ustalony już w postępowaniu pierwotnym i pomiędzy nimi następuje zmiana. Zmiana podmiotowa stron postępowania wychodzi zatem poza zakres uprawnień organu wynikających z art. 155 i tym samym jest niedopuszczalna (wyrok NSA z 26.11.2010 r., I OSK 1544/10, LEX nr 745078)".
W konsekwencji powyższego, skoro decyzja mająca być zmienioną została skierowana do Z. R., zaś o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. ubiegają się jej następcy prawni, to wymóg tożsamości stron stoi na przeszkodzie uwzględnieniu podania skarżących.
Kolejnym istotnym elementem warunkującym możliwość zastosowania art. 155 k.p.a., jest to, że sposób rozstrzygnięcia sprawy w trybie omawianego przepisu może być dokonany tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", przy uwzględnieniu normy prawa materialnego, w oparciu o którą tę decyzję "pierwotną" wydano. Prawna możliwość zastosowania tego trybu jest uwarunkowana prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu faktycznego i prawnego oraz z udziałem tych samych stron. Z tego względu, dokonując oceny decyzji, w stosunku do której strona domaga się zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a., koniecznym jest poddanie ocenie również przepisu prawa materialnego, w oparciu o który wydano decyzję "pierwotną" (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 lutego 2019 r. II SA/Kr 1332/18, LEX nr 2642338).
.M. J. w cytowanej już publikacji wskazuje: "Zagadnieniem intertemporalnym jest kwestia dopuszczalności zastosowania art. 155 w odniesieniu do decyzji ostatecznych wydanych w stanie prawnym, który nie obowiązuje w dniu wszczęcia postępowania nadzwyczajnego lub wydania nowej decyzji. W orzecznictwie sądowym za utrwalony należy uznać pogląd, że zmiana ostatecznej decyzji administracyjnej na mocy art. 155 (oraz art. 154) jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy obowiązują przepisy prawne, na podstawie których decyzja została wydana (wyrok NSA w Warszawie z 27.09.2002 r., III SA 330/01, OSP 2004/9, poz. 111, z glosą K. Celińskiej-Mysław). Zgodnie z wyrokiem NSA z 30.09.2008 r., I OSK 1504/07, LEX nr 489636, na podstawie art. 155 nie można zmienić decyzji, która została wydana według przepisów aktualnie już nieobowiązujących i jeżeli ustalenie nowych praw lub obowiązków dla strony miałoby wynikać z takich przepisów już nieobowiązujących".
Z kolei WSA w Krakowie w wyroku z dnia 12 marca 2019 r., II SA/Kr 1616/18, LEX nr 2642242 krótko stwierdza: " Zmiana stanu prawnego po wydaniu decyzji, której zmiany domaga się strona, stanowi element uniemożliwiający tą zmianę, nie zaś argument przemawiający za taką zmianą".
Mając na względzie powyższe, stwierdzić trzeba, że nie obowiązuje już stan prawny będący podstawą wydania decyzji mającej być zmienianą. Orzeczenie z dnia 20 lipca 1954r. wydane zostało na podstawie art. 10, 27, 30 i 33 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (DZ.U. z 1952r., Nr 4,poz.31). Dekret ten obowiązywał do 4 kwietnia 1958r. tj. do dnia wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zgodnie z art. 48 ust. 4 ustawy ostateczne decyzje o wywłaszczeniu i odszkodowaniu wydane przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 1958r. nie podlegały wzruszeniu. W/w ustawa została uchylona ustawą z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (DZ.U. z 1985, nr 22 poz.99), która stosowanie jej przepisów przewidywała dla spraw wszczętych lecz nie zakończonych decyzją ostateczną, co oznaczało wprowadzenie nowego prawa dla tych spraw.
Tym samym należy zgodzić się z organami, że nie można mówić o ciągłości regulacji prawnej w zakresie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, które obecnie w oparciu o ustawę z dnia 21 sierpnia 1977r. o gospodarce nieruchomościami regulowane jest w sposób odmienny (por. wyrok NSA z 2 czerwca 2016r. I OSK 2254/14, CBOSA)..
Skoro zatem zmienił się stan prawny, jest to kolejna przeszkoda do zastosowania art. 155 k.p.a.
Ponadto należy zgodzić się z organem II instancji, że decyzje o ustaleniu odszkodowania wydawane w trybie dekretu nie były decyzjami uznaniowymi, lecz związanymi. Wobec tego podkreślenia wymaga, że "Przepis art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Dlatego przepisu tego nie można stosować dla uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji. Stanowcza regulacja prawna w tym przepisie nie pozwala na jej korygowanie elementami natury słusznościowej, czy celowościowej, z powoływaniem się na interes społeczny lub uzasadniony interes strony" (tak wyrok NSA z dnia 16 lipca 2018 r. II OSK 3043/17, LEX nr 2569306, podobnie WSA w Warszawie w wyroku z dnia 30 maja 2019 r., VIII SA/Wa 210/19, LEX nr 270096,).
Z powyższych przyczyn prawidłowe jest stanowisko organów w kwestii odmowy uchylenia i zmiany decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia 20 lipca 1954r. nr [...]
Nie zachodzą zatem naruszenia przepisów procesowych wskazane w skardze.
Wobec powyższego skarga podlegała oddaleniu.