Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. S. dla Powiatu N. nr [...] postanowieniem z dnia 18 grudnia 2017 r. znak: [...] nałożył na inwestora J. C. karę w wysokości [...] zł w związku z samowolnym przystąpieniem do użytkowania nadbudowanej części karczmy o wym. w rzucie poziomym 2,55 x ll,80m znajdującej się w poziomie piwnic (poziom -3,87) budynku Ośrodka Wczasów Zdrowotnych "[...]" zlokalizowanego przy ul. [...] na działkach nr [...] w K.-Z..
Po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego na to postanowienie przez J. C. postanowieniem z dnia 17 lutego 2020 r., znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W jego uzasadnieniu organ drugiej instancji wskazał, że w dniu 22 września 2017 r. pracownicy PINB przeprowadzili czynności kontrolne obiektu - budynku Ośrodka Wczasów Zdrowotnych [...] przy ul. [...] w K. Z., podczas których stwierdzono, że karczma znajdująca się w ww. budynku jest otwarta i użytkowana, natomiast pozostała część obiektu pozostaje zamknięta. Stwierdzony podczas czynności kontrolnych stan przedmiotowej nieruchomości został udokumentowany materiałem zdjęciowym.
Następnie, w dniu 26 października 2017 r. uprawnieni pracownicy PINB przeprowadzili kolejne czynności kontrolne przedmiotowego obiektu ustalając, że ww. obiekt jest nieużytkowany i zamknięty, natomiast części przedmiotowego budynku zrealizowane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...] z dnia 08.07.2005 r. wydanej przez Starostę N. są w pełni wykończone i urządzone. Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną.
Do akt sprawy organu I instancji włączono uwierzytelnione kserokopie m.in.:
< decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia 8 lipca 2005 r. znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę i nadbudowę istniejącego obiektu pensjonatowego [...]" położonego na działkach nr [...] przy ul. [...] w K.-Z., polegającej na budowie szybu windowego w budynku głównym oraz nadbudowie części restauracyjnej i pensjonatowej z mieszkaniem dla właściciela,
< decyzji Starosty [...] z dnia 22 maja 2014 r. znak: [...], którą uchylono decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia 8 lipca 2005 r. znak: [...],
< decyzji PINB nr [...] z dnia 18 czerwca 2013 r. znak: [...], którą nakazano inwestorowi J. C. sporządzenie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy realizacji w/wy. obiektu budowlanego zlokalizowanego na dz. nr [...] w miejscowości K.,
< decyzji PINB nr [...] z dnia 16 kwietnia 2014 r. znak: [...], którą nakazano inwestorowi J. C. zaniechanie dalszych robót budowlanych prowadzonych przy nadbudowie i przebudowie budynku pensjonatowego na dz. nr [...] w miejscowości K. przy ul. [...], wstrzymanych postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2013 r.,
< pisma Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w N. S. z dnia 25 sierpnia 2017 r. znak: [...] informującego, iż pomieszczenie karczmy oraz część pomieszczeń noclegowych Ośrodka Wczasów Zdrowotnych [...] przy ul. [...] w K. Z. jest wykorzystywana w ramach prowadzonej działalności hotelarsko-gastronomicznej.
W dniu 16 kwietnia 2014 r. PINB zakończył postępowanie naprawcze w sprawie istotnych odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia 30 sierpnia 2005 r. znak: [...], poprzez wydanie decyzji nr [...] znak: [...], którą na postawie art. 51 ust. 1 pkt 5 upb nakazano inwestorowi J. C. zaniechanie dalszych robót prowadzonych przy nadbudowie i przebudowie budynku pensjonatowego na dz. nr [...] w miejscowości K. przy ul. [...], wstrzymanych postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2013 r.
Organ odwoławczy podzielił pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowym, wyrażony m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2017 r. sygn. II OSK 2197/15: Przepis art. 54 Prawa budowlanego stanowi zakaz przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego skierowany do wszystkich, którzy chcieliby przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie, albo skutecznego dokonania zawiadomienia o zakończeniu budowy. Tak więc przepis ten stanowi obowiązek powstrzymania się od przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, bez wcześniejszego uzyskania pozwolenia na użytkowanie albo skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy, niezależnie od tego czy obiekt ten został zbudowany na podstawie pozwolenia na budowę, czy też zgodnie z tym pozwoleniem.
W trakcie przeprowadzonych przez organ I instancji w dniu 22 września 2017 r. czynności kontrolnych, ustalono, iż inwestor przystąpił do użytkowania nadbudowanej części karczmy znajdującej się na poziomie -3,87m budynku Ośrodka Wczasów Zdrowotnych "[...]" przy ul. [...] w K.. Znajduje to potwierdzenie w materiale zdjęciowym ukazującym: wyposażenie obiektu (rozstawione krzesła i stoły zastawione wyposażeniem gastronomicznym), osoby spożywające posiłki oraz pracownika karczmy obsługującego klientów. Odpowiadając w tym miejscu na jeden z zarzutów zawartych w zażaleniu, iż osoby znajdujące się w karczmie w dniu ww. kontroli przeprowadzonej przez PINB to będący w trakcie przerwy pracowniczej pracownicy firm zewnętrznych, którym zlecone zostały roboty związane z likwidowaniem drobnych usterek oraz wykonywaniem przeglądów instalacji elektrycznych, odgromowych, oddymiających szyb windowy oraz badających sprawność samego dźwigu firmy [...]r, tut. organ zauważa, iż na fotografii nr [...] (k. 4 akt PINB) stanowiącej załącznik do protokołu z kontroli z dnia 22 września 2017 r. uwidoczniona została grupa osób (klientów) korzystających z usług przedmiotowej części karczmy, w tym jedna osoba małoletnia (vide: fotografia nr 5, k. 4 akt PINB).
Ponadto w trakcie kontroli w dniu 22 września 2017 r. w przedmiotowej części obiektu obecny był pracownik karczmy (którego podpis znajduje się pod protokołem z ww. kontroli), wykonujący swoje obowiązki służbowe - obsługę klientów karczmy, co potwierdza również fakt użytkowania tej części obiektu.
Jednocześnie inwestor nie legitymował się dokumentem pozwalającym mu na legalne przystąpienie do użytkowania przedmiotowej, nadbudowanej części karczmy.
Dalej skontrolowano prawidłowość obliczenia wysokości nałożonej kary, uznając ją za prawidłową.
Zbadano również kwestię przedawnienia (art. 68 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa) i stwierdzono, że nie miało ono miejsca.
Opisane wyżej postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. C., nie podając w skardze żadnych argumentów ani zarzutów.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) - dalej zwanej p.p.s.a. - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym – bez wyznaczania rozprawy, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie.
Zaskarżone postanowienie jest prawidłowe.
Skarżący uzyskał decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia 8 lipca 2005 r. znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na przebudowę i nadbudowę istniejącego obiektu pensjonatowego "[...] położonego na działkach nr [...] przy ul. [...] w K.-Z., polegającej na budowie szybu windowego w budynku głównym oraz nadbudowie części restauracyjnej i pensjonatowej z mieszkaniem dla właściciela.
Wobec prowadzenia robót budowlanych z istotnym odstępstwami od warunków określonych w powyższej decyzji, organy nadzoru budowlanego wszczęły postępowanie w trybie art. 50 – 51 ustawy Prawo budowlane. Postępowanie to zakończyło się decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 kwietnia 2014 r. znak: [...], którą nakazano inwestorowi J. C. zaniechanie dalszych robót budowlanych prowadzonych przy nadbudowie i przebudowie budynku pensjonatowego na dz. nr [...] w miejscowości K. przy ul. [...], wstrzymanych postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2013 r. Jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia PINB wskazał art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, a w jej uzasadnieniu stwierdzono: "(...) samo zignorowanie obowiązku przedłożenia projektu zamiennego nie może skutkować wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. (...) Zatem inwestor, które zamierza kontynuować inwestycję powinien o takie pozwolenie wystąpić do organu administracji architektoniczno – budowlanej. Biorąc pod uwagę powyższe zastosowanie w przedmiotowej sprawie mają przepisy art. 51 ust. 1 pkt 5 PB nakazujące zaniechanie dalszych robót budowlanych (...)".
W ramach robót budowlanych wykonanych z odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego wykonano również nadbudowę części restauracyjnej – karczmy w zakresie objętym niniejszym postępowaniem. Skoro jednak roboty te nie zostały zalegalizowane, to inwestor nie miał również prawa przystąpić do użytkowania dobudowanej części. Zgodnie bowiem z art. 54 ust. 1 ustawy Prawo budowlane do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 19a, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji.
W aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się uwagę, że obowiązek powstrzymania się od użytkowania bez wcześniejszego wykonania obowiązków wynikających z art. 54 i 55 p.b. dotyczy zarówno inwestora, który roboty budowlane wykonał legalnie, jak i tego inwestora, który zbudował obiekt budowlany bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia albo z istotnymi odstępstwami, wobec czego nie ma możliwości uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, bądź skutecznego dokonania zawiadomienia o zakończeniu budowy bez wcześniejszego przeprowadzenia procedury legalizacyjnej (wyroki NSA: z dnia 28 kwietnia 2017 r., sygn. II OSK 2197/15, LEX nr 2293377, z dnia 18 czerwca 2019 r., sygn. II OSK 2043/17, LEX nr 2703461, 7 września 2017 r., sygn. II OSK 3086/15, LEX nr 2400203).
Sankcją za takie samowolne przystąpienie do użytkowania jest kara, o której mowa w art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane: "W przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu".
Nie ulega wątpliwości, że nadbudowana część karczmy, o której mowa w zaskarżonym postanowieniu, nie została zalegalizowana i nie uzyskała pozwolenia na użytkowanie ani skutecznie złożonego zgłoszenia do użytkowania. W świetle wyników kontroli dokonanej w dniu 22 września 2017 r. (k. 7 akt administracyjnych I instancji) nie ulega również wątpliwości, że inwestor przystąpił do użytkowania tej części karczmy.
Stwierdzenie tych okoliczności obligowało organ nadzoru budowlanego do wymierzenia kary na podstawie cytowanego wyżej art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane.
Wobec stwierdzenia, że zaistniała podstawa do wymierzenia kary, Sąd zweryfikował jej wysokość określoną w zaskarżonym postanowieniu i przyjął, że jest ona prawidłowa. Przedmiotowa karczma należy do kategorii XVII obiektów budowlanych wg załącznika do ustawy Prawo budowlane, dla których współczynnik (k) wynosi 15,00. Z tego samego załącznika wynika współczynnik wielkości obiektu budowlanego (w), który dla tego rodzaju obiektów o kubaturze ? 2 500 m3 wynosi 1,0. Wysokość stawki (s) wynika z art. 59f ust. 2 i wynosi 500 zł. Z kolei z art. 57 ust. 7 wynika konieczność dziesięciokrotnego podwyższenia tak obliczonej kwoty.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. prawidłowo więc obliczył wysokość kary mnożąc wskazane wyżej współczynniki (15,0 x 500 x 1,0 x 10), co daje kwotę [...]zł. Takiej właśnie wysokości karę nałożono na skarżącego.
Zgodnie z art. 59g ust. 5 ustawy Prawo budowlanego do przedmiotowych kar stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organu podatkowego, z wyjątkiem określonego w ust. 1, przysługują wojewodzie. Ponieważ w przepisach Ordynacji podatkowej, do których się odsyła, uregulowane jest również przedawnienie, organ odwoławczy zbadał, czy nie doszło do przedawnienia kary. Kwestia ta została również prawidłowo i w sposób zrozumiały wyjaśniona w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Skoro PINB uzyskał informację o przystąpieniu do użytkowania nadbudowanej części karczmy podczas kontroli w dniu 22 września 2017 r., to trzyletni termin przedawnienia wymierzenia kary, rozpoczynał bieg od tej daty, tym samym wymierzenie skarżącemu kary w dniu 18 grudnia 2017 r. i doręczenie postanowienia w dniu 4 stycznia 2018 r. było skuteczne.
Uwzględniając wszystkie wskazane wyżej okoliczności należało dojść do wniosku, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe i oddalić skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.