Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 17 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 559/20

Uzasadnienie

Wójt Gminy Bochnia decyzją z 7 listopada 2019 r. znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku G. G., zatwierdził projekt podziału nieruchomości ozn. jako działka nr [...] o pow. 0,75 ha położonej w obrębie S. na działki nr [...] o pow. 0,54 ha i nr [...] o pow. 0,2099 ha, pod warunkiem ustanowienia służebności gruntowej zgodnie z oznaczeniem i opisem na mapie z projektem podziału, która stanowi załącznik do decyzji. Organ wskazał, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy Bochnia działka nr [...] oznaczona jest w części symbolem MN1k, a w części R1, natomiast działka nr [...] oznaczona jest w części symbolem MN1k, w części R1, a w części KDD (tereny tras i urządzeń komunikacji drogowej).

Od decyzji organu l instancji odwołanie złożył właściciel nieruchomości - G. G., zarzucając naruszenie wielu przepisów postępowania i żądając uchylenia decyzji w całości. W obszernym uzasadnieniu odwołania podniesiono m.in., że w decyzji organu l instancji określono, iż część działki nr [...] w obr. S. przeznaczona jest w miejscowym planie pod tereny tras i urządzeń komunikacji drogowej. W związku z tym - zdaniem skarżącego - ta część nieruchomości stanowi pas drogowy, czemu skarżący w złożonym odwołaniu stanowczo się sprzeciwia. Skarżący wskazał, że działka nr [...] oznaczona jest wyłącznie symbolami R1 i MN1k, przy czym wydzielana działka nr [...] wyłącznie symbolem MN1k. Podniósł, że granicę działki nr [...] wyznacza styk z drogą asfaltową nr [...], a pas drogowy nie był ustalany liniami rozgraniczającymi. Zarzucił organowi brak poinformowania go o zaliczeniu w 2015 r. drogi na działce nr [...] do dróg publicznych.

Skarżący wskazał też, że na działkę nr [...] można wjechać z dwóch stron, to jest od strony działki nr [...] drogą asfaltową lub też od strony sąsiadującej z działką drogi publicznej oznaczonej symbolem KDD nr [...]. Powołując się na postanowienie Wójta Gminy Bochnia z 11 lipca 2008 r. znak [...] podniósł, że między 2008 r. a 2019 r. miejscowy plan nie podlegał zmianom. Podsumowując skarżący wskazał, że decyzja podziałowa jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z 16 grudnia 2019r., sygn. akt: [...] uchyliło decyzję organu l instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy nakazał ustalenie intencji strony i ponowne rozpatrzenie sprawy, w tym zbadanie kwestii podnoszonego poszerzenia pasu drogowego kosztem działki skarżącego.

Wójt Gminy Bochnia decyzją z 13 marca 2020 r. znak: [...], po ponownym rozpatrzeniu wniosku G. G., odmówił zatwierdzenia podziału nieruchomości ozn. jako działka nr [...] o pow. 0,75 ha położonej w obrębie S., stanowiącej własność wnioskodawcy, zgodnie z operatem pomiarowym nr [...] na działki nr: [...] o pow. 0,54 ha i nr [...] o pow. 0,2099 ha.

Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał art. 93 ust. 1 i ust. 3, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1 i art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 65), dalej "u.g.n.".

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że bez ustanowienia służebności przejazdu i przechodu nowopowstała działka nr [...] pozbawiona będzie dostępu do drogi publicznej. Organ podkreślił, że zwrócił się do wnioskodawcy o ewentualne zmodyfikowanie żądania. W odpowiedzi wnioskodawca w piśmie z 24 lutego 2020 r. wskazał m.in.: "Modyfikując żądanie, alternatywnie wnoszę o wydanie decyzji podziałowej na podstawie przedłożonych dokumentów, w tym załączonych dowodów bez służebności przejazdu i przechodu po działce nr [...] o szerokości 4 m wzdłuż jej wschodniej granicy". Organ wskazał, że mapa z projektem podziału zawiera zapis o ustaleniu ww. służebności.

W odwołaniu od powyższej decyzji G. G. zarzucił, że dojazd do działki nr [...] istnieje z dwóch stron, a zatem - po podziale – obie nowo wydzielone działki będą posiadać dostęp do drogi publicznej. Podniósł, że modyfikacja jego wniosku polegała na sformułowaniu alternatywnych żądań, to jest orzeczenia podziału bez służebności lub ze służebnością przejazdu i przechodu po działce nr [...]. Ponadto wskazał, że sąsiednie wobec działki skarżącego nieruchomości uzyskiwały w przeszłości podział bez orzekania służebności (działki nr [...], [...], [...], [...] i [...] mają dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną oznaczoną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako KDD nr [...], łączącą się z drogą publiczną nr [...]). Podniósł, że o powyżej wskazanym fakcie korzystania z drogi KDD nr [...] przez właścicieli wskazanych działek, w tym projektowanej działki nr [...], wie każdy "przeciętnie zorientowany obywatel", a "fakty powszechnie znane nie wymagają dowodu".

Skarżący zarzucił też organowi I instancji, że naraził go na koszty, nie godząc się na kontynuowanie rozpoczętej w 2008 r. sprawy administracyjnej z wykorzystaniem prawomocnego postanowienia Wójta Gminy Bochnia z 11 lipca 2008 r. znak BUD: [...] w sprawie podziału nieruchomości nr [...] wydanego w trybie art. 93 ust. 4 i ust. 5 u.g.n.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z 22 kwietnia 2020r. sygn. akt: [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2020 r., poz. 256), dalej "K.p.a." oraz art. 93 ust. 1 i 2, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1 i art. 98 ust. 1 u.g.n. uchyliło zaskarżoną decyzję I instancji w całości i przekazało sprawę organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że przesłanki materialnoprawne podziału nieruchomości zostały unormowane przez ustawodawcę w przepisach u.g.n. Jak stanowi art. 97 ust. 1 ustawy podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Jak już wskazano w poprzedniej decyzji Kolegium dysponentem postępowania jest w zasadzie wnioskodawca, który może na każdym etapie sprawy, przed uzyskaniem przez decyzję waloru ostateczności modyfikować żądanie w sprawie podziału i składać nowe wnioski w tym zakresie.

W złożonym w niniejszej sprawie wniosku o dokonanie podziału nieruchomości wyraźnie wskazano, że: "proponuje się ustalenie służebności gruntowej przechodu, przejazdu przez działkę nr [...] wzdłuż jej wschodniej granicy pasem szerokości 4 metry na rzecz każdoczesnych właścicieli działki nr [...] w miejscu oznaczonym na mapie kolorem brązowym". Zatem organ l instancji dysponując takim wnioskiem słusznie założył, że skarżący planuje dojazd do działki nr [...] (powstałej w wyniku podziału) poprzez służebność obciążającą działkę nr [...].

W odwołaniu z 4 kwietnia 2020 r., jak również we wcześniejszym piśmie z 21 lutego 2020 r. skarżący wskazał, że "alternatywnie" domaga się zatwierdzenia projektu podziału bez ustalenia służebności przechodu i przejazdu.

Wobec takiej modyfikacji wniosku organ odwoławczy wskazał, że skarżący powinien dokonać również zmiany załącznika graficznego do wniosku o zatwierdzenie projektu podziału i wykreślić proponowaną służebność, a po drugie - uzyskać postanowienie opiniujące zgodność podziału z miejscowym planem, bowiem poprzednio wydane (postanowienie Wójta Gminy Bochnia z 7 listopada 2019 r.) zapadło na gruncie wniosku, w którym zaproponowana została służebność. Wydaje się, że działki nr [...] i [...] (po podziale) będą miały dostęp do działek drogowych. Działka nr [...] - do działki nr [...], która jest opisana jako droga - dr, zaś działka nr [...] do działki nr [...]. Kolegium nie jest w stanie stanowczo przesądzić tej okoliczności, bowiem mapy, które znajdują się w aktach, sprawy są niewystarczająco czytelne. Nie jest również Kolegium znany status tych działek drogowych i nie jest wiadomym, czy działki te stanowią drogi publiczne.

Decyzja organu l instancji wymaga zatem uchylenia, bowiem wnioskodawca zmienił pierwotne zamiary co do obciążenia działki nr [...] służebnością przejazdu i przechodu i w związku z tym zmianie powinien ulec też wniosek strony, zaś całe postępowanie wymaga ponownego przeprowadzenia.

G. G. wniósł od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z 22 kwietnia 2020r. sygn. akt: [...] sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, żądając jej uchylenia.

Wskazując na zawężone granice kontroli sądowej w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej skarżący podkreślił, że przekazując sprawę, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy — co w niniejszej sprawie, mając na uwadze zakres zarzutów i dowodów przedstawionych w odwołaniu skarżącego, którymi organ odwoławczy nie zajął się w ogóle, nie zaistniało. Skarżący podkreślił, że celem ustanowienia instytucji sprzeciwu od decyzji, jest zmniejszenie liczby pochopnie wydawanych przez organy odwoławcze decyzji kasacyjnych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., pomimo istniejącej obiektywnie możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt lub 2 K.p.a. Sprzeciw od decyzji kasacyjnej powinien mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy.

Skarżący podniósł, że narusza art. 138 § 2 K.p.a. wydanie decyzji kasacyjnej tak w przypadku, gdy zaskarżona decyzja jest dotknięta jedynie błędami natury prawnej jak i w sytuacji, gdy postępowanie wyjaśniające I instancji jest dotknięte brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym - co w realiach niniejszej sprawie w ocenie skarżącego ma miejsce. W orzecznictwie podkreśla się konsekwentnie, że art. 138 § 2 K.p.a nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią, sporną będzie wyłącznie jego ocena, co również w ocenie skarżącego ma miejsce w sprawie niniejszej.

Skarżący podkreślił znaczenie zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 K.p.a. Wskazał, że organ odwoławczy ma obowiązek rozpoznać wszystkie okoliczności w tym również zadania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Niestety organ odwoławczy w uzasadnianiu decyzji nie ustosunkował się do żadnych zarzutów i wniosków zawartych w przekazanym mu odwołaniu skarżącego. Na organie odwoławczym ciążą te same co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego. Jeżeli organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie.

W konsekwencji zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. wymaga, aby organ odwoławczy wykazał w sposób rzetelny i przekonujący, że w sprawie nie poczyniono wystarczających i wymaganych ustaleń, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a także podania przyczyn uniemożliwiających przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 136 K.p.a.

Zdaniem skarżącego, w kontekście powyższego, organ odwoławczy w okolicznościach niniejszej sprawy nie wykazał konieczności zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Nie wyjaśnił również powodów, dla których nie skorzystał z art. 136 K.p.a.

Skarżący zarzucił użycie przez organ odwoławczy sformułowania m.in. "wydaje się" w odniesieniu do dostępu do drogi publicznej dla projektowanych działek w uzasadnieniu wydanej decyzji. Wskazał, że zasada dwuinstancyjności wymaga, aby sprawa administracyjna była rozpatrzona w dwóch instancjach, nie zaś aby wszystkie dowody przeprowadzono i oceniono na etapie postępowania prowadzonego przed organem I instancji. Zwrócił uwagę także, że o ile długotrwałość prowadzonego postępowania nie stanowi istotnego kryterium legalności decyzji, nie można uznać, że nie ma ona żadnego wpływu na końcowe rozstrzygniecie i możliwość wydania decyzji merytorycznej.

W ocenie skarżącego, jeżeli organ I instancji nie reaguje na kolejne uchylanie swoich orzeczeń i wydaje ponownie decyzję w sposób istotnie naruszającą przepisy prawa, organ odwoławczy ponownie merytorycznie rozpatrujący sprawę, zobowiązany jest usunąć naruszenia przepisów prawa materialnego, których dopuszcza się organ I instancji i wydać decyzję reformatoryjną.

W ocenie skarżącego postępowanie organu I instancji prowadzi do obstrukcji postępowania administracyjnego, narażając skarżącego na nieuzasadnione koszty związane z brakiem stosowania przez organ I instancji zasady pewności prawa oraz utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, oraz podstawowych dyrektyw prawa administracyjnego, co już dwukrotnie skarżący przedstawiał w skargach (odwołaniach od decyzji) do organu odwoławczego. Strona postępowania nie może ponosić ujemnych konsekwencji nieudolności organu I instancji, w szczególności gdy strona postępowania w momencie zgłoszenia się do organu I instancji ze swoją sprawą, przedstawiła organowi I instancji postanowienie Wójta Gminy Bochnia z 11 lipca 2008 r., znak [...] w sprawie podziału nieruchomości nr [...], wydane w trybie art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n. bez służebności przejazdu i przechodu przez którąkolwiek nowo projektowaną działkę - czyli postanowienie organu I instancji wydane w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Te wszystkie okoliczności i fakty były podniesione w odwołaniu i pozostały bez merytorycznego rozpoznania przez organ odwoławczy.

Dalej skarżący obszernie omówił zasady postępowania opisane w art. 7, art. 10, art. 77, art. 78 K.p.a. Na poparcie podnoszonych tez przywołał liczne orzeczenia sądów administracyjnych. Następnie zarzucił, że uzasadnienie decyzji kasacyjnej jest bardzo ubogie i nie wyjaśnia przesłanek, jakimi kierował się organ odwoławczy podejmując decyzję.

Decyzja kasacyjna została wydana przy naruszeniu wszystkich zasad, które nie pozwalają organowi odwoławczemu wydać decyzji kasacyjnej.

Po pierwsze bez oceny prawnej zebranego materiału - przy milczeniu w tej kwestii organu I instancji - organ odwoławczy nie ocenił w ramach merytorycznej kontroli dwuinstancyjnego postępowania całości zgromadzonego materiału dowodowego, wybierając do uzasadnienia wybiorcze te elementy, które mogą pasować do przyjętej hipotezy.

Po drugie organ odwoławczy nie wykazuje żadnych naruszeń przepisów postępowania administracyjnego co do zasad ogólnych i szczegółowych dotyczących dowodów i ich oceny, a jednocześnie nie stosuje w postępowaniu odwoławczym art. 136 K.p.a. - tj. nie przeprowadza dodatkowego postępowania wyjaśnienia w kwestiach fundamentalnych, jak np. dostępu nowo wydzielonych działek do dwóch różnych dróg publicznych - "wydaje się" nie jest merytorycznym rozstrzygnięciem i wskazaniem dla organu I instancji - takie stwierdzenie będzie umożliwiało organowi I instancji zupełnie dowolne działanie i dalsze legitymizowanie przedłużania postępowania w ramach "widzimisię" organu I instancji.

Nie jest również merytorycznym rozstrzygnięciem stwierdzenie, że organ odwoławczy w sytuacji postępowania dwuinstancyjnego "w sposób jednoznaczny nie jest w stanie stanowczo przesądzić, czy działki nr [...] i [...] (po podziale) będą miały dostęp do działek drogowych. Działka Nr [...] - do działki Nr [...], która jest opisana jako droga - dr, zaś działka Nr [...] — do działki nr [...], bowiem mapy, które znajdują się w aktach sprawy są niewystarczająco czytelne".

Argumenty te, zdaniem skarżącego, nie obejmują analizy wszystkich dowodów sprawie, skoro m.in. organ odwoławczy w aktach sprawy dysponował prawomocnym postanowieniem Wójta Gminy Bochnia z 2008 roku nr [...] z 11 lipca 2008 roku, w którym organ I instancji na podstawie tego samego stanu prawnego i faktycznego, w trybie art. 93 ust. 3 i 4 u.g.n. stwierdził, że projektowane działki widniejące na projekcie podziału o nr [...] i nr [...] mają dostęp do drogi publicznej bez ustanawiania służebności przejazdu i przechodu przez którąkolwiek projektową działkę.

Skarżący powołał się w odwołaniu na art. 8 K.p.a. regulujący zasadę określaną jako "zasada pewności prawa" lub "zasada uprawnionych oczekiwań", która stanowi, że organ bez uzasadnionej przyczyny nie odstępuje od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Co więcej od wydania przez organ I instancji postanowienia z 2008 r. w przedmiocie podziału działki nr [...] w tej samej sprawie, nie zmienił się tym zakresie ani o jotę miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Bochnia. Oczywiście nie sposób nie dostrzec, że pomiędzy datą wydania ostatecznego i prawomocnego postanowienia opiniującego z 2008 r., a datą wydania decyzji w rozpoznawanej sprawie, upłynął znaczny okres czasu. Kwestii tej ustawodawca wprost nie uregulował jednakże. Okres "ważności" postanowienia opiniującego można zdaniem skarżącego wyprowadzić z zasad ogólnych.

Należy bowiem mieć na uwadze, iż postanowienia opiniujące podział podejmowane są na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego byt prawny opinii jest ściśle związany z mocą obowiązującą tego planu. Oznacza to, że w razie zmiany planu lub jego uchylenia, postanowienie opiniujące, wydanie na podstawie tego planu, przestaje wiązać organ, gdyż przestaje być aktualne.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości, iż nie doszło do utraty bytu prawnego opinii wskutek uchylenia bądź zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w oparciu, o który zostało podjęte postanowienie o zaopiniowaniu proponowanego podziału z 2008 r., co jak się wydaje nie zostało dostrzeżone przez organ odwoławczy. Postanowienia uchwały Rady Gminy Bochnia nr XXVII/319/06 z dnia 26 października 2006r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Gminy Bochnia, na które skarżący się powołał, obejmują działki skarżącego, a zatem postanowienie organu I instancji z 2008 r. w przedmiocie podziału działki nr [...] zostało wydane w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

Dodatkowo zaś decyzja kasacyjna organu odwoławczego nie wskazuje również na jakiekolwiek przesłanki pozwalające na uznanie, iż doszło do utraty bytu prawnego wskazanego wyżej rozstrzygnięcia organu I instancji z 2008 r. Postępowanie podziałowe w tej sprawie wszczęte zostało w 2008 r., a nie jak błędnie przyjmuje organ odwoławczy z dniem wydania postanowienia Wójta Gminy Bochnia z 7 listopada 2019 r.

Po trzecie, jak stanowi art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n., zgodność proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego opisuje prezydent miasta (wójt, burmistrz), przy czym opinię wyraża w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Według niemal zgodnego stanowiska prawnego orzecznictwa sądowego i nauki prawa (patrz w szczególności Komentarze E. Bończak-Kucharczyk i E. Klat-Górskiej w Lex) opiniowanie wstępnego projektu podziału stanowi obowiązkowy element procedury podziałowej (z wyjątkami przewidzianymi w ustawie, które nie mają tutaj znaczenia), czyli wydanie tego postanowienia jest powinnością organu i nie wymaga osobnego wniosku strony — stąd wskazania dla organu I instancji, jakoby to wnioskodawca musiał uzyskać postanowienie opiniujące zgodność podziału z miejscowym planem, bowiem poprzednio zapadło na gruncie wniosku, w którym zaproponowana została służebność - jest chybione na gruncie okoliczności niniejszej sprawy.

Co więcej organ odwoławczy, stwierdził, że wnioskodawca zmodyfikował swój wniosek, a zatem po pierwsze najpierw powinien dokonać zmiany załącznika graficznego do wniosku o zatwierdzenie poddziału i wykreślić proponowaną służebność, a następnie uzyskać postanowienie opiniujące zgodność podziału. To wskazanie również jest zdaniem skarżącego chybione (nie tylko ze względu na kolejność czynności). Najpierw bowiem jest postanowienie opiniujące a potem dopiero strona postępowania może modyfikować załącznik graficzny, sporządzany przez uprawnionego geodetę. Skoro zatem pozytywna opinia wstępnego projektu podziału stanowi dopiero podstawę do opracowania projektu podziału nieruchomości, nie może być tak jak to wskazał organ odwoławczy, że najpierw jest zmiana załącznika graficznego do wniosku o podział, a potem dopiero uzyskanie opinii. Dopiero bowiem po pozytywnym zaopiniowaniu zgodności podziału z planem miejscowym wnioskodawca zleca uprawnionemu geodecie wykonanie mapy z projektem podziału nieruchomości i dopiero na tym etapie postępowania następuje przyjęcie granic nieruchomości oraz określenie na mapie z projektem podziału dokładnej powierzchni projektowanych do wydzielenia działek gruntów.

Poza tym załącznikiem do postanowienia opiniującego jest kopia mapy zasadniczej, która widnieje jako załącznik do prawomocnego postanowienia Wójta Gminy Bochnia z 2008 r. czego organ odwoławczy nie zauważył. Zatem ten etap, który został przedstawiony przez organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji a wyżej zacytowany, skarżący ma już za sobą. Jest pozytywna opinia Wójta Gminy Bochnia w sprawie podziału nieruchomości nr [...] bez służebności przejazdu i przechodu przez którąkolwiek nowo projektowaną działkę. Z tego powodu w postanowieniu opiniującym podział mogą występować wielkości jedynie przybliżone. Nie istnieje zatem potrzeba w świetle przedstawionych argumentów, do takiego działania wnioskodawcy, jaki został zaprezentowany w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego. Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu pięciu sędziów z dnia 1 marca 1999 r. (sygn. I OPK 1/99) - postanowienie wyrażające opinię, o której mowa w art. 93 ust. 4 u.g.n., nie musi spełniać warunków wymaganych dla dokumentów geodezyjnych.

Dopiero, gdy istnieje zgodność proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego, racjonalne jest poniesienie kosztów sporządzenia podziału w formie odpowiednich dokumentów geodezyjnych. W związku z powyższym, w niniejszej sprawie zbędne jest w ogóle wydawanie postanowienia opiniującego podział. Nie ma bowiem potrzeby by ten sam organ, który zatwierdza podział nieruchomości odrębnie wypowiadał się o zgodności tego podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skoro już to zrobił wydając prawomocne postanowienie z 2008 r. w sprawie podziału działki nr [...] bez służebności przejazdu i przechodu przez którąkolwiek nowo projektowaną działkę. W takiej sytuacji wystarczy ocena organu, że wymagana zgodność występuje po czym wnioskodawca zleca geodecie uprawnionemu opracowanie projektu podziału i jeżeli projekt ten będzie spełniał wymagania przewidziane w § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U. z 2004 r. nr 268, poz. 2663), powinien zostać zatwierdzony (vide np: wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z 31 marca 2008 r., sygn. I OSK 403, LEX nr 453979 i Marian Wolanin - glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie z dnia 23 września 1998 r., sygn. akt I SA/Rz 899/98, OSP 1999, z. 5, poz. 106).

W świetle powyższego, zdaniem skarżącego, również etap po wydaniu postanowienia opiniującego, mamy już za sobą, albowiem uprawniony geodeta opracował projekt podziału nieruchomości - wymaga on jedynie korekty poprzez sporządzenie nowej mapy (wg tych pomiarów i ustaleń, które były już wykonane na gruncie zgodnie z operatem sporządzonym w myśl § 6 rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości, z brakiem zaznaczenia służebności przejazdu i przechodu i zatwierdzenia tak przygotowanych dokumentów już decyzją ostateczną.

Postanowienie opiniujące Wójta Gminy Bochnia z 2008 r. może utracić "ważność" lub "byt prawny" lub "moc wiążącą" albo "aktualność" w przypadku zmiany okoliczności, chociaż nie ma podstawy prawnej do formalnego stwierdzenia tego w formie orzeczniczej. Pogląd taki, wyrażany jednolicie, przyjmowany jest przykładowo wówczas, gdy po wydaniu postanowienia nastąpi taka zmiana planu miejscowego bądź ustanie bytu prawnego planu, które albo wywołuje niezgodność proponowanego podziału z nowymi ustaleniami albo pozbawia opinię dotychczasowej podstawy, gdy wchodzi wówczas w rachubę stosowanie art. 94 ust. 1 u.g.n.

Dodatkowo skarżący podniósł, że wyjątkowo opieszałość organu I instancji może uzasadnić przyznanie stronie pewnego uprawnienia ukształtowanego w pełni - nawet jeżeliby założyć, że nastąpiłaby zmiana stanu prawnego, gdy przemawia za tym wzgląd na wartości lub zasady konstytucyjne. W nin. sprawie sytuacja taka zachodzi. W ocenie skarżącego w rozpoznawanej sprawie organy administracji przeprowadzając postępowanie podziałowe przedmiotowej nieruchomości nie dokonały interpretacji planu miejscowego (jego formy graficznej i tekstowej) jako planu szczegółowego i nie dokonały prawidłowej wykładni - na co wskazuje niewątpliwie uzasadnienie organu odwoławczego.

Zdaniem skarżącego, skoro postępowanie o zatwierdzenie podziału nieruchomości jest etapem postępowania podziałowego, to organ zatwierdzający podział nieruchomości jest związany opinią o podziale. Organ odwoławczy ograniczając się do akceptacji ustaleń organu I instancji, nie rozpoznał ponownie merytorycznie sprawy, stosownie do wymagań art. 15 K.p.a. Zarówno postępowanie pierwszej, jak i drugiej instancji mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza przeprowadzenia analizy zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestronnego Gminy Bochnia i zajęcie stanowiska w zakresie postanowienia Wójta Gminy Bochnia z 2008 r. przez organ drugiej instancji i wydania decyzji co do meritum sprawy. Przeprowadzenie takiej analizy przez organ odwoławczy oraz oceny wniosków z niej płynących nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania w sprawie decyzji in merito (R. Sawuła, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2011 r., II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41, s. 281).

Mając powyższe na uwadze skarżący stanął na stanowisku, że organ w niniejszej sprawie winien był zastosować art. 136 K.p.a. i uzupełnić materiał dowodowy, jeżeli uważa, że na podstawie dostępnego materiału nie jest w stanie tego ocenić. Nie doszło do rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy administracyjnej w całokształcie i zbadania sprawy z punktu widzenia celowości i słuszności podjętego rozstrzygnięcia, ponieważ osnowa i uzasadnienie decyzji organu odwoławczego nie spełniają wymogów o jakich mowa w art. 93 ust. 1 i 2, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1, art. 98 ust. 1 u.g.n., oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a.

Po czwarte, niepewne stwierdzenia organu odwoławczego cyt.: "wydaje się, że działki po podziale (nr [...], [...]) będą miały dostęp do działek drogowych; "mapy są niewystarczające czytelne"; "Kolegium nie jest znany status tych działek drogowy i nie jest wiadomym, czy te działki stanowią drogi publiczne" - w kontekście wykorzystania art. 136 K.p.a., tj. możliwości zażądania przesłania czytelniejszej mapy od organu I instancji; nadesłania wyjaśnień przez organ I instancji; możliwości skorzystania w czasie oceny z dostępnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Bochnia oraz dostępnych danych z Geoportalu dla obywateli, przedsiębiorców, naukowców i administracji publicznej, a także z materiałów centralnego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dostępnego dla SKO – w ocenie skarżącego nie zasługują na uwzględnienie. Już bowiem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dostępnego na stronie internetowej Gminy Bochnia, można wyciągnąć bardzo jednoznaczne stanowisko, czy te działki po wydzieleniu mają, czy też nie mają dostępu, do drogi publicznej bez służebności przejazdu i przechodu przez jedną z nich, oraz ocenić prawomocność postanowienia Wójta Gminy Bochnia z 2008 r.

Odnosząc się do ustalenia, czy nowo wydzielone działki mają dostęp do drogi publicznej, skarżący w pierwszej kolejności omówił charakter przedmiotowej drogi. Przywołał i przedstawił wykładnię przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.), w tym art. 2, art. 7, art. 8 ww. ustawy. Omówił również art. 98 u.g.n. i kwestię przechodzenia własności drogi z mocy prawa na rzecz gminy. Wskazał na art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 i ust. 3 pkt 4a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.) w zw. z art. 6 pkt 1 u.g.n.

Zdaniem skarżącego zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przyjętym uchwałą Rady Gminy Bochnia, działki nr [...] i [...] położone są na obszarze oznaczonym w planie symbolem KDD. Symbol ten oznacza tereny dróg dojazdowych. W dacie podejmowania uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązywało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), określające wymagany zakres projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części tekstowej i graficznej, w a szczególności wymogi dotyczące m.in. stosowanych oznaczeń i nazewnictwa (§ 1 pkt 3 i 4).

W załączniku nr 1 do rozporządzenia zatytułowanym "Podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego" przewidziano, że tereny dróg publicznych oznaczone winny być literami KD, a na projekcie rysunku planu kolorem białym, natomiast tereny dróg wewnętrznych oznaczone winny być literami KDW, a na rysunku planu kolorem jasnoszarym. Takie unormowanie wskazuje na cel prawodawcy - wyraźnego rozróżnienia w planie dróg publicznych i wewnętrznych. W sytuacji, gdy przepis art. 98 ust. 1 u.g.n. przewiduje daleko idące skutki, które mają w istocie charakter wywłaszczeniowy, bowiem prowadzą do utraty prawa własności nieruchomości przeznaczonej pod drogę publiczną, zapis o charakterze drogi w planie zagospodarowania przestrzennego winien być wyraźny i umożliwiać jednoznaczne ustalenie charakteru planowanej drogi - jako publicznej lub wewnętrznej. Symbol KDD nie jest zgodny z treścią rozporządzenia. Taki sposób przeznaczenia terenu nie precyzuje charakteru drogi - jako drogi publicznej lub wewnętrznej.

Z § 4 planu wynika, iż w jego treści przyjęto następujące oznaczenia literowe dla terenów komunikacji: KDA, KDGP, KDG, KDZ, KDL, KDD - Tereny tras i urządzeń komunikacji drogowej, zgodnie z § 36 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Bochnia dla dróg publicznych.

Z odpisu załącznika graficznego do uchwały w sprawie planu miejscowego wynika, że na załączniku graficznym do S. i G., działki nr [...] oraz [...] są oznaczone kolorem białym (obszar KDD). Zgodnie z rozporządzeniem kolorem tym zaznaczane są drogi publiczne. Z przytoczonych okoliczności wynika, że istnieją rozbieżności pomiędzy zapisami i oznaczeniami przyjętymi w planie zagospodarowania, a oznaczeniami wymaganymi przez przepisy powszechnie obowiązującego prawa, z którymi postanowienia planu powinny być zgodne. Skoro z obowiązującego ustawodawstwa wynika dychotomiczny podział dróg na drogi publiczne i drogi wewnętrzne, co potwierdza przyjęty sposób znakowania terenów komunikacji w powołanym rozporządzeniu, to według postanowień planu wszystkie drogi poza drogami wewnętrznymi oznaczonymi w planie symbolem literowym KDW, winny mieć charakter dróg publicznych.

Wobec tego do dróg publicznych należałoby zaliczyć tereny dróg zbiorczych, lokalnych oraz dojazdowych. W konsekwencji, obszar działki [...] oraz [...] oznaczonych w planie symbolem KDD - droga dojazdowa, należałoby zakwalifikować do kategorii drogi publicznej. Fakt, iż droga ta ma charakter dojazdowy, a więc lokalny wskazuje na to, iż droga ta ma charakter drogi gminnej. Plan zagospodarowania przestrzennego zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.). Jako przepis prawa podlega on interpretacji. Interpretacja zapisów planu w oparciu wyłącznie o jego treść wskazuje, iż w istocie działki [...] oraz [...] nie mają charakteru drogi wewnętrznej, gdyż w takim przypadku byłaby one oznaczone symbolem KDW i miała kolor jasnoszary.

Oznaczenie drogi kolorem białym wskazuje na publiczny charakter drogi. Także symbol KDD nie wskazuje na wewnętrzny charakter drogi, która jako droga wewnętrzna zgodnie z nazewnictwem przyjętym w cytowanym rozporządzeniu jak i planie zagospodarowania przestrzennego winna mieć symbol KDW. Każde inne oznaczenie drogi a contrario świadczy o publicznym charakterze tej drogi. Już zatem z okoliczności faktycznych wynika, że drogi te są przeznaczone do powszechnego użytku i nie ma charakteru dróg wewnętrznych. Do uznania działki gruntu za wydzieloną pod drogę publiczną nie jest zatem konieczne zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych w drodze uchwały rady gminy. Kategoryzacja dróg dokonana przez właściwe organy w trybie ustawy o drogach publicznych ma charakter drugorzędny i następczy wobec postanowień planu. Taka interpretacja wynika z faktu, iż w momencie podziału nieruchomości, o jakim jest mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., z reguły wydzielane grunty nie są zabudowane drogami lecz dopiero przeznaczone pod drogi.

Planowana na danym terenie droga, która nie jest jeszcze zrealizowana nie może mieć nadanej kategorii drogi gminnej w drodze uchwały rady gminy. Jedynym kryterium oceny przeznaczenia działki pod drogę publiczną jest bowiem treść planu zagospodarowania przestrzennego.

Dodatkowo taki charakter tych dróg potwierdza fakt, iż drogi te nie mają na celu obsługi komunikacyjnej wyłącznie działek właścicieli nieruchomości powstałych w wyniku dokonywanego podziału, lecz są drogami powszechnie dostępnymi - co potwierdza analiza dostępnej infrastruktury, danych z Geoportalu w obszarze oddziaływania tych dróg, a także analiza wpisów w księgach wieczystych [...]; [...] Nadto, należy wskazać, że skarżący bardzo dokładnie, zarówno w odwołaniu w pierwszym, jak i drugim odwołaniu od decyzji organu I instancji, które zostały przekazane do organu odwoławczego wskazał dowody, że posiada dostęp do drogi publicznej - prawny i faktyczny, przed podziałem działki Nr [...] z dwóch jej końców, przy czym realizuje ten dostęp faktycznie i prawnie, tak ja inni jego sąsiedzi poprzez drogę [...] (notabene część jego drugiej działki objętej księgą wieczystą [...] jest zajęta pod drogę publiczną).

Z badania księgi wieczystej [...] dla działki [...] wynika, że działka została odłączona z księgi wieczystej Nr [...]. Podstawą podziału oraz sporządzenia aktu notarialnego kupna działki przez ówczesnego właściciela (ojca skarżącego) była mapa uzupełniająca w skali 1:2000 — wpisana do ewidencji w dniu 19 maja 1986 roku za numerem 259/16-229/86, sporządzona w oparciu o ówcześnie obowiązujące Zarządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 roku w sprawie ewidencji gruntów (M.P. 1969 nr 11 poz. 98).

Z mapy jednoznacznie wynika, że wzdłuż działek [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] na operacie wyrysowano i oznaczono skrótem literowym (dr z) drogę łączącą się z drogą dr z [...]. Taką same ustalenia, można poczynić badają księgę wieczystą [...] Już wówczas ówcześni właściciele zabudowanych nieruchomości m.in. nr [...] poprzez zakup ww. działek, uzyskali dostęp do drogi publicznej. Zakup przez nich działek od Spółki [...] w G., miał na celu uregulowanie dostępu do drogi publicznej (zgodnie z decyzjami Naczelnika Gminy Bochnia z dnia 14 lipca 1986 roku) i ten warunek już wówczas został zrealizowany.

Reasumując skarżący podniósł, że organ I instancji nie może być związany wytycznymi organu odwoławczego zawartymi w decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., albowiem to co zostało podniesione jako do wykonania (m.in. przez stronę postępowania), zostało w realiach niniejszej sprawy już wykonane — co narusza m.in. art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a. poprzez brak wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i brak wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Nadto zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a. - poprzez niepełne i wybiórcze omówienie podstawy faktycznej i prawnej wydanego rozstrzygnięcia, a tym samym nieuprawnione odstąpienie od przedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przesłanek, które skłoniły organ odwoławczy do wydania w przedmiotowej sprawie decyzji o charakterze kasacyjnym, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Uniemożliwia to weryfikację zasadności stanowiska organu odwoławczego, zwłaszcza w sytuacji, gdy decyzja została wydana przy braku wykorzystania materiału dowodowego zgromadzonego w aktach niniejszej sprawy. Lakoniczność uzasadnienia decyzji w zakresie braku odniesienia się do kwestii mających istotny wpływ na wynik sprawy, uniemożliwia w ogóle jakiekolwiek merytoryczne działanie organu I instancji - co niewątpliwie ma istotne znaczenie, zwłaszcza jeżeli weźmiemy pod uwagę wskazane w uzasadnieniu sprzeciwu argumenty dotyczące notorycznego naruszania przez organ I instancji gwarancji strony postępowania z K.p.a. w relacji z organem w zakresie m.in. wymogu zgodnego z prawem i sprawiedliwego prowadzenia postępowań oraz rozstrzygania spraw, wymogu działania w sposób zrozumiały dla uczestników, zakazu wyzyskiwania ich nieświadomości czy błędów, obowiązek wyjaśniania spraw w sposób wyczerpujący, obowiązek rozstrzygania wątpliwości na korzyść uczestników, konieczności zapewnienia przewidywalności i spójności działań organów administracji publicznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie w odpowiedzi na sprzeciw wniosło o jego oddalenie. Odnosząc się do zarzutów sprzeciwu Kolegium wskazało, że sposób i tryb podziału nieruchomości w sposób szczegółowy normowane są w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. z 2004 r. Nr 268 poz. 2663). Jak stanowi § 2 ust. 2 tego rozporządzenia wniosek o podział nieruchomości składa się do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Zgodnie natomiast z § 3 ust. 1 i ust. 2 wstępny projekt podziału ruchomości, o którym mowa w art. 97 ust. 1a.pkt 4, opracowuje się na kopii mapy zasadniczej, a w przypadku jej braku - na kopii mapy katastralnej, uzupełnionej o niezbędne dla projektu podziału elementy zagospodarowania terenu.

Wstępny projekt podziału nieruchomości powinien zawierać w szczególności:

1. 1) granice nieruchomości podlegającej podziałowi;
2. 2) oznaczenie nieruchomości podlegającej podziałowi według danych z katastru nieruchomości oraz księgi wieczystej, a w razie jej braku - według innych dokumentów określających stan prawny nieruchomości;
3. 3) powierzchnię nieruchomości podlegającej podziałowi;
4. 4) naniesione w kolorze czerwonym granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu;
5. 5) przedstawione w kolorze czerwonym powierzchnie projektowanych do wydzielenia działek gruntu;
6. 6) przedstawioną w formie graficznej w kolorze czerwonym lub w formie opisowej propozycję sposobu zapewnienia dostępu projektowanych do wydzielenia działek gruntu do drogi publicznej.

Na podstawie tych dokumentów organ l instancji wydaje postanowienie opiniujące zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego (art. 93 ust. 4 u.g.n.). Przedmiotem tego postanowienia jest tylko przesądzenie o zgodności podziału z ustaleniami miejscowego planu. Organ l instancji w tym fragmencie postępowania nie zajmuje się kwestią dostępu do drogi publicznej.

Skarżący legitymuje się ostatecznym postanowieniem opiniującym podział, ale to postanowienie wydane zostało przy założeniu, że ma mieć miejsce "ustalenie służebności gruntowej przechodu, przejazdu przez działkę nr [...] wzdłuż jej wschodniej granicy pasem szerokości 4 metry na rzecz każdoczesnych właścicieli działki nr [...] w miejscu oznaczonym na mapie kolorem brązowym".

Tymczasem skarżący zmienił ten zamiar i nie żąda już ustanowienia służebności. W takim jednak razie konieczne jest wydanie kolejnego postanowienia, bowiem postanowienie opiniujące wydane jest m.in. na podstawie wniosku, którego elementem jest "przedstawiona w formie graficznej w kolorze czerwonym lub w formie opisowej propozycja sposobu zapewnienia dostępu projektowanych do wydzielenia działek gruntu do drogi publicznej". Pierwotnie ta propozycja polegała na ustaleniu opisanej wyżej służebności, z czego aktualnie skarżący zrezygnował. Nie można zatem zarzucać Kolegium, że wskazało na konieczność zmiany wniosku i uzyskania kolejnego postanowienia, skoro poprzednio wydane zapadło w innym stanie faktycznym i na podstawie wniosku, który w swej treści proponował ustanowienie służebności. To od skarżącego zależy przecież, jak ma przebiegać podział nieruchomości i od treści złożonego przez niego wniosku zależy również, w jaki sposób organ l instancji ma procedować podział nieruchomości.

Kolegium podkreśliło, że pierwotnie skarżący złożył wniosek o zaopiniowanie podziału z zaznaczeniem, że planuje ustanowić służebność. Skoro teraz zmienił zamiar to powinien się liczyć z koniecznością wydania kolejnego postanowienia.

W postanowieniu opiniującym Wójt Gminy nie wypowiadał się w przedmiocie służebności bowiem przedmiotem tego postanowienia jest tylko badanie kwestii zgodności podziału z miejscowym planem.

Co istotne zgodnie z § 9 ust. 1 ww. rozporządzenia mapa z projektem podziału nieruchomości zawiera w szczególności:

1. 1) nazwę jednostki ewidencyjnej, oznaczenie obrębu, numer arkusza mapy;
2. 2) adres nieruchomości podlegającej podziałowi;
3. 3) skalę mapy;
4. 4) granice nieruchomości podlegającej podziałowi;
5. 5) oznaczenie nieruchomości podlegającej podziałowi według danych z katastru nieruchomości oraz księgi wieczystej, a w razie jej braku - według innych dokumentów określających stan prawny nieruchomości;
6. 6) oznaczenie nieruchomości sąsiednich według danych z katastru nieruchomości;
7. 7) powierzchnię nieruchomości podlegającej podziałowi oraz przedstawione w kolorze czerwonym powierzchnie projektowanych do wydzielenia działek gruntu;
8. 8) przedstawione w kolorze czerwonym granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu;
9. 9) przedstawione w kolorze czerwonym oznaczenia projektowanych do wydzielenia działek gruntu;
10. 10) szkic orientacyjny w skali umożliwiającej zlokalizowanie nieruchomości podlegającej podziałowi;
11. 11) wykaz zmian gruntowych;
12. 12) wykaz synchronizacyjny, w przypadku gdy w księdze wieczystej - lub w razie jej braku – w innych dokumentach określających stan prawny nieruchomości, nieruchomość podlegająca podziałowi posiada inne oznaczenia i inną powierzchnię niż w katastrze nieruchomości;
13. 13) niezbędne do projektu podziału nieruchomości elementy zagospodarowania terenu, a w szczególności: ogrodzenia, budynki, obiekty małej architektury, studnie, szamba, przyłącza, drzewa stanowiące pomniki przyrody, elementy sieci uzbrojenia terenu przebiegające przez nieruchomość podlegającą podziałowi;
14. 14) datę wykonania mapy oraz imię i nazwisko, numer uprawnień zawodowych i podpis osoby, która wykonała mapę.

Wśród tych elementów nie ma potrzeby wskazania sposobu dostępu do drogi publicznej, bowiem taki element powinien zawierać wstępny projekt podziału (§ 3 ust. 2 pkt 6). Wstępny projekt podziału składa się przed wydaniem postanowienia opiniującego podział, a następnie - po wydaniu tego postanowienia - stanowi on element wniosku o wydanie decyzji zatwierdzającej podział (art. 97 ust. 1a pkt 4 u.g.n.).

Kwestia dostępu do drogi publicznej jest przedmiotem analizy dopiero po sporządzeniu projektu podziału, na etapie wydawania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości.

W kwestii dostępu do drogi publicznej Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 470) drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych.

Jak stanowi natomiast art. 2 ust. 1 tej ustawy drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: 1) drogi krajowe;

1. 2) drogi wojewódzkie;
2. 3) drogi powiatowe;
3. 4) drogi gminne.

Jakkolwiek działki wyżej wskazane służą jako drogi dojazdowe to w oparciu o akta sprawy Kolegium nie było w stanie określić jaki jest status tych dróg, a w szczególności, czy stanowią one drogi publiczne w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. W tym też celu Kolegium uchyliło decyzję organu l instancji wskazując na potrzebę wyjaśnienia tej kwestii i zgromadzenia na powyższą okoliczność materiału dowodowego.

Wbrew zatem zarzutom sprzeciwu zmiana zamiarów co do sposobu skomunikowania wydzielonych działek z drogami publicznymi spowodowała, że w zasadzie postępowanie podziałowe należy prowadzić od początku. Wykracza to poza ramy uzupełnienia materiału dowodowego w trybie art. 136 K.p.a. i uzasadnia tym samym uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej "P.p.s.a." rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a.

Zatem wszelkie kwestie wykraczające poza ww. zakres nie mogły być przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie.

W myśl art. 64a P.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu jest znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Skróceniu uległy też terminy procesowe, w tym dotyczący sprzeciwu od decyzji organu odwoławczego: sprzeciw wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c § 1).

Zgodnie z art. 151a P.p.s.a.: § 1. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. § 2. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw.

§ 3. Od wyroku, o którym mowa w § 1, nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie.

Jak słusznie wskazał skarżący, przyczyną wprowadzenia przyspieszonego trybu rozpoznawania sprzeciwów od decyzji kasatoryjnych (kasacyjnych) był istniejący po stronie ustawodawcy zamiar zmniejszenia liczby decyzji kasatoryjnych wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 K.p.a. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy (pkt XI.1) "Sprzeciw od decyzji kasatoryjnej powinien zatem mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy".

Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Analizując przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. wskazać należy, że decyzja kasacyjna może zapaść jedynie w dwóch przypadkach: gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów postępowania. Obecne brzmienie art. 138 K.p.a. obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej wynikało, iż celem tej zmiany było przede wszystkim "zwiększenie skrępowania organu odwoławczego przy podejmowaniu decyzji kasacyjnej (stanowiącej przecież wyjątek od zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy)", gdyż poprzednia redakcja przepisu wydawała się zbyt szeroka i w niej należało "upatrywać głównej przyczyny nazbyt częstego wykorzystywania przepisu w praktyce, któremu nie jest w stanie zaradzić krytyka ze strony judykatury i doktryny".

W założeniu ustawodawcy wprowadzona zmiana ma ograniczyć możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej w stopniu maksymalnym, tj. do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (Golęba Anna Art. 138. W: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wolters Kluwer, 2015, teza 17).

Dokonując analizy treści omawianego przepisu NSA w wyroku z 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12 (LEX nr 1575600) zwrócił uwagę, że zwrot normatywny: "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (art. 138 § 2 K.p.a.) jest zwrotem ocennym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Na uwagę zasługuje również pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z 27 lutego 2014 r., sygn. II OSK 2323/12 (LEX nr 1495262), zgodnie z którym rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 K.p.a., może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Istotne jest przy tym porównanie i ocena dotychczas zebranego materiału dowodowego przed organem I instancji oraz zakresu uzupełnienia czynności dowodowych nakazanych przez organ odwoławczy, tak by wykazać, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie

Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że na tle omawianego przepisu organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ I instancji jedynie nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z 11 stycznia 2007 r., sygn. II SA/Gl 439/06, LEX nr 930299). Innymi słowy decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por. wyrok WSA w Szczecinie z 29 maja 2014 r., sygn. I SA/Sz 1256/13, LEX nr 1479048).

Trafnie również podniósł skarżący, że w sprzeczności z art. 138 § 2 K.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 K.p.a. (por. wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., sygn. II SA/Kr 997/13, LEX nr 1384918; wyrok NSA z 22 września 1981 r., sygn. II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz.

1. 88) - (powołany wcześniej komentarz - teza 18).

Skoro w myśl art. 64e P.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia wyłącznie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., to oznacza, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a. Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z art. 138 § 2 K.p.a. Wskazania przy tym wymaga, że Sąd nie może odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, ponieważ na skutek uchylenia decyzji organu I instancji, sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok NSA z 9 maja 2017 r. sygn. II OSK 2219/15, LEX nr 2315542).

Po nowelizacji przepisów P.p.s.a. z 1 lipca 2017 r. i dodaniu przepisów art. 64a-64e w orzecznictwie uwypuklił się podgląd, iż rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. W postępowaniu prowadzonym w tym trybie wyłączono zatem co do zasady możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego (por. wyroki NSA z 12 października 2018 r. sygn. I GSK 3027/18, z 18 października 2018 r. sygn. I OSK 3632/18 - powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wynik przeprowadzonej według powyższych reguł kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a. jest jednak pozytywny. Zaskarżona decyzja kasacyjna, mimo lapidarnego uzasadnienia, jest co do rozstrzygnięcia prawidłowa, a sprzeciw od niej jest bezzasadny.

Zgodnie z art. 96 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział.

Zgodnie zaś z art. 97 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny.

1a. Do wniosku, o którym mowa w ust. 1, należy dołączyć następujące dokumenty:

1. 1) stwierdzające tytuł prawny do nieruchomości w szczególności oświadczenie, o którym mowa w art. 116 ust. 2 pkt 4;
2. 2) wypis z katastru nieruchomości i kopię mapy katastralnej obejmującej nieruchomość podlegającą podziałowi;
3. 3) decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku, o którym mowa w art. 94 ust. 1 pkt 2; 3a) pozwolenie, o którym mowa w art. 96 ust. 1a, w przypadku nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków;
4. 4) wstępny projekt podziału, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95;
5. 5) protokół z przyjęcia granic nieruchomości;
6. 6) wykaz zmian gruntowych;
7. 7) wykaz synchronizacyjny, jeżeli oznaczenie działek gruntu w katastrze nieruchomości jest inne niż w księdze wieczystej;
8. 8) mapę z projektem podziału.

Stosownie do art. 93 u.g.n.:

1. - ust.
2. 1. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego.
3. - ust.
4. 3. podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Przepisu nie stosuje się w odniesieniu do projektowanych do wydzielenia działek gruntu stanowiących części nieruchomości, o których mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6.
5. - ust. 4 zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W przypadku podziału nieruchomości położonej na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego, opinia dotyczy spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1.
6. - ust. 5 opinię, o której mowa w ust. 4, wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie.

Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Zatem należy uznać, że w postępowaniu podziałowym wszczętym żądaniem strony zakres dokonanego podziału jest w dużej mierze wyznaczony sformułowaniem wniosku wraz z wymaganymi prawem załącznikami. Wnioskodawca może też na każdym etapie sprawy, przed uzyskaniem przez decyzję waloru ostateczności, modyfikować żądanie w sprawie podziału i składać nowe wnioski w tym zakresie.

Powyższe miało miejsce w niniejszej sprawie, bowiem skarżący modyfikował swoje żądanie w składanych odwołaniach i w piśmie z 21 lutego 2020 r. Jednak, jak trafnie zauważył organ odwoławczy, modyfikacji żądania nie towarzyszyła zmiana wymaganych w art. 97 ust. 1a u.g.n. dokumentów, w szczególności mapy z projektem podziału.

Jak trafnie wskazał organ II instancji, w załączniku do wniosku zawierającym wykaz zmian gruntowych i mapę z projektem podziału nieruchomości jednoznacznie wskazano, "Uwaga: Proponuje się ustalenie służebności gruntowej przechodu, przejazdu przez działkę nr [...] wzdłuż jej wschodniej granicy pasem szerokości 4 metry na rzecz każdoczesnych właścicieli działki nr [...] w miejscu oznaczonym na mapie kolorem brązowym".

Zatem organ l instancji, dysponując takim wnioskiem słusznie założył, że skarżący planuje dojazd do działki nr [...] (powstałej w wyniku podziału) poprzez służebność obciążającą działkę nr [...], co znalazło swój wyraz w decyzji z 7 listopada 2019 r. znak: [...] zatwierdzającej projekt podziału.

Takie rozstrzygnięcie zostało jednak zakwestionowane przez skarżącego w odwołaniu, co skutkowało uchyleniem przez organ odwoławczy decyzji zatwierdzającej podział warunkowanej ustanowieniem służebności.

Organ I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu prawidłowo w zawiadomieniu z 11 lutego 2020 r. poinformował skarżącego, że "dysponentem wnioskodawca jest w zasadzie wnioskodawca, który może na każdym etapie sprawy, przed uzyskaniem przez decyzję waloru ostateczności, modyfikować żądanie w sprawie podziału i składać nowe wnioski w tym zakresie" (...).

Organ zapytał wnioskodawcy, "W związku z zamiarem wydania decyzji o analogicznej treści jak obecna, (...) czy nadal podtrzymuje złożony uprzednio wniosek, czy też wniosek cofa i wnosi o umorzenie postępowania".

W odpowiedzi na powyższe zawiadomienie skarżący w piśmie z 21 lutego 2020 r. stwierdził m.in. "Nie cofam wniosku o wydanie decyzji" i "Modyfikując żądanie, alternatywnie wnoszę o wydanie decyzji podziałowej na podstawie przedłożonych dokumentów, w tym załączonych dowodów bez służebności...". Do pisma skarżący załączył m.in. pismo Wójta Gminy Bochnia z 24 czerwca 2009 r. znak [...] potwierdzające, że działka nr [...] jest położona w obszarze MN1k.

Załączając wyrys z graficznej części miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podniósł, że działka nr [...] nie jest w żadnej części oznaczona symbolem KDD.

Bezsporne zatem w sprawie było, że w załączniku do wniosku zawierającym wykaz zmian gruntowych i mapę z projektem podziału nieruchomości jednoznacznie wskazano na zapewnienie dostępu do drogi publicznej projektowanej działki nr [...] przy pomocy ustanowienia służebności na działce nr [...] wzdłuż jej wschodniej granicy pasem szerokości 4 metry na rzecz każdoczesnych właścicieli działki nr [...].

Nie było również sporne, że projektowana działka nr [...] ma dostęp do drogi publicznej – działki nr [...] opisanej symbolem "dr".

W obu odwołaniach, skardze do Sądu oraz w piśmie z 21 lutego 2020 r. obszerna argumentacja skarżącego sprowadza się w zasadzie do dwóch kwestii. Pierwszą jest podnoszony przez skarżącego istniejący faktyczny i prawny dostęp do drogi publicznej północnej części działki nr [...], przez działkę nr [...]. Drugą jest zakwestionowanie przez skarżącego oznaczenia południowej części działki jako obejmującego również tereny oznaczone w planie symbolami R1 i KDD.

W związku z rozbieżnością pomiędzy finalnie zmodyfikowanym wnioskiem skarżącego, a złożoną do pierwotnego wniosku dokumentacją, organ II instancji słusznie uznał, że organ I instancji nie ustalił stanu faktycznego sprawy w istotnym dla jej rozstrzygnięcia zakresie.

Należy tu wyjaśnić, że ze zgromadzonej w aktach administracyjnych dokumentacji, w szczególności map, wynikają następujące okoliczności. Działka skarżącego nr [...] ma kształt wydłużonego prostokąta z dłuższym bokiem na kierunku północ-południe. Od południa graniczy z działką drogową nr [...]. Od północy natomiast graniczy z działką nr [...] oznaczoną symbolem Wp (grunty pod wodami płynącymi). Dopiero działka nr [...] od północy sąsiaduje z kolejną działką, która graniczy z drogą asfaltową położoną na działkach nr [...] i [...]. Ta działka oddzielająca ciek wodny od drogi jest oznaczona na mapach nr [...], natomiast z powołanej przez skarżącego księgi wieczystej wynika oznaczenie nr [...]. Działka nr [...] jest wg księgi wieczystej własnością skarżącego, co oznacza brak praktycznych przeszkód do zapewnienia prawnego dostępu do drogi publicznej dla działki nr [...] od strony północnej za pomocą służebności przechodu i przejazdu po działkach oddzielających ją od tej drogi.

Należy jednak podkreślić, że aby organ I instancji mógł wydać pozytywną decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości, to żądanie wniosku musi być jednoznaczne i znajdować oparcie w załączonej dokumentacji, w tym w mapie z projektem podziału nieruchomości. Zarówno w aktach zgromadzonych przez organ, jak też w dokumentach przedstawianych przez skarżącego, brak jest działki opisanej nr [...] (zdaniem skarżącego oznaczonej w miejscowym planie jako KDD), w której skarżący upatruje dostęp dla działki nr [...] od strony północnej do drogi publicznej – nr [...].

Należy przy tym mieć na uwadze, że skoro ustanowienie służebności drogi koniecznej ustawodawca łączy z decyzją o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości, to nie można wymagać, aby na wcześniejszym etapie postępowania, czyli w chwili wydawania postanowienia opiniującego wstępny projekt podziału, służebność drogi koniecznej była rzeczywiście ustanowiona. Dla legalności postanowienia wyrażającego opinię, na podstawie art. 93 ust. 5 u.g.n., spełnienie wymogu określonego w art. 93 ust. 3 polegać może na opisanej propozycji sposobu zapewnienia dostępu do drogi publicznej, poprzez ustanowienie w przyszłości służebności drogi koniecznej (por. wyrok WSA w Białymstoku z 24 stycznia 2008 r., sygn. II SA/Bk 716/07, LEX nr 351307).

Wszystkie powyższe wątpliwości musi wyjaśnić organ I instancji.

W konsekwencji Sąd doszedł do przekonania, że trafnie stwierdził organ odwoławczy, iż organ I instancji nie dokonał wystarczających ustaleń odnośnie treści żądania wniosku i okoliczności dotyczących dostępu do drogi publicznej, a także oznaczenia powstających działek konkretnymi symbolami wynikającymi z miejscowego planu. Ustalenia organu muszą odbywać się we współpracy z wnioskodawcą, bowiem to on ostatecznie decyduje o kształcie żądania wniosku.

Brak wyjaśnienia wskazanych wyżej kwestii istotnie wpłynęło na treść rozstrzygnięcia I instancji.

Zatem z tej tylko przyczyny uchylenie decyzji I instancji na podstawie art. 138 § 2 należało uznać za zasadne. W postępowaniu pierwszoinstancyjnym naruszono bowiem art. 7, art. 77 i art. 107 K.p.a., co w związku z koniecznością zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) oraz zakresem koniecznego postępowania wyjaśniającego mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie, które nie mogło być przeprowadzone w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 K.p.a., skutkować musiało przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Organ odwoławczy nie mógł w tych okolicznościach doprowadzić do uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie na podstawie art. 136 K.p.a.

Odnosząc się w tym zakresie do wywodu skargi, popartego orzecznictwem sądów administracyjnych, należy wskazać, że rację ma skarżący, iż zasadą jest merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ II instancji. Jednak w niniejszej sprawie zaistniały właśnie szczególne okoliczności uzasadniające wydanie decyzji kasacyjnej, bowiem decyzja I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Stwierdzone w aktach sprawy braki i uchybienia uniemożliwiły organowi odwoławczemu ustosunkowanie się merytoryczne do niektórych zarzutów i wniosków zawartych w odwołaniu.

Zatem, mimo braku dosłownego wskazania przez organ II instancji powodów, dla których nie skorzystał z art. 136 K.p.a., należy uznać, że przyczyny te wynikają z całości uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Podobnie, mimo że jak słusznie zauważył skarżący, organ II instancji nie wskazał wprost żadnych naruszeń przepisów postępowania administracyjnego co do zasad ogólnych i szczegółowych dotyczących dowodów i ich oceny, to naruszenia w tym zakresie art. 7, art. 77 i art. 107 K.p.a. wynikają ze sporządzonego przez Kolegium uzasadnienia.

Odnosząc się do zarzutu użycia przez organ sformułowań "wydaje się" oraz "w sposób jednoznaczny nie jest w stanie stanowczo przesądzić (...) bowiem mapy, które znajdują się w aktach sprawy są niewystarczająco czytelne", Sąd wskazuje, że nie są to typowe stwierdzenia charakterystyczne dla władczej oceny organu istotnych okoliczności sprawy, jednak w realiach niniejszej sprawy wskazane wyżej konstatacje dodatkowo ukazują braki w postępowaniu przeprowadzonym przez organ I instancji.

Organ odwoławczy przekazując sprawę organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia sprostał również obowiązkowi wskazania jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym jej rozpatrzeniu.

Sąd wskazuje też, że akta sprawy, mimo skorzystania z dostępnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Bochnia oraz dostępnych danych z Geoportalu, nie pozwalają na definitywne wyjaśnienie kluczowych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy wątpliwości. Wbrew bardzo szczegółowej analizie danych wynikających z miejscowego planu, aktów prawnych regulujących jego formę oraz treści ksiąg wieczystych podanych w skardze, dane te nie umożliwiały organowi odwoławczemu jednoznacznego ustalenia istotnych okoliczności sprawy.

Odnosząc się natomiast do kwestii postanowień w przedmiocie zgodności z planem projektu podziału wydanych przez Wójta Gminy Bochnia z 11 lipca 2008 r. znak [...] oraz z 1 sierpnia 2019 r. (nie jak błędnie wskazywały strony z 7 listopada 2019 r.) należy wyjaśnić, że postępowanie w sprawie zaopiniowania proponowanego podziału nieruchomości nie jest odrębnym postępowaniem, lecz pierwszym etapem postępowania podziałowego (por. wyrok WSA w Gdańsku z 27 czerwca 2018 r., sygn. II SA/Gd 282/18 LEX nr 2523720)

Organ opiniujący (wójt, burmistrz albo prezydent miasta) ma jedynie kompetencje do badania zgodności proponowanego podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo badania spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1 u.g.n., a jego opinia wyrażona w formie postanowienia dotyczy tylko i wyłącznie tych kwestii (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 29 stycznia 2018 r., sygn. II SA/Rz 1220/17, LEX nr 2457605).

Podsumowując, postanowienie o zgodności z planem projektu podziału powinno być wydane w ramach konkretnego postępowania podziałowego, z uwzględnieniem okoliczności konkretnego wniosku i załączonej do niego dokumentacji. Dlatego też zarzut skarżącego wydania nowego postanowienia z 1 sierpnia 2019 r., zamiast posłużenia się postanowieniem z 11 lipca 2008 r. znak [...], wydanym przecież na skutek złożenia innego wniosku podziałowego, nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Wobec argumentacji skarżącego należy podkreślić, że treść, a zatem i aktualność postanowienia opiniującego może się zmienić nie tylko wskutek zmiany miejscowego planu, ale także wskutek zmian geodezyjnych i konfiguracji działek w sąsiedztwie działek wnioskowanych do podziału, co może mieć znaczenie chociażby w kwestii dostępu do drogi publicznej. Nota bene, w treści ww. postanowienia z 11 lipca 2008 r. działka nr [...] opisana jest jako znajdująca się w obrębie terenów oznaczonych symbolem MN1k, ale również KDD.

Brak jest podstaw do przyjęcia, jak sugeruje skarżący, że niniejsze postępowanie podziałowe zostało wszczęte w 2008 r. W aktach zalega bowiem wniosek skarżącego z 10 października 2019 r. o wydanie decyzji podziałowej. Niezadowolenie skarżącego z niedoprowadzenia do podziału działki nr [...] we wsi S. nie może jednak przynieść skutku w postaci odmiennej oceny braku ustalenia przez organ I instancji istotnych okoliczności stanu faktycznego.

Ponownego zaakcentowania wymaga na koniec, że zgodnie z art. 64e P.p.s.a. Sąd nie był uprawniony do badania meritum sprawy administracyjnej, nie mógł zatem przesądzić w tym postępowaniu o ewentualnej możliwości dokonania podziału działki skarżącego. Ocenie w niniejszym postępowaniu, z woli ustawodawcy, który tak ukształtował instytucję sprzeciwu, podlegało wyłącznie zastosowanie przez Kolegium art. 138 § 2 K.p.a. Z powyższych względów sprzeciw, jako bezzasadny, podlegał oddaleniu, o czym Sąd orzekł w sentencji wyroku na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a.