Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 24 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 461/22

Uzasadnienie

Uzasadnienie:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. B. decyzją z dnia 22 października 2020r., znak: [...], na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (t.jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186), oraz w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy -Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (t. jedn. Dz U z 2020 r., poz. 471) nakazał P. N. jako inwestorowi zrealizowanej inwestycji dokonać rozbiórki obiektu budowlanego pełniącego funkcję rekreacyjną zlokalizowanego na działkach o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w Z., w skład którego wchodzą: wiata grillowa, wiata wypoczynkowa jak również pozostałe obiekty towarzyszące tj.: ścieżki komunikacyjne utwardzone kostką brukową i tłuczniem, oczko wodne, kładki piesze, obiekty małej architektury o charakterze religijnym - jako poszczególne części obiektu budowlanego, składające się na całość techniczno-użytkową, wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę, w lokalizacji oznaczonej kolorem żółtym na szkicu stanowiącym załącznik do decyzji.

W uzasadnieniu organ podał, że przedmiotem sprawy są zrealizowane roboty budowlane przez P. N. na działkach o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położnych w Z., które doprowadziły do powstania obiektu budowlanego, składającego się z jego poszczególnych elementów składowych, wchodzących w skład całego zamierzenia budowlanego pełniącego de facto funkcję rekreacyjną o charakterze religijnym, wokół prowadzonego w odrębnej sprawie administracyjnej wykonanego przez inwestora [...] o funkcji modlitewno-kontemplacyjnej.

W toku przeprowadzonych czynności kontrolnych w dniu 9 września 2020 r. ustalono, że tworzą one zespół obiektów powiązanych funkcjonalnie ze sobą, takich jak ścieżki komunikacyjne, oczka wodne, kładki piesze, obiekty małej architektury o charakterze religijnym wraz z wykonaną wśród w/w infrastruktury, wiatą grillową i wypoczynkową. Tak zrealizowane zamierzenie w ocenie PINB w S. B. pełniące kompleksowo funkcję rekreacyjno - modlitewną, posiada cechy budowli, która wraz z w/w zespołem obiektów towarzyszących składa się na całość techniczno- użytkową. Procedowane roboty budowlane, polegające na budowie ścieżek modlitewnych z mostkami, kapliczkami, rzeźbami, wiatami o funkcji wypoczynkowej - a więc w istocie zespołu obiektów budowlanych tworzących łącznie całość techniczno - użytkową o przeznaczeniu modlitewno- rekreacyjnym należy zakwalifikować jako budowę jednego obiektu budowlanego tj. budowli, o której mowa w art. 3 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane.

Przedmiotowa inwestycja nie została wymieniona katalogu wyjątków o których mowa wart. 29-31 ustawy Prawo budowlane, wymagała zatem uzyskania pozwolenia na budowę. Inwestor - P. N. nie posiadał takiego pozwolenia. Powyższe obligowało organ do wdrożenia trybu legalizacyjnego określonego w art. 48 ustawy Prawo budowalne.

Organ ustalił dalej, że działki, na których zrealizowano procedowane roboty budowlane zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi Z. objętym uchwałą nr [...] Rady Gminy Z. z dnia 17 lipca 2019 r. zlokalizowane są w terenach ZL1 - tereny zalesień, z docelowym przeznaczeniem pod lasy, gdzie w celu ochrony tych terenów wprowadzono zakaz zabudowy za wyjątkiem obiektów i urządzeń służących bezpośrednio działalności leśnej - § 26 MPZP (działki nr [...], [...], [...], [...], [...]) oraz ZL - tereny lasów, z podstawowym przeznaczeniem pod lasy; w celu ochrony tych terenów wprowadzono zakaz zabudowy za wyjątkiem obiektów i urządzeń służących bezpośrednio działalności leśnej - § 25 MPZP (działki nr [...], [...]). Zgodnie z treścią § 25 pkt 2 MPZP, w terenach lasów ZL, ustalono możliwość realizacji: 1) ogólnodostępnych urządzeń turystyki, sportu i rekreacji, w tym szlaków turystycznych, ścieżek dydaktycznych i przyrodniczych, tras biegowych, ścieżek rowerowych i ciągów pieszych po istniejących traktach leśnych;

1. 2) obiektów małej architektury; typu tablica informacyjna, ławka, podest, mostek, zadaszenie itp. Zgodnie z treścią § 26 pkt 2 MPZP, w terenach zalesień ZL1, ustalono w tych terenach możliwość realizacji: 1) sieci i urządzeń infrastruktury technicznej;

1. 2) dróg i dojazdów nie wydzielonych, zatok postojowych;
2. 3) ogólnodostępnych urządzeń turystyki, sportu i rekreacji tj. szlaków turystycznych, ścieżek zdrowia, tras biegowych w tym narciarstwa biegowego, tras do jazdy konnej, ścieżek dydaktycznych i przyrodniczych;
3. 4) obiektów małej architektury; typu tablica informacyjna, ławka, podest, zadaszenie itp. Natomiast w treści § 25 pkt 3 oraz w § 26 pkt 3 wskazano, na warunek lokalizacji urządzeń w ramach przeznaczenia uzupełniającego wymienionego w ust 2 które winny być dostosowane do charakteru i funkcji przeznaczenia podstawowego z zachowaniem zasad określonych w przepisach odrębnych.

W świetle powyższych ustaleń organ uznał, że budowla o funkcji modlitewno-rekreacyjnej nie mieści się w granicach przeznaczenia podstawowego jak również dopuszczalnego określonego w miejscowym planie. Trudno bowiem uznać zrealizowany obiekt za obiekt służący bezpośrednio działalności leśnej, skoro z faktów powszechnie znanych organowi z urzędu wynikają zupełnie odmienne działalności, prowadzone przez inwestora procedowanych robót P. N..

Ponadto organ ustalił, że działki o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...] w Z. stanowią własność inwestora P. N., natomiast działki o nr ew. [...] wg wypisu z rejestru gruntów nie posiadają właściciela, lecz objęte są władaniem m. in przez samego inwestora - P. N. oraz pozostałych posiadaczy samoistnych. Ponieważ władanie nie jest nieograniczonym prawem rzeczowym i nie podlega dziedziczeniu, zatem wobec treści art. 336 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. kodeks cywilny (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1145) posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Posiadanie samoistne nieruchomości nie jest zatem prawem, lecz stanem faktycznym, tak więc w ocenie organu wystarczające jest przyjęcie, iż interes prawny w postępowaniu (z uwagi na nieuregulowany stan prawny pozostałych działek) posiada jedynie ustalony inwestor procedowanych robót P. N.. Powyższe uzasadniało też nałożenie obowiązku rozbiórki na P. N. jako inwestora.

P. N. wniósł odwołanie od ww. decyzji, zarzucając jej:

1. - naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 3 pkt 3, art. 29 ust. 1 pkt 2, art. 29 ust. 1 pkt 22 oraz art. 48 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i przyjęcie, że przedmiotowe roboty budowlane doprowadziły do budowli, przy czym mogło dojść co najwyżej do powstania kilku obiektów małej architektury oraz budowli i urządzeń zlokalizowanych poza miejscem publicznym, służących uprawianiu turystyki przez osoby korzystające z obszaru lasu, co nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia,
2. - naruszenie art. 48 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 49b oraz art. 50-51 ustawy Prawo budowlane poprzez jego nieodpowiednie zastosowanie i orzeczenie nakazu rozbiórki obiektów w sytuacji ich zgodności zarówno z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jak i przepisami prawa budowalnego oraz przy zastosowaniu nieodpowiedniego trybu postępowania służącemu doprowadzeniu budowli a nie obiektów małej architektury do stanu zgodnego z prawem,
3. - naruszenie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie i orzeczenie nakazu rozbiórki bez przeprowadzenia wcześniej postępowania legalizacyjnego przewidzianego przepisami prawa,
4. - naruszenie art. 85 § 1 2 zw. z art. 80 i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na czynnościach kontrolnych, a nie oględzinach, a zatem sformułowanie decyzji na podstawie materiału dowodowego zebranego wbrew naczelnym zasadom postępowania administracyjnego,
5. - naruszenie art. 61 § 4 k.p.a. poprzez zaniechanie zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania i przeprowadzenie wszystkich czynności dowodowych w sprawie w formie pozakodeksowej, co narusza naczelne zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 6, 8, 9 i 10 k.p.a.,
6. - naruszenie art. 7 i 77 § 1 oraz 107 k.p.a. poprzez dowolne określenie zarówno zlokalizowania rzeczonych obiektów małej architektury bez dokonania stosownych i adekwatnych i profesjonalnych pomiarów w terenie jak i określenia rzeczywistego położeni obiektów w terenie,
7. - naruszenie § 25 ust. 2 oraz § 26 ust. 2 uchwały Nr [...] Rady Gminy Z. z dnia 26 listopada 2015 r., dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla gminy Z. dla obszaru wsi Z., poprzez uznanie, że przedmiotowe obiekty małej architektury są niezgodne z zapisami aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
8. - naruszenie art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw w związku z art. 61 § 1 i § 4 k.p.a. poprzez uznanie, że czynność informacyjna, jaką jest zawiadomienie o wszczęciu postępowania wszczyna postępowanie w dacie jego wystosowania a nie doręczenia go inwestorowi, a tym samym, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy sprzed wejścia w życie wyżej wymienionej ustawy,
9. - naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez brak ustalenia kręgu stron postępowania.

Odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz wskazanie na konieczność zmiany trybu prowadzonego postępowania.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 10 lutego 2022 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., póz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ podał w pierwszej kolejności, że z uwagi na obowiązującą od dnia 19 września 2020 r. nowelizację ustawy Prawo budowlane, na mocy art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy -Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471) w przedmiotowej sprawie niezakończonej decyzją ostateczną zastosowanie znajdą przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed wspomnianą nowelizacją.

Organ II instancji uznał, że PINB dokonał prawidłowej kwalifikacji przedmiotu postępowania administracyjnego uznając wykonany obiekt budowlany jako budowlę, o której mowa w art.3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane Przedmiotowy obiekt budowlany pełniący funkcję rekreacyjną, zlokalizowany na działkach o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w Z., w skład którego wchodzą: wiata grillowa, wiata wypoczynkowa jak również pozostałe obiekty towarzyszące tj.: ścieżki komunikacyjne utwardzone kostką brukową i tłuczniem, oczko wodne, kładki piesze, obiekty małej architektury o charakterze religijnym - stanowi całość techniczno-użytkową. Organ przytoczył definicję budowli określoną w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane oraz wskazał, że na realizację inwestycji wymagane było pozwolenie na budowę. Podstawą materialnoprawną skarżonej decyzji jest przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu sprzed obowiązującej od dnia 19 września 2020 r. nowelizacji). Przesłanki legalizacji samowoli budowlanej określone zostały w art. 48 ust.

2. Z brzmienia powyższego przepisu jednoznacznie wynika, iż ewentualny nakaz rozbiórki zostaje poprzedzony postępowaniem mającym na celu ustalenie istnienia możliwości doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie z art. 48 ust. 2 i ust. 3, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie, wymaganych dokumentów.

Organ I instancji w trakcie prowadzonego postępowania odstąpił od wdrożenia procedury legalizacyjnej przed orzeczeniem nakazu rozbiórki. PINB uznał bowiem, że stwierdzona niezgodność samowolnie zrealizowanego obiektu z bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa ma charakter nieusuwalny i jedynym sposobem likwidacji skutków stwierdzonego bezprawia budowlanego pozostaje wydanie nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. Organ II instancji podzielił ww. stanowisko. Cytując treść § 25 i § 26 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy Z. dla obszaru wsi Z. organ II instancji stwierdził, że budowa przedmiotowego obiektu w tym obszarze jest niezgodna z regulacjami zawartymi w miejscowym planie, a zatem nie jest możliwe wszczęcie procedury legalizacyjnej.

W świetle powyższego, wydanie przez organ I instancji decyzji nakazującej rozbiórkę było uzasadnione, gdyż nie zachodziły przesłanki niezbędne do zalegalizowania przedmiotowego obiektu budowlanego. Ponadto organ I instancji prawidłowo wskazał jako adresata orzeczonego nakazu rozbiórki P. N. - inwestora przedmiotowego obiektu, zgodnie art. 52 ustawy Prawo budowlane. P. N. jest właścicielem działek ew. nr [...], [...], [...], [...], [...] położonych w Z.. Ponadto jak wynika z wypisu z ewidencji gruntów działki nr [...], [...] położone w Z. nie mają założonej księgi wieczystej, ani właściciela - jedynie posiadaczy samoistnych. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż P. N. jest rzeczywistym użytkownikiem przedmiotowych działek oraz zrealizowanych na nich obiektów budowlanych

W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. organ I instancji prawidłowo ustalił, iż przedmiotowy obiekt nie spełnia podstawowego przeznaczenia, gdyż nie jest obiektem służącym działalności leśnej.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji wskazał, że brak przeprowadzenia oględzin w postępowaniu dowodowym stanowi uchybienie organu I instancji, to jednak pozostaje bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia wydanego w sprawie. Na podstawie przeprowadzonej w dniu 9 września 2020 r. kontroli dotyczącej legalności wykonanych robót budowlanych przez P. N. polegających na wykonaniu ścieżek utwardzonych, ciągów pieszych na terenach lasu wraz z obiektami towarzyszącymi w postaci wiaty grillowej i sypialnej, na działkach o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w Z., w obecności osoby działającej na polecenie P. N., organ nadzoru budowlanego określił ponadto funkcję przedmiotowego obiektu budowlanego.

Ponadto celem zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu organ I instancji zawiadomieniem z dnia 18 września 2020 r., poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego i możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz o możliwości wnoszenia uwag i wniosków sprawie. Dlatego też, zdaniem organu odwoławczego, w sprawie nie doszło do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu.

W ocenie organu II instancji nie znajdował również podstaw zarzut naruszenia przez organ I instancji przepisów prawa procesowego tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu niniejszej decyzji wskazane zostały motywy faktyczne i prawne, jakimi kierował się MWINB przy rozstrzyganiu sprawy. Zarówno ustalony stan faktyczny, jak i zastosowane przepisy prawa oraz ich wykładnia nie budzą wątpliwości. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne.

P. N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie prawa administracyjnego materialnego oraz procesowego mającego wpływ na wynik sprawy, to jest:

. naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 3 pkt 3, art. 29 ust. 1 pkt 2, art. 29 ust. 1 pkt 22 oraz art. 48 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i przyjęcie, że przedmiotowe roboty budowlane doprowadziły do powstania budowli, przy czym mogło dojść co najwyżej do powstania kilku obiektów małej architektury oraz budowli i urządzeń zlokalizowanych poza miejscem publicznym, służących uprawianiu turystyki przez osoby korzystające z obszaru lasu, co nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia;

. naruszenie art. 48 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 49b oraz art. 50-51 ustawy Prawo budowlane poprzez jego nieodpowiednie zastosowanie i orzeczenie nakazu rozbiórki obiektów w sytuacji ich zgodności zarówno z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jak i przepisami prawa budowalnego oraz przy zastosowaniu nieodpowiedniego trybu postępowania służącemu legalizacji budowli podczas gdy obiekty małej architektury nie są naznaczone przymiotem samowolności i nie można względem nich prowadzić czynności w oparciu o procedury przeznaczone do likwidacji samowoli budowlanej;

. naruszenie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie i orzeczenie nakazu rozbiórki bez przeprowadzenia wcześniej postępowania legalizacyjnego przewidzianego przepisami prawa, gdyby uznać, iż nie są to obiekty małej architektury;

. naruszenie art. 85 § 1 i 2 w zw. z art. 80 i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na czynnościach kontrolnych, a nie oględzinach, a zatem sformułowanie decyzji na podstawie materiału dowodowego zebranego wbrew naczelnym zasadom postępowania administracyjnego;

. naruszenie art. 61 § 4 k.p.a. poprzez zaniechanie zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania i przeprowadzenie wszystkich czynności dowodowych w sprawie w formie pozakodeksowej, co narusza naczelne zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 6, 8, 9 i 10 k.p.a;

. naruszenie art. 7 i 77 § 1 oraz 107 k.p.a. poprzez dowolne określenie zarówno zlokalizowania rzeczonych obiektów małej architektury bez dokonania stosownych i adekwatnych i profesjonalnych pomiarów w terenie jak i określenia rzeczywistego położenia obiektów w terenie;

. naruszenie § 25 ust. 2 oraz § 26 ust. 2 uchwały Nr [...] Rady Gminy Z. z dnia 17 lipca 2019 r. dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla gminy Z. dla obszaru wsi Z., poprzez uznanie, że przedmiotowe obiekty małej architektury są niezgodne z zapisami aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

. naruszenie art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw w związku z art. 61 § 1 i § 4 k.p.a. poprzez uznanie, że czynność informacyjna, jaką jest zawiadomienie o wszczęciu postępowania wszczyna postępowanie w dacie jego wystosowania a nie doręczenia go inwestorowi, a tym samym, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy sprzed wejścia w życie wyżej wymienionej ustawy;

. naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez brak ustalenia kręgu stron postępowania.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji administracyjnej oraz o uchylenie poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji administracyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi przytoczone zarzuty zostały rozwinięte.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna.

W związku z brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy zdalnej, stosownie do treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (DZ.U. z 2020r.poz.1842 t.j. z późn. zmianami), w sprawie zarządzono przeprowadzenie posiedzenia niejawnego celem rozpoznania sprawy.

Rozpoczynając należy wskazać, że organy prawidłowo zastosowały przepisy sprzed nowelizacji prawa budowlanego obowiązującej od dnia 19 września 2020r. Istotnym było, zgodnie z art. 25 ustawy zmieniającej, czy sprawa została wszczęta i niezakończona przed tym dniem, gdyż wówczas obowiązywały przepisy dotychczasowe. Tak było w niniejszej sprawie, albowiem w stanie faktycznym sprawy zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało wydane w dniu 18.09.2020 r., a doręczone 22.09.2020 r. Postępowanie zostało wszczęte z urzędu. Powszechnie przyjmuje się, że w takiej sytuacji postępowanie jest wszczynane w dacie podjęcia pierwszej czynności w sprawie. Przy czym w ocenie Sądu skutek o którym mowa ma miejsce od daty dokonania czynności, a nie powiadomienia o niej strony. Nadmienić należy, że w niniejszej sprawie wszczęcie postępowania poprzedzało przeprowadzenie w dniu 9.09.2020 r. kontroli w trybie art. 81 ust. 4 w zw. z art. 80 ust.2 ust.1, i art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Jednakże w orzecznictwie jednolicie wskazuje się że postępowanie kontrolne, prowadzone przez organ nadzoru budowlanego, nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego. Dlatego istotna jest tu właściwa data wszczęcia, to jest 18.09.2020r.

Wadliwa jest natomiast dokonana przez organy kwalifikacja przedsięwzięcia. W ocenie organów, budowle i obiekty takie jak ścieżki utwardzone (nawiasem mówiąc niekoniecznie "modlitewne", po prostu ścieżki), wiata grillowa, wiata wypoczynkowa i obiekty takie jak oczko wodne, kładki piesze, obiekty małej architektury o charakterze religijnym – należy oceniać i rozpatrywać łącznie jako całość techniczno – użytkową. Z taką oceną nie można się zgodzić.

Jak słusznie wskazał Organ odwoławczy, z art. 48 ust. 1 p.b. w poprzednim brzmieniu wynika, że organ nadzoru budowlanego nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie lub wybudowanego w warunkach dalej wskazanych przez ten przepis. Zgodnie zatem z art. 3 pkt 1 p.b. przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Z kolei budowlą jest każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury, przykładowo wymieniony w art. 3 pkt 3 p.b., jako odrębna pod względem technicznym część przedmiotów składających się na całość użytkową. Obiekt małej architektury zaś jest to niewielki obiekt, w szczególności: kultu religijnego, architektury ogrodowej, użytkowy służący rekreacji codziennej (wymienione przykładowo art. 3 pkt 4 p.b.).

Na tle powyższego organy uznały, że ścieżki, wiaty i obiekty małej architektury należy potraktować jako całość techniczno – użytkową. W ocenie Sądu brak podstaw do takiego ujęcia w świetle art. 48 ust. 1 p.b. Należy wobec tego wskazać, kiedy budowlę traktuje się jako całość techniczno – użytkową. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że "Tworzenie całości techniczno-użytkowej należy rozumieć jako połączenie poszczególnych elementów w taki sposób, aby zgodnie z wymogami techniki nadawały się one do określonego użytku. Jest to zatem zespół, technologicznie powiązanych ze sobą elementów, służący określonym zadaniom.

Nie można przy tym wykluczyć, że każdy z tych elementów może być samodzielnym obiektem, choć nie zawsze będzie mógł być samodzielnie wykorzystywany do określonego celu, a budowla stanowić ma zaś całość techniczno-użytkową" (tak wyrok NSA z dnia 27 listopada 2018 r. II FSK 3214/16, publ. Lex/el.). "Skoro ustawodawca definiuje budowlę jako całość techniczno-użytkową, jednocześnie zaznaczając w odniesieniu do niektórych obiektów, że budowlę stanowią tylko części, które nie są odrębne pod względem technicznym, to tym samym wyróżnia w budowli części budowlane i niebudowlane.

Ponadto przez całość techniczną rozumie całość spójną pod względem technicznym, a zatem wykonaną w tej samej technice. Z tego względu za budowlę uznaje fundamenty pod maszyny, a maszyn, dla których ten fundament został wykonany już za budowlę nie uważa, choć sam fundament, bez posadowienia na nim maszyny, nie będzie pozwalał przedsiębiorcy na prowadzenie produkcji. Dla uznania budowli za całość techniczno-użytkową nie ma też znaczenia cel prowadzonej przez podatnika działalności gospodarczej, a jedynie funkcjonalność obiektu budowlanego jako całości, z punktu widzenia techniki wykorzystywanej w budownictwie. Użyte w definicji budowli określenie całość techniczno-użytkowa odnosić należy zatem wyłącznie do budowli jako obiektu budowlanego (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 14 listopada 2018 r. I SA/Sz 443/18 LEX nr 2592747). Istotną wypowiedź znajdujemy w wyroku z dnia 5 grudnia 2018 r. II FSK 3033/16 LEX nr 2606771: " W przypadku powiązania części budowlanych z urządzeniami technicznymi dla oceny, czy jest to budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z urządzeniami i instalacjami, czy też budowla i odrębne od niej urządzenia techniczne, należy zbadać, czy tworzą one całość wyłącznie użytkową, ale są odrębne pod względem technicznym, czy też tworzą całość techniczno-użytkową, bo stanowią całość także pod względem technicznym.

Ustawodawca wymaga bowiem nie tylko istnienia związku użytkowego, ale również technicznego. Warunek ten dotyczy tak budowli, jak i urządzeń i instalacji, które stanowią jeden obiekt budowlany jako budowla". Istotną jest także wypowiedź NSA w wyroku z dnia 10 października 2017 r. II OSK 2398/16 LEX nr 2469955: "Nie można podzielić stanowiska, jakoby wspólne dla dwóch odrębnych budynków instalacje i urządzenia techniczne, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki, które w rozumieniu p.b. stanowią "urządzenia budowlane", przesądzały, że oba budynki stanowią "całość techniczno-użytkową" obiektu handlowego. Argumentem świadczącym o "całości techniczno-użytkowej" nie może być również fakt objęcia jednym wnioskiem dwóch odrębnych budynków, a także okoliczność, że inwestycja dotyczy jednej działki, której powierzchnia przekracza 1,2 ha".

W ocenie Sądu, zbudowane obiekty budowlane, jakkolwiek tworzą całość użytkową, albowiem tworzą sieć połączonych ścieżkami obiektów budowlanych, nie stanowią w żadnym wypadku połączenia technicznego i z tego punktu widzenia nie stanowią jednej całości. Każdy z elementów będących obiektem budowlanym może być dowolnie wymieniony na inny i nie zmieni to funkcjonowania całości. W dodatku każdy obiekt budowlany może być użytkowany osobno bez innych. Przytoczyć warto w tym miejscu wyrok WSA w Kielcach z dnia 13 grudnia 2018 r. II SA/Ke 681/18 LEX nr 2616258: "Pojęcia całości techniczno-użytkowej nie można utożsamiać z rzeczą i jej częściami składowymi w rozumieniu przepisów k.c. Prawo budowlane nie odwołuje się bowiem do art. 45 i 47 k.c. Tworzenie całości techniczno-użytkowej należy natomiast rozumieć jako połączenie poszczególnych elementów w taki sposób, aby zgodnie z wymogami techniki nadawały się do użytku".

W rozpatrywanym przypadku każdy element nadaje się do użytkowania osobno, stąd nie ma mowy o "całości techniczno – użytkowej" w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.b. Końcowo warto jeszcze wskazać, że "W definicji budowli (art. 3 pkt 3 p.b.) ustawodawca wskazuje na to, że wymienione przez niego w katalogu rodzaje obiektów budowlanych stanowią grupy rozłączne, każdy obiekt budowlany może być zaliczony tylko do jednej z kategorii - budynków, budowli lub obiektów małej architektury. Budowlą jest bowiem tylko taki obiekt, który nie jest budynkiem lub obiektem małej architektury": (tak WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 13 kwietnia 2021 r. I SA/Bk 203/21, LEX nr 3195199).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zbada zasadność budowy bez pozwolenia na budowę bądź bez zgłoszenia poszczególnych obiektów budowlanych, takich jak wiaty, obiekty małej architektury czy szlaki piesze. Przykładowo, wiata, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 i 2c p.b. nie wymagała pozwolenia na budowę, a wiata z art. 29 ust. 1 pkt 2c p.b. nie wymagała nawet zgłoszenia. Pamiętać należy, że "Nakaz rozbiórki może mieć różny zakres, może on dotyczyć całości lub części obiektu, przy czym musi być on adekwatny do stwierdzonego zakresu samowoli budowlanej i celu regulacji w postaci doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Dlatego jeżeli istnieje możliwość doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodności z prawem, poprzez rozbiórkę tylko części obiektu, to niedopuszczalne jest orzeczenie rozbiórki całości obiektu" (tak wyrok NSA z dnia 14 listopada 2019 r. II OSK 3266/17, LEX nr 2750571).

Co się tyczy zgodności z planem miejscowym, poszczególne obiekty jako takie będą wymagać przeanalizowania. Zauważyć należy, że zgodnie z uchwałą Rady Gminy Z. z dnia 17 lipca 2019r. odnośne przepisy brzmią następująco:

§ 25.

1. 1. Wyznacza się tereny lasów, oznaczone na rysunku zmiany planu symbolem ZL z podstawowym przeznaczeniem pod lasy. W celu ochrony tych terenów wprowadza się zakaz zabudowy za wyjątkiem obiektów i urządzeń służących bezpośrednio działalności leśnej.
2. 2. Jako przeznaczenie uzupełniające w terenach, ustala się możliwość realizacji:
3. 1) ogólnodostępnych urządzeń turystyki, sportu i rekreacji, w tym: szlaków turystycznych, ścieżek dydaktycznych i przyrodniczych, tras biegowych, ścieżek rowerowych i ciągów pieszych po istniejących traktach leśnych;
4. 2) obiektów małej architektury; typu: tablica informacyjna, ławka, podest, mostek, zadaszenie itp.
5. 3. Warunkiem lokalizacji urządzeń w ramach przeznaczenia uzupełniającego wymienionego w ust. 2 jest dostosowanie do charakteru i funkcji przeznaczenia podstawowego z zachowaniem, określonych w przepisach odrębnych warunków udostępniania lasów.
6. 4. W sytuacji braku możliwości prowadzenia sieci i urządzeń infrastruktury technicznej poza terenami lasów, dopuszcza się ich realizację w terenach ZL na warunkach i zgodnie z przepisami odrębnymi.

§ 26.

1. 1. Wyznacza się tereny zalesień, które oznaczono na rysunku zmiany planu symbolem ZL1, z docelowym przeznaczeniem pod lasy. W celu ochrony tych terenów wprowadza się zakaz zabudowy za wyjątkiem obiektów i urządzeń służących bezpośrednio działalności leśnej.
2. 2. Jako przeznaczenie uzupełniające w terenach, ustala się możliwość realizacji:
3. 1) sieci i urządzeń infrastruktury technicznej;
4. 2) dróg i dojazdów nie wydzielonych, zatok postojowych;
5. 3) ogólnodostępnych urządzeń turystyki, sportu i rekreacji tj. szlaków turystycznych, ścieżek zdrowia, tras biegowych w tym do narciarstwa biegowego, tras do jazdy konnej, ścieżek dydaktycznych i przyrodniczych;
6. 4) obiektów małej architektury; typu: tablica informacyjna, ławka, podest, zadaszenie itp
7. 3. Warunkiem lokalizacji urządzeń w ramach przeznaczenia uzupełniającego wymienionego w ust. 2 jest dostosowanie do charakteru i funkcji przeznaczenia podstawowego z zachowaniem, zasad określonych w przepisach odrębnych.

Wszystkie obiekty budowlane będą wymagały odrębnie przeanalizowania pod kątem zgodności z rzeczonym planem miejscowym. Zwłaszcza kwestia ścieżek powinna zostać ponownie zbadana, ich "modlitewny" charakter nie wyklucza bowiem uznania ich za ciągi piesze, czy ścieżki przyrodnicze. Wyjaśnienia będzie wymagała kwestia ich dostępności (mają być ogólnodostępne) skoro jednym z obiektów na szkicu (formalnie poza tą sprawą) jest brama wjazdowa/wejściowa.

Nie ulega natomiast kwestii, że ewentualne nałożenie obowiązków związanych z rozbiórką wszystkich lub niektórych obiektów winno dotyczyć P. N., jako inwestora przedmiotowych obiektów budowlanych, w zgodzie z art. 52 p.b.

Końcowo należy zauważyć, że załącznik do decyzji organu I instancji posiada istotny brak. Mianowicie, uzasadnienie decyzji PINB odwołuje się do szkicu, którego kopia stanowi załącznik do decyzji i która ma obrazować położenie poszczególnych obiektów podlegających rozbiórce. Rzeczywiście, szkic sporządzony do czynności kontrolnych posiadał numerację obiektów i stosowną legendę z poszczególnymi numerami. Natomiast szkic jako załącznik do decyzji posiada numery przy obiektach, ale nie posiada ich w legendzie, tak więc nie wiadomo, czym jest poszczególny ponumerowany obiekt.

W ocenie Sądu jest to istotny brak decyzji rozbiórkowej. Jak to bowiem wskazał WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 11 lutego 2021 r. II SA/Ol 739/20, LEX nr 3124970: " Orzekając na podstawie art. 48 ust. 1 p.b. nakaz rozbiórki organ nadzoru budowlanego powinien szczegółowo i w sposób jednoznaczny określić jej przedmiot, tak aby w trakcie ewentualnego postępowania egzekucyjnego nie było żadnych wątpliwości, co do podmiotu, na którym ciąży ten obowiązek, jak i zakresu rozbiórki. Należy jednocześnie podkreślić, że powyższe organ nadzoru winien zawrzeć w rozstrzygnięciu, a nie w uzasadnieniu decyzji". Stąd przy ponownym rozpoznaniu sprawy, w sytuacji orzeczenia o rozbiórce jakiegoś obiektu budowlanego, należy go wyraźnie oznaczyć tak, aby legenda była kompatybilna ze szkicem i treścią decyzji.

Z wymienionych przyczyn, na zas. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.