Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1860/11

Uzasadnienie

Decyzją nr. [...] z dnia [...]10.2010 r. (znak: [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki, działając na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo Budowlane (tj. Dz.U. z 2010 r. nr.243poz. 1623 z późn.zm. - zwanej dalej Prawem Budowlanym z 1994 r.) nakazał inwestorowi A.R.-G. rozbiórkę nadbudowanej części obiektu budowlanego tj. nadbudowanych pięciu kondygnacji wraz z poddaszem na działce oznaczonej nr 1 oraz nadbudowanych czterech kondygnacji wraz z poddaszem na działkach oznaczonych nr 2 i 3 obr [...], zlokalizowanej przy ul. [...] w K. W uzasadnieniu podniesiono co następuje.

1. postępowanie w sprawie wszczęte zostało z urzędu w dniu 26.06.2008 r., w sprawie robót budowlanych, prowadzonych na działce nr 2 obr. [...] przy ul. [...] w K., w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa dla ludzi i mienia oraz postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych, prowadzonych na działce nr 1 obr. [...] przy ul. [...] w K., w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa dla ludzi i mienia.

2. na podstawie kontroli z dnia 13.11.2008 r, przeprowadzonej z udziałem W.R. pełnomocnika inwestora – A.R.-G. tut. ustalono, iż w parterowym budynku położonym na działce nr 2 i 1 obr. [...] wykonuje się roboty budowlane polegające na jego nadbudowie. Ponadto stwierdzono brak nadzoru kierownika budowy (od 20.06.2008 r.) a także brak dziennika budowy, który to zgodnie z oświadczeniem W.R. - został zatrzymany przez biegłego sądowego. Dziennik budowy zgodnie z oświadczeniem W.R., był nieopieczętowany. Stwierdzono również liczne wady wykonania budowy, szczegółowo opisane w załączniku do protokołu z kontroli robót budowlanych przedmiotowego budynku z dnia 13.112008 r. Z poczynionych ustaleń wynika także, że inwestor nie dopełnił obowiązku, wynikającego z treści art. 41 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, tj. nie dokonał zawiadomienia właściwego organu o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych, związanych z przedmiotową nadbudową.

3. W.R. w dniu 16.07.2008 r. złożył do protokołu przyjęcia stron oświadczenie, że posiada pozwolenie na budowę (decyzja z dnia [...].12.1992 r., znak: [...]) oraz zatwierdzony projekt budowlany, których duplikat stara się uzyskać z Wydziału Architektury i Urbanistyki UMK w K..

4. organ pismem z dnia 1108.2008 r, zwrócił się do Wydziału Architektury i Urbanistyki UMK o udzielenie informacji czy dla działki nr 2 i działki nr 1 obr. [...] została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę w zakresie dotyczącym nadbudowy budynku, a także osobnym pismem z dnia 11.08.2008 r. zwrócił się do Wydziału Architektury i Urbanistyki UMK o udzielenie informacji czy dla przedmiotowych działek wydana została decyzja ustalająca warunki zabudowy terenu i kiedy stała się ona ostateczna. Z odpowiedzi Wydziału Architektury i Urbanistyki UMK na w/w pisma z dnia 14.08.2008 r. (data wpływu do tut. organu: 19.08.2008 r.) wynika, że od 2004 r. do dnia 13.08.2008 r., nie została wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowych działek. Wydział Architektury i Urbanistyki UMK przekazał kserokopię decyzji Urzędu Dzielnicowego [...]

Wydziału Architektury i Budownictwa z dnia 17.03.1989 r. (znak: [...]), udzielającej A.R. pozwolenia na budowę warsztatu blacharsko - lakierniczego przy ul. [...] w K. (na działkach nr 2, 1) oraz kserokopię pierwszej strony decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] Wydziału Architektury i Budownictwa z dnia 17.12.1992 r. znak [...], udzielającej A.R. pozwolenia na rozbudowę zakładu samochodowego z pomieszczeniami magazynowo - socjalnymi, budynek 4 -piętrowy z poddaszem na działkach nr 2 i 1

1. 5. postanowieniem z dnia 05 11.2008 r., wstrzymano prowadzenie robót budowlanych związanych z nadbudową parterowego budynku usytuowanego na działce nr 2 obr. [...], oraz postanowieniem z dnia 0]5.11.2008 r., wstrzymano prowadzenie robót budowlanych związanych z nadbudową parterowego budynku usytuowanego na działce nr 1 obr. [...]. Ponadto tymi postanowieniami nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia niezbędnych dokumentów w postaci ekspertyzy technicznej, dotyczącej sposobu i prawidłowości wykonania wszystkich robót budowlanych związanych z nadbudową przedmiotowego budynku, ich zgodności z przepisami, w tym techniczno -budowlanymi i zasadami wiedzy technicznej wraz z oceną wpływu realizowanego obiektu budowlanego na stan techniczny i elementy konstrukcyjne istniejącej parterowej części budynku wraz z fundamentami, a także inwentaryzacji architektoniczne - budowlanej obejmującej wszystkie wykonane roboty budowlane. W dniu 01.12.2008 r., wpłynęły zażalenia A.R.-G. na powyższe postanowienia w których żaląca się wnosi o przedłużenie określonego w nim terminu na przedłożenie wymaganych dokumentów co najmniej do 15.01.2009 r. Zażalenie zostało przekazane do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 05.12.2008 r.
2. 6. w dniu 05.01.2009 r. wydano na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa Budowlanego z 1994 r. decyzję nr [...] (znak: [...] oraz decyzję nr [...] (znak: [...]) nakazujące doprowadzenie budynków położonych na działkach 2 oraz 1 obr [...] do stanu poprzedniego poprzez rozbiórkę nadbudowy ale Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniami z dnia [...].11.2009 r., i z dnia [...].07.2009 r., uchylił postanowienia z dnia [...].11.2008 r., i przekazał sprawy do ponownego rozpatrzenia, podnosząc, że organ przedwcześnie wskazał przepis art. 50 Prawa Budowlanego z 1994 r., jako podstawę wydania postanowień o wstrzymaniu robót budowlanych, bowiem nie zostało właściwie udowodnione, że inwestor przedmiotowych robót budowlanych legitymuje się prawomocną decyzją o pozwoleniu na budowę. Zgodnie bowiem z art. 37 ustawy prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym do dnia 23.08.2008 r.), podobnie jak w art. 32 ustawy prawo budowlane z 1974 r., na podstawie której mogła zostać wydana decyzja z dnia [...].12.1992 r., (znak: [...], zawiera postanowienie, że decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 2 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata (nowelizacja wydłużyła oba powyższe okresy do lat 3).
3. 7. zgodnie ze wskazaniem WINB w K. wyrażonym w postanowieniu z dnia [...].11.2009 r., z wpisów w nieopieczętowanym dzienniku budowy parteru przedmiotowego budynku, załączonych do akt sprawy znak: [...] wynika, że nawet jeśli wskazana decyzja o pozwoleniu na nadbudowę tego budynku wydana w 1992r., stała się ostateczna, to w związku z brakiem realizacji robót w określonym okresie czasu decyzja aktualnie nie daje praw do realizacji robót budowlanych. Z kserokopii przedstawionych przez inwestora stron nieopieczętowanego dziennika budowy wynika bowiem, że prawdopodobnie budowa parterowych budynków na działkach nr 1 i 2 została zakończona w 2000r. Natomiast niewątpliwie inwestor nie mógł rozpocząć nadbudowy tych budynków przed ich ukończeniem (jak wynika z akt sprawy posiadały one poddasze i dach, które przed rozpoczęciem nadbudowy zostały rozebrane). Wobec powyższego stwierdzić należy, że od ewentualnego uprawomocnienia się wskazanej decyzji do momentu przystąpienia do robót budowlanych w ramach nadbudowy obiektu musiał minąć okres dłuższy niż dwuletni. Jednocześnie wskazać należy, iż nie ma podstaw do twierdzenia, iż pozwolenie na nadbudowę obiektu nie traci mocy z powodu faktu, iż nadbudowa nie była możliwa, ponieważ nie ukończono budowy. Skoro inwestor ubiegał się o pozwolenie na nadbudowę przed ukończeniem budowy i taką decyzję otrzymał, to powinien w terminie dwóch lat od uzyskania pozwolenia na nadbudowę przystąpić do realizacji tych prac. (...) Zauważyć nadto należy, że organ I instancji mógł skorzystać z osobowych źródeł informacji w postaci przesłuchania właścicieli sąsiednich warsztatów na okoliczność czasu trwania budowy oraz czasu, w jakim rozpoczęto realizację poszczególnych inwestycji oraz ewentualnych przerw w ich realizacji (...)".
4. 8. na skutek odwołań A.R.-G. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzjami z dnia [...]11.2009 r., (znak:[...] i znak: [...]) uchylił w całości decyzję nr [...] i nr [...] z dnia 05.01.2009 r., i przekazał sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu przywołanych powyżej decyzji, MWINB w K. podkreślił jednakże, że uchylenie postanowień poprzedzających skarżone decyzję jest wystarczającą i samoistną przesłanką do uchylenia decyzji wydanej w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa Budowlanego z 1994 r.
5. 9. w dniach 02.12.2009 r. i 04.12.2009 r. przeprowadzono czynności kontrolne nadbudowywanego budynku zlokalizowanego na dz. nr 2 i działce nr 1 obr.[...] W dniu czynności kontrolnych (04.12.2009 r.) stwierdzono, że w budynku prowadzone są prace budowlane związane z tynkowaniem oraz roboty wyburzeniowe w obrębie starej części budynku. Ponadto w toku przywołanych powyżej czynności kontrolnych, właściciele działek nr 4 i 5 położonych w sąsiedztwie przedmiotowej inwestycji złożyli oświadczenia stanowiące stosowny załącznik do protokołu, że nadbudowa budynku zlokalizowanego na dz. nr 2 i działce nr 1 obr. [...] w K. była realizowana w 2008 r. Wcześniej nie były prowadzone prace budowlane, związane z nadbudową powyższego obiektu budowlanego.
6. 10. UMK Wydział Architektury i Urbanistyki wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wygaśnięcia decyzji, i w dniu [...].06.2010 r., decyzją (znak: [...] stwierdzono wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 17.12.1992 r. znak: [...].
7. 11. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki doszedł do przekonania, iż decyzja z dnia [...].12.1992 r. (znak: [...]), udzielająca A.R. pozwolenia na rozbudową zakładu samochodowego z pomieszczeniami magazynowo - socjalnymi, budynek [...] - piętrowy z poddaszem przy ul. [...] w K. - na działkach nr 2 i 1 straciła ważność, gdyż roboty budowlane nie zostały rozpoczęte w ciągu 2 lat od jej wydania.
8. 12. z wpisów w nieopieczętowanym dzienniku budowy warsztatu blacharsko-lakierniczego, załączonych do akt sprawy wynika, że nawet, jeśli wskazana decyzja o pozwoleniu na nadbudowę tego budynku wydana w 1992 r. stała się ostateczna, to w związku z brakiem realizacji robót w określonym okresie czasu - decyzja aktualnie nie daje prawa do cealizacji robót budowlanych. Ze stron nieopieczętowanego dziennika budowy, przedłożonego do akt sprawy przez Inwestora wynika bowiem, że prawdopodobnie budowa warsztatu blacharsko-lakierniczego na działkach 1 i 2 została zakończona w 2000 r. Natomiast niewątpliwie Inwestor nie mógł rozpocząć nadbudowy tych budynków przed ich ukończeniem (posiadały one poddasze i dach, które przed rozpoczęciem nadbudowy zostały rozebrane).
9. 13. w związku z powyższym faktami w obecnym stanie rzeczy w sprawie będzie miał zastosowanie art. 48 Prawa Budowlanego z 1994 r., gdyż inwestor przedmiotowych robót budowlanych – A.R.-G. rozpoczęła realizację inwestycji nie posiadając wymaganego pozwolenia na budowę.
10. 14. w toku przeprowadzonych czynności kontrolnych dokonano również sprawdzenia przedmiotu postępowania administracyjnego, w wyniku czego nabrano przekonania, że nadbudowa budynków warsztatowych, położonych na działkach nr 2 i 1 obr. [...] stanowiąca dotychczas przedmiot dwóch odrębnie prowadzonych w tut. organie postępowań administracyjnych znak: [...] i znak: [...], technicznie i funkcjonalnie stanowi jedną całość i winna być postrzegana jako jeden obiekt budowlany. Nadbudowę w postaci pięciu kondygnacji wraz z poddaszem na działce 1 (współwłasność A.R.-G. i A.G.) oraz czterech kondygnacji wraz z poddaszem położonych na działkach nr: 2 i (współwłasność A.R.-G. i A.G.) i 3 (własność A.R.-G./ obr. [...][ posadowiono na parterowych budynkach połączonych w jedna całość, przy ul. [...] w K.. W związku z tym na mocy art. 62 kpa połączono przedmiotowe postępowania, włączając do postępowania znak: [...] dokumenty z akt sprawy [...]. Przedmiotowe postępowanie prowadzone jest pod znakiem:[...] w sprawie nadbudowanej części obiektu budowlanego, na działkach oznaczonych nr 2, 1 i 3 obr. [...] zlokalizowanych przy ul. [...] w K., będącej w budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę.
11. 15. postanowieniem z dnia [...].07.2010 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa Budowlanego z 1994 r., wstrzymano budowę nadbudowanej części obiektu budowlanego, na działkach oznaczonych nr 2, 1 i 3 obr.[...], będącej w budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę i zobowiązał inwestora do przedłożenia dokumentów od oceny których, zależne będzie stanowisko organu co do możliwości legalizacji rzeczonego obiektu budowlanego. Ustalono termin dostarczenia żądanych dokumentów do dnia 31.08.2010 r.
12. 16. inwestor A.R.-G. nie dostarczyła do dnia dzisiejszego żądanych dokumentów. Tym samym w ocenie nie wykazała woli legalizacji, o jakiej mowa w art.48 ust.2 Prawa Budowlanego z 1994 r.

Odwołanie A.R.-G. nie zostało uwzględnione Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego K. decyzją z dnia [...]09.3011 r. (znak: [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy podnosząc w uzasadnieniu co następuje.

. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki wszczął z urzędu w dniu 26.06.2008r. postępowania "w sprawie robót budowlanych prowadzonych na działce nr 1 obr. [...] w K. ". Równolegle ten organ prowadził postępowanie pod dotyczące robót budowlanych prowadzonych na działce nr 2 obr. [...]". W trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 4.11.2008r. ustalono w zakresie działki nr 1, że nad parterowym budynkiem o charakterze usługowym, powstało 5 nowych kondygnacji oraz poddasze, budynek w stanie surowym, nie wprawiono okien, (akta [...]), zaś w zakresie działki nr 2, ustalono, że znajdujący się na niej budynek "wg oceny wizualnej posiada" 4 kondygnacje oraz poddasze użytkowe, przykryty jest dachem dwuspadowym, wprawione są okna. (akta PINB tom II k. nr [...])

1. II. Postanowieniami z dnia [...].11.2008r. (znak: [...] i znak: [...]) PINB działając na podstawie art. 50 ust 1 pkt 3 i ust 3 Prawa Budowlanego z 1994 r., wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy inwestycji zlokalizowanych na dz.ewid, nr 1 i 2 obr. [...] oraz zobowiązał inwestora do przedłożenia ekspertyzy technicznej dotyczącej sposobu i prawidłowości wykonania wszystkich robót budowlanych, ich zgodności z przepisami, w techniczno-budowlanymi zasadami wiedzy technicznej wraz z oceną wpływu realizowanego obiektu budowlanego na stan techniczny i elementy konstrukcyjne istniejącej parterowej części budynku wraz z fundamentami oraz inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej obejmującej wszystkie wykonane roboty budowlane (akta [...])
2. III. Organ l instancji przy udziale pełnomocnika inwestora W.R. przeprowadził 13.11.2008 r. oględziny nadbudowanego obiektu budowlanego zlokalizowanego na działce nr 1 obr.[...]) oraz nadbudowanego budynku zlokalizowanego na działce nr 2 obr.[...]. W trakcie oględzin stwierdzono, że na działce nr 1 "na istniejącym budynku parterowym obudowano część l piętra budynku starego i nadbudowano nowych 5 pięter oraz poddasze. Część parterową starego budynku obudowano nowymi ścianami w obrysie nowym budynku oraz część l piętra. Miedzy 5 piętrem a poddaszem zgodnie z oświadczeniem ma powstać drewniany strop. Zaobserwowane wady wykonania budowy opisano w załączniku do protokołu wraz z fotografiami (...) Budynek jest w stanie surowym częściowo zamkniętym (okna i drzwi balkonowe wykonania w 80)". Natomiast w zakresie obiektu budowlanego zlokalizowanego na działce nr 2 ustalono, że "na istniejącym budynku parterowym z poddaszem (dach dwuspadowy), po zerwaniu konstrukcji dachu nawiązano z nadbudową do ścian istniejących w wyniku tego powstało l piętro, a nad nim jeszcze 4 pietra oraz poddasze. Powstało 5 kondygnacji nowych (część stara l piętra) oraz poddasze. Między 5 piętrem a poddaszem zgodnie z oświadczeniem inwestora ma powstać drewniany strop. Zaobserwowane wady wykonania budowy opisano w załączniku razem z dokumentacją fotograficzną. (...) W.R. oświadcza, że dach budynku starego mieścił się nad l piętrem obecnie na wysokości 2 piętra czyli nadbudowa zaczęła się od 2 piętra". Do obu protokołów dołączono opisaną dokumentację fotograficzną.
3. IV. W dniu 24.12.2008 r., A.R.-G. przedłożyła w PINB inwentaryzację powykonawczą autorstwa mgr inż. arch. E.B. oraz ekspertyzę techniczną autorstwa inż. W.N. dotyczące obu postępowań prowadzonych przez PINB (akta [...]).
4. V. Decyzją nr [...] z [...].01.2009r. (znak: [...], wydaną w terminie dwóch miesięcy od daty wydania postanowienia w sprawie wstrzymania robót budowlanych, nakazano A.R.-G, "doprowadzenie budynku położonego na działce nr 1 obr [...] w K. do stanu poprzedniego, poprzez rozbiórkę nadbudowy istniejącego budynku oraz odtworzenie konstrukcji dachu wraz z jego pokryciem nad pomieszczeniami w istniejącym budynku". Decyzją nr [...] z [...] 01.2009r. (znak: [...] wydaną w terminie dwóch miesięcy od daty wydania postanowienia w sprawie wstrzymania robót budowlanych PINB nakazał A.R.-G. "doprowadzenie budynku położonego na działce nr 2 obr [...] przy ul. [...] w K. do stanu poprzedniego, poprzez rozbiórkę nadbudowy istniejącego budynku oraz odtworzenie konstrukcji dachu wraz z jego pokryciem nad pomieszczeniami w istniejącym budynku". Na skutek zażaleń i odwołań A.R.-G. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej WINB) uchylił wszystkie zaskarżone akty i.sprawy przekazał organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia.
5. VI. W aktach organu l instancji (tom [...]) znajduje się opinia geotechnicznej dotyczącej warunków gruntowo-wodnych w podłożu budynku nr [...] przy ul. [...] w K. sporządzona przez mgr inż. J.W. na zlecenie Prokuratury Rejonowej dla K.-N., z października 2009r, z której wynika, że warunki geotechniczne w podłożu działki są niekorzystne. Do akt sprawy włączono również oryginał opinii technicznej zasadniczej autorstwa biegłych sądowych A.B. i inż. P.N. z października 2009r. sporządzonej na zlecenie Prokuratury Rejonowej dla [...] (akta [...]). Z treści w/w opinii wynika, że "przy budowie budynków zlokalizowanych na dziatkach nr (...) 2 i 1 popełniono wiele błędów projektowych, wykonawczych jak i prawnych związanych z realizacja inwestycji. (...) Budynki posadowiono na fundamentach niedostosowanych do warunków gruntowych i gabarytach znacznie przekraczających możliwości nośne zalegających pod budynkami gruntów. (...) Budynki podczas użytkowania, ze względu na swoje gabaryty, duży ciężar i wysokość oraz niestabilność i małą nośność gruntów, na których są posadowione mogę z czasem ulec osunięciu, co może doprowadzić do ich zawalenia i "katastrofy budowlanej".
6. VII. Oba toczące się równolegle postępowania połączono w jedno.
7. VIII. Postanowieniem z [...] 07.2010 r., znak: [...] organ l instancji działając podstawie art. 48 ust 2 Prawa Budowlanego z 1994 r., wstrzymał A.R.-G. roboty budowlane prowadzone przy nadbudowie części obiektu budowlanego, na działkach oznaczonych nr 2., 1 i 3 obr. [...] zlokalizowanych przy ul.[...] w K. będącej w budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę, nakazał zabezpieczyć przedmiotowy obiekt budowlany oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w PINB następujących dokumentów:
8. - zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego,
9. - dokumentów, o których mowa w art. 33 ust 2 pkt 1 tj. czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniami, o których mowa w art. 12 ust 7 {kserokopia uprawnień oraz wpisu na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego), aktualnym na dzień opracowania projektu,
10. - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane
11. - w terminie do 31.08.2010r.
12. IX. w dniu 8.10.2010r. wydano opisana na wstępie zaskarżoną decyzję nr [...] od której odwołała się A R.-G. - tym samym odwołaniem objęła także postanowienie organu l instancji z [...].07.2010 r. (znak: [...]) zobowiązujące ja do przedłożenia dokumentów o których mowa w art. 48 ust.3 Prawa Budowlanego z 1994 r.
13. X. Odwołanie uznano za nieuzasadnione, z następujących powodów:
14. a. Przedmiotem postępowania jest nadbudowa części obiektu budowlanego o pięć kondygnacji wraz z poddaszem na działce nr 1 oraz o cztery kondygnacje wraz z poddaszem na działkach nr 2 i 3 obr. [...] w K, zrealizowane przez A.R.-G. bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę. Zgodnie z treścią art. 28 Prawa Budowlanego z 1994 r., roboty budowlane można rozpocząć, co do zasady, w oparciu o ostateczną decyzję pozwolenia na budowę. Z akt sprawy bezspornie wynika, iż inwestor nadbudował parterowy budynek o pięć kondygnacji wraz z poddaszem na działce nr 1 i o cztery kondygnacje wraz z poddaszem na działkach nr 2 i 3 - bez pozwolenia na budowę. Realizacja robót budowlanych polegających na nadbudowie obiektu budowlanego wymaga pozwolenia na budowę.
15. b. zarzut odwołania iż przepis art. 48 ust. 1 Prawa Budowlanego z 1994 r., nie ma w sprawie zastosowania jest błędny. W przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z decyzją pozwolenia na budowę, co do której stwierdzono wygaśnięcie czy też została ona wyeliminowana z obiegu prawnego w inny sposób. Dokument z datą 17.12.1992 r., opatrzony znakiem [...], na który powołuje się inwestor i którym posługiwał się jako decyzją udzielającą pozwolenia na budowę, został podrobiony, co potwierdziło śledztwo prowadzone przez Komendę Miejską Policji (akta [...]). Tym samym inwestor nigdy nie dysponował pozwoleniem na budowę. Powyższe potwierdza również ostateczna decyzja Prezydenta Miasta K. z [...].05.2011 r. (znak: [...], którą umorzono postępowanie w sprawie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 17.12.1992r. (od decyzji tej nie odwołała się żadna ze stron, w tym inwestor). Z uzasadnienia w/w decyzji wynika, iż dokument taki jak "decyzja z [...].12.1992r. znak: [...] nigdy nie istniał. W/w dokumenty tj. decyzja Prezydenta Miasta K. z [...]05.2011 r. znak: [...] oraz postanowienie z dnia [...].09.2010r. o umorzeniu śledztwa w sprawie podrobienia są dokumentami urzędowymi i stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone.
16. c. zarzutów skarżącej dotyczący doręczenia postanowienia z dnia 2.07.2010 r., w okresie, kiedy przebywała ona na urlopie, nie zasługuje na uwzględnienie. Powiadomienie organu przez stronę o jej nieobecności nie skutkuje "wstrzymaniem biegu" sprawy, nie zwalnia organu z prowadzenia przez wskazany przez stronę okres od prowadzenia postępowania. Brak działań ze strony organu spowodowany wnioskiem jednej ze stron o nie wydawanie w "okresie ponad miesiąc rozstrzygnięć, naraża organ na bezczynność, a pozostałym stronom daje prawo do skorzystania z przysługujących im środków prawnych (art. 35-37 k.p.a.). Ponadto przepisy ustawy kodeks postępowania administracyjnego nie zobowiązują strony do osobistego odbioru przesyłek pocztowych, strona może wyznaczyć pełnomocnika uprawnionego do odbioru korespondencji (art. 32 k.p.a. i art. 40 § 2 k.p.a.). O powyższym, odpowiadając na pismo z dnia 23.06.2010 r. informujące o dłuższej nieobecności w miejscu zamieszkania, poinformowano W.R. pełnomocnika skarżącej, pismem z 30.06.2011 r. Pismo to W.R. odebrał osobiście w dniu 5.07.2010 r. (akta [...]. Skarżąca nie skorzystała ze swojego uprawnienia, jakim była możliwość wyznaczenia innego niż W.R., pełnomocnika do odbioru kierowanej do niej korespondencji w czasie jej nieobecności. Zatem winna byłą się liczyć z tym, iż przesyłki, które w tym okresie będą do niej (jej pełnomocnika) kierowane, a nie zostaną odebrane, zgodnie z treścią przepisu art. 44 k.p.a. zostaną przez PINB skutecznie doręczone. W tym zakresie nie można organowi l instancji zarzucić naruszenia przepisów proceduralnych, w tym pozbawienia strony możliwości udziału w toczącym się postępowaniu. Dodać również należy, iż skarżąca nie zwróciła się z prośbą o przesunięcie terminu wyznaczonego do przedłożenia dokumentów, nie wykazała również czy podjęła działania zmierzające w kierunku ich uzyskania. XI. Przed wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest zbadać czy nie zachodzą przesłanki do legalizacji samowoli budowlanej. W tym celu organ bada czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza innych przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Z uwagi na powyższe PINB zobowiązał inwestora postanowieniem z dnia z [...].07.2010r. (znak: [...]) do przedłożenia dokumentów określonych przepisem art. 48 ust. 3 Prawa Budowlanego z 1994 r., - w terminie do 31.08.2010r, czego inwestor nie wykonał, przeto organ miał obowiązek orzec o nakazaniu rozbiórki.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyła i zarzucając naruszenie:

1. 1. art. 138 § 2 w zw. z art. 136 w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 w zw. z art. 15 K.p.a. przez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję l instancji, w sytuacji gdy zachodziły podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej, albowiem nieostateczna decyzja rozstrzygająca zagadnienie wstępne, na podstawie której oparto orzeczenie organu l instancji została następnie uchylona, a co za tym idzie zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, a przeprowadzenie go przez organ II instancji, który ustalił całkowicie odmienny stan faktyczny, niż organ l Instancji, oznacza de facto przeprowadzenie go tylko w jednej instancji (drugiej), a nie w dwóch, co narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania, albowiem uniemożliwia stronie odwołanie się od tych ustaleń;
2. 2. art. 48 ust. 1 i 2 Prawa Budowlanego z 1994 r., w zw. z art. 15 K.p.a. przez wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego bez uprzedniego zbadania czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sytuacji gdy orzeczenie rozbiórki, jako sankcja najsurowsza, jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy niemożliwe jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, a zasada dwuinstancyjności postępowania nakłada na organ II instancji obowiązek przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego w tej sprawie - czego nie uczyniono;
3. 3. art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. przez niezawieszenie postępowania na czas trwania postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w sytuacji gdy organ II instancji miał informację, że skarżąca wystąpiła o ustalenie takich warunków do UMK Wydziału Architektury i Urbanistyki;
4. 4. art. 44 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że zarówno stronie, jak również jej pełnomocnikowi, organ l instancji skutecznie doręczył postanowienie z dnia [...] lipca 2010 r. nakładające obowiązek przedłożenia wskazanych tam dokumentów, w sytuacji gdy tzw. doręczenia zastępcze nie były prawidłowe, albowiem że zwrotnych potwierdzeń odbioru znajdujących się w aktach sprawy nie wynika, jak działał doręczyciel;
5. 5. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 w zw. z art. 35 § 3 i art. 36 K.p.a. przez wysłanie do strony i jej pełnomocnika postanowienia z dnia 2 lipca 2010 r., pomimo, że pełnomocnik strony zwrócił się o niedoręczanie korespondencji w okresie urlopu, a co za tym idzie organ wiedział, że osoby te nie będą mogły odebrać postanowienia, ani tym bardziej zastosować się do nałożonych w nim obowiązków, a co za tym idzie nie będą miały zapewnionego czynnego udziału w postępowaniu, naruszając tym samym nie tylko zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, ale również zasadę praworządności, albowiem postępowanie uległo znacznej przewłoce a mimo to strona nie została powiadomiona o nowym terminie załatwienia sprawy a co za tym idzie organ nie mógł wymagać od strony ciągłej i nieokreślonej w czasie dyspozycyjności, która wyłączałaby stronę z życia rodzinnego i odbierała jej prawo do wypoczynku;
6. 6. art. 48 ust. 3 Prawa Budowlanego przez uznanie, że postanowienie z dnia [...] lipca 2010 r. odpowiadało prawu, w sytuacji gdy zostało ono wydane przedwcześnie, albowiem oparto je na nieostatecznej decyzji administracyjnej, która następnie została uchylona, a wskazany w nim termin był zbyt krótki, na wykonanie nałożonych obowiązków, nawet jeśli postanowienie to zostałoby skutecznie doręczone;
7. 7. art. 80 K.p.a. przez dokonanie błędnych i wewnętrznie sprzecznych ustaleń faktycznych w sprawie, a w szczególności, że:
8. a) "inwestor nigdy nie dysponował pozwoleniem na budowę" (k. [...]), całkowicie zapoznając to, że w aktach sprawy zalega decyzja z 17 marca 1989r. przesłana przez UMK Wydział Architektury i Urbanistyki, a budowa trwała od końca lat 80 -tych do 2008 r. b) "inwestor nadbudował parterowy budynek o pięć kondygnacji wraz z poddaszem na działce nr 1 i o cztery kondygnacje wraz z poddaszem na działkach nr 2 i 3 " uzasadniając to ustalenie, co najmniej ogólnikowo tym, że wynika ono bezspornie z akt sprawy (k. [...], w sytuacji gdy podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 13 listopada 2008 r. sam organ ustalił, że obie części budynku na działkach nr 1 i 2. były jednopiętrowe, a w aktach sprawy są również inne dowody na to, że pierwsze piętro należało do "starej części budynku", do czego organ w ogóle się nie odniósł, natomiast na działce nr 3 w ogóle nie prowadzono robót budowlanych związanych z nadbudową, w związku z czym nie była ona nawet objęta oględzinami, ani innymi czynnościami, albowiem przedmiot postępowania jej nie dotyczy;
9. 8. art. 7 i art. 77 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. przez niewyjaśnienie istotnych w sprawie okoliczności, a w szczególności tego, dlaczego organ uznał, że zmiana liczby kondygnacji stanowi samowolę budowlaną, do której ma zastosowanie art. 48 Prawa Budowlanego, a nie istotne odstępstwo od warunków pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 36a tej ustawy, do którego znajduje zastosowanie art. 50 i 51 Prawa Budowlanego, w sytuacji gdy budowa trwała od końca lat 80 -tych do 2008r, a roboty prowadzono również na podstawie pozwolenia na budowę z 17 marca 1989 r.
10. 9. art. 107 § 3 K.p.a. przez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji:
11. a) decyzji o pozwoleniu na budowę z 17 marca 1989 r. nadesłanej do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki przez UMK Wydział Architektury i Urbanistyki
12. b) okoliczności dla których sentencja decyzji nakazującej rozbiórkę obejmuje również działkę nr 3, w sytuacji gdy na działce tej nie prowadzono żadnych dodatkowych robót budowlanych, nie była ona objęta przedmiotem postępowania, a co za tym idzie nie podejmowano co do niej żadnych czynności w sprawie;
13. c) okoliczności, iż skarżąca w toku postępowania wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji;
14. d) konkretnych dowodów, na których organ się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, wskazując jedynie, że "rozpatrując przedmiotową sprawę organ odwoławczy oparł się..(na) aktach postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki pod sygnaturą: [...]) oraz aktach zebranych w toku niniejszego postępowania odwoławczego)" (k.[...] decyzji);
15. 10. art. 142 K.p.a. przez nierozpoznanie zamieszczonego w odwołaniu od decyzji środka zaskarżenia na postanowienie z dnia [...] lipca 2010 r. nakładającego obowiązek przedłożenia wskazanych w nim dokumentów i w oparciu o te zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji organu l i II instancji. W uzasadnieniu podniesiono m.in., że:
16. - organ II instancji utrzymując w mocy decyzję organu l instancji nakazującą rozbiórkę oparł ją na zupełnie nowych okolicznościach faktycznych, naruszając tym samym obowiązującą w procedurze administracyjnej zasadę dwuinstancyjności postępowania. Konieczność ustalenia na nowo stanu faktycznego sprawy wyniknęła stąd, że organ l instancji uznając, że zagadnieniem wstępnym wymagającym rozstrzygnięcia przed wydaniem decyzji, jest kwestia ewentualnego wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę z 1992 r., zwrócił się do UMK Wydziału Architektury i Urbanistyki o zajęcie stanowiska w tej sprawie. Zamiast jednak zawiesić postępowanie po myśli art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia tej kwestii, PINB oparł swoją decyzję tj. ustalił stan faktyczny sprawy, na nieostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] czerwca 2010 r. stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia na budowę z dnia 17 grudnia 1992 r. Decyzja ta została następnie uchylona przez Wojewodę, a Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] maja 2011 r. umorzył postępowanie w sprawie, uznając decyzję o pozwoleniu na budowę z 1992 r. za nieistniejącą.
17. - okoliczności te stanowiły i stanowią novum w sprawie nie tylko dla MWINB w K., ale także dla skarżącej, albowiem przez lata była przekonana o autentyczności przedstawionych dokumentów i działała w zaufaniu do nich. Wszelkimi formalnościami załatwienia pozwolenia na budowę zajmował się inż. Ś. - architekt i zarazem kierownik budowy. Pojawienie się w sprawie nowych okoliczności związanych z nieautentycznością decyzji, wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, co wykraczało ponad kompetencję organu II instancji, a co za tym idzie wymagało wydania decyzji kasatoryjnej, albowiem należy "zapewnić stronom prawo do dwukrotneao rozpoznania sprawy pod względem merytorycznym w sytuacji gdy całość materiału dowodowego w sposób wyczerpujący zostanie już zebrana." (uz. wyr. WSA w Krakowie z 27 października 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 478/10). - orzeczenie rozbiórki, wbrew literalnemu brzmieniu przepisu art. 48 ust. 1 Prawa Budowlanego, ma charakter wyjątkowy i dopuszczalne jest tylko wtedy, gdy niemożliwe jest wdrożenie tzw. postępowania naprawczego. Analiza zaskarżonej decyzji wskazuje co prawda, że MWINB w K. podjął działania zmierzające do ustalenia, czy przedmiotowa inwestycja jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwracając się do UMK Wydziału Architektury i Urbanistyki o informację, "czy dla terenu na którym jest ona zlokalizowana obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania, jeżeli tak to jakie są jego ustalenia, jeżeli nie to czy inwestor zwracał się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (akta [...]). Pomimo jednak tego, że w odpowiedzi UMK wskazał, że toczy się postępowanie z wniosku A.R.-G. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pn.: "nadbudowa, przebudowa i rozbudowa budynku usługowo - biurowego z zapleczem magazynowym, rozbudowa istniejącego budynku usługowo - biurowego z infrastruktura techniczna na działkach nr 2, 1, 3 6 wraz z wjazdem istniejącym (na działkach nr 7, 8, 9) oraz wjazdem projektowanym na działkach nr 10, 11 oraz 12 obr. [...]" (k [...] akt WINB) - organ II instancji całkowicie to zignorował, nie czekając na rozstrzygnięcie w tamtej sprawie. W takiej sytuacji, postępowanie prowadzone w oparciu o przepisy art. 48 Prawa Budowlanego powinno być zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. do zakończenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego). WINB w K. nie tylko nie zawiesił postępowania w sprawie, ale w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w ogóle nie odniósł się do tego, że skarżąca wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, co czyni całkowicie niejasnym to, po co MWINB zwracał się do UMK o udzieleni takiej informacji.

Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. zawiesił z kolei postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji prowadzone przez UMK Wydział Architektury i Urbanistyki pod sygn. akt [...] - do czasu zakończenia postępowania przed WINB. - organ II instancji, bez czynienia w tym zakresie własnych ustaleń, uznał za wystarczające wydanie przez organ l instancji postanowienia z dnia [...] lipca 2010 r., nakazującego dostarczenie wskazanych w nim dokumentów, pomijając, że postanowienie to nigdy nie zostało doręczone ani stronie ani jej pełnomocnikowi. Jak się wydaje, zarówno organ l jak i II instancji przyjął, że doszło do zastępczego doręczenia tego postanowienia po myśli art. 44 K.p.a., choć z uzasadnienia zaskarżonych decyzji expressis verbis to nie wynika. Doręczenie zastępcze, aby było skuteczne, musi jednak ściśle spełniać wszystkie wymogi przewidziane w tym artykule.

Domniemanie doręczenia zachodzi tylko w przypadku spełnienia wszystkich wymogów określonych w art. 44 k.p.a. Jednoznacznie art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a. nakazuje, by pismo doręczane w postępowaniu administracyjnym było przechowywane w placówce pocztowej przez okres czternastu dni, jednakże sam upływ tego czternastodniowego terminu nie powoduje zaistnienia domniemania doręczenia pisma adresatowi, ponieważ konieczne jest również spełnienie wymogów z § 2 i § 3 tego artykułu.

1. - jak wynika z "dowodów doręczenia zastępczego" postanowienia z dnia [...] lipca 2010 r. znajdujących się w aktach sprawy, doręczenie to nie może być uznane za skuteczne. Na dowodzie doręczenia doręczyciel zaznaczył, że pozostawił pierwsze awizo w dniu 12 lipca 2010 r., w oddawczej skrzynce pocztowej pełnomocnika, której nie on posiada i nie posiadał, ponieważ na terenie nieruchomości zawsze jest osoba odbierająca korespondencję, a jeśli nie jest to osoba uprawniona do odbioru przesyłki, to listonosz zostawia u niej awizo, bądź doręcza korespondencję córce, która mieszka w sąsiednim domu, a co za tym idzie poczyniona przez doręczyciela adnotacja nie może polegać na prawdzie.

Ponadto na dowodzie doręczenia nie zaznaczono, dlaczego doręczyciel, skoro nie zastał adresata w domu, nie wykorzystał możliwości doręczenia przesyłki w sposób określony w art. 43 K.p.a. tj. nie zostawił jej za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu. Tak jak wspomniałem wyżej, w bezpośrednim sąsiedztwie mieszka córka pełnomocnika M.M., która bardzo często odbiera korespondencję kierowaną do mnie, a zatem i w tym przypadku na pewno podjęłaby się oddania mi przesyłki.

Z dowodu doręczenia nie wynika, czy doręczyciel podjął próbę pozostawienia przesyłki "sąsiadowi" tj. np. córce, ale nie zastał jej w domu, czy odmówiła ona odbioru pisma, czy w ogóle zrezygnował z możliwości doręczenia pisma w sposób określony w art. 43 K.p.a., który ma pierwszeństwo przed tzw. doręczeniem zastępczym opisanym w art. 44 K.p.a.

Z dowodu doręczenia nie wynika i to, w jaki sposób awizowano przesyłkę po raz drugi, a w szczególności, gdzie pozostawiono awizo i czy poinformowano w jakim czasie przesyłkę można odebrać, albowiem zawiera on tylko wzmiankę "awizowano powtórnie 19.07.2010r." Z orzecznictwa sądowego wynika natomiast, że dowód doręczenia zastępczego powinien określać nie tylko to, gdzie pozostawiono pierwsze zawiadomienie o przesyłce, ale również drugie, które co oczywiste powinno być pozostawione w miejscach określonych w art. 44 § 2 K.p.a. i powinno określać termin, w jakim odbiór przesyłki jest możliwy (wyrok WSA w Warszawie z 14 grudnia 2010 r. sygn. l SA/Wa 1797/10, wyrok WSA w Krakowie z 7 września 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1039/11).

Na dowodzie doręczenia nie została również wypełniona rubryka określająca datę zwrotu przesyłki. Brak jest ponadto koniecznych podpisów. Przy dacie pierwszego awizowania zamiast czytelnego podpisu jest parafka, a przy dacie drugiego awizowania nie ma nawet parafki,, co całkowicie przekreśla możliwość uznania takiego doręczenia za skuteczne (tak WSA w Warszawie w wyroku z 8 czerwca 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 671/11).

Podobne uchybienia zostały popełnione przy "doręczeniu zastępczym" postanowienia z 2 lipca 2010 r. A.R.-G. działającej, jako przedstawiciel ustawowy małoletniego A.G.

1. - doręczenia postanowienia z 2 lipca 2010 r., nie można uznać za skuteczne i z tej przyczyny, że organ naruszając podstawowe zasady lojalności procesowej mającej na celu pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa oraz obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu na każdym jego etapie, wysłał przedmiotowe postanowienie, wiedząc, że nie będziemy mogli go odebrać i zastosować się do nałożonych w nim obowiązków, albowiem organ był poinformowany o tym w piśmie z dnia 23 czerwca 2010 r., w którym zwracano się z prośbą o niedoręczanie korespondencji w tym terminie, z uwagi na planowany urlop, gdyż był to okres wakacyjny.
2. - postanowienie z dnia [...] lipca 2010 r. obarczone było ponadto licznymi wadami, które de facto czynią je nieskutecznym. Jest tak dlatego, że zostało ono wydane przedwcześnie, na podstawie decyzji UMK, która została następnie uchylona, w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny sprawy - do czego WINB w K. w ogóle się nie odniósł z naruszeniem art. 142 K.p.a. Ponadto wyznaczony w nim termin do przedłożenia wskazanych dokumentów nie przystawał do realiów sprawy, zwłaszcza, że postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy trwa przed UMK Wydziałem Architektury i Urbanistyki około roku, a wyznaczając stronie termin do przedłożenia dokumentów na dzień 31 sierpnia 2010 r. wyznaczono de facto termin miesięczny (zakładając hipotetycznie, że postanowienie doręczono by stronie 27 lipca 2010 r.) - którego nawet przy dołożeniu najwyższej staranności nie dałoby się dochować.
3. - ustalenia Wojewódzkiego Inspektora, podobnie jak ustalenia organu I instancji, są błędne bowiem organ ten uznał, że "inwestor nigdy nie dysponował pozwoleniem na budowę" (k. [...], całkowicie zapoznając to, że w aktach sprawy zalega decyzja z 17 marca 1989 r. udzielająca pozwolenia na budowę. W decyzji organu l instancji wskazano, że Wydział Architektury i Urbanistyki UMK przesłał temu organowi kserokopie decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] Wydział Architektury i Budownictwa z dnia 17.03.1989 r. znak [...], udzielającej A.R. pozwolenia na budowę warsztatu blacharsko - lakierniczego przy ul. [...] w K (na działkach nr 2, 1).

Pomimo, iż decyzja ta znajduje się w aktach sprawy i stanowi materiał dowodowy, została przez organ II instancji całkowicie pominięta. Skarżący w toku postępowania wskazywał, że budowa rozpoczęła się pod koniec lat 80- tych i była przeze prowadzona na podstawie pozwolenia na budowę z 1989 r., a następnie od 1993 r. również na podstawie decyzji z 1992 r. O nieautentyczności decyzji z 1992 r. pełnomocnik skarżącej nie miał pojęcia i działał w zaufaniu do tego dokumentu. Jeśli nawet decyzja ta okazała się nieautentyczna, to organ powinien orzekać na podstawie decyzji z [...] marca 1989 r., znak [...] która cały czas funkcjonowała w obrocie prawnym, albowiem budowa rozpoczęta na przełomie lat 80 i 90 -tych trwała bez przerw dłuższych niż 1- 1,5 roku, do roku 2008r. a ponieważ brak było całkowitego odbioru budynku (były tylko odbiory częściowe) decyzja ta nigdy nie wygasła.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej: p.o.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Trzeba też wskazać, że zgodnie z art. 134 p.o.p.s.a. Sąd nie jest związany granicami skargi i zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w sprawie.

Skargę należy uznać za uzasadniona aczkolwiek nie można podzielić jej wszystkich zarzutów. Skarżąca swoim działaniem okazuje znaczne lekceważenie swoich obowiązków wynikających z faktu, że to ona jest inwestorem i do jej obowiązków należy wykazanie, że inwestycja jest zgodna z zatwierdzonym projektem i udzielonym pozwoleniem.

Trafny jest zarzut naruszenia art. 7, 77 i 107 § 3 kpa.

Od razu w tym miejscu należy poczynić uwagę natury ogólnej. Zgodnie z art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Art. 77 § 1kpa nakłada na organ administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Rezultatem prawidłowo zebranego materiału dowodowego i jego oceny jest decyzja administracyjna, której jednym z elementów jest uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie powinno zawierać wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi organ kierował się przy podejmowaniu decyzji. W szczególności winno ono zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu w sprawie niniejszej była decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nakazującą inwestorowi A.R.-G. rozbiórkę nadbudowanej części obiektu budowlanego tj. nadbudowanych pięciu kondygnacji wraz z poddaszem na działce oznaczonej nr 1 oraz nadbudowanych czterech kondygnacji wraz z poddaszem na działkach oznaczonych nr 2 i 3 obr. [...] zlokalizowanej przy ul. [...] w K

Skarżąca w toku postępowania powoływała się na dwie decyzję, które miały decydować o legalności wykonywanych przez nią robót budowlanych. Pierwszą z dnia 17.03.1989 r. (znak: [...]), udzielającą jej pozwolenia na budowę warsztatu blacharsko - lakierniczego na działkach nr 2, 1) zgodnie z dokumentacją techniczną stanowiącą integralną część decyzji (dalej zwaną decyzja z 1989 r.) oraz drugą z dnia 17.12.1992 r. (znak: [...], udzielającej jej pozwolenia na rozbudowę zakładu samochodowego z pomieszczeniami magazynowo - socjalnymi, budynek 4 - piętrowy z poddaszem przy ul. [...]w K. - na działkach nr 2 i 1 (dalej zwaną decyzja z 1992 r).

Obecnie już wiadomo, że decyzja z 1992 r, nie istniała bowiem była przedmiotem sfałszowania. Jest to fakt niesporny miedzy stronami.

Tak więc ocenie może podlegać jednie legalność wykonywanych robót opartych na decyzji z 1989 r. W aktach sprawy znajduje się tylko - nie do końca czytelny - odpis kserograficzny tej decyzji, brak jest jakiejkolwiek dokumentacji technicznej o której mówi ta decyzja. Sąd zwrócił się do Prezydenta Miasta K. o udzielnie mu do wglądu akt sprawy zakończonej decyzja z 1989 r. W odpowiedzi na wniosek Sądu - pismem z dnia 29.03.2012 r., Urząd Miasta K. poinformował Sąd, że w zasobach archiwalnych Urzędu Miasta nie znajdują się akta o sygnaturze [...] dotyczące nieruchomości przy ul. [...] w K. Jednocześnie poinformowano, że nie jest znane miejsce przechowywania tych akt.

Zwraca uwagę fakt, że decyzja organu l instancji mówi o obiekcie zlokalizowanym na trzech działkach ewidencyjnych 1, 2 i 3. Według decyzji z 1989 r., której - jak się wydaje orzekające organy - istnienia nie kwestionują - obiekt miał być zlokalizowany ma dwóch tj. 1, 2. Chcąc wyjaśnić tę okoliczność jak również zakres legalnie wykonanych robót na podstawie decyzji z 1989 r., Sąd na podstawie art. 91 § 3 p.o.p.s.a w celu dokładniejszego wyjaśnienia sprawy zarządził stawienie się przedstawiciela organu II instancji i na rozprawie w dniu 19.04.2012 r., stawiła się Naczelnik Wydziału Orzecznictwa Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. G.T. i oświadczyła, że postępowanie ma braki co do zabudowy działki 3 i na ten temat nie potrafię się wypowiedzieć (zob. protokół rozprawy z dnia 19.04.2012 r.).

Według pełnomocników skarżącej na podstawie pozwolenia z 1989 r., na działkach nr: 1, 2, 3 stały już budynki. Na działce nr 2 stał budynek jednopiętrowy o wysokim poddaszu, a na działce nr 3 stał i stoi budynek dwupiętrowy, który w ogóle nie był nadbudowywany. Działka 1 na podstawie pozwolenia z 1989r. zabudowana była budynkiem jednopiętrowym z poddaszem.

Dla prawidłowego rozstrzygnięcia niezbędne więc było ustalenie - który z obiektów (obiekt) został wybudowany legalnie. Obie strony - jak można sądzić -legalności budowy na podstawie decyzji z 1989 r., nie kwestionują. Rzecz w tym, że nie ustalają jaki był zakres tej zabudowy i czy dotyczył on dz.ewid. 3. Jak to wyżej powiedziano decyzja z 1989 r., przewidywała zabudowę tylko dz.ewid. 1, 2. Wyjaśnienia więc wymaga na podstawie jakiej decyzji zabudowano dz.ewid. 3 (według pełnomocników skarżącej na dz.ewid. 3 stał i stoi budynek dwupiętrowy, który w ogóle nie był nadbudowywany).

Rozpoznając sprawę należy mieć na uwadze, że do obowiązków inwestora zarówno w czasie obowiązywania ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo Budowlane (Dz.U.nr.38 poz.229 z poźn.zm. - zwanej dalej Prawem Budowlanym z 1974 r.) jak obecnie obowiązującego Prawa Budowlanego z 1994 r., obowiązkiem inwestora było zachowanie pełnej dokumentacji obiektu przez czas jego istnienia (§ 34 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego - Dz.U.nr.8 poz.48; art. 63 ust. 1 w zw. z art. 60 Prawa Budowlanego z 1994 r.).

Pełnomocnik skarżącej, który cały czas ją zastępował od momentu projektowania inwestycji do czasu jej realizacji znał ten obowiązek - ale nie jest w stanie oświadczyć gdzie ta dokumentacja się znajduje. Obowiązkiem inwestora jest wykazanie legalności inwestycji - i tego obowiązku nie może przerzucać na organ. A tak właśnie czyni skarżąca, która poprzez swoich pełnomocników obowiązek legalności istniejących obiektów chce przerzucić na organy nadzoru budowlanego zasłaniając się nie wiedzą gdzie ta dokumentacja się znajduje.

Obecnie z uwagi na zasadę reformatio in peius (art. 134 § 2 p.o.p.s.a) Sąd nie może zająć stanowiska i tym stanowiskiem związać organy, że decyzja z 1989 r., nie istniała. Należy więc przyjąć, że decyzja ta istniała - ale obowiązkiem organów i skarżącej będzie wykazanie jej treści. Próby wyjaśnienia tej kwestii przez Sąd zakończyły się niepowodzeniem - bowiem według Urzędu Miasta akt tych nie ma w zasobach archiwalnych o czym wspomniano wyżej.

Skarżąca lekce sobie ważąc postanowienie organu l instancji z dnia [...].07.2010 r., pozbawiła się możliwości legalizacji wykonanych robót. Prawo nie przewiduje czegoś w rodzaju zawieszenia możliwości doręczenia stronie aktu, czego domagała się skarżąca podnosząc, że wyjeżdża na urlop. Organ l instancji pouczył ją o tym pismem z dnia 30.06.2010 r.(k. [...] akt administracyjnych) ale pouczenie to zlekceważyła musi więc ponieść tego konsekwencje. Gdyby postanowienie to odebrała mogła wszcząć kroki zmierzające do jego wykonania a gdyby się okazało, że w zakreślony terminie nie może wykonać wszystkich obowiązków mogła wnosić o przedłużenie terminu - czy wręcz domagać się zawieszenia postępowania z uwagi na toczące się postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Sąd nie może aprobować takie lekceważącego stosunku do organów administracji publicznej. Zarzuty skarżącej w tym zakresie są nieuzasadnione. Zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt. 4 kpa mógłby być uzasadniony tylko w przypadku gdyby w zakreślonym przez postanowienie z dnia [...].07.2010 r., terminie toczyło się postępowanie o ustalenie tych warunków.

Nie można podzielić zarzutu skargi naruszenia art. 44 K.p.a. z adnotacji doręczyciela wynika w jaki sposób zrealizował doręczenie zastępcze. Zarzut ten o tyle budzi zdziwienie, że na rozprawie w dniu 19.04.2012 r., pełnomocnik skarżącej jej ojciec W.R. oświadczył, że w okresie doręczenia wraz ze skarżącą przebywał na urlopie. Związany z doręczeniem zarzut naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 w zw. z art. 35 § 3 i art. 36 kpa także nie zasługuje na uwzględnienie o czym powiedziano wyżej a jeszcze można dodać, że strona nie może dyktować organowi sposobu postępowania. Organ zadość uczynił podstawowym zasadom kodeksu postępowania administracyjnego - pouczając pełnomocnika skarżącej pismem z dnia 30.10.2010 r, o czym wspomniano wyżej.

Zarzut naruszania art. 80 kpa przez dokonanie błędnych i wewnętrznie sprzecznych ustaleń faktycznych, jest o tyle nieuzasadniony o ile wywodzi, że naruszenie tego przepisu polega na błędnych ustaleniach. Przepis ten dotyczy oceny całokształtu materiału dowodowego i jest on o tyle zasadny, że dokonano oceny niepełnego materiału dowodowego.

Zarzut naruszenia prawa materialnego jest przedwczesny, dopiero ustalenie w sposób nie budzący wątpliwości stanu faktycznego pozwoli na jego ocenę pod kątem przepisów tego prawa.

Ponownie rozpatrując sprawę obowiązkiem organu będzie uzupełnienie materiału dowodowego przez precyzyjne ustalenie w jaki sposób zabudowane są dz.ewid. 1, 2 i 3. Które fragmenty zabudowy mogą być oparte o decyzje z 1989 r. Dokonując tych ustaleń organ będzie miał na uwadze stanowisko Sądu wyżej przedstawione. Sąd zdaje sobie sprawę z trudności jakie organ może napotkać przy ustalaniu treści decyzji z 1989 r. W pierwszym rzędzie to skarżąca winna wykazać jej treść, gdy tego nie uczyni Sąd na podstawie wszelkich dowodów będzie się starał o wyjaśnienie jej treści także na podstawie zeznań świadków, z tym, że tryb przeprowadzenia takiego dowodu regulują przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Podobnie może organ postąpić z przesłuchania stron. Pewien materiał dowodowy może wynikać także z oświadczeń pełnomocników skarżącej złożonych na rozprawie przed Sądem w dniu 19.04.2012 r.

Musi organ także pamiętać, że celem postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej jest rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach strony. Jednym z niezbędnych elementów każdej decyzji jest "rozstrzygnięcie". To rozstrzygnięcie, będące treścią decyzji, przesądza o istocie sprawy, określa prawa i obowiązki strony. Musi więc ono być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób nie budzący wątpliwości, jakie obowiązki zostały na stronę nałożone. Obowiązek ten powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Jest to niezbędne ze względu na ewentualną potrzebę poddania takiej decyzji kontroli prawidłowości jej wykonania. Rozstrzygnięcia nie można ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia. Winno ono być wyrażone expressis verbis w osnowie decyzji.

W tym stanie rzeczy skoro dokonana kontrola sądowa wykazała, że zaskarżona decyzja narusza prawo na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit."c" oraz 152 p.o.p.s.a orzeczono jak w sentencji.