Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Olkuszu postanowieniem nr 67/2022 z dnia 20 lipca 2022 r. znak: NB.7355.7.2.2021.IKU na podstawie art. 59i ust. 4 ustawy prawo budowlane nałożył na T. S.A. obowiązek uiszczenia opłaty - kary z tytułu nielegalnego użytkowania stacji bazowej telefonii komórkowej [...] w wysokości 100 000 PLN.
Po rozpoznaniu zażalenia T. S.A. wniesionego na to postanowienie Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem nr 38/2023 z dnia 16 stycznia 2023 r., znak: WOB.7722.198.2022.JKLI utrzymał je w mocy, jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazując art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm., dalej: Pr. bud.).
W pierwszej kolejności opisano przebieg postępowania o pozwolenie na budowę przedmiotowego obiektu budowlanego.
Starosta Olkuski decyzją nr 858/2016 z dnia 19 grudnia 2016 r. znak: WAB.6740.6.48.2016 zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi: T. S.A. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na działkach nr [...], [...] w miejscowości B. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 5 marca 2018 r. znak: WI-I.7840.13.2.2017.JS. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznając skargę na decyzję Wojewody Małopolskiego, postanowieniem z dnia 2 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 732/18 wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji, a następnie wyrokiem z dnia 12 października 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 621/18 uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego. MWINB wskazał, że wobec złożenia skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrok ten jest nieprawomocny.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Olkuszu prowadził postępowanie administracyjne znak: NB.7354.7.3.2018.KST w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie wskazanej wyżej stacji bazowej telefonii komórkowej i postanowieniem nr 128/2018 z dnia 24 września 2018 r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił z urzędu postępowanie w ww. sprawie do czasu rozstrzygnięcia wstępnego tj. do czasu prawomocnego zakończenia sprawy w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego inwestycji.
Rozpatrując zażalenie T. S.A. z siedzibą w W. na ww. postanowienie PINB, organ II instancji postanowieniem nr 192/2019 z 28 lutego 2019 r. znak: WOB.7722.228.2018.JNOW na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie i na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne do czasu prawomocnego zakończenia przez sądy administracyjne sprawy skargi B. T. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 5 marca 2018r., znak: 1.7840.13.2.2017.JS w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia T. S. w W. pozwolenia na budowę. WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 13 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 514/19 oddalił skargę na to postanowienie, wyrok jest nieprawomocny.
W dniu 23 września 2020 r. organ I instancji przeprowadził kontrolę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] zlokalizowanej na działce nr [...] w miejscowości B. podczas której "ustalono na podstawie złożonego do protokołu oświadczenia, że przedmiotowa stacja bazowa jest użytkowana. Z wyjaśnień wynika, iż T. zawiadomił o zakończeniu robót na podstawie zmian w przepisach prawnych - przekształcenie wniosku o pozw. na użytkowanie w zawiadomienie o zakoń. robót (...) Wg. oświadczenia obecnego na kontroli stacja została uruchomiona w połowie sierpnia br.".
PINB pismem z dnia 20 października 2020 r. znak: NB.5100.7.1.2018.IKU, po myśli art. 59i ust. 1 Pr. bud., pouczył inwestora: T. S.A. z siedzibą w W. "iż stacja bazowa telefonii komórkowej [...] zlokalizowana na działce nr ew. gr. [...] w miejscowości B. nie może być użytkowana bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie lub dokonania skutecznego zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych".
Następnie, po upływie terminu 60 dni od dnia doręczenia ww. pouczenia, organ I instancji pismem z dnia 8 lutego 2021 r. znak: NB.5100.7.1.2018.IKU zwrócił się do T. S.A. z siedzibą w W. o udzielenie informacji,jakie kroki zostały przez Inwestora podjęte w związku z otrzymanym pouczeniem".
W dniu 23 lutego 2021 r. na dziennik podawczy PINB wpłynęło pismo T. S.A. wraz z wnioskiem o umorzenie postępowania, w którym poinformowano, że "obiekt jest użytkowany od dnia 19 sierpnia 2020 roku, na podstawie skutecznego zgłoszenia zakończenia prac budowlanych".
Organ I instancji, za pismem z dnia 16 maja 2022 r. znak: NB.7355.7.2.2021, wezwał upoważnionego przedstawiciela T. S.A. m.in. do przedstawienia wszelkiej posiadanej dokumentacji dotyczącej przedmiotu oględzin (tj. uzyskanych pozwoleń na budowę wraz z zatwierdzonymi projektami technicznymi, bądź dokonanych zgłoszeń, planu BIOZ z wprowadzonymi przez kierownika budowy zmianami wynikającymi z postępu prowadzonych robót budowlanych. Dokumenty zostały przesłane 30 maja 2022 r. Upoważnieni pracownicy PINB, dnia 1 czerwca 2022 r. przeprowadzili oględziny na działce nr ewid. [...] w miejscowości B. podczas których stwierdzono, że na ww. nieruchomości istnieje przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej. Dokonano pomiarów pierwszego segmentu (najniżej położonego) i stwierdzono, że liczy on 5 m, pozostałych segmentów z uwagi na wysokość obiektu nie zmierzono. Ustalono natomiast, że ilość segmentów jest zgodna z projektowanymi. Stwierdzono użytkowanie obiektu. Podczas oględzin sporządzono dokumentację fotograficzną w postaci 4 zdjęć.
Rozpoznając sprawę organ odwoławczy doszedł do wniosku, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe.
Przypomniano, iż w dniu 8 marca 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 z późn. zm., dalej: ustawa o zapobieganiu COVID-19). Następnie w dniu 18 kwietnia 2020 r. weszła w życie treść przepisu art. 31zy1 ustawy o zapobieganiu COVID-19, wprowadzona ustawą z dnia 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (t.j.: Dz.U. z 2021 r., poz. 737), zgodnie z którym: "W okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przepisów art. 55 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333, z późn. zm.) nie stosuje się, a wnioski o udzielenie pozwolenia na użytkowanie złożone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, jeżeli nie wydano decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, traktuje się jak zawiadomienie o zakończeniu budowy o którym mowa w art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (ust. 1).W przypadku wniosków, o których mowa w ust. 1, termin do zgłoszeni! sprzeciwu w drodze decyzji liczy się od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (ust. 2)".
Mając na względzie powyższe przepisy, w sytuacji gdy w dniu wejścia w życie ww. ustawy postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie pozostawało w toku (nie zostało zakończone wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie), wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie należało traktować jako zawiadomienie o zakończeniu budowy (art. 54 ustawy Prawo budowane). Powyższe przekształcenie wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie (art. 55 Pr. bud.) na zawiadomienie o zakończeniu budowy (art. 54 Pr. bud.) na mocy art. 31zy1 ustawy o zapobieganiu COVID-19 następowało jednak wyłącznie w sytuacji pozostawania postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia w toku. Wbrew twierdzeniom skarżącej postępowanie administracyjne znak: NB.7354.7.3.2018.KST w sprawie wniosku inwestora o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej nie przekształciło się w dniu 18 kwietnia 2020 r. w zawiadomienie o zakończeniu budowy ww. obiektu budowlanego.
Wobec zawieszenia tego postępowania administracyjnego ostatecznym postanowieniem MWINB z dnia 28 lutego 2019 r. znak: WOB.7722.228.2018.JNOW, w dniu 18 kwietnia 2020 r. tj. w dniu wejścia w życie treści przepisu art. 31zy1 ustawy o zapobieganiu COVID-19, tok postępowania znak: NB.7354.7.3.2018.KST w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie pozostawał wstrzymany. Zawieszenie postępowania oznacza bowiem wstrzymanie toku postępowania, chwilową przerwę, podczas której postępowanie spoczywa bez biegu, choć trwa nadal stan zawisłości sprawy. Ponadto, zgodnie ze stanowiskiem judykatury, w czasie zawieszenia postępowania organ administracji może podejmować wyłącznie czynności zamierzające do usunięcia przyczyn zawieszenia postępowania oraz czynności określone w art. 102 k.p.a. ("czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego"), natomiast czynności podejmowane przez strony, niedotyczące ww. kwestii, wywołują skutki dopiero od dnia podjęcia postępowania.
Biorąc pod uwagę powyższe wskazania MWINB podzielił stanowisko organu I instancji, że inwestor nie uzyskał ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na działce nr [...] w B. (art. 55 Pr. bud.), ani nie dokonał skutecznego zgłoszenia zakończenia robót budowlanych (art. 54 Pr. bud. w związku z art. 31zy1 ust. 1 ustawy o zapobieganiu COVID-19).
Podstawą materialnoprawną skarżonego postanowienia PINB uczynił art. 59i ust. 4 Pr. bud., zgodnie z którym: "W przypadku niezaprzestania użytkowania, o którym mowa w ust. 1, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia, wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary stosuje się odpowiednio przepisy art. 59f, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu".
Podkreślono, że odpowiedzialność prawna za tzw. samowolę użytkową jest odpowiedzialnością obiektywną, opartą wyłącznie na bezprawności (polegającej na naruszeniu obowiązków wynikających z art. 54 lub 55 Pr. bud.). Jedyną przesłanką wymierzenia kary administracyjnej z art. 59i Pr. bud. jest przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego bez dokonania wymaganego prawem zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy (art. 54 Pr. bud.) lub przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55 Pr. bud.).
W rozpatrywanej sprawie powyższe przesłanki wystąpiły, a inwestor nie zaprzestał użytkowania mimo pouczenia wystosowanego do niego przez organ I instancji na podstawie art. 59i ustawy Prawo budowlane.
Na koniec wyjaśniono sposób wyliczenia nałożonej kary.
Opisane wyżej postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie T. S.A., zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- - art. 6 k.p.a. poprzez nie działanie w granicach prawa i nie zastosowanie przepisu art. 31zy1 i art. 12 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-l9, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tj. Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.) - dalej: ustawa covidowa;
- - art. 107 §3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia niezastosowania art. 12 ustawy covidowej,
- - art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., poprzez zastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji pomimo nie zaistnienia przesłanek do takiego rozstrzygnięcia.
Zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego:
- - art. 31zy1 ustawy covidowej poprzez jego niezastosowanie w związku z zawieszeniem postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu, choć z mocy przepisu wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie w trakcie trwania stanu epidemii, jeżeli nie wydano decyzji, traktuje jak zawiadomienie o zakończeniu budowy;
- - art. 54 ustawy Prawo budowlane, poprzez niezastosowanie, w sytuacji ustawowego nakazu traktowania wniosków o pozwolenie na użytkowanie jak zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych;
- - art. 59i ust. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez nieuprawnione nałożenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, podczas gdy inwestor nabył uprawnienie do jego użytkowania w terminie 14 dni od dnia wejścia w życie ustawy covidowej,
- - art. 12 w związku z art. 12b ust. 1 i art. 2 ust. 2 Ustawy Covid-19, poprzez ich niezastosowanie wobec przedsięwzięcia z zakresu telekomunikacji i łączności publicznej przeciwdziałającego skutkom COVID-19.
Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł:
- 1. o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości;
- 2. o uchylenie postanowienia organu I instancji w całości;
- 3. o umorzenie postępowania;
- 4. o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia;
Ponadto na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. skarżący wniósł o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania z dokumentów: pismo Ministra Cyfryzacji z dnia 17 marca 2020 roku; pisma Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 25 marca 2020 roku; Przewodniczącego Urzędu Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 19 marca 2020 roku; na okoliczność wykazania znaczenia łączności publicznej w przeciwdziałaniu COVID-19; pisma Stanowisko Polskiej Izby Telekomunikacji i Informatyki z dnia 31 marca 2022 roku w sprawie ułatwiania budowy i utrzymywania infrastruktury telekomunikacyjnej w związku z potrzebą przeciwdziałaniu sytuacjom kryzysowym.
W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) - dalej określanej, jako "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie, na które służy zażalenie. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, bez wyznaczania rozprawy.
Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola sądowa działalności administracji publicznej sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji lub postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisami proceduralnymi. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w świetle tak określonych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że jest ono prawidłowe, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku.
Stan faktyczny ustalony w sprawie przez organy nadzoru budowlanego nie budzi wątpliwości.
Decyzja Wojewody Małopolskiego o pozwoleniu na budowę przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej została uchylona przez WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 12 października 1018 r., sygn. II SA/Kr 621/18. Sądowi z urzędu wiadomo, że obecnie wyrok ten jest już prawomocny w związku z oddaleniem skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 stycznia 2022 r., sygn. II OSK 1671/19.
Postępowanie w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie tego obiektu zostało zawieszone przez PINB postanowieniem z 24 września 2018 r., a MWINB postanowieniem z dnia 28 lutego 2019 r. zreformował to postanowienie, orzekając o zawieszeniu postępowania do czasu prawomocnego zakończenia przez sądy administracyjne sprawy pozwolenia na budowę. WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 13 czerwca 2019 r., sygn. II SA/Kr 514/19 oddalił skargę. Sądowi z urzędu wiadomo, że również i ten wyrok jest prawomocny w związku z oddaleniem skargi kasacyjnej przez NSA wyrokiem z dnia 1 grudnia 2022 r., sygn. II OSK 3722/19.
Inwestor przystąpił do użytkowania stacji bazowej w sierpniu 2020 r. i nie zaprzestał użytkowania mimo pouczenia przez PINB, że stacja nie może być użytkowana bez uzyskania pozwolenia na użytkowanie.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy w takim stanie faktycznym przepis art. 31zy1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tj. Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.) doprowadził do legalizacji użytkowania przedmiotowej stacji bazowej.
Zdaniem skarżącego myli się MWINB twierdząc, że zmiana regulacji prawnej dotyczącej zawieszonego postępowania pozostaje bez wpływu na postępowanie, a odniosłaby skutek jedynie w sytuacji pozostawania sprawy w toku. Skutkiem zawieszenia postępowania jest wstrzymanie biegu terminów ustawowych, jednakże stan zawisłości sprawy w czasie jej zawieszenia nadal trwa, sprawa jest nadal rozpatrywana przez organ, pozostaje w toku.
Z poglądem tym nie można się zgodzić.
Na wstępie trzeba poczynić kilka uwag natury ogólnej dotyczących znaczenia i charakteru przepisów ustawy covidowej.
Ustawa o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych była regulacją szczególną, zarówno w zakresie trybu jej uchwalania, jak i treści przepisów. Ograniczenia w zakresie praktycznie każdego aspektu życia społecznego związane z nagłym stanem epidemii wymusiły wprowadzenie rozwiązań wyjątkowych, umożliwiających funkcjonowanie w tych utrudnionych warunkach. Niejednokrotnie stan prawny zmieniał się z dnia na dzień, a ustawodawca na bieżąco reagował na wzrost liczby zachorowań, wprowadzając z jednej strony kolejne ograniczenia, a z drugiej – ułatwienia umożliwiające między innymi załatwianie spraw urzędowych.
Przykładem takiego właśnie ułatwienia jest art. 31zy1 ustawy covidowej, który stanowi: W okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przepisów art. 55 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, z późn. zm.) nie stosuje się, a wnioski o udzielenie pozwolenia na użytkowanie złożone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, jeżeli nie wydano decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, traktuje się jak zawiadomienie o zakończeniu budowy o którym mowa w art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (ust. 1). W przypadku wniosków, o których mowa w ust. 1, termin do zgłoszenia sprzeciwu w drodze decyzji liczy się od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (ust. 2). Przepis ten wszedł w życie z dniem 18 kwietnia 2020 r., a więc zaledwie po kilku tygodniach od wprowadzenia stanu epidemii.
W art. 55 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane mowa jest o obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania obiektów budowlanych określonych kategorii, a w pkt 3 tego przepisu – o takim obowiązku w przypadku zamiaru przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Z mocy art. 31zy1 ustawy covidowej na czas trwania stanu epidemii oraz stanu zagrożenia epidemicznego ustawodawca zwolnił inwestorów z obowiązków uzyskania pozwolenia na użytkowanie w tych okolicznościach, a w konsekwencji wyłączył również zastosowanie przepisów o karze z tytułu nielegalnego użytkowania takich obiektów budowlanych (art. 59i ust. 4 ustawy Prawo budowlane).
Drugą normą prawną zawartą w art. 31zy1 ust. 1 ustawy covidowej jest nakaz traktowania złożonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy wniosków o pozwolenie na użytkowanie - jeżeli nie wydano decyzji o pozwoleniu na użytkowanie - jak zawiadomień o zakończeniu budowy, o których mowa w art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Powołany przepis prawa budowlanego zezwala na przystąpienie do użytkowania określonej tam kategorii obiektów budowlanych po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Na mocy ust. 2 art. 31zy1 czternastodniowy termin do zgłoszenia sprzeciwu liczy się od dnia wejścia w życie ustawy czyli od 18 kwietnia 2020 r.
Dokonując wykładni art. 31 zy1 należy mieć na względzie opisaną wcześniej szczególną sytuację społeczną i cele, jakim omawiane regulacje w tamtym czasie miały służyć. Przepisy prawa budowlanego dotyczące oddawania obiektu do użytkowania nakładają ściśle określone obowiązki zarówno na inwestora, jaki na organy nadzoru budowlanego, a także wyznaczają organom stosunkowo krótkie terminy do podjęcia czynności. Na przykład w przypadku zgłoszenia zakończenia robót organ nadzoru budowlanego ma tylko 14 dni na wniesienie sprzeciwu w drodze decyzji (art. 54 ust. 1 ustawy Prawo budowlane).
Z kolei w przypadku konieczności uzyskania pozwolenia na użytkowanie art. 59 ust. 1 w zw. z 59c ust. 1 tej ustawy wymaga przeprowadzenia przez organ nadzoru budowlanego obowiązkowej kontroli przed upływem 21 dni od dnia doręczenia wezwania albo uzupełnionego wezwania. Na mocy art. 59e obowiązkową kontrolę budowy lub obiektu budowlanego może przeprowadzać wyłącznie osoba zatrudniona w tym organie i posiadająca uprawnienia budowlane.
Niewątpliwie zmiana reżimu pozwolenia na użytkowanie na zgłoszenie zakończenia robót budowlanych w ustawie covidowej miała ścisły związek z obowiązującymi wówczas na terenie RP zakazami poruszania się i przejściem znacznej części urzędów w kraju na tzw. pracę zdalną. W istniejących wówczas uwarunkowaniach nie byłoby praktycznie możliwe dokonywanie obowiązkowej kontroli przez wykwalifikowanych urzędników w wymaganych przepisami terminach. Z drugiej zaś strony ustawodawca nie zdecydował się na generalne wstrzymanie możliwości przystąpienia do użytkowania obiektów budowlanych, lecz wychodząc naprzeciw potrzebom życia społecznego dokonał opisanej wcześniej liberalizacji reżimu prawnego w zakresie przystąpienia do użytkowania.
Te wstępne rozważania muszą prowadzić do wniosku, że celem ustawodawcy z całą pewnością nie było zalegalizowanie użytkowania obiektów budowlanych, w przypadku których mogą zachodzić wątpliwości co do ich legalności. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, skoro WSA w Krakowie 12 października 2018 r. wyeliminował z obrotu prawnego ostateczne pozwolenie na budowę (a jeszcze w sierpniu tego roku wstrzymał wykonanie decyzji). W dacie wejścia w życie art. 31zy1 ust. 1 ustawy covidowej postępowanie w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie było od ponad roku zawieszone, a postanowienie o zawieszeniu przeszło pozytywnie kontrolę sądu administracyjnego I instancji. Co istotne – powodem zawieszenia była konieczność rozstrzygnięcia przez sądy administracyjne tzw. zagadnienia prejudycjalnego w postaci kontroli decyzji o pozwoleniu na budowę. W takich okolicznościach legalizacja przystąpienia do użytkowania przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej na mocy art. 31zy1 ustawy covidowej stanowiłaby bardzo daleko posunięte nadużycie.
Sąd całkowicie podziela ocenę dokonaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że skoro postępowanie było zawieszone, to skutek, o którym mowa w art. 31zy1 nie nastąpił, a inwestor nie mógł w dalszym ciągu przystąpić do użytkowania.
Rozważania skarżącego dotyczące skutków zawieszenia postępowania administracyjnego – które miałyby ograniczać się wyłącznie do wstrzymania biegu terminów ustawowych – nie zasługują na uwzględnienie. Nie ma racji skarżący, że wniosek inwestora o pozwolenie na użytkowanie z mocy art. 31zy1 ustawy covidowej z dniem 18 kwietnia 2020 r. przekształcił się w zgłoszenie zakończenia prac budowlanych, a wobec braku sprzeciwu organu nadzoru budowlanego po 14 dniach inwestor nabył uprawnienie do użytkowania obiektu. W ocenie Sądu stan zawieszenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej stacji bazowej trwa do czasu wydania postanowienia o jego podjęciu, a użytkowanie tego obiektu jest nielegalne.
Kolejne zarzuty skarżącego dotyczą naruszenia art. 12 i art. 12b ustawy covidowej. Na mocy art. 12 wyłączone zostało stosowanie przepisów ustawy Prawo budowlane w odniesieniu do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy przez "przeciwdziałanie COVID-19" należy rozumieć wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych choroby COVID-19.
Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 12b ust. 1 tej ustawy art. 12 miał odpowiednio zastosowanie w stosunku do przedsięwzięć mających na celu utrzymanie ciągłości działania istotnych usług służących bezpośrednio przeciwdziałaniu i zwalczaniu COVID-19, w szczególności w zakresie telekomunikacji i łączności publicznej.
Skarżący zaznacza, że art. 12 i art. 12b, zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy COVID-19, utraciły moc z dniem 5 września 2020 roku, a zatem obowiązywały w momencie przystąpienia do użytkowania przedmiotowej stacji bazowej. MWINB nie wyjaśnił dlaczego nie zastosował powyższych regulacji w przedmiotowej sprawie.
W ocenie Sądu zastosowanie tych przepisów w odniesieniu do stanu faktycznego ustalonego w niniejszej sprawie również stanowiłoby poważne nadużycie z uwagi na wykorzystanie szczególnych regulacji związanych ze stanem epidemii do zalegalizowania obiektu, co do którego nie jest wyjaśniona kwestia jego legalności. Ponadto sądy administracyjny wielokrotnie zwracały uwagę na konieczność bardzo ostrożnej interpretacji art. 12 w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy covidowej. Na przykład WSA w Warszawie w wyroku z dnia 19 maja 2021 r., sygn. VII SA/Wa 179/21 (LEX nr 3279734) wskazał: "Możliwość skorzystania z art. 12 ust. 1 ustawy Covid-19, powinna być ograniczona wyłącznie do sytuacji, kiedy dana inwestycja jest pilnie konieczna i nie ma wątpliwości, że będzie wykorzystana dla ratowania zdrowia i życia ludzi. Taka była intencja ustawodawcy i dlatego pojęcie czynności związanych ze zwalczaniem zakażenia, powinno być indywidualnie oceniane przez organy w każdej sprawie.
Niedopuszczalna bowiem jest sytuacja obchodzenia prawa i wykorzystywania powyższego zapisu przez nieuczciwych inwestorów wyłącznie dla ich własnych korzyści. Możliwość zastosowania tego przepisu, powinna być uzależniona od rzetelnego i nie budzącego wątpliwości udokumentowania przez inwestora związku inwestycji z przeciwdziałaniem Covid-19 i to przed przystąpieniem do jej realizacji". W podobnym tonie wypowiedział się WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 1 grudnia 2021 r., sygn. II SA/Gd 241/21 (LEX nr 3275844) stwierdzając: "Jeśli inwestycja służy innemu celowi niż przeciwdziałanie COVID-19, przez co należy rozumieć taką budowę, która jedynie ubocznie mogła przyczynić się do przeciwdziałania COVID-19 i równocześnie nie powodowała zwiększenia stopnia zagrożenia rozprzestrzeniania się COVID-19, to nie podlega ona rygorowi specjalnemu, wynikającemu z art. 12 ustawy z 2020 r. Przeciwna interpretacja, wskazująca na brak jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych i przedmiotowych w stosowaniu art. 12 ustawy, stałaby w sprzeczności z konstytucyjnymi zasadami równości, a także sprawiedliwości i proporcjonalności wywodzonych z zasady demokratycznego państwa prawa. Stawiałaby bowiem inwestorów (w tym przypadku domów letniskowych) w różnych sytuacjach bez uzasadnionej ku temu przyczyny".
Prawdą jest, że stacja bazowa telefonii komórkowej stanowi inwestycję celu publicznego, jednakże w ocenie Sądu w tym konkretnym stanie faktycznym, który był przedmiotem oceny w zaskarżonym postanowieniu, nie doszło do spełnienia hipotezy art. 12b ustawy covidowej. Zbyt daleko posunięta byłaby taka wykładnia tego przepisu, która prowadziłaby do legalizacji wzniesionych znacznie wcześniej tj. przed stanem epidemii obiektów budowlanych, co do których wyjaśnienia wymaga ich legalność.
Sąd nie przeprowadził dowodów z pism dołączonych do skargi, powołanych przez skarżącego na okoliczność wykazania znaczenia łączności publicznej w przeciwdziałaniu COVID-19. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Tego rodzaju wątpliwości w niniejszej sprawie nie zachodziły, a okoliczności wskazane w tych pismach należą do faktów powszechnie znanych.
W ocenie Sądu duże znaczenie łączności publicznej i jej prawidłowego funkcjonowania w czasie epidemii nie prowadzi bezpośrednio do wniosku, że po nieprawomocnym uchyleniu pozwolenia na budowę inwestor mógł bez uzyskania pozwolenia na użytkowanie przystąpić do użytkowania przedmiotowej stacji bazowej – pomimo, że postępowanie administracyjne w tej sprawie było zawieszone.
W świetle powyższego należało podzielić stanowisko organów obu instancji, że w stanie faktycznym ustalonym w niniejszej sprawie istniały podstawy do nałożenia na skarżącego kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, bowiem nie doszło do zalegalizowania tego użytkowania. W szczególności podstawy do takiej legalizacji nie sposób doszukać się w szczególnych regulacjach ustawy covidowej.
Skarżący wprawdzie nie kwestionował wysokości nałożonej na niego kary, niemniej jednak Sąd z urzędu skontrolował prawidłowość zastosowania przez organy nadzoru budowlanego przepisów prawa budowlanego i nie stwierdził żadnych uchybień.
W świetle powyższego skargę jako bezzasadną oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a.