Uzasadnienie
Uzasadnienie:
Decyzją z dnia 16 września 2016 r. ((.....) na podstawie art. 28, 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane(Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) Prezydent Miasta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił K.M. pozwolenia na budowę instalacji gazowej wewnętrznej budynku mieszkalnego przy ul. [....] w K., na dz. nr [....] i [....].
Organ podał, że obszar oddziaływania obiektu obejmuje nieruchomości nr [....] i [....] obr. [....]. Teren inwestycji objęty wnioskiem o pozwolenie na budowę położony jest na terenie objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[....] " uchwalonego Uchwałą Rady Miasta K. nr XXI/244/11 Rady Miasta K. z dnia 6 lipca 2011 r. ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego Nr 392, poz. 3477 z dnia 12 sierpnia 2011 r. Przedmiotowa inwestycja nie powoduje zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego, stąd zgodnie z art. 59 ust. 1 w związku z art. 50 ust 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest wymagane dla niej ustalenie warunków zabudowy. Inwestor złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Projekt budowlany jest zgodny z wymaganiami ochrony środowiska, jest kompletny i posiada wymagane przepisami opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Natomiast projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.
Od powyższej decyzji odwołanie złożył J.D. – współwłaściciel nieruchomości nr [....]. Wskazał, że decyzja został wydana z rażącym naruszeniem prawa, bo bez jego zgody, a nadto nie została mu doręczona. Natomiast w uzupełnieniu odwołania podniósł, że akta sprawy nie zawierają oryginału odwołania wraz z kopertą; nieprawidłowo określono datę czynności przyjęcia strony oraz przyjęto nieprawdziwość oświadczenia wnioskodawcy o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nadto zarzucił nieprawidłowe określenie osób biorących udział w czynnościach przyjęcia strony.
Decyzją z dnia 11 stycznia 2017 r. (.....) na podstawie art. 138 §1 pkt 1 i art. 104 kpa Wojewoda [....] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że w sytuacji, gdy inwestor spełni wymogi przewidziane w prawie budowlanym, w zakresie przedłożonej dokumentacji, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Stosownie bowiem do treści art. 35 ust. 4 Pb w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 Pb oraz w art. 32 ust. 4 Pb, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Wskazał, że inwestor zobowiązany jest przedłożyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i dopóki takie oświadczenie nie zostanie skutecznie zakwestionowane (np. orzeczeniem sądu) to należy przyjmować, że jest ono zgodne z prawem. Prawem do dysponowania przez inwestora działką nr [....] na cele budowlane nie jest zgoda współwłaściciela, lecz ograniczone prawo rzeczowe (zgodnie z wyjaśnieniem inwestora z 30 listopada 2016 r. pozyskanym w trakcie postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wydanie niniejszej decyzji), a przepisy prawa nie nakładają obowiązku wskazywania dokumentu, z którego wynika tytuł do nieruchomości.
Złożone oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest wiążące dla organu administracji architektoniczno-budowlanej. Tym samym organy są zwolnione z rozstrzygania, czy inwestor posiada rzeczywiste prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oceny takiej dokonuje bowiem - poprzez złożenie powyższego oświadczenia - sam zainteresowany. Oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest składane pod rygorem odpowiedzialności karnej, zaś w przypadku wątpliwości (w sprawie niniejszej nie stwierdzono takowych), co do prawdziwości informacji podanych w oświadczeniu, organ zawiadamia prokuraturę.
Na powyższe rozstrzygnięcie J.D. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.
Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszeni przepisów art. 3 pkt 11 i art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego w zw. z art. 244 kc poprze błędne przyjęcie, że inwestor legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością nr [....] na cele budowlane, gdyż posiada ograniczone prawo rzeczowe w postaci umowy do korzystania, co nie odpowiada treści art. 244 kc. Poza tym sama umowa nie jest równoznaczna z prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż nie zawiera takiego upoważnienia.
Wskazał, że wbrew twierdzeniom organu administracji, organ ten zobowiązany jest badać zgodność oświadczenia z prawem, żądając wykazania prawa do dysponowania nieruchomością, gdy występuje sprzeczność tego oświadczenia ze stanem faktycznym – jak w niniejszej sprawie. Jeżeli strona wykaże, że oświadczenie inwestora jest fałszywe i nie spełnia kryteriów definicji opisanej w art. 3 prawa budowlanego, to organ nie może pomijać tego faktu uznając, że inwestor odpowiada karnie za treść oświadczenia o posiadaniu uprawnienia. Takie działanie byłoby sprzeczne z celami postępowania administracyjnego i zasada prawdy obiektywnej. Wobec braku uprawnień do dysponowania nieruchomością, współwłaściciel może wystąpić do sądu na podstawie art. 199 k.c. o wydanie orzeczenia zastępującego zgodę, co w przedmiotowej sprawie byłoby uzasadnione z uwagi na prowadzenie od 5 lat postępowania o zniesienie współwłasności przedmiotowej nieruchomości.
W związku z powyższym skarżący wniósł o uwzględnienie skargi w całości i na podstawie art. 145 §1 pkt 1 ppsa o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:
Skarga jest uzasadniona.
Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Samo złożenie takiego oświadczenia jest wymogiem formalnym, bez którego pozytywna decyzja wydana być nie może. Nie oznacza to jednak, że oświadczenie takie nie może podlegać weryfikacji w postępowaniu administracyjnym, co do zgodności jego treści z rzeczywistym stanem. Stosownie do art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego prawo do zabudowy to tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Możliwość wykorzystania nieruchomości na cele budowlane jest uprawnieniem wynikającym z prawa własności albo wprost, albo pośrednio.
Własność zaś jest prawem chronionym konstytucyjnie. Ochrona tego prawa mieści się w obowiązku zgodnego z prawem działania organów administracji publicznej. Dlatego też organ architektoniczno – budowlany nie może ograniczyć badania wniosku o pozwolenie w zakresie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowalne na budowę tylko wymogu formalnego tj. faktu złożenia oświadczenia, zwłaszcza wtedy, kiedy z już zgromadzonego materiału sprawy wynika niezgodność jego treści z rzeczywistym stanem prawnym. Zasada podstawową jest, że pozwolenie na budowę może być udzielone wyłącznie osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a nie tylko złoży oświadczenie o jego posiadaniu. Złożone przez inwestora oświadczenie jest skuteczne wówczas, gdy z materiału dowodowego zebranego w sprawie nie wynikają dane sprzeczne z jego treścią. Oświadczenie takie stwarza domniemanie, że składającemu je podmiotowi przysługuje wskazane prawo, jednak domniemanie to może być obalone dowodem wskazującym, iż nie odpowiada ono rzeczywistości.
Pogląd taki jest poglądem utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych, także w odniesieniu do przepisów Prawa budowlanego w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z dnia 27 marca 2003 r. (por. np. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2015 r. II OSK 760/14).
Rację ma zatem skarżący zarzucając organom poprzestanie na formalnym badaniu zawartości wniosku w omawianym zakresie.
Rację też ma skarżący twierdząc, że inwestor w rzeczywistości nie dysponuje prawem do zabudowy działki nr. [....]. Jest niewątpliwe, że skarżący jest współwłaścicielem tej działki i że umową z dnia [....] 2002 r. poprzednicy obecnych współwłaścicieli określili sposób korzystania z tej nieruchomości. Umowa ta, sporządzona w formie aktu notarialnego, wpisana została do księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości, w jej dziale III. Wpis ten nie kreował żadnej służebności czy innego prawa rzeczowego; ujawniał jedynie treść umowy stron, z której wynikało tylko tyle, że każda z nich będzie korzystała z określonej części nieruchomości. Tak powstały stosunek zobowiązaniowy nie przewidywał uprawnienia do wykonywania robót budowlanych, a takie wymaganie przewiduje przepis art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Z tego zapewne też powodu skarżący i inwestor wyrażali wzajemna zgodę na budowę domów na pozostających w ich korzystaniu częściach działki nr [....] (por protokół rozprawy sądowej).
Wobec powyższego stwierdzić należy, że obecny stan prawny przedstawia się w ten sposób, że inwestor i skarżący pozostają współwłaścicielami całej działki nr [....] wraz z jej częściami składowymi, a więc i budynkiem mieszkalnym, w którym ma być urządzona instalacja gazowa. Wyposażenie obiektu budowalnego w instalację gazową jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd, zgodnie zatem z art. 199 kodeksu cywilnego, wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli. Zgody takiej inwestor nie uzyskał, nie mógł więc skutecznie ubiegać się o pozwolenie na budowę.
Opisanego uchybienia organu nie jest równoznaczne z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu nie pozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Rażące to znaczy oczywiste, wyraźne, bezsporne (por. J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracji, PiP 1986, z. l, s. 69 i n.).
Podobne stanowisko zajmuje J. Borkowski, według którego rażące naruszenie prawa nastąpi wtedy, gdy istnieje przepis prawny dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w tym przepisie prawnym.
W rozpoznawanej sprawie naruszenie prawa polega nie nienależytym wyjaśnieniu sprawy, będącym następstwem wadliwej wykładni przepisu Prawa budowlanego (art. 7, 77 kpa w związku z art. 3 pkt 11 i art. 32 ust. 4 pkt 2 Pb). Właściwe zastosowanie tego przepisu wymaga pewnej wykładni, a to wyklucza możliwość pożądanej przez skarżącego kwalifikacji naruszenia.
Z powyżej wskazanych powodów należało uchylić decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i 1c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.