Uzasadnienie
Starosta [...] decyzją z dnia 24 października 2019 r. nr [...] działając na podstawie art. 136 ust. 3, 4, art. 137, art. 139, art. 140 ust. 1, 2,3, 4 i 6, art. 142, art. 5, art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 104 i art. 105 § 1 K.p.a. orzekł:
- - pkt 1 o zwrocie na rzecz pani J. S. działki nr [...] o pow. 0,1093 ha, położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], która zgodnie z księgą wieczystą [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy dla K. - [...] w K., stanowiącej własność Gminy K.;
- - pkt 2 o zwrocie na rzecz Gminy K. przez J. S. odszkodowania w wysokości kwoty 23.876,87 zł;
- - pkt 3 o tym, że należność określoną w punkcie 2 należy wpłacić w terminie 14 dni licząc od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, na wymienione w pkt. 3 decyzji konto Urzędu Miasta K.;
- - pkt 4 o tym, że w przypadku niezapłacenia wymienionej powyżej kwoty w ustalonym terminie, mają zastosowanie przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji;
- - pkt 5 o tym, że w razie zwłoki w uiszczeniu należności pobrane zostaną odsetki na zasadach ogólnych, określonych w Kodeksie Cywilnym;
- - pkt 6 pouczył, że nieruchomość podlega zwrotowi w stanie w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu;
- - pkt 7 o wygaśnięciu trwałego zarządu na działce nr [...], obręb P., z dniem w którym decyzja z dnia 24.10.2019 r. o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stanie się ostateczna;
- - pkt 8 pouczył, iż ostateczna decyzja stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i katastrze nieruchomości.
W uzasadnieniu organ i instancji wskazał, że decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z 13 sierpnia 1986 r. wydana na podstawie art. 12 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zatwierdziła projekt podziału nieruchomości pod obiekt "ul. [...] - II przeds.", w tym m.in. działki nr [...] o pow. 0,3306 ha na działkę nr [...] o pow. 0,1093 ha (przejętą na rzecz Skarbu Państwa) oraz na działkę [...] o pow. 0,2213 ha (stanowiącą własność J. S.). Ostateczną decyzją z dnia 2 grudnia 1987 r., orzeczono o przyznaniu odszkodowania za przejęte na rzecz Skarbu Państwa, na podstawie decyzji z 13 sierpnia 1986 r. znak: [...], nieruchomości wchodzące w skład budowy ul. [...] -II przeds. Na rzecz J. S. za działkę nr [...] o pow. 0,1093 ha ustalono odszkodowanie w kwocie 434.795 zł.
Od tej decyzji odwołanie złożyła Gmina Miejska K. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że nieruchomości wydzielone pod budowę ulic i przejęte z mocy prawa na własność Skarbu Państwa na podstawie przepisów art. 12 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości stanowią "nieruchomości wywłaszczone" i mogą podlegać zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców w postępowaniu zwrotowym. W razie nieuwzględnienia powyższego zarzutu, skarżący wskazał ponadto na naruszenie przepisów art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez przyjęcie, iż nieruchomość wydzielona pod budowę ulicy, która w prawem przewidzianych terminach została zagospodarowana jako droga wewnętrzna i pozostaje w zarządzie dróg publicznych, stała się zbędna na cel wywłaszczenia i w konsekwencji orzeczenie o zwrocie na rzecz poprzedniego właściciela.
Wojewoda decyzją z dnia 18 lutego 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Istotą postępowania w przedmiotowej sprawie jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy nieruchomość będąca przedmiotem roszczenia o zwrot stanowi nieruchomość, do której zastosowanie znaleźć by mogły przepisy ujęte w rozdziale 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz że wniosek o zwrot nieruchomości został złożony przez uprawnioną osobę - poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę.
W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie spełnione zostały dwie podstawowe przesłanki, bez zaistnienia których nie jest możliwe orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Po pierwsze, z wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości wystąpiła uprawniona do tego osoba, tj. J. S., która jest poprzednią właścicielką przedmiotowej nieruchomości. Po drugie zaś, ww. nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - w związku z decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego K. – [...] z 13 sierpnia 1986 r. wydaną na podstawie art. 12 ust. l i 3 powołanej wyżej ustawy, orzekającą p. zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości przejętych pod wykonanie drogi - ul. [...] (obecnie ul. [...]) w K..
Zauważyć w związku z tym należy, iż istniejący pogląd prawny wyrażony w wyroku NSA z 12 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1909/12, zgodnie z którym: "Grunty wydzielone pod budowę ulicy z nieruchomości objętej podziałem na wniosek właściciela, które zgodnie z powołanym przepisem przeszły na własność Państwa z mocy prawa (ipso iure) z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne nie mogą być objęte żądaniem zwrotu na podstawie art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n.", został wyrażony w sprawie o odmiennym stanie faktycznym i prawnym. W tym miejscu należy bowiem wskazać, iż powołana wcześniej decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z 13 sierpnia 1986 r. została oparta o przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - w jej pierwotnym brzmieniu obowiązującym do 20 lipca 1988 r. Zgodnie z ówczesnym brzmieniem art. 12 powołanej ustawy: "1. Podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
- 2. Niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podział nieruchomości może nastąpić w celu: 1/ zniesienia współwłasności nieruchomości zabudowanej dwoma lub więcej domami jednorodzinnymi bądź małymi domami mieszkalnymi albo domami mieszkalnymi wraz z budynkami gospodarczymi związanymi z indywidualnym gospodarstwem rolnym, jeżeli podział ten ma polegać na wydzieleniu poszczególnym współwłaścicielom domów wraz z gruntem niezbędnym do prawidłowego korzystania z tych domów, 2/ wydzielenia gruntu niezbędnego do prawidłowego korzystania z domu lub budynku wzniesionego przez samoistnego posiadacza w dobrej wierze, 3/ wydzielenia gruntu nabytego w drodze zasiedzenia.
- 3. Podział nieruchomości następuje na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej, zatwierdzającej projekt podziału.
- 4. Przepis ust. 3 nie dotyczy podziału, o którym orzeka sąd. Jeżeli dopuszczalność podziału jest uzależniona od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (ust. 1), sąd zasięga w tej sprawie opinii terenowego organu administracji państwowej.
- 5. Grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej podziałem przechodzą na własność Państwa z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości." Natomiast dopiero na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 13 lipca 1988 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości otrzymał brzmienie: "Grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność Państwa z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości, pomniejszonym o należność z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej i leśnej. Pomniejszenie należności nie może być większe niż wysokość odszkodowania" (uwypuklono zmiany). Mając na uwadze powyższe należy wskazać, iż uznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku, że do nieruchomości przejętych na rzecz państwa na podstawie art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie stosuje się przepisów rozdziału 6 działu III u.g.n., było podyktowane zastosowaniem przez Sąd literalnej wykładni przepisów art, 136 oraz art. 216 ust. 2 u.g.n., co skutkowało przyjęciem, iż dla możliwości stosowania przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości koniecznym jest uzyskanie przez podmiot publicznoprawny prawda do nieruchomości w sposób władczy (niezależny od woli wywłaszczanego podmiotu) i jednocześnie na podstawie indywidulanego aktu bądź czynności cywilnoprawnej -w związku z zamiarem realizacji celu publicznego. Z kolei przedmiotowa nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na potrzeby realizacji celu publicznego, w sposób całkowicie niezależny od woli jej poprzedniej współwłaścicielki, o czym świadczy fakt, że w dacie wydawania ww. decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z 13 sierpnia 1986 r. znak: [...], brak było podstaw do dokonania wydzielenia nieruchomości pod budowę ulic z nieruchomości objętej podziałem na wniosek właściciela. W tym miejscu na uwagę zasługują również uwagi, jakie zawarte zostały w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23 września 2014 r., sygn.: SK 07/13, w którym wskazano, iż: "Ust. 5 art. 10 u.g.g. był dwukrotnie przedmiotem kontroli Trybunału. W orzeczeniu z 8 maja 1990 r., o sygn. K 1/90. Przepis ten był wówczas oznaczony jako art. 12 ust. 5 u.g.g. W sprawie tej Trybunał orzekł, że ówczesny art. 12 ust. 5 u.g.g. w części stanowiącej, iż odszkodowanie za grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem i przechodzącej na własność państwa pomniejsza się o należność z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej i leśnej był niezgodny z art. 7, art. 67 ust. 2 i art. l Konstytucji z 1952 r. W uzasadnieniu Trybunał wskazał, że według pierwotnego brzmienia art. 12 ust. 5 u.g.g., grunt wydzielony pod budowę ulic z nieruchomości objętej podziałem przechodził na własność Państwa za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Natomiast po nowelizacji przepis ten stanowił ponadto, że tak ustalone odszkodowanie miało być pomniejszane o należność z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej lub leśnej, z tym tylko zastrzeżeniem w końcowym zdaniu przepisu, że "pomniejszenie należności nie może być większe niż wysokość odszkodowania". TK uznał w tej sprawie, że kontrolowany przepis wprowadził trzecią formę pozyskiwania gruntów przez Skarb Państwa, a mianowicie z mocy prawa - w następstwie decyzji administracyjnej o podziale nieruchomości, wydanej w postępowaniu nie będącym postępowaniem wywłaszczeniowym. Stwierdził również, że omawiana forma pozyskiwania.gruntów z mocy prawa przez Państwo przyjęta w art. 12 ust. 5 u.g.g. (...) jest w skutkach prawnych zbieżna z wywłaszczeniem, a nadto ze względu na przewidziane w tym przepisie obliczanie odszkodowania według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości, przyjąć należy, że jest to forma wywłaszczenia nie poprzedzona postępowaniem właściwym dla postępowania wywłaszczeniowego». (...) Z kolei w uchwale wykładniczej z 29 marca 1993 r., w sprawie W 13/92 (OTK w 1993, póz.
- 17) Trybunał (...) stwierdził wówczas, że norma zawarta w art. 10 ust. 5 u.g.g. «mieści się w konstytucyjnym pojęciu wywłaszczenia". Zarówno zatem w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i Trybunału Konstytucyjnego, akcentuje się dwie podstawowe cechy charakteryzujące instytucję wywłaszczenia, tj. że ma ona charakter przymusowy/władczy (niezależny od woli podmiotu wywłaszczanego) oraz że znajduje ona zastosowanie w związku z zamiarem realizacji celu publicznego. Ponadto co do zasady winna ona wiązać się z wydaniem aktu o charakterze indywidualnym. Niemniej zarówno Trybunał Konstytucyjny, jak i - w związku z jego wyrokami - sam ustawodawca, niejednokrotnie uwzględniali również inne przypadki przejęcia przez podmiot publicznoprawny praw rzeczowych do nieruchomości, rozciągając na nie działanie przepisów regulujących instytucje zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (art. 216 u.g.n.). Ponadto zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie prawa uznaje się, iż sam fakt nabycia prawa rzeczowego do nieruchomości z mocy samego prawa — jako skutek decyzji administracyjnej - nie stanowi przeszkody do, uznania takiej formy nabycia za wywłaszczenie prawa oraz do stosowania w takim przypadku przepisów o zwrocie przejętej w ten sposób nieruchomości, o ile przejęcie to nastąpiło w sposób przymusowy (tj. niezależny od woli podmiotu pozbawionego/ograniczonego prawa) oraz w związku z zamiarem realizacji celu publicznego (por. odnoszące się do problematyki zwrotu nieruchomości przejętych z mocy prawa, w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W świetle powyższych uwag, zdaniem Wojewody przedmiotowa nieruchomość może zostać uznana za nieruchomość, do której znajdą zastosowanie przepisy art. 136 i następne u.g.n. Tym samym zarzut odwołania dotyczący: "naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 216 u.g.n.- poprzez przyjęcie, że nieruchomości wydzielone pod budowę ulic i przejęte z mocy prawa na własność Skarbu Państwa na podstawie przepisów art. 12 ust. l, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości stanowią "nieruchomości wywłaszczone" i mogą podlegać zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców w postępowaniu zwrotowym", należało uznać za nieuzasadniony w warunkach niniejszej sprawy. Przechodząc do oceny zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, należy wskazać, iż legalną definicję w tym zakresie ustawodawca sformułował w art. 137 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1/ pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2/ pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jak ustalił organ I instancji, działka będąca przedmiotem niniejszej sprawy została nabyta celem przeznaczenia jej pod budowę projektowanej ul. [...], zgodnie z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny [...] Celem ustalenia, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany oraz w jaki sposób aktualnie jest zagospodarowany grunt będący przedmiotem niniejszej sprawy zwrotowej, przeprowadzono oględziny nieruchomości w dniu 26 listopada 2018 r. Zgodnie z protokołem oględzin działka nr [...] jest zaniedbana, porośnięta wysoką trawą, znajdują się na niej wysokie drzewo, skarpa, nasypana ziemia, gdzieniegdzie wycięte drzewa, gruz oraz samosiejki. Na części działki znajduje się ujeżdżona droga polna. Ponadto organ I instancji pozyskał z Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii w W. zdjęcia lotnicze przedmiotowej nieruchomości z lat 1993 oraz 1998. Zdjęcia potwierdzają ustalenia Starosty [...], iż na wywłaszczonej działce nie poczyniono żadnych działań zmierzających do realizacji celu wywłaszczenia. Ponadto Zarząd Dróg Miasta K. pismem z 7 listopada 2018 r. poinformował, iż działka nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K. nie jest zajęta pod pas drogowy żadnej z dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Jednocześnie w piśmie wyjaśniono, że przedmiotowa działka, zgodnie z danymi zawartymi w operacie ewidencji gruntów, stanowi własność Gminy Miejskiej K. i posiada użytek "[...]". Wojewoda podziela ocenę organu I instancji, iż na przedmiotowej nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, gdyż nie podjęto na niej żadnych działań zmierzających do budowy zaprojektowanej ul. [...]. Nie można uznać, że cel wywłaszczenia został zrealizowany opierając się tylko na danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z którymi przedmiotowa działka posiada opis użytku oznaczony jako "drogi" oraz pozostaje w zarządzie Zarządu Dróg Miasta K.. Fakt, że na części działki znajduje się ujeżdżona droga polna w żaden sposób nie koresponduje z prawdopodobnym planem realizacyjnym (po przeprowadzeniu kwerendy nie został odnaleziony), która biorąc pod uwagę kształt i rozmiar wywłaszczonej działki zakładał budowę drogi o dużej szerokości, tymczasem wspomniana droga polna nawet nie została utwardzona. Ze względu na powyższe ustalenia, organ I instancji zlecił wykonanie operatu szacunkowego dotyczącego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1093 ha, położona w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], gdyż stosownie do art. 140 ust. l u.g.n. "w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie". Stosownie do art. 140 ust. 2 u.g.n. "odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2, nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeniowa". Rzeczoznawca majątkowy B. B. sporządził operat szacunkowy działki nr [...], określając stosownie do treści art. 140 ust. 4 wartość rynkową wycenianej nieruchomości w wysokości - 118 000,00 zł na dzień wywłaszczenia i 118 000,00 zł na dzień zwrotu. Zdaniem Wojewody operat szacunkowy dla działki nr [...] sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego B. B. został wykonany zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz z rozporządzeniem Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Opinia ta została sporządzona w sposób logiczny i rzeczowy, w związku z czym przyznano jej walor wiarygodności i stwierdzono, iż stanowi dowód w niniejszej sprawie. Zasady rozliczeń między podmiotem, na rzecz którego następuje zwrot nieruchomości, a Skarbem Państwa bądź jednostką samorządu terytorialnego, regulują art. 5 ust. 4, art. 139-140 oraz art. 217 ust. 2 u.g.n. Właściciel bądź jego następca prawny, zobowiązany jest zwrócić ustalone i wypłacone odszkodowanie oraz nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana. Kwota jaką były właściciel musi zwrócić Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego powinna odpowiadać przyznanemu odszkodowaniu przy wywłaszczeniu. Kwota ta musi uwzględniać stan faktyczny nieruchomości. Jak wynika to z art. 140 ust. 4 u.g.n. w razie zmniejszenia się lub zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, ustalone odszkodowanie pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określanej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu, jednak nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. W wykonaniu wyżej powołanych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, w oparciu o treść decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Kraków-Podgórze z 2 grudnia 1987 r. ustalono, że z tytułu wywłaszczenia działki nr [...] o pow. 0,1093 ha na rzecz Skarbu Państwa, zostało wypłacone odszkodowanie w kwocie 434 795 zł. W związku ż powyższym przyjęto następujący sposób rozliczeń. Do waloryzacji przyjęto kwotę 434 795 zł, która została zwaloryzowana zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 5 ust. 4 u.g.n., przy zastosowaniu rocznych i miesięcznych wskaźników zmian cen towarów i usług konsumpcyjnych, ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w drodze obwieszczenia w Dzienniku Urzędowym RP - Monitor Polski, za okres od 1988 r. do września 2019 r. Zwaloryzowana kwota odszkodowania wyniosłą 26 876,87 zł, a następnie podzielono tę kwotę przez łączną powierzchnię nieruchomości wywłaszczonej, otrzymując kwotę odszkodowania za 1 m2 w wysokości 24,59 zł. Tak ustaloną wysokość zwaloryzowanego odszkodowania za 1 m2 gruntu pomnożono przez powierzchnię nieruchomości zwracanej, tj. 0,1093 ha, otrzymując zwaloryzowana kwotę odszkodowania za zwracaną nieruchomość w wysokości 26 876,87 zł. Zgodnie z art. 217 ust. 2 u.g.n. osoby, które zostały pozbawione własności nieruchomości w wyniku wywłaszczenia dokonanego przed dniem 5 grudnia 1990 r., w razie zwrotu tych nieruchomości, zwracają odszkodowanie zwaloryzowane, w wysokości nie większej niż 50% aktualnej wartości tych nieruchomości. W niniejszej sprawie zwaloryzowane odszkodowanie za grunt wynosi 26 876,87 zł i nie przekracza 50% aktualnej wartości rynkowej tej nieruchomości, tj. 59 000,00 zł.
Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Gmina Miejska K. zarzucając naruszenie:
1/ art. 7, art. 8 K.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia;
2/ art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego zebranego w sprawie;
3/ art. 136 ust. 3 w związku z art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędna wykładnię i w związku z tym nieuzasadnione przyjęcie, że nieruchomość będąca przedmiotem postepowania podlega zwrotowi w trybie określonym przez przepisy działu 6 tejże ustawy.
W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.
Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności decyzji o zwrocie nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa z mocy prawa pod drogę w oparciu o ustawę gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W ocenie organu, ponieważ nie został zrealizowany cel wywłaszczenia jakim była budowa drogi – ul. [...] w K., nieruchomość ta stała się zbędna na cel wywłaszczenia i jako taka podlega zwrotowi na rzecz byłego właściciela. W ocenie sądu stanowisko to jest wadliwe.
Podstawę materialnoprawną wydania kwestionowanej decyzji stanowił m.in. art. 136 ust. 3 i 4 oraz art. 216 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 z późn. zm. (dalej u.g.n.). Zgodnie z treścią pierwszego z przywołanych przepisów, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 (art. 136 ust. 3 u.g.n.).
Przepisy ust. 3-3b stosuje się odpowiednio do części nieruchomości nabytej w drodze umowy zgodnie z art. 113 ust. 3 (art. 136 ust. 4 u.g.n.). Stosownie natomiast do treści art. 216 ust. 2 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie: 1) art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. poz. 240 oraz z 1957 r. poz. 172);
- 2) art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. poz. 31);
- 3) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. poz. 127, z późn. zm.) – (dalej; u.g.g.w.n.)
Istota "sporu" w przedmiotowej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej podziałem, które przeszły na Skarbu Państwa na podstawie art. 12 ust 5 u.g.g.w.n. podlegają zwrotowi w trybie art. 136 i nast. u.g.n., a zatem czy art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. obejmuje swoim zakresem grunty, które przeszły z mocy prawa na własność Skarbu Państwa w trybie art. 12 ust. 5 u.g.g.w.n. W tym natomiast zakresie podstawowe znaczenie będzie miało ustalenie sposobu rozumienia pojęcia "nabycie nieruchomości" określonego w art. 216 u.g.n., a mianowicie czy pod pojęciem tym mieszczą się wszystkie przewidziane w u.g.g.w.n. formy i tryby nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa lub gminę. Wykładnia językowa ww. przepisu wymaga z kolei odniesienia się do przyjętej na gruncie u.g.n. definicji legalnej "nabywania nieruchomości" zawartej w pkt 3b art. 4 tej ustawy (dodanym przez ustawodawcę ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492, którą to ustawą nowelizującą dodano również ust. 2 w art. 216 u.g.n.), zgodnie z którym, przez zbywanie albo nabywanie nieruchomości należy rozumieć dokonywanie czynności prawnych na podstawie, których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo jej oddanie w użytkowanie wieczyste.
Powyższe prowadzi do konstatacji, że wraz z wprowadzeniem ww. definicji do u.g.n. – łącznie z dodaniem ust. 2 w art. 216 u.g.n. – ustawodawca określił wprost, że w tak rozumianym pojęciu "nabywania nieruchomości" nie mieści się nabycie prawa własności w trybie art. 12 ust. 5 u.g.g.w.n., a to z uwagi na fakt, iż nabycie w tym trybie następowało z mocy samego prawa (ipso iure), a nie w następstwie czynności prawnej, o której stanowi ww. art. 4 pkt 3b u.g.n. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się przy tym, że za takim rozumieniem pojęcia "nabycia nieruchomości" przemawiają również, wprowadzone przez ustawodawcę różnice sformułowań zawartych w ust. 1 i 2 art. 216 u.g.n., a mianowicie przypadki, o których stanowi art. 216 ust. 2 u.g.n. dotyczą "nabycia" nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub gminy, na podstawach tam wskazanych, podczas gdy art. 216 ust. 1 u.g.n. stanowi o nieruchomościach "przejętych lub nabytych" na rzecz Skarbu Państwa, w oparciu o podane tam przepisy, co oznacza, że – w przeciwieństwie do art. 216 ust. 2 u.g.n. – nie ogranicza się on jedynie do przypadków przeniesienia własności w drodze czynności prawnych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 667/08, LEX nr 555868; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 645/10, LEX nr 1096368 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1909/12, LEX nr 1568928).
Tym samym przyjąć należy, że – tak jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie – grunty wydzielone pod budowę ulicy z nieruchomości objętej podziałem, które zgodnie z powołanym przepisem przeszły na własność Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem, w którym decyzja o podziale stała się prawomocna nie mogą być objęte skutecznym żądaniem zwrotu na podstawie art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., a w związku z tym zbędne jest też w takim przypadku czynienie dalszych ustaleń w oparciu o art. 136 i art. 137 u.g.n.
Wskazać też należy, iż przejęcia przedmiotowej nieruchomości dokonano w dniu 13 sierpnia 1986 r. tj w czasie, kiedy przepis art. 12 ust 5 u.g.g.w.n. miał brzmienie - grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej podziałem przechodzą na własność Państwa z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Na skuterk nowelizacji u.g.g.w.n dokonanej ustawą z 13 lipca 1988 r. przepis ten uzyskał brzmienie Grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność Państwa z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości, pomniejszonym o należność z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej i leśnej. Pomniejszenie należności nie może być większe niż wysokość odszkodowania.
W dacie przejścia prawa własności przedmiotowej nieruchomości na Skarb Państwa nastąpiło to niezależnie od woli dotychczasowego właściciela tj. bez jego wniosku. Nie można w tej sytuacji mówić w żadnym razie o jakiejkolwiek choćby dorozumianej czynności prawnej dokonanej między dotychczasowym właścicielem a Skarbem Państwa. Tym samym żądanie zwrotu tej nieruchomości nie miało prawnego umocowania. Organy zbędnie badały zatem, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany.
Z tych wszystkich względów, na mocy powołanych wyżej przepisów oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.